La compétence de la juridiction administrative

La compétence de la juridiction administrative

L’existence d’une juridiction administrative n’a de sens que si une part du contentieux en général est considéré comme distincte du contentieux de droit commun et si les litiges en faisant partie lui échoient effectivement. La compétence administrative est intimement liée à son existence puisqu’elle la corrobore. C’est pourquoi il convient de s’intéresser au fondement de cette compétence afin d’étudier d’autre part les différents mécanismes permettant d’en assurer le respect.

Il ne s’agit pas ici de préciser les critères qui doivent être rempli par le litige pour qu’il entre dans la compétence du juge administratif. Ces critères sont nombreux et mouvants, et ressortissent aux notions composantes la matière administrative, c’est-à-dire au droit administratif. Il s’agit plutôt ici, de déterminer les fondements de la compétence administratifs lesquels en circonscrive par ricochet le champ. Ces fondements ont été pour certains d’entre eux constitutionnalisés, et repose non pas sur le droit applicable mais sur l’objet du litige.

Tableau de répartition des compétences selon le type de contentieux entre les tribunaux administratifs (TA), les cours administratives d’appel (CAA), le Conseil d’État et les juridictions administratives spécialisées (JAS).

1) La constitutionnalisation de la compétence de la juridiction administrative

Quand bien même l’existence d’une juridiction administrative découle d’une tradition séculaire, le constituant de 1958 resta muet à son égard. La juridiction administrative, son existence même était donc jusqu’à une date ressente au moins théoriquement soumise à la seule volonté du législateur. Tandis que le conseil d’Etat était certes mentionné dans la constitution comme organisme consultative à l’article 37 il est désormais en tant qu’organe juridictionnel, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, à propos du contrôle d’acte émanant d’outre-mer. Et puis surtout avec la révision du 23 juillet 2008 à propos de la QPC, article 61. Mais, cette constitutionnalisation de la juridiction administrative n’est pas d’un élan spontané, illustration des renforcements des contentieux publics par l’interpénétration. La constitutionnalisation de la juridiction administrative résulte de 2 décisions emblématiques du conseil constitutionnel, dont lui-même porte sur la compétence.

DECISION CC 22 JUILLET 1980 VALIDATIONS LEGISLATIVES, face au viénéité du législateur de surmonter certain obstacle jurisprudentiel le conseil constitutionnel rappelant que l’article 64 de la constitution garanti l’indépendance de l’autorité judiciaire étend le bénéfice de cette indépendance à la juridiction administrative, il consacre donc un PFRLR de l’indépendance administrative qu’il fonde sur le 24 mai 1872. Le but pour le conseil constitutionnel est de garantir la séparation des pouvoirs, ce faisant, en consacrant l’indépendance il confirme par extension l’existence.

DECISION CONSEIL CONSTITUTIONNEL 23 JANVIER 1987, confirme la précédente tout en la complètent, il était saisi de la constitutionnalité d’une loi adoptée à la suite de l’ordonnance du 1^er décembre 1986, qui avait créé le conseil de la concurrence soumettant elle-même a la cour d’appel de paris l’ensemble des recours dirigés contre les décisions prises par cette AAI. Devant répondre à la question de savoir s’il était loisible au législateur de soumettre le contentieux administratif à la compétence judiciaire le conseil constitutionnel était cette fois amené à prendre position sur le principe de séparation des autorités administratives et judiciaire. La position qu’il adopte et alors subtile et prudente il ne convenait pas en effet que le conseil constitutionnel constitutionnalise la limite de démarcation partageant les compétences respectives des juridictions judiciaires et administratives. En raison de la complexité d’un devoir, et d’autre part, parce qu’il n’aurait pas été avisé de graver dans le marbre la frontière entre la compétence judiciaire et administrative, « le droit est le premier des nécessités sociales » Scelle. è Évolution du droit administratif. Et d’autre part, il ne devait pas se prononcer dans le détail et il lui était difficile de consacrer « dans sa généralité le principe de séparation des autorités administratives et judiciaire ». Cette difficulté résulte de deux éléments :

• Le conseil constitutionnel confirme par sa décision que le principe de séparation des juridictions n’est pas le corollaire de la séparation des pouvoir, en effet impliquant une proximité sinon une filiation entre le pouvoir exécutif et une partie du pouvoir judiciaire ce principe des autorités administratives et judiciaires est en contradiction avec la séparation des pouvoirs.

