GAJA : Arrêts de la jurisprudence administrative

Les grands arrêts de la jurisprudence administrative

1 : Compétence – Responsabilité

Blanco, 1873, TC

Une enfant avait été renversée et blessée par un wagonnet d’une manufacture de tabacs exploitée en régie par l’État; son père a saisi les tribunaux judiciaires d’une action en dommage-intérêts contre l’État comme civilement responsable des fautes commises par les ouvriers de la manufacture.

Le conflit ayant été élevé, le Tribunal des conflits devait résoudre la question du tribunal compétent. L’arrêt rendu à cette occasion a longtemps été considéré comme formant la pierre angulaire du droit administratif tout entier.

L’apport de cet arrêt est avant tout d’avoir apporté un lien entre la compétence et le fond. Concernant la compétence, le service public apparaît désormais comme le critère de la compétence administrative. Concernant le fond, d’une part cet arrêt écarte les principes établis par le Code civil, d’autre part, il affirme le caractère spécial des règles applicables aux services publics.

Le caractère spécial des règles applicables aux services publics sont justifiées par les besoins du service. Ainsi le service public est en même temps le critère et le fondement du droit administratif. Même si les principes énoncés par l’arrêt Blanco sont limités par la jurisprudence qui a cours depuis lors.

 

2 : Responsabilité – Faute personnelle et faute de service – Distinction

Pelletier, 1873, TC

L’autorité militaire ayant fait saisir, en vertu des pouvoirs qu’elle exerce en état de siège, le premier numéro d’un journal dont la publication avait été entreprise par le sieur Pelletier, celui ci assigna devant le tribunal civil, le général commandant l’état de siège, le préfet et le commissaire de police en vue de faire prononcer la nullité de la saisie et obtenir des dommages-intérêts.

Le conflit ayant été élevé, le Tribunal des conflits eut à déterminer les effets de l’abrogation de l’article 75 de la Constitution de l’an VIII instituant la « garantie des fonctionnaires » (un particulier ne pouvait poursuivre un fonctionnaire devant les tribunaux judiciaires qu’avec l’autorisation du Conseil d’État.

Le Tribunal des conflits allait donner à ce texte une interprétation très restrictive en estimant qu’il devait être combiné avec les lois révolutionnaires des 16 et 24 août 1790. Le commissaire du gouvernement David, montra que la « garantie des fonctionnaires » couvrait deux principes. L’une est une garantie personnelle aux fonctionnaires publics, qui permettait de soumettre la procédure a autorisation préalable: c’est ce principe que le décret de 1870 allait abroger. L’autre est une garantie réelle établie en faveur de l’administration pour défendre contre l’ingérence des tribunaux judiciaires dans ses actes: c’est ici une règle de compétence qui n’a pas été abrogée par le décret de 1870.

Selon cet arrêt, la faute personnelle est celle qui se détache assez complètement du service pour que le juge judiciaire puisse en faire la constatation sans porter pour autant une appréciation sur la marche même de l’administration. La faute de service au contrat est tellement liée au service que son appréciation par le juge judiciaire implique nécessairement une appréciation sur le fonctionnement du service. Les juridictions judiciaires ne peuvent connaître que des fautes personnelles et son incompétentes en cas de faute de service.

 

4 : Recours pour excès de pouvoir – Moyen d’annulation – Détournement de pouvoir

Pariset, 1875, CE

A la suite d’une loi qui établissait le monopole de la fabrication d’allumettes chimiques, le ministre des finances adressa aux préfets une circulaire leur demandant de prendre des arrêtés établissant l’existence illégale des fabriques dont l’autorisation n’avait pas été renouvelée et d’en requérir la fermeture par l’autorité judiciaire conformément aux lois et règlements relatifs aux établissements dangereux, incommodes et insalubres. Le sieur Pariset attaqua devant le Conseil d’État l’arrêté préfectoral déclarant que sa fabrique avait cessé d’avoir une existence légale.

Le Conseil d’État annula cet arrêté, faisant application du détournement de pouvoir (création par l’Empereur en son Conseil en 1864), nouveau cas de recours pour excès de pouvoir.

Le détournement de pouvoir, souvent rapproché de la théorie civiliste de l’abus de droit, est caractérisé par l’exercice d’un pouvoir pour un but autre que celui en vue duquel il a été conféré par la loi. Il est reconnu par la jurisprudence dans trois grandes catégories de cas :

  • l’acte administratif est étranger à tout intérêt public
  • l’acte administratif est pris dans un intérêt public, mais qui n’est pas celui pour lequel les pouvoirs ont été conféré
  • l’administration dissimulant le contenu réel d’un acte sous une fausse apparence, recourt à une procédure réservée par la loi à des fins autres que celle qu’elle poursuit (détournement de procédure).

 

5 : Compétence – Conseil d’État – Juridiction administrative de droit commun

Cadot, 1889, CE

Un ingénieur de la voirie des eaux, sous contrat avec la ville de Marseille, s’est vu supprimer son emploi. Il demande des dommages et intérêts à la ville, à la préfecture et enfin au ministre de l’intérieur qui tous se déclarent incompétent.

C’est le refus du ministre que le sieur Cadot déféra au Conseil d’État. Ce dernier décida que le ministre avait eu raison de s’abstenir de statuer et qu’il appartenait au Conseil d’État de connaître du litige né entre la ville de Marseille et le sieur Cadot.

Cet arrêt d’apparence anodine a marqué une étape capitale dans l’évolution du contentieux administratif en portant le coup de grâce à la théorie dite du ministre juge et en faisant du Conseil d’État le juge de droit commun du contentieux administratif.

La théorie du ministre juge, survivance d’une époque où l’administration se jugeait elle même, n’était plus justifiée dès lors qu’il existait une véritable juridiction chargée de statuer sur les litiges opossant l’administration à des particuliers.

 

7 : Établissements publics – Prérogatives de puissance publique

Canal de Gignac, 1899, TC

Une association syndicale autorisée avait été condamnée à payer une somme d’argent. Pour en obtenir le règlement, les créanciers avaient saisi une juridiction judiciaire afin de mettre en œuvre les voies d’exécution instituées par le Code de procédure civile pour le recouvrement des créances sur des particuliers. Le conflit fut élevé. Le Tribunal des conflits a jugé que les associations syndicales autorisées constituent des établissements publics à l’encontre desquels ne peuvent être exercées les voies d’exécution du droit commun.

L’intérêt de cette décision provient surtout de ce qu’elle fait des prérogatives de puissance publique un élément essentiel à l’identification de l’établissement public. Pour admettre que les associations syndicales de propriétaires ont la qualité d’établissement public, le Tribunal des conflits se fonde sur plusieurs éléments exorbitants du droit commun :obligation d’adhésion, taxes, expropriation d’immeubles. Elles sont également soumises à des sujétions exorbitantes puisqu’elles sont autorisées puisque le préfet peut inscrire d’office à leurs budgets des dépenses obligatoires et établir les recettes correspondantes.

Cependant, des organismes dotés de prérogatives de puissance publique et chargés d’une mission de service public peuvent ne pas être des établissements publics mais soit des organismes de droit prive (CE, 1942, Monpeurt ;CE, 1935, Établissements Vézia) soit des personnes publiques sui generis comme les groupements d’intérêt public et la Banque de France (TC, 2000, GIP Habitat et interventions sociales pour les mal-logés et les sans-abris ; CE, 2000, Banque de France).

 

 

 

 

9 : Communes – Maires – Pouvoirs de police – Recours pour excès de pouvoir – Qualité pour agir des autorités administratives

Commune de Néris-Les-Bains, 1902, CE

Le préfet de l’Allier avait, par arrêté, interdit les jeux d’argent dans les lieux publics, sauf dérogation accordée par le ministre de l’intérieur pour les stations thermales. Cet arrêté de police était applicable à toutes les communes du département. Cependant, le maire de l’une de ces communes édicta la même prohibition, mais de manière absolue et sans possibilité de dérogation. Le préfet, usant de son pouvoir de tutelle, annula l’arrêté du maire, ce dernier déféra cette décision devant le Conseil d’État qui lui donna satisfaction.

Cet arrêt est tout d’abord intéressant en ce qu’il pose le principe que le maire peut aggraver, pour sa commune, les mesures de police prises par le préfet pour toutes les communes du département. Ce principe devait être consacré avec plus de force dans l’arrêt Labonne de 1919. Mais la fortune de cet arrêt est due surtout à ce qu’il a admis que le maire est recevable à attaquer, par la voie du recours pour excès de pouvoir, une décision prise par le préfet agissant en tant qu’autorité de tutelle.

