La répartition des compétences au sein de la juridiction administrative : premier ressort, appel et cassation

Les juridictions administratives examinent les affaires qui mettent en cause les collectivités publiques (État, communes, Provinces et établissements publics). Un particulier peut par ainsi contester une décision ou un acte administratif, (ex : montant de l’impôt sur le revenu, le refus d’une demande de permis de construire ou la proclamation des résultats d’élections municipales, réparation d’un dommage causé par un ouvrage public ou par l’exécution de travaux publics).
Le tribunal administratif
Ce tribunal juge toutes les contestations entre les particuliers et l’Administration, à l’exception de celles qui sont réservées par des textes spéciaux à d’autres juridictions (Conseil d’État par exemple).
Le tribunal administratif examine notamment les décisions de l’Administration qui porteraient préjudice aux particuliers et les dommages causés par l’activité des services publics.
La cour administrative d’appel
Elle réexamine en appel les dossiers déjà jugés par un tribunal administratif lorsque l’une des parties n’est pas satisfaite de la décision rendue.

Le Conseil d’État
Il examine en premier et dernier ressort les demandes d’annulation des décisions les plus importantes des autorités de l’État (décrets du Président de la République ou du Premier ministre, certains arrêtés pris par les ministres, etc.).
Il examine comme juge d’appel certains jugements prononcés par les tribunaux administratifs, notamment ceux qui portent sur la contestation d’élections.
Enfin, il est juge de cassation des décisions rendues par les cours administratives d’appel et par certaines juridictions administratives spécialisées. Dans ce cas, il n’examine que les questions de droit.

Il existe d’autres juridictions administratives comme la cour des comptes, la commission des recours des réfugiés, les sections disciplinaires des ordres professionnels, etc.

SECTION I – COMPETENCE EN PREMIER RESSORT

Une fois qu’il est établi que la compétence est celle d’une Juridiction Administrative, le requérant doit déterminer devant quel juge introduire sa requête. Il faut déterminer la compétence matérielle, puis territoriale.

• 1 : Compétence matérielle

La compétence pour certains litiges peut être attribuée à certaines juridictions en fonction de la matière. La compétence de 1^er ressort est partagée entre le Conseil d’Etat, les Tribunaux Administratifs et les Juges Administratifs spécialisés. Les parties ne peuvent déroger de leur gré à la compétence matérielle en 1^er ressort. L’éventuelle clause serait nulle. Concernant la compétence matérielle, il existe tout d’abord des attributions législatives de compétence au profit du Conseil d’Etat en 1^er et dernier ressort.

Sur le fondement de textes législatifs, le Conseil d’Etat est juge de certaines élections (art. L 311 – 3 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE), compétent pour les recours de pleine juridiction contre les décisions de sanctions prises par certaines organismes (L 311 – 4), les autorisations de plaider (L 311 – 5), les oppositions aux changements de nom (L 311 – 2). le Conseil d’Etat connait également des recours en annulation et demandes de suspensions des préfets à l’encontre des autorités décentralisées de nature à compromettre le fonctionnement ou l’intégrité d’une installation ou d’un ouvrage intéressant la défense nationale (art. 1111 – 7 CCGT).

Les attributions de compétence peuvent également être règlementaires. Un décret modifié le 12 Mai 2010 prévoit que le Conseil d’Etat est compétent en certaines matières, qui sont les ordonnances du Président de la République (CE, Toubol Fischer, 1999) et décrets (englobant l’éventuelle illégalité pour absence de certaines dispositions, le refus de son abrogation / modification : Conseil d’Etat, Compagnie Alitalia, 1989), les recours contre la décision du Premier Ministre de refus d’engager la procédure de l’article 37 de la Constitution relative à la modification règlementaire d’un texte législatif mais relevant du règlement (CE, Association ornithologique et mammalogique de Saône-et-Loire, 1999).

