Qu'est-ce que l'administration et l'institution administrative? Fiches/Cours

Définition des institutions administratives et de l’administration

L’Institution Administrative peut-être définie par sa fonction, c’est le sens matériel et ce qu’elle est physiquement, c’est le sens organique. Ce sont des critères cumulatifs.

– Pour l’aspect matériel, l’Institution Administrative est investie d’une mission d’intérêt général. C’est précisément cette mission d’intérêt général qui va conférer à l’Institution Administrative toute une série de privilèges «exorbitants» du droit commun. C’est-à-dire des privilèges qui sont propres à l’Institution Administrative et qui la caractérise par rapport à une institution privée (ex : entreprise ou association).

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Qu’est-ce que l’administration et l’institution administrative?

– Pour l’aspect organique, une Institution Administrative c’est une institution crée par la volonté unilatérale d’une personne publique.
En France, dans un Etat unitaire, toutes les Institutions Administratives naissent de la volonté de l’État. C’est aussi l’Etat qui crée les Collectivités territoriales

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Les Institutions Administratives sont constituées par l’ensemble des organismes qui, sous l’autorité du Gouvernement participent à l’exécution des taches d’intérêt général incombant à l’État.

Dans un Etat, les institutions exercent des fonctions politiques. La fonction politique se divise entre la fonction législative et la fonction exécutive. On organise les institutions pour qu’elles puissent les assumer. L’intérêt des Institutions Administratives est de compléter la fonction politique. Le politique va décider, orienter, fixer le cadre; l’administration va appliquer, concrétiser les orientation fixées par les autorités politiques.

Vivien au 19 siècles a utilisé une formule » le pouvoir politique est la tête, l’administration est le bras ». Par conséquent l’administration est une administration a des degrés variable et soumise au pouvoir politique. Concrètement dire que l’administration est le bras du pouvoir politiques c’est considérer que l’administration a des missions.

Ces missions sont doubles. Première mission, c’est une mission juridique, réglementaire. L’administration a pour mission d’encadrer, d’organiser les activités de la société. Le législateur vote des loi, fixe des grands principes, mais après la mise en œuvre relève du domaine administrative. L’autre fonction administrative est une fonction de service, elle fournie des services très variées. La police fournis un service de sécurité, certains hôpitaux pour la santé, des services administratifs qui gèrent les routes…

La seule difficulté c’est que l’on peut objecter que tout est administration, jusqu’où va-t-elle ? On dit que les missions de l’administration sont des missions d’intérêt général confié par l’Etat. Mais qu’y a-t-il derrière l’intérêt général ? Il est difficile de cerner ce qu’est l’intérêt général, c’est une notion subjective. On peut dire que c’est l’intérêt de tous, de toute la société, l’intérêt général, global et abstrait. C’est le bien commun de la société dans son ensemble.

Ce qui explique pourquoi au nom de l’intérêt général on aille contre des intérêts particuliers. L’intérêt général c’est l’intérêt de la collectivité national. L’intérêt général est évolutif, il change par rapport aux époques et des pays. Aujourd’hui on demande beaucoup a l’Etat, la protection, l’emploie, la santé…

Car aujourd’hui nous sommes dans une vision large du bien commun. Mais se n’a pas toujours été le cas et se n’est toujours pas le cas dans certains pays. On ne lui demande que de remplir ces fonctions régaliennes (police…). En France au début du 19 eme siècle il était impensable que l’Etat gère des théâtres.

Qu’est-ce que l’Etat ? L’Etat n’est pas seulement un territoire, une population et un système de gouvernance. Ces 3 notions sont constitutifs de l’Etat pas sa définition. L’Etat a plusieurs sens, il y a l’Etat au sens classique et strict du thème. L’Etat est une personne morale de droit public souveraine et détenant le monopole de la contrainte légitime. Comme l’Etat est souverain il a la capacité de prévaloir sur les autres autorités, il a la compétence de ces compétences, il ne dépend d’aucun pouvoir et de surcroit il a le monopole de la contrainte légitime.

C’est ça la souveraineté. L’Etat est le seul à pouvoir imposer sa volonté. En France l’Etat n’est pas la seule personne morale de droit public, comme il n’est pas le seul il y aura donc des administrations pour ses autres personnes morales de droit public. Il y a les Collectivités territoriales, les Communes, les Régions les départements, comme un seul exemplaire la corse.

Troisième catégories de personnes morale de droit public, les établissements publics tels que les Universités. Une personne morale public agis soit dans le cadre national ou dans un cadre local et c’est un établissement qui fourni un service publique, il est spécialisé dans un service publique.

Quatrième catégories, se sont le groupement d’intérêts publics, c’est une association constituer de plusieurs morale publics entre elles, ou c’est un regroupement de une ou plusieurs personnes de droit publics et de un ou plusieurs de personnes de droit privé. Il y a une cinquième catégorie, les personnes morales de droit publics « suis generis », ils ne rentrent pas dans les autres catégories mais sont des personnes morales de droit publics, comme l’autorité des marchés financiers.

Comment arrive-ton a cette addition de personnes morales de droit publics en France, comment l’Etat et les personnes de droit publics s’organisent de cette façon ? Il faut comprendre que la France a fait le choix au moment de la révolution française d’être un Etat unitaire. Dans la constitution de 1791 on affirme que le royaume est un et indivisible, ça n’a pas changé depuis. Monarchie et république n’ont pas remis en question l’unité de l’Etat. La France n’a pas fait le choix de l’Etat fédéral américain. Dans un Etat unitaire nous avons une seule souveraineté. Article 1er de la constitution de 58 « la république est indivisible » elle constitue un bloc. L’indivisibilité comprend l’unité de l’Etat. Égalité des règles de droit. Art 3 de la constitution, la souveraineté est nationale. Dans un Etat fédéral, puisque les Etats fédérés sont souverains et ont des compétences de nature étatique. En France les autres personnes morales de droit publics de sont pas souveraine mais autonome. Elles n’ont les compétences que l’Etat leurs confient, de plus elles sont tenu de respecter la hiérarchie des normes de l’Etat.

