L’histoire des finances publiques

Les sources du Droit public financier

L’évolution du droit des finances publiques est très souvent le reflet de l’histoire politique. Un exemple ; sous la IIIe république on a une procédure budgétaire qui est extrêmement favorable au parlement qui lui laisse une grosse marge de manœuvre. A l’inverse on a une certaine méfiance à l’égard du Parlement, et donc l’ordonnance du 2 janvier 1959 qui encadre le droit budgétaire au début de la Ve république, est plutôt favorable à l’exécutif.

finances publiques : quelle est l'histoire des finances publiques

Section 1. Les fondements des finances publiques modernes 

Certains principes remontent à l’Ancien Régime. Le principe du consentement à l’impôt, la fiscalité.. Progressivement, il a été connu aux représentants de la nation, le droit d’autoriser périodiquement les recettes et les dépenses de l’Etat. Ce qu’on appelle le consentement à l’impôt. Le droit budgétaire, lui aussi découle de règles anciennes, ainsi que les institutions budgétaires (ex ; Cour des comptes).

 

§1. Les héritages de l’Ancien Régime

En principe, selon l’adage, « Le roi doit vivre du sien » c’est-à-dire que le roi doit vivre des produits de son domaine. Exceptionnellement, il a le droit d’exiger de ses vassaux une contribution dans des cas bien particuliers, lorsqu’il équipe une Croisade, lorsqu’il doit payer une rançon, etc. Or, assez rapidement, le rôle du monarque s’est étendu, si bien que les revenus de son domaine ne suffisaient plus. A partir de Philipe Le Bel les rois de France vont réunir les fameux états-généraux pour obtenir d’avantage de recettes. Pour un impôt qui se veut provisoire, et notamment il s’agit de financer les guerres, mais à partir du XVe siècle, les états-généraux sont presque systématiquement convoqués tous les ans pour voter des subsides pour le roi. Progressivement, l’impôt va perdre son caractère exceptionnel. Pire encore, à partir du milieu du XVIIe siècle, les états-généraux ne seront plus du tout consultés. Le roi s’est donné le droit d’établir l’impôt sans consultation des représentants des contribuables. Finalement, c’est le conseil royal des finances qui choisit lui-même d’augmenter ses ressources, d’augmenter le poids de l’impôt. Le roi lève l’impôt mais on ne sait pas précisément à quoi vont servir les ressources ainsi prélevées.

En termes de fiscalité, la plupart des impôts sont des impôts indirects, par exemple, la gabelle est un impôt sur la consommation du sel (l’impôt indirect est celui qui est destiné au consommateur). Il existait un impôt royal, un impôt seigneurial, et un impôt sur le clergé avec notamment la dime. De manière générale, c’est une fiscalité qui est particulièrement émiettée, qui ne repose sur aucun système cohérent. D’ailleurs, a un moment donné, les ressources du pouvoir royal vont s’avérer insuffisantes et on va créer de nouveaux impôts qui vont venir se superposer aux impôts existants, notamment la capitation. Très élevé, puisqu’il y a 22 taux différents, il repose sur la propriété.

 

En matière de juridiction financière il y a une continuité entre ce qui se faisait et ce qui est fait aujourd’hui. Il y a également une continuité également avec les institutions. La Cour des comptes est d’une certaine façon l’héritière de la Chambre des comptes de Paris. Depuis relativement longtemps, le pouvoir royal voulait suivre l’emploi des deniers publics. Ainsi, on a imposé une reddition, un rendu périodique des recettes et des dépenses. Les comptables, on va examiner leur travail. Ce « on », est une formation collégiale, à l’échelle territoriale. On a même mis en place un mécanisme de responsabilité. En 1320, est installée la Chambre des comptes de Paris, qui siègera jusqu’à la Révolution. Cette chambre des comptes de Paris, ce sont des maîtres clercs eux-mêmes assistés de vérificateurs, qui siègent autour du Roi dans le but de vérifier les comptes qui remontent des différentes provinces. Ce n’est qu’une simple émanation du pouvoir royal, ce n’est pas du tout une institution indépendante. Par ailleurs, cette chambre des comptes a des compétences très imprécises. Elle est juge des comptables royaux, elle exerce aussi d’une certaine manière un contrôle administratif, et elle a aussi un rôle de conseil auprès du roi s’agissant des actes à caractère financier. Petit à petit, cette chambre des comptes de Paris va perdre ses attributions et de son influences, et à la veille de la Révolution on va se rendre comptes soit, ne sont même pas produits, ne sont donc pas transmis à la chambre des comptes, soit elle a plusieurs années de retard. Il n’empêche que la Cour des comptes emprunte à la chambre des comptes sont organisation, son cérémonial, et une partie de la procédure qui avait était mise en place. Par exemple ; des amendes en cas de retards dans la production des comptes, les arrêts de débets. Les juridictions financières de l’Ancien Régime, ont posé leur empreinte sur nos principales institutions financières actuelles.