 

10 : Actes administratifs – Exécution forcée

Société immobilière de Saint-Just, 1902, TC

Un décret ayant ordonné la fermeture d’un établissement non autorisé d’une congrégation, le préfet du Rhône prescrivit l’évacuation immédiate de l’établissement. Le commissaire de police fit évacuer l’immeuble par les sœurs et y apposa des scellés. La société propriétaire de l’immeuble demanda aux tribunaux judiciaires la mainlevée des scellés.

Le conflit ayant été élevé, la question se posait de savoir si l’apposition des scellés devait être considérée comme une mesure administrative ou comme un acte de dépossession pouvant fonder la compétence de l’autorité judiciaire. Le Tribunal des conflits se prononça en faveur de la première solution et confirma l’arrêté de conflit.

Pour expliquer cette solution, Romieu avait exposé la théorie générale de l’exécution d’office des actes administratifs. L’idée essentielle est que l’administration ne doit pas, en principe, exécuter de force ses propres décisions ; c’est l’emploi de sanctions pénales, prononcées par le juge répressif qui doit assurer normalement l’exécution des actes administratifs. Mais les sanctions pénales sont impossibles lorsqu’aucun texte législatif ne les a prévues. Il est impossible d’imaginer l’administration assister, impuissante, à la désobéissance des administrés. La loi doit être obéie par la force s’il n’y a aucun autre moyen possible. L’exécution forcée est, selon Romieu, « un moyen empirique justifié légalement à défaut d’autre procédé, par la nécessité d’assurer l’obéissance de la loi ». L’exécution forcée (appelée aussi exécution d’office) est donc possible mais elle a un caractère subsidiaire, elle ne peut être appliquée que si l’obéissance des administrés ne peut être obtenue autrement.

L’exécution d’office est licite dans deux hypothèses très générale :

  • lorsque la loi l’autorise expressément
  • lorsqu’il y a urgence (« quand la maison brûle, on ne va pas demander au juge l’autorisation d’y envoyer les pompiers »)

En l’absence de texte ou d’urgence, l’exécution d’office des décisions administratives n’est licite qu’à quatre conditions :

  • il faut qu’il n’y ait aucune autre sanction légale (comme une sanction pénale)
  • il faut que l’opération administrative pour laquelle l’exécution est nécessaire ait sa source dans un texte de loi précis
  • il fait que l’exécution de l’acte se soit heurtée à une résistance certaine ou du moins à une mauvaise volonté caractérisée
  • il faut que les mesures d’exécution forcée n’aillent pas au delà de ce qui est strictement nécessaire pour assurer l’obéissance à la loi

 

 

11 : Compétence de la juridiction administrative – Service public – Contrats

Terrier, 1903, CE

Un conseil général avait pris une délibération aux termes de laquelle une prime serait allouée à tout individu qui justifierait avoir tué une vipère. Le sieur Terrier s’étant vu refuser le paiement de la prime demande au Conseil d’État de censurer la violation par le département du contrat qu’il avait conclu avec le chasseur de vipères.

Cette affaire posée le problème de la compétence du juge administratif concernant les contrats passés par des collectivités locales. Le Conseil d’État se reconnut compétent car « du refus du préfet d’admettre la réclamation dont il l’a saisi est né entre les parties un litige dont il appartient au Conseil d’État de connaître ».

Cet arrêt parachève l’unification des contentieux des collectivités locales avec celui de l’État. Avant lui, l’idée était généralement admise que les contrats passés par les collectivités locales étaient des contrats de droit privé dont le contentieux devait être examiné par des tribunaux judiciaires. Romieu déclara ainsi : « qu’il s’agisse des intérêts nationaux ou des intérêts locaux, du moment où l’on est en présence de besoins collectifs auxquels les personnes publiques sont tenues de pourvoir, la gestion de ces intérêts ne saurait être considérée comme gouvernée nécessairement par les principes du droit privé ».

Ainsi, par cet arrêt, le contentieux contractuel des collectivités locales fut incorporé définitivement au contentieux administratif. Quelques années plus tard, le Tribunal des conflits devait confirme le système adopté par le Conseil d’État, en l’étendant au contentieux de la responsabilité extra-contractuelle (TC, 1908, Feutry).

C’est des conclusions de Romieu que date cette idée fondamentale que le droit administratif ne s’applique que dans la mesure où l’administration utilise des procédés exorbitants du droit commun. La jurisprudence doit déterminer dans quels cas on se trouve en présence d’un service public fonctionnant avec ses règles propres et son caractère administratif ou au contrait en face d’actes qui, tout en intéressant la communauté, empruntent la forme de la gestion privée et entendent se maintenir exclusivement sur le terrain des rapports de particulier à particulier dans les conditions du droit privé (comme la location d’un appartement pour y installer des bureaux).

 

14 : Responsabilité de la puissance publique – Services de police

Tomaso Grecco, 1905, CE

Un taureau furieux s’était échappé dans une ville de Tunisie. Un coup de feu fut tiré par une gendarme, blessant le sieur Tomaso Grecco à l’intérieur de sa maison. La victime demanda une réparation à l’État.

L’état de la jurisprudence antérieure à 1905 ne laissait guère de chance de succès au requérant. Le Conseil d’État maintenait le principe déjà ancien d’irresponsabilité de la puissance publique pour les fautes commises par le service de police. Mais le commissaire du gouvernement Romieu proposa d’étendre à ce service le principe d’après lequel la puissance publique doit être déclarée pécuniairement responsable des fautes de service commises par ses agents et le Conseil d’État le suivit.

La jurisprudence ultérieure devait préciser qu’en principe seule une faute lourde pouvait engager la responsabilité de la puissance publique pour les services de police, en raison tant de la difficulté particulière des tâches de la police que de la nécessité de ne pas « paralyser » ces services par la menace d’une responsabilité pécuniaire encourue pour toute faute, même légère. Mais la jurisprudence ne devait pas en rester là : la condition de la faute lourde est abandonnée de plus en plus, soit qu’une faute simple suffise, soit même qu’aucune faute ne soit exigée (par exemple, pour l’utilisation d’armes à feu).

 

16 : Recours pour excès de pouvoir – Intérêt pour agir

Croix de Seguey-Tivoli, 1906, CE

La compagnie concessionnaire du réseau des tramways de Bordeaux avait procédé à un remaniement de ses lignes et décidé notamment la suppression de la ligne desservant le quartier de la Croix de Suguey-Tivoli. Duguit constitua les habitants du quartier en un syndicat de propriétaire et demanda à l’autorité préfectorale de mettre la compagnie en demeure d’exécuter le service dans les conditions prescrites par le cahier des charges. Le préfet ayant refusé de faire droit à cette demande, le syndicat déféra son refus au Conseil d’État par la voie du recours pour excès de pouvoir.

Le problème était de savoir si les simples usagers d’un service public ont un intérêt suffisant pour pouvoir attaquer par la voie du recours pour excès de pouvoir, les décisions administratives refusant d’assurer un fonctionnement du service conforme aux textes en vigueur ?

Le Conseil d’État répond à cette question par l’affirmative, confirmant ainsi la tendance de l’époque vers l’élargissement des recours pour excès de pouvoir (CE, 1901, Casanova). Cette jurisprudence leur permet ainsi de faire valoir leurs droits.

 

21 : Contrats administratifs – Mutabilité – Équation financière

Compagnie des tramways, 1910, CE

Le préfet des Bouches-du-Rhône avait imposé à la Compagnie générale française des tramways d’augmenter le nombre de rames en service pour satisfaire les besoins de la population.

Le commissaire du gouvernement Léon Blum argumentait que le service avait beau avoir été concédé, il n’en restait pas moins un service public. En effet, il soutenait que la concession représentait une délégation, et donc un mode de gestion indirect.

Le commissaire du gouvernement énonçait ainsi de la manière la plus claire le principe de la mutabilité du contrat administratif que le Conseil d’État devait consacrer de manière non moins nette dans l’arrêt en reconnaissant au préfet « le droit, non seulement d’approuver les horaires des trains mais encore de prescrire les additions et modifications nécessaires pour assurer, dans l’intérêt du public, ma marche normale du service ».

Cependant, ce principe ne doit pas donner au contrat un caractère léonin. Son application peut légitimer de la part du concessionnaire une demande d’indemnité auprès du juge judiciaire. Ainsi il peut y avoir un double contentieux, l’un sur la légitimité de l’acte administratif, l’autre sur l’indemnisation, qui reflète la double nature de la concession. Ainsi se trouvent affirmés à la fois le principe de mutabilité du contrat administratif ainsi que le principe d’équation financière (l’administration doit compenser les charges qu’elle fait peser sur son cocontractant) dans ce même contrat.