Le Conseil d’Etat est également compétent en 1^er et dernier ressort contre les actes règlementaires des Ministres. Le refus de prendre un acte règlementaire entre dans cette catégorie. Le Conseil d’Etat connait également des litiges sur le recrutement et la discipline des agents publics nommés par décret du Président de la République. Avant Mai 2010, on parlait de litiges sur la situation individuelle des fonctionnaires nommés par décret ; on emploie désormais un terme plus restrictif. Il est également compétent pour les recours contre les décisions des organes au titre de leur mission de contrôle ou de régulation listés au CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE, à savoir la CNIL, le CSA, l’AFLD, la CNAC…

Un chef de compétence a disparu : il s’agit des recours dirigés contre les actes administratifs dont le champ d’application s’étend au-delà du ressort d’un seul Tribunal Administratif. Les actions en RA contre l’Etat pour durée manifestement excessive de jugement sont connues du Conseil d’Etat. Les recours en interprétation et en appréciation de légalité des actes dont le contentieux relève en 1^er et dernier ressort du Conseil d’Etat sont connus du Conseil d’Etat, en toute logique. Enfin le Conseil d’Etat est compétent pour les recours contre les décisions ministérielles en matière de concentration économique, ou les sanctions administratives prises par le directeur du CNC.

• 2 : Compétence territoriale des Tribunaux Administratifs

La compétence territoriale des Tribunaux Administratifs est d’ordre public (art. R 312 – 2 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE). Néanmoins, dans la matière des marchés et contrats, une dérogation conventionnelle est possible. Autrement, le Juge Administratif est tenu de relevant qu’il est incompétent territorialement. Le Président pourra alors renvoyer au Tribunal Administratif compétent.

A) Critère de principe

En principe, sera compétent le Tribunal Administratif dans le ressort duquel a son siège l’AA défenderesse. Le critère est donc celui du siège de l’auteur de la décision attaquée, ou du signataire du contrat. Ce critère vaut aussi, dans un souci de bonne administration de la Justice, s’agissant des éventuelles demandes accessoires, incidentes ou reconventionnelles : c’est le principe de la plénitude de la juridiction. Le juge de l’action est juge de l’incident.

Les recours en interprétation / appréciation de légalité relève du même Tribunal Administratif. Néanmoins, un Tribunal Administratif saisi d’un litige relevant bien de sa compétence ne pourra parfois pas l’examiner, par exemple si un de ses membres est en cause dans le litige, a siégé dans la commission dont la décision est attaquée, a émis publiquement une opinion sur l’affaire ; le Président renverra alors à un autre Tribunal Administratif.

B) Exceptions

Arts. R 312 – 6 à 312 – 17 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE. Ces exceptions peuvent se classer selon que la compétence du Tribunal Administratif est déterminée selon un critère invariable ou selon des critères alternatifs.

1) Critère invariable

Art. R 312 – 6 vise les litiges relatifs à la reconnaissance d’une qualité telle que celle, par ex, de combattant d’évadé, de déporté, de résistant, d’apatride, de rapatrié, etc., ainsi qu’aux avantages attachés à l’une ou à l’autre de ces qualités ». Il s’agit également des litiges relatifs aux décorations, et aux emplois réservés. Dans ces types de litiges, le Tribunal Administratif compétent est celui de la résidence du bénéficiaire, ou de l’aspirant au bénéfice litigieux lors de l’introduction de sa réclamation.

Les litiges relatifs aux mesures individuelles de Police Administrative verront être compétent le Tribunal Administratif du lieu de résidence des personnes faisant l’objet de la décision attaquée. La décision de Police Administrative doit viser directement des personnes, pas des immeubles. A leur propos, la compétence est celle du Tribunal Administratif dans le ressort duquel se trouve l’immeuble objet du litige. Seront concernés, les contentieux relatifs aux DUP, au domaine public, au remembrement, à l’affectation d’immeuble, aux permis de construire, au classement des sites et monuments, à la réquisition, etc. Les contentieux indemnitaires en la matière, comme par exemple des APL, suivront les règles des litiges en matière d’immeuble.

Les litiges relatifs à la désignation des membres des assemblées, des corps ou organismes administratifs et professionnels, voient être compétents le Tribunal Administratif dans le ressort duquel a son siège l’organisme en cause. Les litiges relatifs à l’organisation et au fonctionnement de toute collectivité publique autre que l’Etat, et de tout organisme public ou privé (art. R 312 – 15 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE) impliquent une compétence du Tribunal Administratif dans le ressort duquel se situe le siège de la collectivité ou organisme objet de la décision attaquée.

