La comitologie, l’exécution des actes européens par la Commission

L’exécution des actes européens par les institutions de l’Union

1. La compétence exécutive de la Commission : la «comitologie»

Elle est à la fois déléguée et encadrée. Elle est déléguée car depuis l’origine, les traités prévoient que la Commission exerce les compétences que le Conseil lui confère pour assurer l’exécution du droit communautaire. C’est logique puisque la compétence exécutive de droit commun appartient aux États.

Quand les États n’assurent pas eux-mêmes cette exécution du droit communautaire, cela ne signifie pas qu’ils se désintéressent de cette compétence d’exécution. Or, quelle institution est composée de représentants des Etats membres ? Le Conseil. Il est donc normal qu’elle soit confiée dans certains cas à la Commission par le Conseil.

Mais le Conseil n’en n’use pas librement. Au départ, on aurait pu penser qu’elle était libre, et la jurisprudence précisait que le recours à la délégation par le Conseil de la compétence d’exécution à la Commission était d’un emploi facultatif, comme si le Conseil pouvait choisir librement soit d’exécuter lui-même, soit de confier cette tâche d’exécution à la Commission.

Mais tout a changé avec l’Acte unique européen en 1986 (modification du traité CE que l’on retrouve aujourd’hui dans le traité TFUE à l’article 291) : il a prévu que le Conseil délègue à la Commission le soin d’exécuter, mais il peut également se réserver, dans des cas spécifiques, la possibilité d’exercer directement la compétence d’exécution. À contrario, en dehors de ces cas spécifiques, le Conseil est tenu de déléguer à la Commission le pouvoir d’exécution.

Même s’il est tenu de déléguer, il garde largement la main sur les conditions dans lesquelles la Commission va exécuter, et cela de 2 façons :

• – le Conseil est l’auteur ou le co-auteur de l’acte de base à exécuter ; s’il veut laisser la bride sur le cou de la Commission, il lui suffit d’adopter un acte de base suffisamment vague, ce qui laissera une grande marge de manœuvre à la Commission ; s’il veut la brider, il doit en adopter un déjà très détaillé, ce qui réduira le champ d’action de la Commission, qui ne pourra alors qu’adopter, par ses compétences partagées, des “mesurettes” d’exécution dans les interstices laissés vacants ;
• – le Conseil n’a pas souhaité laisser la Commission sans surveillance : il a entendu au contraire placer celle-ci sous le contrôle de comités qu’il a créé à cette fin, et qui sont des relais du Conseil ; il en a tellement usé au fil des années que l’on parle désormais de comitologie, qui désigne la prolifération auprès de la Commission, et à l’investigation du Conseil, de comités chargés en pratique de surveiller l’exercice par la Commission de ses compétences exécutives.

1. a) Le principe de la «comitologie»

Au départ, c’était une simple pratique institutionnelle qui s’est développée en dehors de toute habilitation textuelle. Le développement de ces comités pouvait sembler être inspiré par le souci d’aider la Commission dans l’accomplissement de sa fonction d’exécution.

Mais ceux-ci ne sont pas créés par la Commission ou à sa demande, mais par le Conseil. C’est donc le Conseil qui est présent auprès de la Commission, et ce plus pour la surveiller et l’encadrer que l’aider dans l’exercice de sa compétence d’exécution. D’ailleurs, le traité de Lisbonne parle de l’encadrement, grâce à la comitologie, par les Etats voire du «contrôle» par les Etats des compétences exécutives de la Commission.

La Cour de justice n’y a vu nulle violation et a parfaitement accepté que le Conseil puisse déterminer les modalités imposées à la Commission pour assurer sa compétence d’exécution. Elle a été tellement compréhensive qu’elle l’a même admise dans des cas discutables.