• Trouvant sa source formelle dans les lois du 16 et 24 aout 1786et dans le décret du 16 fructidor an III le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires n’en n’est pas moins d’origine monarchique. Et ces sources formelles en outre ne peuvent valablement imputé au législateur républicain. Au sens ou l’entend le conseil constitutionnel quand il souhaite consacrer un PFRPR.

Face à cette situation le conseil constitutionnel choisit d’invoquer non pas une source formelle mais la tradition juridique française afin de constitutionnaliser non pas le principe de séparation des autorités administratives et judiciaire mais seulement le noyau dur en d’autre terme la compétence incompressible de la juridiction administrative. Il affirme en effet que « conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs figure au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la république celui selon lequel a l’exception au matière réservé par nature à l’autorité judiciaire relève en dernier ressort a la compétence de la juridiction administrative l’annulation ou la réformation des décisions prisent dans l’exercice de prérogative de puissance publique par les autorité exerçant le pouvoir exécutif leurs agents, les collectivités territoriales de la république ou les organismes publics placés sous leur autorité ou sur leur contrôle ». Il ajoute dans le considérant suivant « qu’il est loisible au législateur dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice d’unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l’ordre juridictionnel principalement intéressé ». : Technique des blocs de compétence

La compétence minimale de la compétence administrative, apparait comme très étroite. (Celle qui ne peut pas être remis en cause par le juge). Cette compétence est exclusivement relative aux décisions. Ce qui exclut par principe les contrats et les actes matériels imputables. De même seules les décisions des collectivités ou organismes publics sont visés. Cela signifie qu’on écarte par principe les actes administratifs édictés par les personnes privées. En outre, seul de telle décision prise dans l’exercice de prérogative de puissance publique sont admis. è On se focalise seulement sur les actes d’autorité.

Enfin, le conseil constitutionnel limite cette compétence incompressible de la juridiction administrative au contentieux de l’annulation et de la réformation, ce qui signifie que n’est pas constitutionnalisé le recours de plein contentieux et le recours en matière d’interprétation et d’égalité. De plus, elle cède à la compétence judiciaire dans deux hypothèses :

• La compétence administrative ne vaut que sous réserve des « matières réservées par nature à l’autorité judiciaire», par cette décision le conseil constitutionnel constitutionnalise par la même la compétence judiciaire. (Imprécision de la décision). Principalement c’est ce qui touche à la liberté individuel, pour le droit de propriété, l’état et la capacité des personnes, et le fonctionnement des services judiciaires.
• Le conseil autorise le législateur à déroger à cette compétence afin de constituer les fameux blocs de compétence dans « l’intérêt d’une bonne administration de la justice». c’est d’ailleurs sur ce dernier fondement que le conseil justifie le transfert par la loi qui lui était soumise du contentieux de l’autorité à la cour d’appel de paris.

Pour autant le conseil se réserve de juger du bienfondé de la constitution de ce bloc de compétence, c’est ainsi qu’il a jugé inconstitutionnel le transfert prévu par le législateur es contentieux des conduites à la frontière au TGI. DECISION CONSTITUTIONNEL 28 JUILLET 1989.

CONCLUSION : la compétence de la juridiction administrative bénéficie désormais bien que dans cette dimension minimal et incompressible d’un fondement constitutionnel témoignant du renforcement mutuel des contentieux public. Mais la décision en cause est également révélatrice de l’influence réciproque que peuvent entretenir les dimensions matérielles et formelles de l’Etat de droit. Classiquement un PFRLR a était posé par le législateur républicain touchant à l’exercice des lois et des libertés et qui a reçu application avec une constance suffisante préalablement à la constitution de 1946. Ainsi en faisant de la compétence de la juridiction administrative un tel principe, c’est-à-dire en compétent et en prolongeant la structuration de l’ordre juridique le conseil constitutionnel estime selon les auteurs du gaja « l’existence même d’une juridiction administrative compétente pour censurer les actes illégaux de la puissance publique constitue une garanti pour la défense des droits et libertés des individus ».

2) Le détachement du droit applicable

Produit d’une différenciation séculaire entre les litiges de droits communs et ceux caractérisé par l’implication de la puissance publique la juridiction administrative a néanmoins était amené à déterminer plus précisément le champ, les limites de sa compétence notamment dans le but d’assoir sa légitimité.