C’est ainsi que M. Mamère (maire de Bègles), pour avoir marié deux personnes du même sexe, fut suspendu de ses fonctions de maire – l’état civil étant une fonction du Maire rendue au nom de l’Etat. Dans un arrêt Dallongeville, un maire fut sanctionné pour avoir mis sa commune dans une situation financière catastrophique, et, nonobstant de multiples rapports de la commission régionale des comptes et de la cour des comptes, continué dans ses errements. Ce maire fut l’objet d’un décret de révocation du Président de la République, décret qu’il attaqué et qui donna lieu à cet arrêt.

Art. R 312 – 16 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE : les contentieux relatifs aux contestations des contributions exigées des employeurs ayant recouru au travail clandestin verront être compétent le Tribunal Administratif dans le ressort duquel l’infraction a été constatée. Les litiges relatifs aux décisions individuelles prises par une fédération sportive (art. R 312 – 17 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE) sont portés devant le Tribunal Administratif du lieu de résidence ou de siège des personnes concernées par les décisions attaquées.

Art. R 312 – 18 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE évoque les demandes d’entrée sur le territoire. Elles ont toutes été regroupées au Tribunal Administratif de Nantes. Enfin, l’article R 312 – 19 dispose que les litiges ne relevant d’aucune des dispositions précédentes relèvent du Tribunal Administratif de Paris.

• Critères alternatifs
• Litiges relatifs aux législations régissant les activités professionnelles et les sanctions administratives intervenues en application de celles-ci : R 312 – 10 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE donne une définition de son contenu, puisqu’il procède à une certaine énumération. Article assez compréhensif, c’est-à-dire qu’englobe beaucoup de choses. Réglementation du travail, représentants des salariés, etc. Dispositions qui s’appliquent aux sanctions qui interviennent sur la base de ces dispositions. Aussi, lorsqu’on reconnaît un syndicat comme représentatif. D’autres exemples, litiges sur les importations, sur les avantages fiscaux, (arrêt société maison Senestal ?), infraction à la législation économique.

Effectivement lorsque la décision qui est prise dans ce champs de l’article R312-10, est règlementaire, il va y avoir une règle, et lorsque non règlementaire, il va y en avoir une autre. Lorsque la décision attaquée n’a pas un caractère règlementaire, le tribunal compétent est celui dans le ressort duquel se trouve l’établissement ou l’exploitation à l’origine du litige, ou le lieu d’exercice de la profession. Notion d’établissement est implicitement dépendante de la notion d’autonomie, il faut que l’établissement de la société ait une véritable autonomie pour que soit un établissement. Néanmoins, par dérogation, lorsqu’il s’agit d’un dossier en matière de composition ou d’élection des institutions représentatives du personnel, il est clairement précisé que Tribunal Administratif du siège social. Lorsque décision règlementaire: si s’applique dans le ressort d’un Tribunal administratif, on va voir dans quel ressort elle s’applique.

• Litiges relatifs aux marchés : R 312-11 opère un distinguo selon que l’exécution de ce contrat s’étend dans le ressort d’un seul Tribunal Administratif ou de plusieurs. Si l’exécution de ce contrat ou quasi contrat s’étend dans le ressort d’un Tribunal Administratif, ce sera ce Tribunal Administratif. Arrêt intéressant: si opère des travaux de construction et qu’on va faire des travaux pour consolider les routes, lieu d’exécution de la prestation. En revanche si l’exécution du contrat s’étend au-delà du ressort d’un seul Tribunal Administratif, ou bien si le lieu de cette exécution n’est pas désigné dans le contrat, critère est le lieu de signature du contrat par l’autorité publique contractante. Ou bien, contrat plurilatéral, c’est la première autorité qui a signé le contrat, la première à être citée dans le contrat, qui déterminera le Tribunal Administratif compétent. Ex: arrêt du 3 juillet 1987. Ministre de la défense contre société Cofiroute. Péage sur voies concédées. Compétence= Tribunal Administratif de Paris.

