L’acte administratif unilatéral

Cours sur l’acte administratif unilatéral

Ce cours de droit administratif (L2 S4) correspond au 2eme semestre et traite des actes administratifs unilatéraux. En droit français, l’acte administratif unilatéral est l’acte administratif pris par une personne publique ou une personne privée disposant d’une mission de service public, créant des droits et obligations à l’égard des administrés et qui est rattaché à une activité administrative. On l’oppose au contrat administratif.

Seront étudiés dans d’autres chapitres, les thématiques suivantes : Le contrat administratif, la juridiction administrative et la responsabilité administrative :

LES ACTES DE L’ADMINISTRATION

1) l’acte administratif unilatéral

2) le contrat administratif

PARTIE 3 : LES ACTES DE L’ADMINISTRATION

-pour mener à bien son action, l’administration a à disposition l’acte unilatéral et le contrat

-procédé le plus caractéristique est l’acte unilatéral

-pendant longtemps, il a éclipsé le procédé contractuel

–contrat ne cesse de gagner du terrain et constitue un instrument important de l’activité administrative

-acte unilatéral demeure l’instrument privilégié

CHAPITRE 1 : L’ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL

-acte administratif unilatéral : procédé le plus caractéristique de l’action administrative

– le connaît également

-relève une importance considérable sans commune mesure avec la place qu’il occupe en droit privé

Section 1 : La notion d’acte administratif unilatéral

-tous les actes unilatéraux de l’administration ne sont pas des actes administratifs unilatéraux au sens strict

-actes administratifs unilatéraux peuvent être prise par des personnes privées, investies d’une mission de SP

-notion d’acte administratif unilatéral est importante car l’acte administratif unilatéral est susceptible de REP, annulation devant le juge administratif ¹actes privés ou dépourvus de caractère décisoire

–enjeu de la question: peut-on imposer à l’administration de respecter le principe de légalité quand elle prend tel ou tel type d’acte ?

§1: L’identification de l’acte administratif unilatéral

-acte administratif peut se définir comme

-un acte juridique

-de caractère unilatéral

-émanant d’une autorité administrative

-affectant l’ordonnancement juridique

A. L’acte administratif est un acte juridique

Acte juridique: manifestation de volonté en vue de produire un effet de droit

-permet de distinguer l’acte administratif

-des faits matériels qui n’indiquent pas la volonté

Ex: les accidents

-des actes matériels qui sont volontairement accomplis mais qui n’ont pas pour objectif de produire des effets de droit

Ex: réalisation de travaux sur un bâtiment

ène peuvent faire l’objet d’un recours en annulation

-par exception, certains actes matériels peuvent révéler une décision administrative unilatérale

-situation peut exister en vertu de textes qui peuvent reconnaître à un acte matériel, valeur de décisions juridiques

Ex: le silence de l’administration vaut décision de rejet ou d’acceptation

-arrive aussi que le juge décèle dans la comportement de l’administration (acte matériel), la volonté de prendre une décision en vue de produire des effets de droit

Ex: Conseil d’Etat a estimé que l’absence de souscription de l’Etat au capital d’une société implique une décision de l’Etat, refusant de souscrire

èdécision de refus de souscrire peut faire l’objet d’une REP

èAP, 22 décembre 1982, Comité Central d’Entreprise de la Société Française d’Equipement pour la Navigation Aérienne

-Conseil d’Etat accepte cela que quand l’existence et le contenu d’une décision sont incontestables et quand il n’existe pas d’autres possibilités de permettre un recours

B. L’acte administratif (= AA unilatérale) est un acte unilatéral

-permet de distinguer l’acte administratif du contrat

-critère de distinction doit être recherché dans les relations entre l’auteur de l’acte et ses destinataires

1. Distinction selon les relations

-si l’acte a vocation à s’appliquer à des tiers et s’il s’impose à ces tiers sans leur consentement, alors il constitue un acte unilatéral

-si l’acte procède d’un accord, d’un échange de consentement entre les parties et qu’il est destiné à régir leurs relations réciproques, il revêt un caractère contractuel

2. Remarque

-c’est un critère qualitatif et non quantitatif

-il n’y a pas acte unilatéral simplement parce que l’acte émanerait d’une seule personne

Ex: arrêtés interministériels, décisions d’Assemblée, arrêtés de police de communes limitrophes

-ce n’est pas parce qu’un acte à pour auteur plusieurs personnes qu’il contractuel

-ce qui compte est donc les effets de l’acte et pas le nombre de personnes

3. Les actes particuliers

-existe des cas particuliers dans lesquels la mise en œuvre de ce critère est difficile

ècertains actes administratifs mêlent différents procédés (contractuel, unilatéral…).