En effet, dès lors que la Commission tient sa compétence d’exécution d’une délégation du Conseil, la comitologie ne devrait encadrer que l’accomplissement de mesures d’exécution par la Commission sur habilitation du Conseil, et elle ne devrait pas être autorisée à se prononcer en matière budgétaire, alors que l’exécution du budget est assurée par la Commission, sous sa propre responsabilité (elle tire cette compétence directement du traité), et non pas sur délégation du Conseil.

Par la suite, l’Acte unique européen a conféré pour la première fois un fondement textuel à la comitologie : il a consacré sa pratique et a invité le Conseil à rationnaliser cette pratique qui, jusqu’alors, se développait de manière anarchique selon le bon vouloir du Conseil.

Depuis, les traités prévoient que le Conseil peut soumettre l’exercice d’une compétence d’exécution par la Commission à certaines modalités que le Conseil définit au cas par cas, chaque fois qu’il délègue une compétence d’exécution à la Commission. Mais ces modalités doivent répondre à des principes et règles d’ordre général que le Conseil doit arrêter une fois pour toute par une décision adoptée à l’unanimité sur proposition de la Commission et après avis du Parlement européen.

Depuis 1986, le Conseil a été invité à adopter des critères généraux encadrant la comitologie, des décisions comitologie. C’est ce qu’il a fait en 1987, 1999 et en 2006.

Le traité de Lisbonne maintient cette invitation adressée au Conseil de rationnaliser la comitologie en fixant des principes et des règles d’ordre général, mais à ceci près que la procédure à suivre a quelque peu évolué (le traité les présente comme des règlements) : désormais, le Conseil ne statue plus à l’unanimité mais à la majorité qualifiée, il n’adopte plus cette réglementation comitologique sur proposition de la Commission, et le Parlement européen n’est plus seulement consulté mais il a aujourd’hui un véritable pouvoir de co-décision, puisque les règlements qui régissent la comitologie doivent être adoptés selon la procédure législative ordinaire, qui correspond à l’ancienne procédure de co-décision entre le Conseil et le Parlement.

Ces décisions comitologie prévoient selon quelles modalités procédurales la surveillance de la Commission par ces comités sera assurée. Elles ont créé plusieurs procédures alternatives.

1. b) Les procédures de «comitologie»

4 procédures de la – contraignante pour la Commission à la + contraignante :

• ­ la procédure de consultation: consiste lorsque la Commission est chargée d’assurer l’exécution d’un acte communautaire, à mettre en place auprès de la Commission un comité consultatif qui sera saisi simplement pour avis par la Commission du projet d’acte d’exécution qu’elle veut prendre ; quelque soit cet avis, la Commission demeure libre d’adopter ou non l’acte d’exécution ;
• ­ la procédure de gestion: a vocation à être mise en œuvre pour la gestion des politiques communes, plus contraignante car consiste en la mise en place d’un comité de gestion qui dispose de prérogatives plus manifestes ; s’il émet à la majorité qualifiée un avis négatif sur le projet d’acte d’exécution (assez rare), la Commission est dessaisie au profit du Conseil, qui adoptera les mesures exécutives ; elle permet à la Commission, avant de recevoir l’avis du comité de gestion, de mettre en œuvre à titre provisoire son projet d’acte d’exécution ;
• ­ la procédure de réglementation, le comité de réglementation mis en place auprès de la Commission dans des matières particulièrement sensibles (santé publique, sécurité alimentaire) est saisi du projet d’acte d’exécution ; s’il émet un avis négatif ou s’il n’émet aucun avis (silence = avis négatif), la Commission est à nouveau dessaisie au profit du Conseil et ne peut pas exécuter à titre provisoire l’acte qu’elle envisageait de prendre ;
• ­ la procédure de réglementation avec contrôle, établie par la décision comitologie de 2006, un champ d’application assez clairement défini ;

elle s’impose et doit être appliquée lorsque l’acte de base que la Commission s’apprête à exécuter est un acte adopté en co-décision par le Conseil et le Parlement, et lorsque la mesure d’exécution que s’apprête à prendre la Commission est une mesure de portée générale qui vise à modifier des éléments non-essentiels de cet acte de base. S’il s’agit de modifier des éléments essentiels, la jurisprudence Köster implique que la Commission n’ait aucune compétence pour cela.