 

§2. Les principes révolutionnaires

A)   L’influence du modèle britannique

Le principe du consentement à l’impôt était déjà connu en Angleterre, puisque dès 1214 avec la Grande Charte, les barrons anglais ont imposé au roi leur consentement aux prélèvements royaux. « Aucun tribut ne pourra être levé sans le consentement des peuples ». De la même façon, dans le Bill of Rights, un article consacre le principe du consentement à l’impôt par le Parlement. Les textes anglais ont consacré ce principe. Cette notion de consentement à l’impôt on va la retrouver cette fois-ci aux Etats-Unis, chez les insurgés américains, face au Parlement anglais. En effet, la déclaration d’indépendance du 4 juillet 1776, proclame l’obligation d’obtenir le consentement des citoyens pour prélever des taxes. Cette revendication va être à l’origine de la révolution américaine, et de la formation des Etats-Unis.

 

B)   La consécration du consentement à l’impôt

En 1789, les cahiers de doléances remontent et dans ceux-ci on retrouve très souvent, la réclamation pour les représentants de la nation de voter l’impôt.  Si souvent, que dès le décret du 17 juin 1789, le principe apparait : « Sont illégales toutes les contributions et impôts levés sans avoir été consentis par la nation. » Mais surtout le consentement à l’impôt va être décliné dans la DDHC, puisque les révolutionnaires vont poser les bases du consentement à l’impôt (au sens strict), mais aussi la nécessité des contributions, la répartition de l’impôt et enfin, le contrôle de l’usage de l’impôt. On va retrouver l’ensemble de ces éléments dans la DDHC à l’article 14.

 

L’article 13 indique que la contribution commune est indispensable, mais elle doit être également répartie entre tous les citoyens en raison de leurs facultés. Cet article pose le principe d’une répartition entre tous les citoyens. Même encore aujourd’hui cet article 13 est utilisé par des requérants devant le Conseil constitutionnel pour dénoncer telle ou telle hausse de l’impôt méconnait cet article 13.

 

L’article 15 de la DDHC « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. » Ce droit va se matérialiser par des obligations qui vont peser en particulier sur le comptable public.

 

Certains auteurs ont distingués le consentement à l’impôt du consentement de l’impôt. Pour ces auteurs le consentement de l’impôt est un principe qui renvoi à la légalité de l’impôt.Le consentement à l’impôt est une vision plus psychosociologique, c’est comment le contribuable va accepter de manière générale le prélèvement obligatoire. Dans ce cas, ils vont s’intéresser aux résistances à l’impôt, ex : poujadistes, et vont s’intéresser aux moyens de favoriser ce consentement à l’impôt.

La contribution foncière, la patente, deuxième imposition apparue sous la révolution,  la contribution mobilière, qui elle porte sur les revenus qui ne sont ni des revenus du commerce, ni des revenus de la terre. Et enfin, l’impôt sur les portes et fenêtres, qui étaient considérées comme un signe de richesse. Ces quatre impôts étaient appelés les quatre vielles. On a un système qui est profondément renouvelé, donc un système qui va imprégner notre système global.

La période révolutionnaire est caractérisée par de grands problèmes politiques. Il faut attendre la mise en place des finances publiques modernes au XIXe siècle.