Les actes unilatéraux négociés

-font partie de la politique contractuelle de l’administration

èla conduit, plutôt qu’à imposer brutalement sans aucune concertation ses décisions, à obtenir un accord de ses administrés

-elle va négocier avec des représentants, des partenaires sociaux, et aboutir un accord, qui, une fois conclu, est mis en vigueur par un arrêté ministériel qui lui confère autorité juridique

èc’est un acte unilatéral pris en accord avec les représentants

-ce qui permet à l’acte de produire des effets juridiques est l’arrêté ministériel et non l’accord des parties

-même si il n’y a pas d’accord, Etat pourrait quand même imposer sa volonté

Les contrats à effet réglementaire

-on se trouve en présence d’un contrat qui nécessité un accord de volonté des parties mais qui produit des effets à l’égard des tiers, auxquels il va s’imposer

Ex: délégation de SP est un contrat qui suppose un accord de volonté et comportent des clauses qui s’appliquent aux tiers, les clauses réglementaires relatives à l’organisation du SP

èConseil d’Etat, 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli : usagers peuvent agir pour le respect de ces clauses

èConseil d’Etat, Cayzeele, 10 juillet 1996: clause d’un contrat équivaut à un acte réglementaire et peut faire l’objet d’un REP de la part des usagers, tout comme l’acte unilatéral

C. L’acte administratif unilatéral émane d’une autorité administrative

-on distingue les actes administratifs des actes de droit privé

-acte administratif régit par le droit administratif et relève de la compétence du juge administratif

-actes de droit privé relèvent du domaine privé et de la compétence du JJ

-actes administratifs n’émanent pas tous de personnes publiques et tous les actes des personnes publiques ne sont pas des actes administratifs

1. Les actes émanant des personnes publiques

-bénéficient de la présomption d’administrativité (Delvolvé)

-présomption s’explique par

-le statut de personne publique de l’auteur des actes

–l’activité de ces personnes publiques est une activité de SP

-pour mener cette activité, ces personnes disposent de prérogatives de puissance publique

-présomption pas absolue

a. Les actes administratifs

Les actes réglementaires

-présomption absolue: tous les actes réglementaires sont des actes administratifs

-pouvoir réglementaire est une PPP

-même s’ils sont relatifs à des situations de droit privé ou à des activités à gestion privée

Les actes non réglementaires (individuels)

-sont des actes administratifs quand ils ont trait à l’exécution de SPA et qui révèlent l’existence de PPP

-sinon qualifié d’actes de droit privé

-l’administration reconnaît un caractère non administratif à trois séries d’actes

b. Les actes de droit privé de l’administration

Les actes de gestion du domaine privé de l’administration

–biens de l’administration qui font partie du patrimoine privé de l’administration qui est utilisée à des fins patrimoniales

-Conseil d’Etat refuse de considérer que la gestion de ce domaine constitue un SP

-actes individuels qui rapportent à la gestion du domaine privé ont un caractère privé

Ex: refus de circulation et de chasser sur le domaine privé est une décision de droit privé

èarrêt de section du 15 février 1963, arrêt Chaussé

-solution fait l’objet de tempéraments

ècaractère privé des actes n’est reconnu qu’à ceux qui revêtent un caractère individuel

èjuge considère certains actes comme détachables de la gestion du domaine privé, bien que concernant cette gestion

Ex: -actes relatifs à la vente des biens du domaine privé (arrêt Gaillard, 17 octobre 1980)

-actes qui concourent à la formation de contrat relatif au domaine privé (adjudication d’un droit de chasse sur le domaine privé)

-actes qui se rapportent à la gestion d’un SPA qui a son siège sur un domaine privé