 

25 : Compétence de la juridiction administrative – Régime exorbitant – Contrats

Société des granits porphyroïdes des Vosges, 1912, CE

Un litige s’étant élevé entre la ville de Lille et la Société des granit porphyroïdes des Vosges, le Conseil d’État déclare que la juridiction administrative est incompétente pour connaître d’un contrat qui « avait pour objet unique des fournitures à livrer selon les règles et conditions des contrats intervenus entre particuliers ». Dans ses conclusions, le commissaire du gouvernement, Léon Blum, a rappelé qu’en vertu des arrêts Blanco et Feutry (TC, 1908), toutes les actions fondées sur le quasi-délit administratif (inexécution ou mauvaise exécution d’un service public) étaient de la compétence administrative. Il ajoute que la jurisprudence est beaucoup moins extensive lorsqu’il s’agit d’un contrat, puisque selon les termes de Romieu, (conclusion de l’arrêt Terrier, 1903, CE), l’administration peut tout en agissant dans l’intérêt du service public, contracter « dans les mêmes conditions qu’un simple particulier et se trouver soumise aux mêmes règles comme aux mêmes juridictions ».

Se trouve ainsi posé le principe que les contrats conclus dans l’intérêt d’un service public peuvent être soit administratif, soit de droit commun. Léon Blum considère que le critère du contrat administratif est la présence de clauses exorbitantes du droit commun (ex : résiliation unilatérale du contrat).

La portée de la clause exorbitante n’est plus universel. Il faut que le contrat soit conclu par une personne publique et même dans ce cas, la clause ou le régime exorbitant n’est pas toujours déterminant. Pour les SPA, la clause est toujours déterminante. Pour les SPIC, elle n’est pas toujours opérante et enfin, pour tous les services elle n’est pas toujours nécessaire. Le critère de la clause exorbitante n’est ni toujours suffisant, ni toujours nécessaire.

 

27 : Droits de la défense

Téry, 1912, CE

Le sieur Téry, professeur de philosophie avait été révoqué par le conseil académique de Lille. Il fit appel au conseil supérieur de l’instruction publique; il déposa un premier appel sur la compétence, qui fut rejeté, puis un second sur le fond. Pour des raisons médicales, il ne put se rendre à l’audience. Saisi par lettre, le conseil supérieur passa outre et refusa d’ajourner sa décision en se fondant sur le fait que le sieur Téry s’était déjà expliqué en premier appel.

Le Conseil d’État censure cette attitude et annule cette décision en constatant que les deux premiers appels étaient distincts. Cet arrêt constitue une étape importante dans le développement de la protection des droits de l’individu par le Conseil d’État en consacrant les droits de la défense devant les juridictions administratives.

 

30 : Contrats administratifs – Imprévision

Gaz de Bordeaux, 1916, CE

La Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux avait demandé à la ville de Bordeaux une indemnité réparant la perte que lui avait fait subir la hausse du prix du charbon due à la guerre.

Le commissaire du gouvernement Chardenet proposa d’appliquer le principe d’indemnisation lorsque le concessionnaire est victime d’une hausse exceptionnelle et imprévisible des prix.

L’arrêt a été rendu en ce sens. Il rappelle d’abord qu’en principe, le contrat de concession règle de manière définitive les obligations des parties jusqu’à son expiration et que la variation du prix des matières premières n’est que l’un des aléas du contrat. Mais ensuite, il confronte la hausse prévisionnelle du charbon au moment de la signature du contrat (23-28 francs) avec la hausse réelle (23-116 francs) et constate que l’augmentation a déjoué les prévisions des parties par son ampleur et donc qu’il n’y a pas lieu d’appliquer purement et simplement le cahier des charges comme si l’aléa était ordinaire.

L’arrêt donne une solution tenant compte « à la fois de l’intérêt général, lequel exige la continuation du service par la Compagnie à l’aide de touts les moyens de production, et des conditions spéciales qui ne permettent pas au contrat de recevoir son application normale ». La Compagnie devra assurer le service, mais ne supportera que la part de déficit laissée à sa charge par l’interprétation raisonnable du contrat. La ville lui versera une indemnité d’imprévision couvrant le reste du déficit. A défaut d’accord entre les parties, l’indemnité sera fixée par le juge.

Depuis lors, la jurisprudence a précisée les conditions et les conséquences de la théorie de l’imprévision et elle a incité les parties à aménager les clauses des contrats :

Conditions

  • la théorie de l’imprévision ne s’applique qu’aux contrats administratifs mais s’étend à tous ces contrats
  • les événements affectant l’exécution du contrat doivent être imprévisibles et extérieurs aux parties
  • l’événement doit entrainer un bouleversement de l’économie du contrat

Conséquences

  • le cocontractant doit poursuivre l’exécution de son contrat quelles que soient les difficultés financières qu’il rencontre. L’imprévision n’étant pas un cas de force majeure, le cocontractant ne peut pas s’en prévaloir pour interrompre ses prestations
  • en contrepartie, le cocontractant a droit à une aider de l’administration. A défaut d’entente, c’est au juge de la fixer
  • l’indemnité doit rester provisoire. Si le bouleversement est définitif, l’imprévision est transformée en cas de force majeur qui justifie la résiliation du contrat

 

 

31 : Pouvoirs de guerre et circonstances exceptionnelles

Heyriès, 1918, CE

Le gouvernement avait dû prendre, pendant les premières semaines de la guerre 1914-1918, un certain nombre de décrets qui excédaient ses pouvoirs normaux. La loi du 30 mars 1915 valida, après coup, un grand nombre de ces décrets, mais elle omit de valider un décret qui avait suspendu l’application aux fonctionnaires civiles d’un article qui ordonnait la communication aux agents publics de leur dossier avant toute mesure disciplinaire. Le sieur Heyriès ayant été ainsi révoqué, mit en cause la légalité de ce décret.

La suspension par décret d’un texte de loi constitue une illégalité flagrante et pourtant le Conseil d’État a rejeté la requête. Il s’est fondé sur l’idée que le principe de la continuité des services publics comportait des exigences exceptionnelles en temps de guerre, justifiant une extension exceptionnelle des pouvoirs du gouvernement et de l’administration. Ainsi est reconnue, de la manière la plus éclatante, non seulement l’existence d’une légalité spéciale aux temps de crise, mais encore sa prééminence sur la légalité tout court.

 

35 : Pouvoir réglementaire – Police

Labonne, 1919, CE

Un décret du chef de l’État a instauré le premier « Code de la route » moderne en 1899. Le sieur Labonne, s’étant vu retiré son certificat, demanda au Conseil d’État d’annuler ce décret, en soutenant que le Chef d’État ne pouvait intervenir en matière de police.

Le Conseil d’État rejeta cette argumentation et reconnut au chef de l’État un pouvoir propre de réglementation. Cet arrêt concerne deux problèmes, celui de la détermination des autorités investies du pouvoir de police et celui de la combinaison de leurs pouvoirs de police.

La loi n’ayant confié le pouvoir de police générale qu’au maire (L.2212-2 du CGCT) et au préfet (loi des 22 décembre 1789-8 janvier 1790), la question se posait de savoir si le chef de l’État avait pu valablement instituer par décret un certificat de capacité pour la conduite des voitures automobiles. Le Conseil d’État y a répondu par l’affirmative en estimant que le chef de l’État avait un pouvoir propre de police sur l’ensemble du territoire.

Au niveau de la combinaison des mesures de police générale, cet arrêt confirme que l’autorité inférieure peut aggraver les mesures édictées par l’autorité supérieure lorsque les circonstances locales exigent une telle aggravation, mais elle peut ni les réduire, ni les modifier.

 

36 : Compétence – Services publics industriels et commerciaux

Société commerciale de l’Ouest africain, 1921, TC

La colonie de Côte d’Ivoire a mis en place un système de bac pour assurer le transport dans la lagune. Le bac d’Eloka coule, la Société commerciale de l’ouest africain propriétaire d’une automobile coulée, assigne la colonie de Côte d’Ivoire devant le tribunal. Le conflit est élevé, et le Tribunal des conflits décide que le litige relève de la compétence des tribunaux judiciaires. Dans cet arrêt, le Tribunal des conflits décide que l’autorité judiciaire est compétente pour connaître des actions intentées par des particuliers en réparation des conséquences dommageables de l’exploitation d’un service public industriel et commercial, c’est à dire d’un service fonctionnant dans les mêmes conditions qu’une entreprise privée.

L’innovation fondamentale de cet arrêt consiste précisément dans l’application de la notion de gestion privée à des services publics pris dans leur ensemble.

 

38 : Compétence – Services publics industriels et commerciaux – Agents contractuels

Lafrégeyre, 1923, CE

Le sieur Lafrégeyre avait été engagé par la colonie de Madagascar pour exercer les fonctions de chef de service aux chemins de fer de la colonie. Des difficultés s’étant élevées entre la colonie et lui, il demanda à cette dernière des dommages-intérêts pour rupture du contrat d’engagement.