 

§3. La mise en place des finances publiques modernes 

Le premier empire, s’agissant du droit budgétaire, peu d’avancées, et il n’est pas question de consacrer des droits et des pouvoirs. On n’a pas pensé à organiser un droit budgétaire. En revanche la Cour des comptes est née, puisqu’elle date de 1807. Cette cour des comptes est une institution au service du pouvoir exécutif, c’est-à-dire au service de l’empereur. Cette institution a une certaine méfiance à l’égard des juridictions, du pouvoir juridictionnel et judiciaire. Ainsi la cour des comptes, en 1807 n’a qu’une attribution limitée au jugement des comptes des comptables principaux. La cour ne peut pas juger les représentants de l’exécutif, et elle ne peut profiter du jugement des comptes pour critiquer leurs décisions. Elle rend également un rapport à l’empereur pour mettre en évidence des défaillances des différents comptables. Ce rapport à l’empereur est d’une certaine manière l’ancêtre du Rapport public rendu au président de la république en février. C’est une institution financière qui déjà a certaines caractéristiques. Sous la restauration, le principe du consentement à l’impôt est inscrit dans la Charte de 1814.

 

Le plus important c’est qu’avec la Restauration on va avoir des règles de procédures budgétaires qui vont se mettre en place. Que les finances publiques soient gérées, en bon père de famille, que l’usage des deniers publics soient suivi. Les règles de procédure qui vont être mises en place vont reconnaitre des prérogatives au Parlement et notamment à partir de 1816, on a le premier budget qui est voté. L’adoption de ce budget, et l’exécution de ce budget vont être encadrés par ce qu’on appelle les « principesbudgétaires »

 

·         Le principe d’annualité

·         Le principe de spécialité

·         Le principe d’unité

·         Le principe d’universalité

 

Ces principes sont les piliers du droit budgétaire et on les retrouve dès la Restauration. On voit que ces principes favorisent l’accroissement du pouvoir du Parlement. C’est donc assez logiquement que sous la Restauration on a parallèlement la volonté de faire émerger le droit budgétaire et l’accroissement des pouvoirs du Parlement. Du point de vue institutionnel, c’est à cette époque qu’on voit apparaître une administration des finances moderne et puissante. Par exemple ; le Baron Louis ministre des finances a marqué durablement cette administration.

 

Section 2. Les sources actuelles de droit interne

§1. Les sources constitutionnelles du droit des finances publiques

Les articles 13, 14, et 15 de la DDHC. L’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958, c’est celui qui détermine le périmètre de la loi. Mais l’article 34, dans ses derniers alinéas nous indique le contenu des lois de finance. Des lois de financement de la Sécurité sociale, et des lois de programmation. C’est dans cet article que l’on v trouver la définition du contenu. Les lois de finances déterminent les charges des ressources de l’Etat dans les conditions prévues par les lois organiques. Les lois de financement de la Sécurité sociale fixent les objectifs de dépense et les prévisions de recettes dans les conditions fixées par une loi organique. Toujours dans l’article 34, les lois de programmation définissent les orientations pluriannuelles des finances publiques, elles s’inscrivent « dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». Ces lois de programmations apparaissent dans la révision de la Constitution du 23 juillet 2008.

La Constitution va également indiquer les règles de procédure, elle précise qu’il s’agit de projets de lois de finances, de loi de financement, et de loi de programmation. Elle indique également les délais dans lequel le texte financier doit être voté. Elle doit être déposée avant le 1er mardi d’octobre et le Parlement a 70 jours pour voter, et l’interdiction de déposer des amendements qui aggravent les dépenses publiques ou qui diminuent les ressources publiques. Ce qui s’appelle « l’irrecevabilitéfinancière ». Toujours dans la Constitution, on trouve certaines spécificités des lois de finances, des lois de financement de la Sécurité sociale, telle que la possibilité d’utiliser l’article 49-3 avec la mise en jeu de la responsabilité du gouvernement. Les articles 47 et 47-2 on retrouve la mission qui est assignée à la Cour des comptes.

