Discussion des lois : obstruction, amendement…

La maitrise du déroulement de la discussion des lois devant le Parlement

Procédure très précise qui ressemble au débat judiciaire.

· Phase d’information

o Phase de débat public, contradictoire

· Prise de décision éclairée par le débat préalable

o On vote, sans débattre

La décision s’exerce ensuite sur des amendements. Il y a lieu au retour des commissions, ensuite le droit d’amendement et ses limites, enfin le vote bloqué, mais aussi la maitrise du gouvernement sur l’ensemble du déroulement sauf en cas d’obstruction qui était l’exception à la maitrise du gouvernement qui a pris fin en 2008.

Section 1: les commissions

Si les commissions sont de retour avec la révision constitutionnelle de 2008, c’est d’abord parce qu’elles étaient parties. Pourquoi étaient-elles parties? Elles ont été sous la 3ème et 4ème républiques la terreur du gouvernement. Une commission est un organe interne dont ne font partis que quelques membres. Elle a vocation a examiné les textes qui lui sont soumis. Les parlementaires se réunissent par intérêt et compétence. Chaque commission se composent proportionnellement des partis.

Surnommées les « naufrageuses du gouvernement »: complot par lesquels on voulait faire tomber le gouvernement.

Il y avait presque autant de commissions que de ministères. Enfin les commissions faisaient la pluie et le beau temps dans l’élaboration des textes et dans leur mise à l’Ordre du Jour. La 5ème république a décidé de réagir en limitant le nombre de commission, en limitant les pouvoirs des commissions, ce qui fut fait en 1958 et sur cela qu’on revint en partie en 1958.

En 70 on a décidé de limiter à 6 le nombre des commissions permanentes il en résultait que chaque commission aurait des compétences pour plusieurs ministères et donc à présent le face à face pénible pour les ministres cessait.

Indubitablement en 1958 on ne voulait plus de ces commissions trop puissantes de la IV ème république et on a tout fait pour les ramener à un niveau moindre.

Cependant les réformes se sont relevées pénalisantes :

· On a crée fort peu de commissions spéciales alors qu’elles étaient privilégiées dans les textes, et on a pris l’habitude de saisir les commissions permanentes.

· En effet ces dernières étaient hostiles aux commission spéciales.

· De plus les ministres étaient plus accoutumés aux commissions permanentes, connaissaient leurs membres : c’était plus commode pour eux.

· Problèmes sensibles causés par la réduction des commissions à 6 : leurs compétences étaient devenus tellement vaste qu’hétéroclite.

· Certaines étaient bien cadrées : la commission de la politique étrangère et des forces armées, ou la commission des finances.

· Plus large : commission des lois dans les deux assemblées n’étaient pas compétentes pour toutes les lois, mais celles constitutionnelles, règlementaires, administratives, mais aussi la justice et les grands codes (civils, pénaux, codes de procédure pénal). Si le champ était homogène pour l’aspect juridique, ça regroupait beaucoup de choses.

· D’autres étaient carrément incohérentes : affaires culturelles, familiales et sociales. Elle gérait la totalité de la santé, de la sécurité sociale, mais aussi l’audiovisuel, les beaux-arts…effectifs très importants donc problème pour se spécialiser sur un problème précis.

· Article 42 de la constitution disposait que les projets de lois : normalement si un texte est envoyé en commission avant d’être examiné en séance publique, c’est pour qu’elle l’examine dans son ensemble, puis en détails : articles par articles. À l’occasion de cet examen, la commission adopte des amendements (mauvaise rédaction, forme insatisfaisante, mais aussi amendements de fond.) Les amendements adoptés par la commission doivent être tous rediscutés en séance publique : pas plus de valeur que les autres. Résultat : cette obligation de rediscuter en séance publique les amendements signifiait que la séance recommençait le travail de la commission.

· La manière dont les commissions ont été maltraitées : les parlementaires tendent à y être de moins en moins présents. Aussi bien parmi les objectifs que s’était donné le comité Balladur et que la révision de 2008 a repris figurait une revalorisation du travail des commissions.

· Nombre des commissions assouplis : jusqu’à 2008 le nombre était limité à 6, maintenant la limite est portée à 8, voire 9 (parce que en plus des commissions mentionnées à l’article 43 existe une commission des affaires européennes prévues par l’article 88-4). Cela a permis, notamment à l’Assemblée Nationale de réorganiser les commissions et optimiser leur compétence : il n’y a plus de mélange anarchique des divers sujets.