L’existence d’une juridiction spécialisée apparaitrait superflue si elle se bornait à appliquer les mêmes règles que son homologue judiciaire. Ainsi, au-delà du contentieux conçu comme spécifique qui lui échoit il convenait de déterminer si le droit applicable devait disposer d’une quelconque influence sur la juridiction juridictionnelle, comme le résulte jean Rivero, il convenait de savoir si le juge administratif est le gardien administratif de la légalité ou s’il se borne à n’être que le gardien de la légalité administratif.

Dans un premier temps, le juge administratif s’est considéré et a été considéré comme le gardien de la seule légalité administratif. Cette conception initiale trouve son origine dans ARRET TC BLANCO 1873. En commençant par indiqué que la responsabilité de l’Etat a « des règles spéciales » et en ajoutant que « dès lors » la juridiction administrative et seulement compétente pour en connaitre le tribunal des conflits consacre le principe selon laquelle la compétence suit le fonds. L’emploi du mot dès lors induit que la compétence de la juridiction administrative découle du fonds du droit applicable aux litiges.

La consécration d’une solution si radiale et systématique s’explique de deux manières :

• Elle repose sur une cohérence encore profonde du droit administratif, à l’époque les services publics et la gestion à laquelle ils étaient soumis était encore considéré comme nécessairement exorbitant. C’est-à-dire comme impliquant mécaniquement l’intervention de la puissance publique. Service public et puissance publique était synonyme. Dans une telle situation effectivement un litige administratif était à la fois nécessairement soumis au droit administratif et à la compétence administrative. Cela va réduire le raisonnement, on ne réfléchis pas par rapport à l’objet du litige

• La date de l’arrêt blanco n’est pas anodine, puisque l’année précédente il y a eu la loi de 1872 qui octroyait à la juridiction administrative la justice déléguée, on en fait une véritable administration. Il y a une nécessité forte à fonder et justifier la juridiction administrative. C’est pourquoi l’idée d’une coïncidence nécessaire entre la compétence administrative et l’application du droit administratif permettait malgré son caractère schématique de préciser et de justifier l’existence du dualisme juridictionnel. C’est ainsi que par la suite toute intervention de l’administration agissant dans les mêmes conditions que les particuliers est en principe soumise au juge judiciaire ARRET BAC D’ELOKA.

Seulement une telle conception s’est rapidement heurté à la complexité et a l’évolution de celui-ci. Comme le note René Chapu cette solution initiale peut être résumé comme suit « la compétence judiciaire signifie l’application du droit privé, la compétence administrative signifie la compétence d’un régime spéciale de droit public ». Or, forcé de constaté que cette définition est relevée de multiple exception qui se sont multiplié.

C’est ainsi par exemple que des 1956 le juge judiciaire saisi d’un recours en responsabilité engagée à l’encontre de l’Etat par un médecin qui avait été réquisitionné afin de participer à une opération de police judiciaire et qui avait été blessé, le juge judiciaire n’a pas hésité a écarté l’article 1144 du code civil afin d’appliquer les principes de droit public. ARRET CC 23 NOVEMBRE 1956. è Rupture entre compétence et fonds.

Cette exemple jurisprudentiel fait nécessairement échos a la thèse de René Chapu qui dès 1954 critique la logique inhérente au principe selon lequel la compétence suit le fonds, selon lui si on considère que la compétence suit le fonds « il reste en effet à savoir pourquoi le juge estime que le procès doit être réglé par application de principe de droit public et jugé par la juridiction administrative, si en réalité l’opinion du juge était tel c’est parce que à ses yeux le procès met en jeu un acte d’administration, si la compétence est reconnu devoir être administrative c’est en considération de cet acte et non du régime ».

En multipliant les cas de discordance entre la compétence et le fonds la jurisprudence allait ultérieurement confirmer la compétence de ce raisonnement. Tandis que dans les années 50 l’application par le juge administratif du droit privée demeure très marginal à présent ce phénomène est plus fréquent. Et notamment pour deux raisons :

• L’interpénétration toujours plus importante entre les contentieux publics et par extension entre les corps juridique a conduit à l’apparition de norme hybride, qui s’applique indistinctement au contentieux administrative et judiciaire et qui se faisant les transcende EXEMPLE, le droit à un procès équitable.