Le Conseil d’État décida que, « eu égard au caractère des fonctions de direction » exercées par l’intéressé, le litige relevait de la compétence administrative. Cet arrêt est intéressant à double titre.

En premier lieu, il inaugure l’abondante jurisprudence relative au personnel des SPIC: seuls ont qualité d’agents publics les agents qui exercent des fonctions de direction, les subalternes se trouvant au contraire soumis au droit privé. La fonction de direction a été entendue de façon restrictive: seuls le chef d’établissement et l’agent comptable relèvent de la compétence administrative (bien que la loi puisse expressément appliquer un statut de droit privé au directeur et à l’agent comptable).

En second lieu, cet arrêt fait référence à la notion de fonctionnaire contractuel. Pour les agents des SPIC, sauf les exceptions concernant le directeur et l’agent comptable et celles qui résultent des textes, ces agents sont des agents de droit privé. Mais dans certaines entreprises, dites à statut, ils sont soumis à des dispositions adoptées par voie unilatérale. Les règlements qui les régissent sont des actes administratifs dès lors qu’ils touchent à l’organisation du service (TC, 1968, Époux Barbier). Pour les agents des SPA, la qualification du contrat les unissant à la personne qui les emploie résulte de l’application des critères des contrats administratifs, tels qu’ils ont été dégagés par la jurisprudence et, le cas échéant, par la législation.

 

43 : Liberté du commerce et de l’industrie – Concurrence entre personnes publiques et entreprises privées

Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers, 1930, CE

Le Conseil municipal de Nevers avait autorisé le maire à créer un service municipal de ravitaillement en denrées de toutes sortes. Cette entreprise avait concédé. La municipalité espérait ainsi enrayer la montée du coût de la vie. Saisi par les commerçants, le préfet avait refusé de déclarer nulle cette décision. Son refus fut déféré au Conseil d’État.

La jurisprudence n’avait admis jusqu’alors l’érection en service public par les collectivités locales de certaines activités commerciales ou industrielles que s’il n’y avait aucun autre moyen de satisfaire les besoins de la population. Or deux textes de 1926 manifestaient le désir du gouvernement de favoriser à l’avenir les interventions économiques des communes.

Cependant, comme le soulignait le commissaire du gouvernement Josse, « que l’intérêt public puisse être entendu plus largement qu’autrefois d’accord, mais nous ne sommes pas fondés à conclure que les décrets de 1926 dérogent aux principes ».

Le Conseil d’État appliqua effectivement aux faits de l’espèce les principes qui régissaient sa jurisprudence avant la publication des décrets et constatant que la ville de Nevers n’invoquait aucune circonstance particulière mais seulement la vie chère, il annula les délibérations attaquées.

Depuis lors l’évolution de la société a comporté un double mouvement: elle a d’abord été favorable à une extension des initiatives publiques dans le domaine industriel et commercial; mais aussi elle a permis de les admettre à condition qu’elles s’exercent à égalité avec les initiatives privées.

L’arrêt du Conseil d’État Ordre des avocats au barreau de Paris, de 2006, fait la synthèse des solutions auxquelles la jurisprudence est aujourd’hui parvenue: outre « les activités nécessaires à la réalisation des missions de service public dont elles sont investies » et pour lesquelles elles « bénéficient… de prérogatives de puissance publique », les personnes publiques, « si elles entendent, indépendamment des ces missions, prendre en charge une activité économique… ne peuvent le faire que dans le respect tant de la liberté du commerce et de l’industrie que du droit de la concurrence ».

En schématisant, on peut dire qu’on est passé de l’interdiction à la liberté, et de la liberté à l’égalité.

 

45 : Police – Liberté de réunion

Benjamin, 1933, CE

René Benjamin devait donner une conférence littéraire à Nevers. Les instituteurs syndiqués firent savoir au maire qu’ils s’opposeraient par tous les moyens à la conférence de cet homme. A la suite de quoi, le maire de Nevers prit un arrêté interdisant la conférence de René Benjamin. La conférence publique fut substituée en conférence privée, et là encore le maire l’interdit. René Benjamin déféra au Conseil d’État les deux arrêtés d’interdiction.

La liberté de réunion est une des mieux garanties par la loi. Le législateur a exclu toute mesure de police préventive qui pût être de nature à entraver la liberté de réunion. Cependant, cela doit être concilié avec le devoir qui incombe à l’autorité municipale de maintenir l’ordre public. Il en résulte qu’en cas de nécessité, l’interdiction préventive pourra être licite mais il faudra pour cela que la menace pour l’ordre public soit particulièrement grave et que le maire ne dispose pas des forces de police nécessaires pour permettre à la réunion de se tenir tout en assurant le maintien de l’ordre.

Or en l’espèce, le maire aurait pu éviter tout désordre en faisant appel à la gendarmerie et à la garde mobile. Cet arrêt Benjamin respecte la formule du Commissaire du gouvernement dans l’arrêt Baldy: « La liberté est la règle, la restriction de police l’exception ».

 

48 : Pouvoir réglementaire des ministres

Jamart, 1936, CE

A la suite de divers incidents, le ministre des pensions avait interdit au docteur Jamart l’accès des centres de réforme où il était appelé à pénétrer pour assister les anciens militaires titulaires de pensions lors des examens médicaux périodiques qu’ils devaient subir pour pouvoir continuer à bénéficier de leur pension. Sur recours de l’intéressé, le Conseil d’État annula cette mesure comme entachée d’excès de pouvoir.

L’intérêt de l’arrêt provient moins de l’annulation de la décision attaquée que du considérant de principe relatif au pouvoir des ministres et des chefs de service. Ni les lois constitutionnelles de 1875, ni la Constitution de 1946 ni celle de 1958 ne confèrent de pouvoir réglementaire aux ministres.

En principe, les ministres ne peuvent donc prendre de mesures réglementaires, sauf lorsqu’une loi ou un décret les y autorise. La jurisprudence donne parfois de ces autorisations, dans un souci de réalisme administratif, une interprétation extrêmement large. Dans cet arrêt, le Conseil d’État estime que « même dans le cas où les ministres ne tiennent d’aucune disposition législative un pouvoir réglementaire, il leur appartient, comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous leur autorité ». Ce pouvoir est reconnu à tout chef de service, mais doit s’exercer dans certaines limites.

 

51 : Organismes privés gérant un service public

Caisse primaire « Aide et protection », 1938, CE

L’institution des assurances sociales entre les deux guerres a posé de nombreux problèmes juridiques et administratifs. Il s’agissait notamment de savoir si elles seraient régies par le droit privé ou par le droit public, et si leur gestion serait confiée à des institutions privées ou a des organismes publics. La question se posait de savoir qu’elle était la nature juridique de ces caisses.

Le commissaire du gouvernement, Latournerie, a montré que les caisses d’assurances sociales, instituées conformément aux disposition de la loi d’avril 1898 sur les sociétés de secours mutuels, étaient certes des organismes privés, mais que le législateur avait voulu les soumettre partiellement, à raison du caractère d’intérêt général de leur activité, à un régime de droit public.

Le droit français qui reconnaissait déjà la possibilité d’une gestion privée des personnes publiques (Arrêts Terrier, Société des granits porphyroïdes des Vosges, Société commerciale de l’Ouest africain) allait connaître désormais ce que l’on pourrait appeler une gestion publique des personnes privées. Une double conséquence allait en découler. D’une part l’aspect du droit français « n’est pas celui d’une séparation absolue et tranchée entre le domaine du droit public et celui du droit privé, mais celui d’une gradation ». D’autre part, la notion même de service public acquiert la signification purement matérielle d’activité exercée dans l’intérêt général et soumise à ce titre, au moins partiellement, à un régime de droit public.

Déjà dans l’arrêt Société des Établissements Vézia, le Conseil d’État avait amorcé la distinction entre le service public entendu comme institution, comme organe administratif et le service public entendu comme mission, comme fonction.

Les organismes privés chargés d’une mission de service public ne doivent pas être confondu avec les entreprises tenant d’un contrat conclu avec une personne publique une mission de service public.

 

52 : Compétence administrative – Organismes chargés d’un service public – Actes administratifs

Monpeurt, 1942, CE

Sur les faits, se référer à l’arrêt page 329. Dans cet arrêt, il fallait déterminer si des organismes créés par les pouvoirs publics, sans en préciser la nature, pour administrer l’économie avec le concours des professionnels, remplissaient, comme les autorités administratives classiques, un rôle relevant du contrôle de la juridiction administrative. Le CE répondit par l’affirmative, en se fondant sur la constatation que des comités d’organisation « sont chargés de participer à l’exécution d’un service public » et que les décisions qu’ils prennent dans la sphère de leurs pouvoirs d’intervention économique constituent des actes administratifs.