Elle confère au législateur communautaire (désormais européen), on désigne par cette formule le Conseil des parlements européens ensemble, un pouvoir de véto à l’encontre de l’acte d’exécution en question. Est institué auprès de la Commission un comité de règlementation avec contrôle pour avis ;

■ En cas d’avis positif, la Commission ne se trouve pas totalement libre dans l’accomplissement de sa compétence d’exécution : en effet, le Conseil à la majorité qualifiée, et le Parlement à la majorité de ses membres, peuvent chacun séparément opposer leur véto à l’adoption de la mesure par la Commission ;

■ En cas d’avis est négatif ou s’il n’y en a pas, le Conseil se substitue à la Commission pour adopter cet acte ou un autre, mais il pourra se heurter au véto du Parlement, toujours à la majorité de ses membres.

La Commission est, dans tous les cas, susceptible de se voir dépossédée de sa compétence au profit du Conseil ou de personne si le Parlement européen émet son véto. Ce qui explique que cette procédure soit si contraignante et corrosive, on n’est plus tout à fait dans le registre de l’exécution : la Commission est invitée à modifier cet acte, certes dans ces éléments non-essentiels, mais tout de même.

Cette procédure de 2006 s’inspirait en réalité d’une innovation contenue dans le TCE de 2004 (jamais entré en vigueur) qui a été reprise ensuite par le traité de Lisbonne. Celui-ci prévoit la possibilité pour la Commission de prendre des actes délégués. Lorsque le législateur européen (Conseil et Parlement), soit en co-décision, soit l’un avec le concours de l’autre, adopte un acte de base, un acte législatif, celui-ci peut déléguer à la Commission le pouvoir de modifier ou de compléter cet acte de base dans ses éléments non-essentiels : c’est la reprise de la décision comitologique de 2006.

Tandis que la procédure de comitologie de 2006 n’était applicable que pour la modification d’un acte adopté en co-décision par le Parlement et le Conseil, en vertu du traité de Lisbonne, la possibilité d’adoption par la Commission d’actes délégués, qui peuvent modifier des éléments non-essentiels, est applicable que l’acte législatif en cause ait été adopté en co-décision entre le Conseil et le Parlement, ou selon tout autre procédé législatif. Le champ des possibles s’est donc élargi.

2 questions:

• En fonction de quels critères applique-t-on à la Commission une procédure plutôt qu’une autre ?
• Quelle est la part, quel est le rôle que le Parlement européen est appelé à jouer dans la mise en œuvre des procédures de surveillance ?

1) Les critères justifiant le choix d’une procédure de comitologie plutôt qu’une autre

Parmi les 4 procédures, seul le champ d’application de la quatrième procédure est assez clair.

Les décisions de comitologie qui mettent en place les 3 premières procédures entretiennent un flou artistique complet à cet égard. En conséquence, dans ce flou, le Conseil, auteur de l’acte de base, semble libre de choisir souverainement quelle procédure il imposera à la Commission. Le Conseil risque d’être tenté de choisir la procédure la plus contraignante pour la Commission. Bien évidemment, la jurisprudence veille et impose au Conseil, dans l’acte de base, de motiver rationnellement ses choix (sinon, atteinte à l’équilibre institutionnel de la Commission).

Rappelons que l’acte de base est adopté le plus souvent par le Conseil à l’initiative de la Commission ; c’est elle, pour l’essentiel, qui dispose le plus souvent du monopole de l’initiative dans l’adoption des normes. Elle soumet au Conseil des projets d’actes qu’il adopte ou pas.