Toutes nos Institutions Administratives sont soumises à l’Etat donc au Gouvernement. Les Etats modernes ne peuvent pas être des Etats totalement centralisé. En France tout ne peut pas être gérer par une institution central parisienne. L’Etat doit donc trouver des techniques d’aménagement pour garantir un fonctionnement équilibré. Il existe 2 techniques, la première est la déconcentration et la seconde est la décentralisation. On parle d’ Institutions Administratives déconcentrés et d’IA décentralisés.

La déconcentration est un aménagement de la centralisation, la déconcentration permet a l’Etat centrale d’agir au niveau local par l’intermédiaire de représentants, ex : le Préfet qui est le représentant de l’administration central dans différent Département. La déconcentration n’est pas récente en France, elle est apparue sous le second empire. Loi du 6 février 1992 selon lequel il faut déconcentrer dès qu’on peut le faire. Techniquement, juridiquement, la déconcentration s’effectue à l’intérieur d’une même personne morale de droit public. Cette personne morale de droit public c’est l’Etat, au sein de l’Etat il y a une administration centrale et des ramifications déconcentrées de la même personne morale de droit public. Cela a des conséquences juridique, toute les personnes morales déconcentrées sont soumis ou pouvoir hiérarchique de l’administration centrale. Il n’a pas besoin d’être prévu par un texte, il se suffit à lui même, 30 juin 1950 dans l’arrêt Quéralt au conseil d’Etat. Ce pouvoir hiérarchique est un principe général du droit, c’est un principe qui n’est pas explicite dans les textes mais parce qu’il est dégagé par le juge a partir de l’interprétation des textes, d’un principe qui est implicite dans un texte. Un principe général du droit est au dessus de l’acte réglementaire, entre l’acte réglementaire et la loi et dans certains cas a valeur de loi.

Quel est le contenu du principe ?

Premièrement cela signifie que l’administration centrale gère la carrière des agents locaux. Deuxième idée, l’administration centrale contrôle les actes des agents déconcentrés. Le contrôle est un contrôle sur la légalité de l’acte, mais aussi contrôle de l’opportunité de l’acte. Une fois que ce contrôle est opéré le pouvoir central peut modifier l’acte de l’agent déconcentré, il peut le suspendre, le modifier, le retirer. Ex : un recteur d’académie est soumis au pouvoir du Ministre de l’éducation.

La déconcentration connait une petite variante qui est la décentralisation, on va prendre un service, une administration qui était à Paris et on va le déplacer dans sa totalité ou partiellement dans un autre territoire. Il y a des cas de délocalisation célèbre, l’ENA par exemple qui a longtemps était basé a Paris a été déplacer a Strasbourg. Et l’INSEE va se déplacer en province.

L’autre technique, la décentralisation.

Article 1er de la constitution, article 72 et suivant qui sont consacrés à la libre administration de la Collectivité territoriale. Sauf que ces articles font référence à une décentralisation territoriale, géographique, les Collectivités territoriales sont un découpage de la France. Mais il y a une autre forme de décentralisation, il y a la décentralisation fonctionnelle ou technique. La décentralisation technique correspond à la création des établissements publics. Donc 2 types de décentralisation mais avec le même impact juridique. Lorsqu’on travail sur la décentralisation, on travail sur la création de personnes morales de droit publics. Là est la différence fondamentale entre la déconcentration et la décentralisation. La décentralisation conduit à créer en plus de l’Etat, de nouvelles personnes morales de droits publics. Ça change les relations entre l’Etat et ces personnes de droit publics. Puisque l’on leur donne une personnalité juridique elles sont autonomes.

Dans le cadre de la décentralisation, nos Institutions Administratives vont avoir une marge de manœuvre plus importante, une autonomie que la déconcentration ne connait pas. Juridiquement cela signifie que la hiérarchie ne s’applique pas. Elles ne sont pas soumises comme les institutions déconcentrées. Les choses se compliquent car dans la décentralisation, si une entité est autonome elle ne peut pas faire n’importe quoi, elle n’est pas souveraine. Malgré l’autonomie les entités décentralisées sont quand même contrôlé par l’Etat.

La décentralisation est avant tout territoriale, ces Collectivités territoriales sont énumérées par la constitution, car il y a dans la constitution, les Communes, les départements et les Régions. Cette décentralisation territoriale est importante, une administration de 2,5 millions de fonctionnaires.

Sur ce qui est de la décentralisation fonctionnelle, cela correspond à la création d’établissement public sachant que les catégories d’établissement sont créées par la loi mais il revient au pouvoir réglementaire de créer les composantes spécifiques. 2ème caractéristique de l’établissement public, on va lui confier une mission et il ne peut sortir de sa spécialité. Puisqu’il est une personne morale il est autonome, administration qui lui est particulière. 4ème caractéristique qui est Commune à la décentralisation territoriale, il y a dans les 2 cas une finalité démocratique. Dans les établissements publics on peut voter comme au régional.

On voit donc se dessiner des Institutions Administratives hétérogènes, mais qui ont malgré tout des facteurs communs. Quelque soit ces Institutions Administratives elles dépendent de l’Etat. Il y a 5 millions de fonctionnaires, on ajoute a ça les contractuelles qui sont 1 millions à travailler pour les Institutions Administratives.