Les actes non réglementaires relatifs à la gestion des SPIC

-ces services sont exploités selon des règles de gestion privée

-actes individuels pris dans le cadre de cette gestion par les personnes publiques sont des actes de droit privé qu’ils concernent les relations avec les usagers ou le personnel

Ex: refus de branchement au service de l’eau

-actes réglementaires relatifs à ces services sont, en revanche, des actes administratifs

Les actes relatifs aux rapports de droit privé

Ex: questions de propriété, de droits civils ou de prestations sociales

-pendant un temps, Conseil d’Etat a voulu refuser en bloc le caractère privé de ces actes afin d’établir des blocs de compétences simplifiant les relations entre juridictions judiciaire

è arrêt du Conseil d’Etat du 5 février 1954, Association El Hamidia

–abandon de la JP

-aujourd’hui, considère que sont de droit privé, les actes individuels relatifs à des rapports privés qui ne mettent en jeu aucune PPP

Ex: décision relative au régime de retraite complémentaire d’un agent

-si un préfet, par arrêté, déclare la vacance d’un immeuble et en attribue la propriété à l’Etat

èacte qui se rapporte à un rapport de droit privé mais met en œuvre une PPP

èc’est un acte administratif

èarrêt du TC du 21 mars 1983, Dumanchin

2. Les actes émanant des personnes privées

-actes qui ont pour auteur des personnes privées sont, en principe, des actes de droit privé et donc sont affectés d’une présomption de non administrativité

-présomption pas absolue

-depuis les arrêts Monpeurt du 31 juillet 1942 et Magnier du 13 juillet 1961, personnes privées investies d’une mission de SP peuvent prendre des actes administratifs

èon fait prévaloir sur le statut de l’auteur de l’acte, l’activité qu’il exerce

-possibilité varie selon la nature du service géré par la personne privé

a. Les actes administratifs relatifs aux services publics administratifs

-qualifiés d’actes administratifs lorsqu’ils remplissent deux conditions : il faut qu’

-ils se rattachent à la mission de SP assurée par l’organisme

-ils mettent en œuvre une PPP

-JP permet de discerner une ligne de partage:

èil y a exercice d’une PPP quand l’acte ne concerne pas que l’organisation et le fonctionnement interne de l’institution privée mais produit des effets à l’extérieur

-il faut qu’il manifeste l’exercice d’un certain pouvoir de contrainte

Ex: -actes administratifs les décisions d’organismes agricoles imposant à ses membres le paiement d’une redevance obligatoire (Magnier)

-décisions des fédérations sportives infligeant des sanctions aux sportifs (22 novembre 1974, Fédération des Industries Françaises des Articles de Sport)

-considéré comme un acte administratif le pouvoir reconnu à un comité d’organisation d’un certain secteur industriel de déterminer les entreprises qui seraient autorisées à procéder à certaines fabrications (Monpeur)

-décision d’un centre de lutte contre le cancer de révoquer le directeur ne fait pas l’usage de PPP et donc pas acte administratif

b. Les actes administratifs relatifs aux SPIC

-actes relèvent du droit privé et ne sont administratifs que si

-ils revêtent un caractère réglementaire

-ils ont trait à l’organisation du SP

-en dehors de cette hypothèse, ce sont des actes de droit privé

èarrêt du TC du 15 janvier 1968, Epoux Barbier (nature règlement Air France relatif aux conditions d’emploi de certain personnel, condition de célibat pour les hôtesses de l’air)

–SPIC ont vocation à être régis par le droit privé et a fortiori, il en est ainsi lorsqu’ils sont régis par des personnes privées

D. L’acte administratif est un acte affectant l’ordonnancement juridique

1. La notion d’acte affectant l’ordonnancement juridique

-selon le Pr. Delvolvé, l’ordonnancement juridique est l’ensemble des règles juridiques qui déterminent la situation des sujets de droit, qui leur confèrent des droits et des obligations

-un acte peut affecter cet ordonnancement de 2 manières :

-de manière positive, en modifiant les règles en vigueur

Ex: modification ou abrogation d’une réglementation, octroi d’une autorisation, d’un permis de construire…

-en prenant position à son sujet (actes administratifs)