 

La loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, date du premier août 2001, avant la LOLF, c’était une ordonnance organique qui datait du 2 janvier 1959. De 1959 à 2001 les règles budgétaires n’ont pas changées. La LOLF depuis 2006 s’applique pleinement. Il y avait eu pas mois de 36 propositions pour modifier ce textes, des propositions qui n’avaient pas abouties. Ce texte était pourtant, particulièrement critiqué. Edgard Faure : « Elle (L’ordonnance de 59) est liturgie, litanie, léthargie ». La loi de finance de 59 n’offrait pas au Parlement une vision claire du budget aux parlementaires. On ne voyait pas précisément quelles étaient les dépenses que devrait financer le budget de l’Etat. Cette ordonnance ne laissait pas suffisamment de place à l’initiative parlementaire. Exemple ; 95% des dépenses étaient systématiquement renouvelées d’une année sur l’autre. Le Parlement n’avait même pas eu à se prononcer sur cette ordonnance. De nouvelles contraintes budgétaires sont apparues, on est entré dans une période de tensions budgétaires où des économies devaient impérativement être réalisées.

Il a fallu en 2001 une conjonction astrale favorable, Laurent Fabius a conduit un groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et du contrôle parlementaire. Ces travaux ont conduit à la conclusion de la nécessité de transformer cette ordonnance pour la rendre plus performante. Puis L. Fabius se trouve propulsé au ministère des finances. Au Sénat Alain Lambert et à l’Assemblée Nationale Didier Migot, sont favorables à la modification. Il dépose une proposition de loi, qui va faire l’objet d’un consensus entre le Parlement et le gouvernement.

 

La LOLF d’une part renforce le pouvoir budgétaire du Parlement, et, d’autre part modernise la gestion publique.

 

§2 – La jurisprudence

1)    Jurisprudence constitutionnelle

Le conseil constitutionnel lorsqu’il est saisi d’une loi de finance, il va d’abord exercer un contrôle classique de constitutionnalité. Il va également s’intéresser au respect des principes budgétaires. Il vérifie que les principes budgétaires sont bien respectés, et il va vérifier que le périmètre des lois de finance est respecté. Lorsqu’elle déborde de son périmètre on appelle ça un « cavalierbudgétaire ».

 

2)    Jurisprudence administrative et financière

Plusieurs juridictions rendent des décisions relatives aux finances publiques. D’abord, la cour des comptes, ensuite le Conseil d’Etat qui est le juge de cassation de la cour des comptes. Il existe également des juridictions compétentes pour les collectivités territoriales et les établissements publics locaux, qui sont les Chambres Régionales et Territoriales des Comptes. Leurs décisions peuvent faire l‘objet d’un appel devant la Cour des comptes, et la décision de la cour des comptes peut être cassée par le Conseil d’Etat. Ces juridictions rendent des décisions parce qu’elles sont compétentes pour vérifier les comptes des comptables publics (qui ont une responsabilité pécuniaire et personnelle).

La CDBF (Cour de Discipline Budgétaire et Financière) n’est pas juge des comptables publics, mais juge des gestionnaires, ou ordonnateurs. Elle est juge de ceux qui prennent les décisions. C’ets une juridiction administrative également, elle rend très peu de décisions parce qu’elle n’est pas compétente pour les ministres et pour les élus locaux elle n’est compétente que pour certaines infractions. Ce qui limite son champ de compétence. De plus, la CDBF n’est compétente que pour certaines compétences strictement définies par le texte des juridictions financières.

 

Les autres textes de droit interne :

·         Le décret portant règlement général sur la comptabilité publique date du 29 décembre 1962. Il s ‘applique à l’ensemble des organismes doté d’un comptable public. Il distingue la fonction d’ordonnateur de la fonction du comptable public. Il dresse la liste des missions du comptable public, c’est lui qui a en charge le paiement des dépenses ou le recouvrement des recettes. Il fournit les pièces, on retrouve le mécanisme de responsabilité pécuniaire et personnelle. Le texte n’a pas été modifié, alors même que la LOLF a introduit de nouveaux concepts. La LOLF a modifié les conditions de l’exécution budgétaire. Par exemple, la LOLF fait référence à un nouvel acteur qui s’appelle le responsable de programme. Ce responsable de programme va avoir une enveloppe budgétaire. Sur laquelle la LOLF lui accorde des marges de manœuvres. Pourtant les contrôles qui sont exercés sur lui ne sont pas bouleversés.