Le projet d’acte de base qu’élabore la Commission comporte une disposition précisant les modalités d’exécution de cet acte, en particulier si elle sera assurée par les Etats membres, par la Commission ou bien par le Conseil. Si le choix se porte sur une exécution par la Commission, ce projet d’acte de base devra préciser la procédure de comitologie choisie ; on peut imaginer que la Commission aura spontanément tendance à prévoir dans le projet d’acte de base la mise en œuvre de la procédure de comitologie la plus souple pour lui, c’est-à-dire la procédure consultative.

Le Conseil pourrait ne pas l’entendre de cette oreille, et dans ce cas, il pourra modifier le projet d’acte de base et adopter un acte qui s’en distingue sensiblement, notamment en substituant à la procédure souple de comitologie une procédure un peu plus stricte. Il ne pourra le faire qu’en statuant à l’unanimité, car il y a une règle de vote au sein du Conseil selon laquelle, même lorsque le traité prévoit que le Conseil adopte tel type d’acte à la majorité, s’il tend à s’écarter de la proposition faite par la Commission, il ne pourra le faire qu’en statuant à l’unanimité, et ceci car la Commission est supposée élaborer des propositions qui visent à défendre l’intérêt général de l’Union, plutôt que l’intérêt particulier des Etats, et elle est, de plus, en pratique, supposée prendre en compte l’avis des petits Etats, afin d’éviter une dictature des grands Etats.

Si le Conseil, composé de représentants des Etats membres, entend s’écarter du projet, il devra statuer à l’unanimité, ce qui signifie que tout Etat aura un droit de véto.

2) Le rôle du Parlement européen dans la mise en œuvre des procédures de surveillance

À partir de l’instant où le Parlement européen est intervenu de plus en plus souvent et de manière de plus en plus décisive dans le processus d’édiction des actes de base, puisque la procédure de co-décision (née du traité de Maastricht et généralisée par le traité d’Amsterdam) n’a fait que s’étendre, il s’est mis à revendiquer une participation plus active à la surveillance concrète, par le biais de la comitologie, des actes d’exécution de la Commission.

Le Parlement européen semblait pleinement pertinent, mais cette revendication était tout-à-fait abusive, et ce pour plusieurs raisons :

• – À l’évidence, dans tout système politique, il n’entre pas dans les missions d’une institution parlementaire d’intervenir au stade de l’exécution (cela relève du pouvoir exécutif).
• – Dans le cadre de l’UE, la compétence d’exécution de droit commun appartient aux Etats. Lorsqu’elle est attribuée par exception à la Commission, ce sont les Etats qui ont un intérêt juridique légitime à surveiller cette exécution, c’est-à-dire en réalité le Conseil ; il est donc normal qu’il surveille aussi activement. Par conséquent, il était naturel que le Conseil s’investisse autant, mais rien ne justifiait que le Parlement européen revendique une part aussi active aux côtés du Conseil.
• – Lorsque le Conseil, par le biais des comités, surveille la compétence d’exécution de la Commission, ce n’est pas parce que le Conseil est l’auteur ou le co-auteur de l’acte de base à exécuter (si ça l’était, on pourrait admettre la prétention du Parlement), mais parce que la compétence d’exécution de droit commun appartient aux Etats membres, et par voie de conséquence, la comitologie est destinée à permettre à ces Etats, par l’intermédiaire du Conseil qui les représente, de surveiller la compétence d’exécution de la Commission. Le traité de Lisbonne clarifie les choses en soulignant que la comitologie vise au contrôle par les Etats membres, à travers le Conseil, de la compétence d’exécution de la Commission.

Le Parlement européen a commencé à obtenir satisfaction. La décision comitologie de 1999 a accordé un droit à la transmission par la Commission des documents relatifs à l’exécution des actes de base. Par ailleurs, le Parlement européen s’est vu reconnaître le pouvoir d’adopter des résolutions non-contraignantes, par lesquelles il peut exprimer son point de vue sur l’accomplissement de la compétence d’exécution par la Commission.