Ex: actes négatifs par lesquels l’administration va rejeter une demande ne modifient pas l’ordonnancement normatif mais prend position concernant l’application de l’ordonnancement

2. Les actes unilatéraux de l’administration n’affectant pas l’ordonnancement juridique

-ces actes ne peuvent pas faire l’objet de recours de la part des administrés

-certains actes de l’administration ne sont pas susceptibles de recours, qui ont une immunité juridictionnelle et pas parce qu’ils n’affectent pas l’ordonnancement juridique

èactes du gouvernement et des mesures d’ordre intérieur

-certains actes unilatéraux sont considérées comme n’étant pas des actes administratifs unilatéraux en raison de leur absence d’effets sur l’ordonnancement juridique

ècirculaires et des directives ainsi que d’une autre série d’actes

a. Les circulaires administratives

Circulaires: actes par lesquels l’administration commente les textes législatifs et réglementaires en vigueur, les interprète et détermine la façon dont l’administration entend les appliquer

-circulaires peuvent être désignées sous le nom d’instructions, de notes de services

-dans la pratique, revêtent une importance particulière, à la hauteur de l’importance des textes

-administration se fonde plus sur les circulaires pour justifier leur position que sur les textes

-circulaires ont un avantage: éclairer les obscurités des textes

-présentent des dangers :

-sous couvert d’explications, peuvent introduire des règles nouvelles

-circulaire est un moyen pour les autorité administrative dépourvues de pouvoir réglementaire (ministres) d’exercer ce pouvoir

La conciliation de 2 impératifs

-il faut établir un équilibre entre le souci

-de permettre à l’administration d’interpréter les textes et ne pas permettre aux administrés d’attaquer, systématiquement toutes les circulaires

-de garantir les administrés contre les risques d’illégalité des circulaires en leur permettant de les attaquer

-juge distingue ainsi entre 2 sortes de circulaires :

-les circulaires interprétatives

les circulaires réglementaires

Les circulaires interprétatives sont celles qui se bornent à interpréter les textes, en rappeler les dispositions, conseiller certains comportements en vue de leur application

-n’étaient pas censées faire grief et donc insusceptible de recours

Les circulaires réglementaires sont celles qui créaient des règles de droit nouvelles

-étaient susceptibles de recours car elles avaient le même contenu qu’un acte administratif unilatéral

èConseil d’Etat, 29 janvier 1954, Institution Notre Dame du Kreisker

-JP de 54 présente 2 inconvénients

-difficile de distinguer ces 2 types de circulaires

–administrés ne pouvaient attaquer des circulaires interprétatives qui commentaient des textes illégaux et en reprenaient les dispositions

Une nouvelle distinction

-raison pour laquelle le juge a substitué la distinction entre circulaires interprétatives et réglementaires une autre distinction fondée sur le caractère impératif ou non

èConseil d’Etat, Madame Duvignères du 18 décembre 2002

-si la circulaire n’est pas impérative, elle ne fait pas grief et ne peut donc être attaquée

èlogique car elle n’est pas obligatoire

-si la circulaire a un caractère impératif, elle fait grief et peut faire l’objet d’un recours

-juge examinera la légalité de la circulaire et l’annulera si elle est contraire aux normes supérieures

Ex: quand des ministres prennent des circulaires pour l’organisation et le fonctionnement de leurs SP, quand circulaires interprètent les lois et règlements

-désormais, une circulaire pourra faire l’objet d’un recours dès lors qu’elle est impérative alors même qu’elle n’ajoute pas de règles nouvelles, qu’elle n’a pas de caractère réglementaire au sens de la JP antérieure

-circulaires antérieurement assimilées à des circulaires réglementaires peuvent être attaquées

-ce n’est pas parce qu’une circulaire est impérative et peut faire l’objet d’un recours qu’elle est illégale

-caractère impératif a seulement pour effet de permettre aux administrés de l’attaquer et d’obliger le juge à examiner sa légalité

-circulaire illégale dans plusieurs hypothèses:

-prise par une autorité incompétente

-elle méconnaît le sens des textes auxquels elle se rapporte

-textes commentés par la circulaire sont illégaux (hypothèse à la base du revirement)

b. Les directives

-catégorie d’actes moindre des circulaires et n’ont pas connu un développement aussi considérable