Quelques remarques terminales: art. R312-11 vise essentiellement recours de plein contentieux, non pas Recours pour excès de pouvoir. En sont exclus aussi les litiges pécuniaires de ce qui louent leurs services. Néanmoins les parties peuvent, soit dans le contrat originel, soit dans un avenant au contrat, à la condition que cet avenant ait été signé avant la naissance du litige. Les parties peuvent convenir entre elles que leurs différends seront soumis à un Tribunal Administratif autre, mais à certaines conditions. Effectivement, dans un but de respect de l’intérêt public. Autre élément, cet accord ne doit pas avoir été signé dans le but d’empêcher une condamnation solidaire, donc les parties ne peuvent pas imaginer une opération qui aurait pour but de faire échapper l’un des cocontractants à la condamnation. Pour déroger il faut déroger dans la clarté, ça veut dire que doit reposer sur des stipulations claires et qui ne prêtent pas à discussion.

• Litiges qui concernent lesfonctionnaires : R312-12. Distinction repose sur les caractères de la décision qui va être contestée. Si décision à caractère individuel, ou si décision à caractère collectif. Critère du lieu d’affectation de l’agent. En revanche, décisions collectives, ressort de plusieurs Tribunaux Administratifs, obéissent au critère classique du siège de l’auteur de la décision.

–A propos des décisions individuelles : lieu d’affectation de l’agent. Et ce toujours à la date de la décision attaquée. On ne tient pas compte de l’affectation ultérieure. Il peut être indiqué que je sois affecté quelque part mais en fait, je n’y suis physiquement pas. Lieu d’affectation officiel n’est pas celui de la pratique. Dans ce cas on fait prévaloir le théorique, c’est le lieu d’affectation. Autre cas, décisions qui par elles-mêmes emportent changement d’affectation: exemple décisions de changement d’affectation. Dans ces cas-là, lieu de la nouvelle affectation, même si personne refuse de rejoindre son poste (s’expose à l’abandon de poste). Si c’est une révocation, accession à la retraite, lieu de la dernière affectation.

–Décisions à caractère collectif concernant la fonction publique. Tableaux d’avancement dans la FP : décisions sont promus au grade de Président du Tribunal Administratif M.Z etc., si quelqu’un conteste ce sera le lieu du siège de la décision attaquée. Listes d’aptitude. Le R-312-12 ne couvre pas tous les fonctionnaires et agents puisqu’échappe aux fonctionnaires et agents du président de la république.

Certains litiges peuvent aussi naitre en dehors des Tribunaux Administratifs. Imaginons que fonctionnaire nommé à l’étranger. A ce moment-là, siège de l’autorité qui a pris la décision. Le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE fait un cas à part pour certains contentieux : litiges relatifs aux pensions des agents, fonctionnaires: R312-13. Tri préalable. En matière de pension, a adopté des dispositions permettant un désengorgement. Sort particulier aux agents des collectivités locales, leurs litiges relèvent du Tribunal Administratif dans le ressort duquel relevaient au moment de leur retraite. En revanche pour les autres pensions, en dehors des agents des collectivités territoriales, le Tribunal Administratif compétent est celui dans le ressort duquel se trouve le lieu d’assignation du paiement de la pension.

• Action en responsabilité extra contractuelle : R312-14. Premier type de dommage extra contractuel: imputables à une décision, décision qui a fait ou aurait pu faire objet d’un recours en annulation devant un Tribunal Administratif, ce dernier est compétent pour en connaitre. Deuxième type de dommage: causé par un fait matériel, Tribunal Administratif compétent, celui dans le ressort duquel se trouve le fait générateur du dommage. Énumération dans cet article: il peut y avoir certains types de dommages, exemples : compagnie d’assurance Mercator 1972: attaque d’un fourgon blindé caractérisant carence de la police. Problème de laresponsabilité des attroupements.

L’article 312-14 parle aussi d’un agissement administratif, et quand il s’agit d’un agissement comment comprendre le lieu du fait générateur: endroit qui a directement causé le préjudice avec les conséquences même si conséquences produites dans un autre lieu. Lorsque faits imputables à plusieurs éléments, produits dans le ressort de plusieurs ressorts administratifs, chaque Tribunal Administratif sera compétent dans son ressort, mais on appliquera certainement la connexité.

3ème hypothèse: dans les autres cas, lorsque le dommage ne résulte ni d’un fait matériel, ni d’une décision il convient de prendre au moment de la demande la résidence de l’auteur. Exemple de préjudice: responsabilité du fait de la loi, ou une convention internationale. Parfois cet article peut susciter des difficultés, ex: affaire Mercator, dans ces cas de carence de l’administration, est-ce que c’est un agissement cette carence ou refus de prendre une décision ?