Le CE utilise les critères d’intérêt général, l’origine des attributions et l’existence de prérogatives pour caractériser un service public. Cet arrêt signe aussi la perte définitive de la signification organique du servie public. La gestion des services publics peut désormais être confiée à des organismes qui ne constituent pas des services administratifs détachés de l’administration générale de l’État. Le CE caractérise les organismes professionnels comme des personnes privées. Ils s’insèrent dans les organismes de droit privé chargés d’une mission de service public.

Cependant, l’arrêt Monpeurt redéfini la notion d’acte administratif. Avant, un acte administratif émanait forcément de l’administration. Désormais, un acte administratif peut émergé d’une personne privée. Le critère du service public est donc à lui seul déterminant pour reconnaître un acte administratif, que l’acte soit réglementaire ou individuel. L’arrêt Monpeurt confirme ainsi l’importance de la notion de service public en droit administratif. La jurisprudence ultérieure devait apporter des précisions :

  • si le service public a un caractère administratif, la solution de Monpeurt est toujours valable, toutes les décisions unilatérales sont des actes administratifs
  • si le service public est industriel et commercial, seuls les actes réglementaires sont administratifs, non les autres (TC 15 janvier 1968, Époux Barbier).

Le principal intérêt de la reconnaissance d’un acte administratif est de permettre de le contester devant la juridiction administrative, notamment par la voie du REP. La décision de l’arrêt Monpeurt permet donc d’assurer le contrôle du juge administratif, d’autre part elle fait apparaître la qualité d’autorité administratives aux organismes mis en cause.

 

53 : Compétence – Ordres professionnels

Bouguen, 1943, CE

Le Conseil supérieur de l’ordre des médecins avait refusé à un médecin de maintenir un cabinet secondaire dans une commune autre que celle où il était installé. La question posée était de savoir si le Conseil d’État était compétent pour connaître de litige. Le commissaire du gouvernement montra qu’en dépit de son caractère corporatif, l’ordre des médecins exécutait un véritable service public . Le sens de la question est souligné par le commissaire du gouvernement : « Le pays qui a su soumettre la puissance publique elle-même au contrôle juridictionnel ne saurait tolérer qu’y échappent tels ou tels organismes investis du pouvoir de créer, d’appliquer ou de sanctionner des règlements, sous le prétexte qu’on serait en présence d’un droit autonome ou d’un droit sui generis. » Il faut soumettre le « pouvoir professionnel » à des modes de contrôle qui ont fait leur preuve dans le cas de la puissance publique. Comme il l’avait fait dans l’arrêt Monpeurt pour les comités d’organisations, le CE considère d’une part que, si les ordres professionnels ne constituent pas des établissements publics, ils participent au service public institué par le législateur, d’autre part que les décisions qu’ils prennent à ce titre sont des actes administratifs susceptibles d’être attaqués devant le juge administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir.

 

54 : Principes généraux du droit – Droits de la défense

Trompier-Gravier, 1944, CE

Par cet arrêt, le Conseil d’État a consacré expressément la règle du respect des droits de la défense, qui est l’une des applications les plus remarquables de la théorie des principes généraux du droit. Le respect des « droits de la défense » n’est normalement exigé que lorsque la mesure présente le caractère d’une sanction et que cette sanction est suffisamment grave. En l’espèce, la dame Trompier-Gravier, qui bénéficiait de l’autorisation de vendre des journaux dans un kioske s’était vue retirer celle-ci pour avoir voulu extorquer des fonds à son gérant. La mesure étant motivée, non par l’intérêt de la voirie, mais par une faute alléguée à l’encontre de l’intéressée, elle aurait dû être préalablement mise en mesure de discuter les griefs formulés contre elle.

La jurisprudence qui a court depuis lors a été en élargissant le domaine d’intervention du principe des droits de la défense en matière administrative, elle n’a pas limité la porte de ce principe aux seules mesures présentant un caractère de sanction. Dès lors que la décision revêt un caractère de gravité suffisante et qu’elle est prise en fonction du comportement de la personne concernée ou de ses activités, l’administration doit respecter le principe.

Les droits de la défense comportent trois aspects

  • l’intéressé doit être informé qu’une procédure est engagée contre lui et doit recevoir communication des griefs invoqués à son encontre
  • l’intéressé a droit à l’assistance d’un avocat sauf lorsque celle ci est incompatible avec le fonctionnement de l’organisme
  • lorsque le texte applicable prévoit que l’intéressé a le droit à la communication de son dossier personnel, cette communication doit être intégrale

 

60 : Actes administratifs – Rétroactivité

Journal l’Aurore, 1948, CE

Un arrêté du 30 décembre 1947 majorait le prix de vente de l’électricité pour toutes les consommations qui devaient figurer dans le premier relevé postérieur au 1er janvier 1948, date de la publication de l’arrêté. Sur recours de la société du journal l’Aurore, le Conseil d’État annule cet arrêté en tant qu’il concerne les consommations antérieurs au 1er janvier 1948, et cela pour un double motif:

  • en raison de l’intervalle de temps qui sépare deux relevé, l’arrêté viole « le principe en vertu duquel les règlements ne disposent que pour l’avenir »
  • en outre, l’arrêté a pour conséquence de faire payer à des tarifs différents le courant aux usagers selon que leur compteurs sont relevés avant ou après le 1er janvier 1948, ce qui méconnait ainsi « le principe d’égalité entre les usagers du service public ».

Cet arrêt rappelle qu’en vertu d’une jurisprudence constante, une décision administrative est applicable au plus tôt, si elle est réglementaire, à compter du jour de sa publication, si elle est individuelle, à compter du jour de sa notification à l’intéressé.

 

61 : Recours pour excès de pouvoir – Étendue

Dame Lamotte, 1950, CE

La loi du 27 août 1940 prescrivait aux maires de dresser la liste des exploitations abandonnées ou incultes depuis plus de deux années et permettait au préfet de concéder celles abandonnées, sans même attendre les résultats de cet inventaire, pour mise en culture immédiate.

Pour empêcher le recours au Conseil d’État, le législateur avait fait voter une loi supprimant tout recours possible contre les actes de concession.

Cependant, le Conseil d’État a considéré que cette loi ne pouvait avoir pour effet d’exclure le recours pour excès de pouvoir, destiné à « assurer, conformément aux principes généraux du droit, le respect de la légalité ». Cette jurisprudence fait du recours pour excès de pouvoir un instrument général du contrôle de la légalité et a été confirmée dans de nombreux arrêts depuis.

Il en résulte que le gouvernement ne peut, ni dans l’exercice du pouvoir réglementaire autonome qu’il tient de l’article 37 de la Constitution, ni dans celui du pouvoir de prendre des ordonnances qu’il tient de l’article 38, soustraire certains de ces actes à tout contrôle juridictionnel, soit en écartant le recours pour excès de pouvoir, soit en prononçant la validation de certaines décisions administratives.

La jurisprudence Dame Lamotte se révèle ainsi être une sauvegarde du contrôle de la légalité contre la tentation que pourrait avoir le gouvernement de limiter ce contrôle grâce à son pouvoir réglementaire élargi.

 

62 : Grève dans les services publics

Dehaene, 1950, CE

Le jour d’une grève, le ministre de l’intérieur fit savoir que tous les agents d’autorité qui se mettraient en grève devaient être immédiatement suspendus. La majorité des agents ainsi visés cessa néanmoins le travail et ne le reprit qu’une semaine plus tard. Les préfets prononcèrent la suspension des chefs de bureau de grève. Six chefs de bureau formèrent un recours contre la sanction dont ils étaient frappés, soutenant que l’exercice du droit de grève reconnu par le préambule de la Constitution ne pouvait constituer une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire.

La législation française est demeurée longtemps muette au sujet de la grève des fonctionnaires. C’est donc à la jurisprudence administrative qu’il revint d’élaborer les règles de droit relatives à la grève des agents publics. Elle adopta une attitude rigoureuse, en considérant que l’agent qui se mettait en grève s’excluait par là même du service et, par voie de conséquence, du bénéfice des garanties disciplinaires.

Cette jurisprudence sévère pour les grévistes appelait tout naturellement une jurisprudence favorable aux mesures prises par les pouvoirs publics pour briser les grève de fonctionnaires ou d’agents des services concédés.

Dans cette affaire, le commissaire du gouvernement Gazier soutint que le préambule de la Constitution n’exprimait que des principes fondamentaux du droit et que le principe du droit de grève devait être concilié avec d’autres principes non moins respectables, notamment celui de la continuité du service public. « Admettre sans restriction la grève des fonctionnaires, ce serait […] consacrer officiellement la notion d’un État à éclipses ».