• L’évolution des activités de la puissance publique et à travers elle le champ de la juridiction administrative implique l’intervention toujours plus fréquente de l’administration dans le champ du droit privée exemple intervention économique de l’Etat. C’est ainsi que le juge administratif est désormais amené à appliquer un grand nombre de règle du code civil ARRET CE 6 DECEMBRE 2002, SYNDICAT INTERCOMMUNAL DU SECOND CYCLE, DU SECOND DEGRES DU DISTRICTE DE L’HAY-LES-ROSES. Application de l’article 2052 du code civil relative à la transaction. Mais aussi les règles du code pénal, ARRET CE SECTION 30 JUIN 2000, ASSOCATION PROMOUVOIR, le visa ministériel d’exploitation d’un film qui en l’occurrence doit respecter les dispositions de l’article 227 24 du code pénal, sanctionnant le fait de diffuser un message à caractère violant ou pornographique ou de nature à porter gravement atteinte à la dignité humaine lorsque ce message est susceptible d’être perçu par un mineur. Le juge administration applique aussi le code des assurances, ARRET CE 29 DECEMBRE 2000 CONSORTS BEULE ET ASSOCIATION TRANSFUSION SANGUINE. Mais c’est également le cas des règles de la consommation ARRET CE 11 JUILLET 2001 SOCIETE DES EAUX DU NORD(note RDP 2001 pages 1495).

Face à cette prolifération il fallait procéder à une réinterprétation de ce principe, sur les bases du raisonnement tenu par René Chapu il semble en effet préférable de se référé à l’ARRET ROTHSCHILD 6 DECEMBRE 1855, qui décrit plus fidèlement la réalité du contentieux administratif. Contrairement à la rédaction tranchée de l’arrêt blanco selon lequel « la responsabilité de la puissance publique ne peut être régit par les principes qui sont établis dans le code civil pour les rapports de particulier à particuliers », l’arrêt Rothschild se borne a indiqué que les rapports entre l’administration ses agents et les administrés « ne peuvent être réglés selon les principes et les dépositions du seul droit civil ».

Idée qu’en principe ils sont régis par des règles spéciales mais qu’ils peuvent être régis par des dispositions du code civil. Finalement le dualisme juridictionnel se fonde dans l’unité de l’ordre juridique français impliquant l’incohérence et l’impossibilité même d’un juge administratif gardien de la seule légalité administrative. Autrement dit cette unité de l’ordre juridique implique que tout acte ou que tout action de l’administration puissent être amené à « croiser dans a mise en œuvre une autre législation que celle commandant son édiction mais qu’il doit tout autant respecter en tant qu’il s’inscrit dans l’ordre juridique français ». En tant qu’agent de cet ordre le juge administratif ne peut qu’être le gardien de la légalité de son ensemble, il doit s’assurer que l’administration respecte tout le droit et non pas que le droit administratif.

Dans ce cas, quel est le fondement du droit applicable de la compétence du droit administratif en d’autre terme qu’est ce qui peut justifier l’existence d’une juridiction administrative si ce n’est pas le droit applicable au litige dont elle est saisit. En effet, la raison d’être de la juridiction administrative repose sur la différenciation de la puissance publique par rapport aux litige de droit commun, c’est pourquoi la compétence de la juridiction administrative est fondé sur la nature et non pas sur le régime. Lequel doit remplir un certains nombres de caractéristique afin d’être conçut comme administratif et ressortir a la compétence du juge administratif. En d’autre terme s’il apparait aujourd’hui erroné et caricaturale de considéré que la compétence suit le fonds il est néanmoins possible d’affirmait que la compétence suit la notion, expression de jean François Lachaume. Ou dit autrement la compétence suit la fonction. Le juge administration a pour raison d’être la connaissance des actes de puissances publiques quelques soient le droit applicable aux faits.

On avait :

BLANCO : notion è fond è compétence

Aujourd’hui : la compétence suit systématiquement la notion, mais le fond suit en principe la notion. Relation nécessaire entre compétence et notion et une relation seulement de principe entre notion et fond.

Ayant donc précisé les fondements de la compétence de la juridiction administrative il convient maintenant d’étudier les mécanismes permettant d’en assurer le respect.