· En 2008 la priorité des commissions spéciales a disparu : elles ne sont plus la règle, on s’est résigné à ce que les commissions permanentes prédominent.

· Révisions de l’art42 : ce qui sera soumis au Sénat ou à l’Assemblée Nationale sera le texte amendé par la commission. Parmi les éléments qui ont été modifiés en 2008 celui-ci produit le plus de conséquences : à partir du moment que l’amendement est intégré au texte il a beaucoup plus de chances d’être adopté. => + grande motivation des députés et sénateurs à aller aux commissions.

· Conséquence : le face à face rituel disparait au profit d’un rapport plus direct entre le gouvernement et les parlementaires puisque les membres du gouvernement viennent participer aux débats en commission. Cela facilite aussi les séances publiques.

La révision de 2008 a renforcé le pouvoir et l’attractivité des commissions, et les ministres viennent participer (avec des collaborateurs).

Le retour des commissions a été organisé là où 50 ans auparavant on a voulu diminuer leur importance.

Cependant le rôle d’amendement va au-delà des commissions.

Section 2 : le droit d’amendement et ses limites.

Il a une place majeure au sein des commissions car il traduit son droit d’initiative et de décision. On sait que les projets de loi sont plus nombreux que les propositions. Ce droit d’initiative s’exerce peu de manière effective, mais il s’exerce pleinement à travers les amendements, car la marge entre le texte original et la loi souscrite donne son pouvoir au parlement. Et cela peut changer la forme et le fond du texte examiné.

Les parlementaires et les membres du gouvernement ont le droit de proposer des amendements (art ? constitution).

Chaque auteur potentiel dépose les amendements de son choix. Sont-ils illimités ? Oui : à priori dans le principe. Il y a cependant des limites constitutionnelles : Article 40 et 41.

Article 41 : rend irrecevable les amendements qui empiète sur le domaine règlementaire. En vérité elle a perdu toute importance par le fait majoritaire, ça a donc moins d’importance. En revanche continue à opérer l’article 40 : disposition majeure de la constitution : les parlementaires n’ont pas le droit de prendre des initiatives dépensières, couteuses ;

Il est très simple : il s’agit d’un article anti-démagogie. Pendant très longtemps le pouvoir exécutif était présumé dépensier, et le pouvoir législatif plus précautionneux (préjugé hérité de l’ancien régime). Mais ça a changé avec le suffrage universel : le gouvernement est comptable des comptes publics, et c’est difficile de gérer des comptes déficitaires. Au contraire le parlement est devenu plus poreux au niveau de la dépense : ils doivent être élus, et les promesses de dépenses diverses contribueront à leur réélection.

Mécanisme classique : le gouvernement propose une prestation + impôt pour la financer. En présence de quoi les parlementaires sont disposés à voter pour la prestation mais contre l’impôt nouveau pour la financer. Pour éviter ce type de situation que la constitution a incorporé l’article 40 : les amendements ne peuvent jamais tendre ni à diminuer les ressources publiques ni aggraver les charges. Le parlement doit convaincre le gouvernement de faire ces amendements, sinon.

Depuis 2007, le président de la commission des finances est systématiquement de l’opposition. C’est à lui que revient l’article 40 (déclarer les amendements irrecevables).

Ça crée une contrainte lourde sur les parlementaires : ils ne peuvent pas proposer n’importe quelle dépense. Question de la compensation : le parlementaire peut-il proposer une dépense nouvelle en même temps qu’une recette nouvelle ? Oui en matière de ressource, non en matière de charge.

Article 40 : irrecevable = diminution des ressources publiques. Les ressources globales ne diminueront pas. En revanche en matière de charge la constitution utilise le singulier : d’une charge publique. Ce dispositif est drastique et les parlementaires s’en plaignent. Au-delà de cela il n’y a pas de limitations particulières à ce que les parlementaires peuvent proposer par amendement : c’est bien à travers le dépôt et l’adoption de ces amendements qu’on mesure leur pouvoir.

Chaque article de loi promulguée avait fait en moyenne l’objet de 2,5 amendements. Entre le projet de loi et la loi finalement promulguée : il y a des différences quantifiables.

Qualité ? Ce sont des amendements rédactionnels, substantiels, beaucoup, un peu ?