Le Conseil d’État a suivi ce raisonnement en admettant que la grève n’est plus nécessairement illicite, mais que, dans l’attente des lois la réglementant, le gouvernement peut limiter son exercice si l’ordre public l’exige.

Depuis cet arrêt, le Conseil d’État s’en tient à cette jurisprudence malgré les critiques d’une partie de la doctrine qui estime que la limitation de l’exercice du droit de grève des fonctionnaires était réservée au pouvoir législatif par la Constitution (pour voir quelques principes qui régissent le droit de grève, se référer aux pages 402 à 406 du GAJA).

 

64 : Principes généraux du droit

Société des concerts du conservatoire, 1951, CE

Des sanctions ayant été prises contre des membres de l’orchestre de la société du Conservatoire parce qu’ils avaient prêté leur concours à un concert organisé par la Radiodiffusion française au lieu d’assurer leur service, l’administration de la radiodiffusion, en guise de représailles, refusa momentanément ses antennes à cette société.

Saisi de cette affaire par la voie d’un recours en indemnité, le Conseil d’État condamna l’administration en considérant qu’elle avait commis un détournement de pouvoir et méconnu « le principe d’égalité qui régit le fonctionnement du service public ».

Cet arrêt et ses conclusions consacrent la théorie « des principes généraux du droit » dont la jurisprudence antérieure s’était souvent inspirée. Ces principes généraux du droit ne peuvent pas être regardées comme faisant partie d’un droit public coutumier, car, pour la plupart, la constatation de leur existence est relativement récente. En réalité, il s’agit d’une œuvre constructive de la jurisprudence réalisée afin d’assurer la sauvegarde des droits individuels des citoyens.

 

 

 

 

 

65 : Liberté du commerce et de l’industrie – Police

Daudignac, 1951, CE

La profession nouvelle de photographe-filmeur (qui prend par surprise, dans la rue, les passants qui lui paraissent photogéniques) s’était rapidement développée et heurtée à l’hostilité des photographes en boutique ainsi qu’à celle des promeneurs et passants. Un grand nombre de municipalités ont donc interdit ou règlementé l’exercice de cette activité. Ainsi, le maire de Montauban l’avait soumise à une autorisation préalable assortie de multiples conditions. Le sieur Daudignac forma un recours devant le Conseil d’État pour obtenir l’annulation de cet acte.

Cet arrêt souligne que l’autorisation préalable nécessite un caractère impératif pour pouvoir être justifié. De plus, le Conseil d’État reconnaît que la liberté de commerce et d’industrie est un principe qui subsiste toujours, bien qu’il soit limité.

 

68 : Fonctionnaires – Discipline – Liberté d’opinion

Teissier, 1953, CE

  1. Teissier, directeur du CNRS, était en même temps l’un des présidents d’honneur de l’Union française universitaire. Cette organisation fit circuler une résolution qui s’élevait contre de récentes mesures d’expulsions prises à l’encontre de professeurs polonais enseignant en France. Solidaire de cette résolution, M. Tessier fut révoqué par le Ministre de l’éducation nationale.

Le commissaire du gouvernement De Vabres montra d’abord que le poste de directeur du CNRS était l’un de des ces emplois qui sont à la discrétion du gouvernement. Le gouvernement aurait donc pu mettre fin aux fonctions de M. Teissier pour simple convenance politique et en dehors de toute considération disciplinaire.

Mais en l’occurrence, le ministre avait fondé sa décision sur une faute qu’aurait commise M. Teissier et s’était donc placé sur le terrain disciplinaire. La question se posait de savoir si le requérant avait commis une faute disciplinaire en refusant de désavouer des attaques violentes et injurieuses contre le gouvernement. Ainsi était soulevé l’ensemble du problème de la liberté d’opinion et du loyalisme des fonctionnaires.

Ainsi, et suivant la jurisprudence depuis cet arrêt on peut résumer les règles concernant suivant les fonctionnaires selon deux principes:

  • la liberté de conscience est un principe absolue, les convictions religieuses ou politiques d’un fonctionnaire ne sauraient justifier ni un rejet de candidature (CE, 1954 Barel) ni une mesure disciplinaire (CE, 1954, Guille). Ce principe découle du Préambule de la Constitution de 1948.
  • la liberté d’expression est reconnue aux fonctionnaires avec plus de réserve. Dans l’exécution du service, l’État peut exiger du fonctionnaire qu’il s’abstienne de tout acte propre à faire douter, non seulement de sa neutralité, mais de son loyalisme envers les institutions, voire, compte tenu de l’obéissance hiérarchique, envers le gouvernement. En dehors du service, la liberté d’expression constitue le principe (exception en cas d’emplois supérieurs qui sont à la discrétion du gouvernement et pour lesquels il est admis qu’ils exigent un véritable loyalisme envers le gouvernement. Exception pour les emplois subalternes s’ils manquent à leur devoir de réserve.

 

69 : Fonctionnaires – Liberté d’opinion – Égalité d’accès à la fonction publique

Barel, 1954, CE

Par décisions, le secrétaire d’État à la présidence du conseil refusait les candidatures au concours d’entrée de l’ENA de plusieurs candidats communistes. L’intérêt de l’arrêt Barel n’est pas moins grand au point de vue juridique qu’au point de vue politique. Sur le plan juridique, il définit avec netteté les limites du pouvoir discrétionnaire et il précise d’autre part les règles relatives à la charge de la preuve et les pouvoirs d’instruction du juge administratif. Sur le plan politique, il donne toute sa portée au principe de la liberté des fonctionnaires.

 

 

70 : Travaux publics

Effimieff, 1955, CE

Afin d’accélérer et de coordonner la reconstruction des immeubles sinistrés par fait de guerre, le législateur a institué deux groupements: les sociétés coopératives de reconstruction qui sont des organismes de droit privé, et les associations de reconstruction qui sont des établissements publics. Ces groupements ont eu pour mission de faire exécuter les travaux de reconstruction pour le compte de leur membres.

Ces travaux ont donné naissance à de nombreux litiges, opposant les groupements de reconstruction aux entrepreneurs avec lesquels ils avaient traité ou aux sinistrés dont ils sont les mandataires. La question s’est alors posée de savoir si les travaux exécutés par les associations syndicales de reconstruction, c’est à dire, par des personnes morales de droit public, pour le compte de particuliers, avaient le caractère de travaux publics ou de travaux privés. Cette question commandait à la fois la juridiction compétente et les règles de fond applicables.

Par cette décision Effimieff, le Conseil d’État a tranché dans le sens de la compétence administrative.

Constituent des travaux publics:

  • travaux exécutés pour des personne publique dans un but d’utilité générale (CE, 1921, Commune de Monségur)
  • travaux exécutés par une personne publique dans le cadre d’une mission de service public (Effimieff)

Ainsi l’accent est mis tantôt sur la destination des travaux, tantôt sur leurs modalités d’exécution. Il faut dans tous les cas que les travaux correspondent à une fin d’intérêt général et qu’ils comportent à un stade quelconque l’intervention d’une personne publique. Si l’une des conditions fait défaut, les travaux ont un caractère privé.

 

71 : Compétence de la juridiction administrative – Service public – Contrats – Travaux publics

Époux Bertin, 1956, CE

Les ressortissants soviétiques qui se trouvaient en France au moment de la Libération avaient été hébergés dans des centres de rapatriement placés sous l’autorité du ministre des anciens combattants. Ce dernier refusa de payer le montant d’une prime aux époux Bertin pour avoir héberger les ressortissants. L’affaire fut portée devant le Conseil d’État dont le ministre déclina la compétence. Le Conseil d’État admit que le contrat qui confiait à un particulier « l’exécution même d’une service public » est nécessairement un contrat administratif.

Cet arrêt résout le conflit qui existait entre la jurisprudence Thérond et Granits porphyroïdes. Le commissaire du gouvernement invita en termes pressants le Conseil d’État à réexaminer le fondement de sa jurisprudence, « Nous devons nous demander si, lorsque l’objet d’un contrat est l’exécution même du service public, cet objet ne suffit pas à le rendre administratif même s’il ne contient pas de clauses exorbitantes du droit commun ». Le CE répond positivement et l’a confirmé depuis lors en la précisant : un contrat est administratif quelles que soient ses clauses :

  • s’il confie au cocontractant l’exécution directe et immédiate d’une mission de service public
  • si, sans charger le cocontractant d’une mission de service public, il a pour objet « l’exécution même du service public » assuré par l’autorité administrative contractante
  • si le critère du service public ne joue pas, un contrat peut être administratif dès lors qu’il comporte des clauses exorbitantes ou relève d’un régime exorbitant du droit commun. En l’absence de ces critères, et sauf dispositions législatives particulières, les contrats de l’administration restent des contrats privés.