·         Le décret du 25 janvier 2005 sur le contrôle financier au sein des administrations de l’Etat. Ce texte opère un compromis entre l’autonomie des gestionnaires et la maitrise de l’exécution des lois de finance. Ce décret concentre le contrôle financier sur les situations à risque, et il va se concentrer sur les dépenses les plus élevées.

 

Section 3. L’encadrement de l’UE

Cet encadrement a été récemment modifié, à partir de 2009 la crise a révélé les lacunes des textes existants. Des lacunes à un double titre, d’abord, il n’existe pas de mécanisme de gestion de crise.  Et les mécanismes de surveillance budgétaire sont insuffisants. Deux traités sont en phase de ratification, deux traités qui sont sensés répondre directement à ces deux lacunes.

 

·         Premièrement, le traité relatif au mécanisme européen de stabilité, le MES. Ce traité est censé instaurer un dispositif permanent de résolution des crises. Il est censé garantir la stabilité de l’euro.

·         Le Traité sur la Stabilité, la Coordination et la Gouvernance, le TSCG, qui a été signé par les chefs d’Etat et chefs de gouvernements en mars 2012. Là, on parle véritablement de pacte budgétaire, puisqu’il s’agit bien d’un pacte relatif aux budgets des Etats.

 

Juridiquement, ces deux traités n’ont pas de liens, mais politiquement, le principe de solidarité financière, introduit par le MES, est conditionné par le respect de la discipline budgétaire du TSCG.

 

§1. Le pacte de stabilité de croissance

Il repose sur deux critères posés par le traité de Maastricht en 1992.

 

·         dette inférieure à 60% du PIB.

·         déficit soit inférieur à 3% du PIB.

 

Une résolution et deux règlements ont été adoptés en 1997 à Amsterdam. La résolution fixe l’objectif de retour à l’équilibre moyen terme. Les Etats s’engagent à revenir à l’équilibre (solde neutre ou solde positif à moyen terme). En revanche, les deux règlements vont comporter deux volets. Un volet préventif.

 

A)   Le volet préventif

Les Etats membres de la zone euro doivent présenter aux institutions communautaires chaque année un programme de stabilité. Ce programme de stabilité contient un objectif de retour à l’équilibre ou de maintien de l’équilibre. On doit afficher la volonté de revenir ou de maintenir l’équilibre budgétaire. On doit également afficher l’évolution prévisible de la dette publique. On doit également renseigner sur les hypothèses économiques dans lesquelles vont se dérouler les prochaines années. On doit également présenter les mesures. Soit des mesures budgétaires, soit des mesures économiques, mises en œuvre pour atteindre les objectifs.

 

Le conseil peut formuler des remarques destinées à améliorer le programme de stabilité. Il n’empêche que les institutions communautaires ont un droit de regard. Il n’empêche que les Etats restent très libres dans la construction de leurs hypothèses économiques, et dans leur choix des mesures prises.

 

B)   Le volet correctif

Rien n’est prévu pour la dette publique. Le Pacte de solidarité et de croissance ne prévoit rien pour la dette publique. Les sanctions, le volet correctif c’est pour le déficit public. Lorsque le déficit public dépasse le seuil de 3% du PIB, il existe un éventail de sanctions.

 

En réalité la première étape, c’est de savoir si le dépassement du seuil entraine systématiquement une sanction. La réponse est non, il est possible d’avoir un déficit public supérieur à 3% dans au moins deux cas de figure.

 

·         Si le déficit diminue sensiblement et se rapproche des 3%. Dans ce cas-là les institutions communautaires peuvent décider qu’il n’y a pas de déficit excessif.

·         En cas de dépassement exceptionnel et temporaire dû à une situation de récession économique.

 

La procédure de déficit excessif c’est toute la panoplie des sanctions applicables, en cas de déficit jugé excessif.