Sous-section 3. Le vote bloqué

L’expression n’existe pas dans la constitution. Procédure de l’article 44 3° : le gouvernement peut demander à une assemblée : se prononcer sur un texte, à prendre, ou à laisser. C’est le gouvernement qui sélectionne les amendements qu’il accepte.

Procédure : brutale. Mais ça place le parlement devant ses responsabilités.

Quels sont le sens et la logique de cette procédure de vote bloquée ?

Ça évite que le parlement ne choisisse la partie populaire et rejeter la décision plus difficile. Cela revient à esquiver les responsabilités.

Cependant ce qu’il faut comprendre c’est que ce vote bloqué est a priori une arme destinée contre l’opposition : celle-ci n’a pas les moyens d’adopter un amendement. Si le gouvernement redoute l’adoption d’amendements non désirables c’est parce qu’une partie de la majorité va voter contre ses vœux.

C’est une arme de discipline majoritaire : moyen pour le gouvernement de forcer la solidarité de sa majorité et de fait, chaque fois que le gouvernement a utilisé ce vote bloqué il a presque toujours emporté.

De plus : n’importe qui et n’importe quand on peut invoquer ce pouvoir.

Le texte peut être un projet de loi dans son ensemble, ou une série d’articles, ou même un alinéa.

Conséquence : vote bloqué impopulaire. Le gouvernement veillait à ne pas en abuser. De plus il autorise le changement évoqué à l’article 42 : les raisons pour lesquels les gouvernements craignaient les commissions dénaturent les intentions.

Nouveau type d’utilisation du vote bloqué depuis quelques mois :

Mécanisme par lequel le gouvernement en début de séance annonce qu’il va bloquer le vote et réserve le vote à la séance du mardi => permet aux députés de ne pas venir en séance, car le mardi les députés sont plus présents.

Danger : le parlement n’est plus un lieu de débats car les parlementaires ne viennent pas.

Exception : obstruction.

Sous-section 4. L’exception : l’obstruction

Elle est désormais impossible, elle a un caractère seulement historique. => Technique par laquelle les parlementaires décident de bloquer le fonctionnement de l’institution. Les assemblées = machines à prendre des décisions. Elles ont donc une limite de capacité : nombre déterminé de décisions possibles. On peut alors bloquer la machine en la saturant. Techniques qui varient selon les pays : au sénat américain on ne peut pas retirer la parole à un sénateur qui l’a prise. Une des techniques favorites : prendre la parole et ne plus la lâcher jusqu’à la clôture de la session => le texte ne pourra pas être adopté.

En France, la gauche a réinventé l’obstruction. Ça a donné des idées à la droite. Avant le traitement de textes : les députés de l’opposition faisaient tout pour provoquer la majorité jusqu’à un insulte et on demande une suspension de la séance. Depuis la machine à traitement de textes : il suffisait de déposer des centaines d’amendements.

D’ordinaire quand l’assemblée tourne bien, elle fait du 10, 12 amendements à l’heure. Si on dépose 12 000 amendements, il faudra 1000 heures. Lorsque des parlementaires de l’opposition le voulaient, ils déposaient énormément d’amendements pour bloquer la machine : dénoncer un texte comme particulièrement massif, et faire perdre au gouvernement sa maitrise sur le déroulement de la discussion : il ne pouvait plus savoir quand la décision serait prise.

Gouvernement désarmé. Soit il utilise l’armement lourd, soit il subissait l’obstruction.

Obstruction = faute du gouvernement : méprisant, condescendant, qu’il n’avait pas suffisamment expliqué son texte…etc. obstruction : faire perdre du temps, ne changeait rien au résultat.

Donc dans la foulée de la révision de 2008 on a rendu quasiment impossible l’obstruction : des droits spécifiques alloués aux membres de l’opposition, d’un autre côté comme une contrepartie, la loi organique a prévu que les règlements des assemblées pourraient organiser le temps global (= possibilité pour certaines discussions de fixer un temps de discussion, en conséquence que chaque groupe a un temps donné. On ne peut pas le dépasser.

Tous les parlements des régimes modernes ont veillé à ce que l’obstruction cesse d’exister.

Donc assez bonne maitrise maintenant du gouvernement de contrôler l’assemblée.

Il ne reste plus qu’à étendre le contrôle sur l’achèvement de la discussion.