Ceci montre que les clauses exorbitantes du droit commun ne sont pas le critère incontestable du régime de droit public.

 

 

 

75 : Pouvoir réglementaire – Principes généraux du droit

Syndicat des ingénieurs-conseil, 1959, CE

Selon le senatus-consulte du 3 mai 1854, les colonies étaient régies par décret. L’exécutif était ainsi, pour les colonies, investi du pouvoir de prendre des mesures ressortissants du domaine de la loi. Ce régime était encore en vigueur lorsque le président du conseil, agissant comme législateur colonial, prit, le 25 juin 1947, un décret réglementant la profession d’architecte dans les territoires relevant du ministère de la France d’outre mer. Ce décret fut attaqué par le syndicat des ingénieurs conseils.

Saisi de cette affaire, le Conseil d’État devait rechercher si l’autorité réglementaire, lorsqu’elle dispose d’un pouvoir autonome, qui ne se réduit pas à l’exécution des lois, est ou non limitée par des règles non écrites. La Constitution du 4 octobre 1958 donnait à cette question une importance particulière. Elle délimite en effet, notamment dans son article 34, le domaine de la loi. Par son article 37, elle confère au gouvernement, en dehors de ce domaine, un pouvoir réglementaire autonome et lui permet, dans les matières qui échappent ainsi à la compétence du législateur, de modifier ou d’abroger les lois existantes.

Les actes pris en vertu de ce pouvoir réglementaire ont un caractère administratif et sont soumis au contrôle du juge, comme les règlements d’administration publique, les décrets en Conseil d’État, les décrets coloniaux et des décrets-lois non encore ratifiés.

Cet arrêt, dont la motivation est concise et discrète, doit être éclairé par les conclusions du commissaire du gouvernement Fournier. Celui ci a estimé que les règles non écrites dégagées par la jurisprudence ne sont pas toutes de même nature: les unes n’ont qu’une valeur législative ou réglementaire alors que les autres ont un caractère constitutionnel. Aux premières on donne depuis lors le nom de « règles » alors qu’aux secondes on réserve la dénomination de « principes » Les « règles » sont simplement interprétatives ou supplétives. Les « principes » correspondent aux principes généraux du droit.

 

76 : Police municipale – Cinéma

Société des films Lutetia, 1959, CE

Par des arrêtés, le maire de Nice interdisait la projection de certains films revêtus du via ministériel de contrôle auxquels le maire reprochait d’être contraire à la décence et aux bonnes mœurs. En attaquant ces arrêtés, les sociétés productrices posaient le problème des pouvoirs des maires et des préfets à l’égard des films cinématographiques revêtus du visa ministériel de contrôle.

Deux questions se posaient :

  • L’institution d’un contrôle confié au pouvoir central a-t-elle pour conséquence d’exclure l’exercice des pouvoirs de police des maires et des préfets ?
  • Dans la négative, quelle est l’étendue des pouvoirs des maires et des préfets, et notamment, pour quels motifs pourraient-ils interdire la projection de certains films ?

Le premier point ne fait pas de difficulté, et l’exercice d’un pouvoir de police par l’autorité supérieure ne fait pas obstacle à l’intervention de l’autorité locale et particulièrement du maire lorsque des circonstances locales justifient qu’une mesure plus restrictive que celle qui vaut sur le plan national soit prise. Appliqué d’abord au concours entre deux polices générales, ce principe l’est également pour le concours entre police générale et police spéciale.

Reste à déterminer les motifs pour lesquels l’intervention des autorités locales est possible. Le premier est classique, c’est la menace d’un trouble sérieux. Cet éventualité concernant la projection d’un film est assez théorique, aussi c’est sur le second motif que l’attention doit être portée. Le second est l’immoralité. Ce motif peut être valable, s’il est accompagné de circonstances locales particulières.

 

 

 

 

 

83 : Compétence – Acte administratif – Services public industriels et commerciaux

Époux Barbier, 1968, TC

En 1959, la Compagnie Air France a introduit dans le règlement de son personnel des dispositions nouvelles concernant les hôtesses de l’air. Jusque-là, elle n’acceptait des recrutait ses hôtesses que parmi les femmes célibataires, veuves ou divorcées ; la question se posait de savoir si le mariage en cours de carrière entraînait la perte de l’emploi. Le nouveau règlement stipulé que le mariage entraînait la perte de l’emploi. Une hôtesse engagée avant le règlement et marié après fut licenciée.

Cette affaire est une nouvelle illustration des problèmes nés de la diversification des interventions de l’État et des solutions que la jurisprudence a dû trouver en s’y adaptant. Le Tribunal des conflits a jugé que le règlement avait un caractère administratif et qu’ainsi les juridictions administratives étaient seules compétentes pour en apprécier la légalité.

Ni le caractère de personne morale de droit privé de la Compagnie Air France, ni la circonstance qu’elle gère un SPIC ne font obstacle à une telle solution. Cet arrêt établie un lien entre l’organisation du service public et l’acte administratif réglementaire. Elle reconnaît de plus des liens entre l’acte administratif et le SPIC.

Les actes touchant à l’organisation du service public sont des actes administratifs dont l’appréciation ne peut appartenir qu’à la juridiction administrative. Cela n’avait jamais fait de difficulté pour ceux qui émanent de personnes publiques, cet arrêt le reconnaît explicitement pour ceux qu’adoptent des personnes privées. La nature des actes pris par les organes chargés du service public industriel et commercial dépend de leur objet. S’ils portent sur l’organisation du service public, ils reçoivent la même qualification, quelle que soit la nature, privée ou publique de l’institution qui les adopte : ce sont des actes administratifs réglementaires. En revanche, les mesures individuelles, et plus généralement non réglementaires, ne sont jamais des actes administratifs et échappent dont à la compétence du juge administratif.

 

90 : Réglements illégaux – Abrogation – Directives communautaires

Compagnie Alitalia, 1989, CE

Le Code général des impôts limitait la possibilité de déduction de la TVA. Or, une directive du Conseil des Communautés européennes concernant l’harmonisation des législations des États membres a prévu la déduction de la TVA pour les biens livrés et les services rendus à l’assujetti dans le cadre de ses activités professionnelles. Après la date d’adaptation de la directive, la compagnie Alitalia s’était vu opposer les dispositions du Code général des impôts et a engagé une procédure de plein contentieux fiscal devant le ministre. Le silence du Premier ministre gardé pendant quatre mois valait décision de rejet. C’est cette décision que la compagnie a déférée au Conseil d’État par la voie du recours pour excès de pouvoir. L’affaire soulevait deux questions : celle de l’obligation pour l’administration de faire droit à une demande d’abrogation d’un règlement illégal ; celle de l’obligation pour l’administration d’appliquer les directives communautaires.

Cet arrêt a contribué à renforcer l’autorité des directives et reconnait l’obligation pour l’administration de faire droit à ne demande d’abrogation d’un règlement illégal.

 

91 : Traités internationaux – Suprématie sur la loi

Nicolo, 1989, CE

De façon cursive et en apparence anodine, l’arrêt Nicolo marque une étape décisive de la jurisprudence du Conseil d’État relative à la place respective de la loi et du traité dans l’ordre juridique interne.

En acceptant l’éventualité d’écarter l’application d’une loi qui serait incompatible avec un traité, la hiérarchie que consacre cet arrêt rompt avec une jurisprudence à laquelle le Conseil d’État paraissait très attaché. Elle fait peser sur la juridiction administrative des responsabilités nouvelles dans un environnement juridique renouvelé par l’effet notamment de la construction européenne.

La hiérarchie qui s’établit entre le traité international et la loi est définie par l’article 55 de la Constitution. En cas de conflit entre le traité et une loi postérieure, le Conseil d’État estimait avant cet arrêt que se trouvait par là même soulevé un problème de constitutionnalité échappant à la compétence de la juridiction administrative. En effet, le juge administratif s’est toujours refusé à exercer un contrôle de constitutionnalité de la loi, de crainte d’entrer en conflit avec le législateur..

Par cet arrêt, le Conseil d’État a accepté de faire prévaloir le traité sur la loi postérieure. Il s’est trouvé par là même conduit à assumer des responsabilités nouvelles.

 

96 : Dignité de la personne humaine – Ordre public – Police

Commune de Morsang-sur-Orge, 1995, CE

Le maire de Morsang-sur-Orge a pris un arrêté interdisant ce spectacle dans une discothèque de sa commune. Le tribunal administratif de Versailles en a prononcé l’annulation comme excédant les pouvoirs de police du maire. Le Conseil d’État en a admis au contraire la légalité. Il s’est fondé sur « le respect de la dignité de la personne humaine » qui est « une des composantes de l’ordre public » et qu’il revient aux maires d’assurer dans l’exercice de leur pouvoir de police.