La décision comitologie de 2006, dans le cadre de la procédure de règlementation avec contrôle, a prévu que quel que soit l’avis du comité de comitologie, le Parlement détient un pouvoir de véto. Le Parlement européen a donc obtenu entièrement satisfaction. Le traité de Lisbonne, en consacrant la notion d’actes délégués, confirme cette victoire institutionnelle du Parlement européen.

2. La compétence exécutive du Conseil

1. a) L’étendue de la compétence d’exécution du Conseil

Elle serait à priori de faible étendue. Normalement, l’exécution est assurée par les Etats membres, et lorsque des conditions uniformes sont requises, le traité admet que cela soit fait par la Commission sur délégation du Conseil, et ce n’est que dans des cas précis que le Conseil assure cette exécution. En effet, dans l’ensemble des matières couvertes naguère par le pilier communautaire, à quoi s’ajoute désormais la compétence en matière de coopération pénale, le Conseil ne peut exercer lui-même la compétence d’exécution que dans des cas très spécifiques (traité CE puis TFUE dans son article 291).

Le traité ne définit pas ces cas spécifiques : le Conseil en décide donc lui-même. Paradoxalement, l’imprécision de cette notion n’a pas donné lieu à des abus de la part du Conseil. Le Conseil n’a pas retenu trop souvent, de façon abusive et injustifiée, sa compétence d’exécution. Cette autodiscipline s’explique par deux raisons :

• on voit mal quel intérêt aurait le Conseil à se charger lui-même trop souvent de l’exécution ; le Conseil n’a pas les moyens matériels d’assurer lui-même l’exécution systématique des actes du droit de l’Union ;
• par ailleurs, la jurisprudence veille à ce qu’il n’y ait pas de dérive : la Cour de justice exige en particulier que le Conseil motive les cas dans lesquels il estime que l’on est en présence de cas spécifiques requérant une exécution directe par le Conseil ; le traité de Lisbonne consacre cette jurisprudence en précisant que les cas spécifiques dans lesquels le Conseil exerce lui-même la compétence doivent être «dûment justifiés».

En ce qui concerne la PESC, qui assure l’exécution ? La PESC a toujours été très spécifique. Sous l’empire des traités antérieurs, la compétence d’exécution de la PESC appartenait aux Etats membres même, mais à défaut d’exécution par les Etats eux-même, elle était assurée par le Conseil.

Avec le traité de Lisbonne, lorsque l’exécution n’est pas faite directement par les Etats membres, elle est accomplie par le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (actuellement la britannique Catherine Ashton ; le traité constitutionnel avait voulu nommer ce fonctionnaire le “Ministre des affaires étrangères de l’Union”).

1. b) La procédure d’adoption des actes d’exécution

Ici, il faut faire un constat et en déduire une difficulté : le constat, c’est que lorsque le Conseil assure lui-même l’exécution des actes de base, il est lui-même dans un cadre de dédoublement fonctionnel.

La difficulté qui en découle est que les traités déterminent la procédure d’adoption des actes de base, précisent si le Conseil statue à l’unanimité ou à la majorité qualifiée, sur proposition de la Commission ou des Etats membres, s’il statue seul ou en co-décision avec le Parlement ou après simple consultation de celui-ci, mais ils ne disent rien de la procédure que le Conseil doit suivre pour adopter l’acte d’exécution.

Dans le silence du traité, il faut considérer que l’acte d’exécution devra être adopté en suivant la même procédure que celle suivie pour adopter l’acte de base. Cela impliquerait une certaine lourdeur, cela heurterait la lettre du traité, qui prévoit la seule compétence d’exécution du Conseil, et cela serait de mauvaise pratique institutionnelle que de mobiliser une procédure si lourde que celle de la co-décision pour un simple d’acte d’exécution.

C’est la raison pour laquelle la Cour de justice a admis que le Conseil, au titre de l’exécution, suive une procédure simplifiée qui implique la même règle de vote au sein du Conseil que pour l’adoption de l’acte de base, mais qui dispense le Conseil de solliciter l’intervention du Parlement européen, fusse simplement pour obtenir son avis.