Deux cas de récents: depuis juin 2010 deux cas réglés par CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE par deux dispositions nouvelles: Article R 312-14-1 sur un épisode particulier, les actions engagées sur le fondement de la santé publique contre le rejet par l’OGNAM d’une demande d’indemnisation, ou encore les recours contre une offre d’indemnisation jugée insuffisante, tribunal Administratif celui dans le ressort duquel est situé lieu de résidence du demandeur. Article R312-14-2: les litiges relatifs à la reconnaissance et à l’indemnisation des victimes des essais nucléaires français: relève de la compétence du Tribunal Administratif du lieu de résidence du demandeur au moment de l’introduction de sa demande.

SECTION II – LA COMPETENCE EN APPEL

• 1 : Compétence en raison de la matière

Partage entre des juridictions. En appel, partage entre Conseil d’Etat et Cours Administratives d’Appel. Mais indiscutablement, le juge d’appel de droit commun ce sont les Cours Administratives d’Appel. Sauf appels que bonne administratif conduit à attribuer au Conseil d’Etat.

Compétent pour statuer en appel sur renvoi de l’autorité judiciaire. Exemple où dans l’ile de la réunion, l’ensemble des habitants d’une des principales villes contestent les tarifs d’une facture d’eau et font des recours devant Tribunal d’Instance. L’avocat a excipé de l’illégalité du tarif fixé par une délibération du conseil municipal, notamment parce qu’incluait des droits d’entrées etc. Renvoie au Tribunal Administratif de la Réunion, l’appel c’est le Conseil d’Etat. Aussi bien les recours en interprétation qu’en appréciation d’illégalité relèvent du Conseil d’Etat.

Litiges relatifs aux élections cantonales et municipales. Là encore, doit être pris de façon large, extensive. Concerne aussi les litiges pour l’élection de l’exécutif (élection de président du conseil général, ou de maire). C’est aussi la possibilité des démissions d’office d’un conseiller municipal ou d’un élu. Les questions d’incompatibilité, d’inéligibilité. En cas de condamnation pénale, dans les cas les plus graves, lorsqu’élu condamné à prison ferme pour tous les manquements au devoir de probité par exemple.

Principe des ordonnateurs et des comptables: quatrième phase = paiement du comptable public, phase dans laquelle n’intervient pas l’ordonnateur. C’est réprimé le fait que quelqu’un s’immisce dans les fonctions de comptable. Lorsqu’élu déclaré gestionnaire de fait notamment, par exemple élu qui par le biais d’une association para municipale, donne subventions indues à ses agents.

On appelle ça des associations transparentes, n’ont pas d’existence, sont purement fictives, sont dites administratives. Le maire lorsqu’il opère le versement, il verse des deniers publics, donc est comptable de fait. Appel va devant Cour des comptes pour gestion de fait. Notion d’élections municipales et cantonales peut être étendue à élections de délégués dans d’autres organismes. L’élection des membres des EPCI (renforcement de l’intercommunalité en 2010) appel devant Conseil d’Etat. Reste des appels = Cours Administratives d’Appel.

• 2 : Compétence territoriale des CAA

Pas de dérogation possible, est d’ordre public. Juge doit soulever d’office sa compétence. On la détermine par le Code et voir quelle est la Cour Administrative d’Appel: R312-1: Cours Administratives d’Appel: celle dans le ressort de laquelle a son siège le Tribunal Administratif. Une Cour Administrative d’Appel est compétente comme un Tribunal Administratif de l’action et des incidents. Art. R322-4 du CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE qui prévoit néanmoins que lorsqu’une Cour Administrative d’Appel est saisie d’un litige relevant de sa compétence, dans lequel néanmoins l’un de ses membres est en cause, est renvoyé par le président à une autre Cour Administrative d’Appel désignée par le président de la section du contentieux.

SECTION III – LA COMPETENCE EN CASSATION

Pas de difficulté puisqu’un seul juge de cassation. Ordonnances de référé de suspension, référés contractuels, précontractuels, arrêts des Cours Administratives d’Appel, décisions des Tribunaux Administratifs en dernier ressort etc… Tous les pourvois passent par le Conseil d’Etat.