 

§2. L’assouplissement du pacte de stabilité de croissance

Cet assouplissement a lieu en 2005, parce qu’en 2003 une procédure de déficit excessif a été lancé à l’encontre de la France et de l’Allemagne. C’est la commission européenne, qui a formulé une recommandation qui n’a pas été suivie par le Conseil des ministres. Elle saisit la CJCE qui donne raison à la commission européenne. Le conseil a le devoir de suivre la décision de la commission européenne. A la faveur de cette crise, on a jugé que le pacte de stabilité de croissance ne prenait pas suffisamment en compte les situations conjoncturelles difficiles. Il va donc être assoupli en 2005 mais les règles fondamentales ne sont pas remises en cause.

 

·         Définition plus large des « circonstances exceptionnelles »

·         Allongement les délais permettant de corriger un déficit excessif

·         Autorisation de s’écarter ponctuellement de l’objectif d’équilibre si on s’en écarte pour des réformes structurelles qui à long terme vont garantir l’équilibre des finances publiques.

 

Jusqu’à 2007-2008 les Etats membresont respectés les contraintes, mais en 2009 intervient la crise, et en décembre 2011, 23 des 27 pays membres de l’UE sont dans la procédure de déficit excessif.

 

§3. Le « sixpack »

Après de longs mois de négociation, il est adopté en fin 2011. Double objectif, qui est d’encadrer les politiques budgétaires et surveiller les déséquilibres économiques. Ces six textes remportent des sanctions en cas de déficit excessif. Les pays qui sont en déficit excessif et qui ne respectent pas les conseils qui leurs sont adressés sont soumis à des sanctions, sauf si une majorité qualifiée des Etats s’y opposent. Cette sanction, la sanction de principe c’est l’amende.

 

Si la dette publique est supérieure à 60%du PIB il y a obligation pour les Etats de la réduire d’au moins 0,3% par an. Si jamais ils ne respectent pas cette obligation, ils basculent dans le déficit excessif.

 

Certaines crises économiques ne sont pas liées à la dette publique ou au déficit, on a par exemple le cas espagnol qui est une crise immobilière. Pour éviter ce type de déséquilibre, la surveillance des institutions communautaires va s’étendre à d’autres indicateurs que la dette et le déficit. On va s’intéresser par exemple aux taux de change, etc. Lorsque l’on constatera des déséquilibres, il y aura là aussi une possibilité de sanction.

 

L’instauration du « Semestre européen », il autorise les institutions communautaires à examiner le programme de stabilité avant que le parlement en ait débattu. C’est-à-dire que les institutions communautaires vont examiner avant les parlements nationaux, les réformes fiscales envisagées, les équilibres économiques prévus, les éventuelles réformes structurelles. Les institutions communautaires vont pouvoir énoncer des recommandations, et les Etats devront en tenir compte pour la constitution de leur budget.

S’agissant du cas de la France, la loi de programmation de décembre 2011 prévoit que le projet de programme de stabilité soit débattu par le parlement et qu’il se prononce sur ce projet de programme de stabilité. En 2011 devant l’assemblée nationale, devant le sénat, il y a eu un débat sur le projet de programme de stabilité. Il y a eu un vote au printemps 2011, au printemps 2012 ce débat n’a pas eu lieu à cause des élections présidentielles.

 

            Exemple de recommandations qui ont été faites à la France :

 

·         En matière budgétaire, les institutions communautaires ont recommandé à la France de préciser sa stratégie pour corriger son déficit excessif d’ici à 2013.

·         S’assurer de la viabilité de son système de retraite.

·         Encourager l’emploi des seniors.

·         Simplifier le système fiscal.

·         Libéraliser les industries de réseaux.

 

§4. Le TSCG

Il s’inscrit dans une logique différente, puisque seuls 25 Etats sont concernés (exclus GB et République Tchèque). Il nécessite en France une loi de ratification, qui ne sera pas nécessairement votée par l’ensemble des forces du gouvernement.

Déficit budgétaire structurel inférieur à 0,5% du PIB, une dette publique qui doit être inférieure à 60% du PIB et le cas échant doit diminuer de 1,25% par an, puis l’obligation de mettre en place des sanctions automatiques dans notre droit interne.

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