Le respect de la dignité humaine fait pour la première fois l’objet d’une reconnaissance dans la jurisprudence administrative.

 

98 : Droit administratif et droit pénal – Fonctionnaires et entreprises privées

Société Lambda, 1996, CE

Cet arrêt a eu un certain retentissement et provoqué une certaine émotion. Une société au nom fantaisiste, voulant dénoncer toute violation du droit, notamment dans le domaine des affaires, avait acquis quelques actions du Crédit foncier de France.

Cela suffisait à lui donner qualité pour agir contre le décret nommant un sous-gouverneur de cet établissement. Le nouveau sous-gouverneur était précédemment chef d’un service de la direction du Trésor exerçant un contrôle direct sur le Crédit foncier. Or, l’article 432-13 du Code pénal institue le délit de prise illégale d’intérêt, consistant pour un fonctionnaire, notamment, à occuper un emploi dans une entreprises privée qui était antérieurement sous son contrôle. Le Conseil d’État juge que cette disposition est violée par le décret attaqué.

On a vu dans cet arrêt une immixtion du juge administratif dans des appréciations d’ordre pénal et une trop large conception de la notion d’entreprise privée. Pourtant il ne fait que confirmer les rapports entre droit pénal et légalité et retenir des critères stricts de l’entreprise privée. En effet, le juge administratif peut être amené à prendre en compte le droit pénal, non pour dire si une infraction a été commise ni pour prononcer une condamnation, mais pour déterminer si un acte administratif a respecté les prescriptions établies par ce droit.

De plus, dans cet arrêt, le Conseil d’État qualifie le Crédit foncier d’entreprise privée. Il s’attache à deux critères cumulatifs : le statut juridique de droit privé et la composition de son capital. Appartiennent au secteur public, les sociétés dans lesquelles des personnes publiques détiennent, ensemble ou séparément, directement ou indirectement, plus de la moitié du capital social. La question était de savoir si à

 

99 : Droit administratif et droit de la concurrence

Société Million et Marais, 1997, CE

La Société des Pompes funèbres générales, concessionnaire d’un service municipal avait engagé une action en responsabilité devant les juridictions judiciaires contre la Société Million et Marais pour avoir exercé une activité relevant, selon elle, du droit exclusif qu’elle détenait de son contrat de concession. La Société Million et Marais a soutenu que ce droit exclusif était contraire aux dispositions de l’article 8 de l’ordonnance du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence et aux stipulations de l’article 86 du traité de Rome interdisant l’abus de position dominante.

Le Conseil d’État a confirmé la décision du tribunal administratif qui a déclaré non fondée l’exception d’illégalité.

Dans cette affaire, le commissaire du gouvernement Stahl a démontré que la compétence du juge administratif n’excluait pas l’application par celui-ci du droit de la concurrence. Le Conseil d’État a effectivement examiné si la concession de service public l’avait observé.

110 : Actes administratifs – Circulaires

Mme Duvignères, 2002, CE

L’arrêt Mme Duvignères éclaircit le régime contentieux des circulaires, jusque-là aménagé dans la ligne de l’arrêt du Conseil d’État de 1954, Notre-Dame du Kreisker. Il a été rendu au sujet d’une circulaire du garde des Sceaux de 1997 portant sur la procédure d’aide juridictionnelle. Elle reprend un décret de 1991 qui en subordonne l’octroi à un plafond de ressources.

Mme Duvignères, qui avait demandé l’aide juridictionnelle avait essuyé un refus au motif que ses ressources, parmi lesquelles était comptée l’aide personnalisée au logement, dépassait le plafond conditionnant l’octroi de l’aide juridictionnelle. Elle a demandé au garde des Sceaux l’abrogation de la circulaire et du décret, essuyant un refus, elle a formé un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’État.

N’ajoutant rien au décret, la circulaire aurait pu être considérée comme ne faisant pas grief et donc comme insusceptible d’être attaquée par la voie du recours pour excès de pouvoir : celui ci aurait été jugé irrecevable autant contre le refus d’abroger la circulaire que contre la circulaire elle même.

C’est à ce sujet que l’arrêt Mme Duvignères réalise une innovation importante : il admet que la circulaire, étant impérative, être déférée au juge administratif et, étant illégale, doit être annulée, ainsi que le refus de l’abroger.

Il règle ainsi le régime contentieux d’un grand nombre de mesures, qui, sous des intitulés divers (circulaires, instructions, directives), sont prises par les chefs de service et notamment les ministres à l’égard de leurs administrations pour en encadrer l’activité (auxquelles celles-ci attachent souvent plus d’importance qu’aux dispositions législatives et réglementaires). Il faut donc faire un tri pour déterminer les simples documents qui n’ont pas lieu d’être contestés et ceux qui doivent pouvoir l’être. Deux écueils doivent être évités: admettre trop largement le recours pour excès de pouvoir au point d’encombrer inutilement la juridiction administrative ; le restreindre au point de méconnaître l’importance pratique des circulaires dans la vie administrative.

Cet arrêt réalise un nouvel équilibre en admettant que toute circulaire impérative fait grief et peut donc faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. L’arrêt dépasse la distinction des circulaires interprétatives (simple interprétation des dispositions d’une loi) et des circulaires réglementaires (qui amènent des règles de droit nouvelles) qui prévalait depuis l’arrêt Notre-Dame du Kresiker.

 

112 : Recours pour excès de pouvoir – Effet des annulations contentieuses – Modulation dans le temps

Association AC !, 2004, CE

A l’affirmation de l’arrêt Rodière, selon laquelle « les actes annulés pour excès de pouvoir sont réputés n’être jamais intervenus », cet arrêt apporte un tempérament de taille. Sous réserve des conditions qu’il énumère, il intègre dans « l’office du juge », la possibilité de moduler dans le temps les effets d’une annulation contentieuse.

L’arrêt Rodière permettait de donner toute son efficacité au recours pour excès de pouvoir. Toute personne y ayant intérêt doit pouvoir obtenir du juge administratif l’annulation de l’acte administratif illégale avec effet rétroactif. Il reste cependant que les actes annulés ont, en réalité, existé et pu produire des effets en droit comme en fait. Cet arrêt Association AC ! consacre une jurisprudence déjà assez ancienne qui prenait en considération la réalité des effets de l’acte.

Cependant, dans la mesure où l’effet rétroactif de l’annulation est une garantie pour le justiciable, il demeure le principe. La modulation de ses effets dans le temps n’est destinée à jouer qu’à titre exceptionnel.

 

113 : Principe de sécurité juridique – Mesures transitoires

Société KPMG, 2006, CE

A la suite des scandales financiers provoqués par les insuffisances du contrôle des comptes de grandes entreprises, notamment aux États-Unis, les États ont voulu renforcer la législation en la matière. Un décret approuvé en Conseil d’État concernant un code de déontologie de la profession de commissaire aux comptes a été attaqué devant le Conseil d’État.

L’apport essentiel de cet arrêt se situe dans sa fin où le Conseil d’État considère qu’« il incombe à l’autorité investie du pouvoir réglementaire, d’édicter pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu’implique, s’il y a lieu, une réglementation nouvelle ».

La reconnaissance de la sécurité juridique est une nouveauté même s’il y avait eu des précédents (CE, 1948, Société du journal l’Aurore: reconnaissance du principe de non rétroactivité). Ainsi, l’arrêt KPMG exige l’aménagement d’une période transitoire lors de l’adoption d’un décret, ce qui constitue une règle de « bonne conduite » administrative.

 

115 : Contrats- Recours des concurrents – Pouvoir du juge

Société Tropic, 2007, CE

La Société Tropic Travaux Signalisation s’était portée candidate à l’attribution d’un marché dont la procédure avait été lancée par la Chambre de commerce et d’industrie de Pointe-à-Pitre pour le marquage des aires d’avions et chaussées routières de l’aéroport. Son offre a été rejetée et le marché attribué a une autre entreprise.

Par son arrêt du 16 juillet 2007, le Conseil d’État, s’il rejette la requête de suspension portant à la fois sur le rejet de l’offre, la décision acceptant l’offre de la Société Rugoway, la décision de signer le marché et le marché lui même, admet que celle-ci avait pu être dirigée contre le marché. Il ouvre ainsi un nouveau recours contre les contrats administratifs.

Là encore, le Conseil d’État ne fait produire d’effets à sa nouvelle jurisprudence que dans l’avenir. Comme dans l’arrêt Association AC ! (CE, 2004), il module les effets dans le temps d’une nouvelle jurisprudence. Ainsi est reconnu le caractère créateur de la jurisprudence : elle est une véritable source de droit, traitée comme telle en cas de revirement.

Cet arrêt aménage un recours aux concurrents évincés d’un contrat administratif contre celui ci.

 

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