Les buts des directives

Directive: acte à caractère général et impersonnel par lequel un ministre, un chef de service voir un organisme consultatif fixe à l’administration une ligne de conduite dans un domaine où elle dispose d’un pouvoir discrétionnaire

-directives visent à donner à l’administration une certaine rationalité, une certaine cohérence

-directives permettent de donner à l’administration un ordre de marche, ce que l’administration apprécie

-vis-à-vis des usagers, elles ont l’intérêt d’éviter l’arbitraire et la discrimination dans l’application d’une législation

Confusion avec les circulaires

-pendant longtemps, pas de différences faites par la jurisprudence

-conséquence: directives assimilées à des circulaires réglementaires comme apporte quelque chose à l’ordonnancement juridique

èdans la plupart des cas, jugées illégales car

-elles étaient prises par des autorités incompétentes

-l’administration ne peut abandonner son pouvoir discrétionnaire or, directives portaient atteinte à ce pouvoir discrétionnaire

Le statut des directives

-juge a reconnu la spécificité des directives dans l’arrêt Crédit Foncier de France du 11 décembre 1970 et arrêt Société Géa du 29 juin 1973

-directives ne sont pas considérées comme actes réglementaires dotés d’un caractère impératif

-plusieurs conséquences

-peuvent être prises par des autorités dépourvues de compétences réglementaires

-pas directement susceptibles de recours direct enannulation

-elles ne lient pas totalement l’administration qui peut s’en écarter et conserver son pouvoir d’appréciation

èadministration doit même procéder à l’examen de chaque affaire à laquelle s’applique la directive et peut y déroger pour des motifs d’intérêt général

Les effets des directives

-l’administration peut se fonder sur une directive pour justifier ses décisions

-particuliers peuvent opposer la directive à l’administration, cad se plaindre de ce que l’administration n’ait pas appliqué la directive qu’elle a édictée

-administrés peuvent se prévaloir de l’illégalité de la directive

-rôle du juge a consisté, d’abord, à faire en sorte que les directives puissent être prises

-administrés doivent pouvoir être protégés de ces directives et en même temps, en profiter, cad les opposer à l’administration (qui devra prouver qu’il y avait une bonne raison pour y déroger)

c. Les autres mesures

-il s’agit surtout de travaux préparatoires

Ex: -avis, propositions, recommandations, mesures préparatoires (mises en demeure si simple invitation), actes-types si dépourvus de caractère obligatoire

-actes déclaratifs qui ne se bornent à constater une situation de droit ou de fait (constatation de la caducité d’une autorisation)

-les réponses ministérielles

§2: La classification des actes administratifs unilatéraux

A. La classification organique

-conduit à distinguer les actes administratifs pris par les personnes privées et ceux pris par les personnes publiques

-on peut aussi distinguer, au sein des actes des personnes publiques, ceux qui émanent d’autorité administratives de ceux qui émanent d’autorité dont l’activité principale est autre qu’administrative

Ex: magistrat prend une décision pour noter un magistrat subordonné

B. La classification formelle

-distinction entre les décisions explicites et les décisions implicites

Les décisions explicites sont généralement écrites mais parfois verbales

èdifficulté à prouver son existence et son sens pour l’administré qui s’en prévaut

Ex: annonce du 1°M de la délocalisation de certaines entreprises publiques est une décision administrative

-il n’existe pas de formalisme pour les décisions explicites

èpeut être un courrier, une circulaire, une télécopie…

Les décisions implicites : consistent à déduire l’existence d’un acte administratif du silence gardé par l’administration pendant un certain délai à compter de la demande d’un administré

-le principe est que le silence de l’administration vaut décision de rejet

-depuis la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration, délai qui était de 4 mois a été réduit à 2 mois

-loi réserve la possibilité que soit fixé par décret des délais différents, plus longs pour tenir compte de la complexité de la matière ou plus brefs pour tenir compte d’une situation d’urgence

-pour qu’une décision implicite naisse, il faut que l’administration ait été saisie d’une demande et que cette demande ait été adressée à l’autorité compétente

-si l’autorité saisie est incompétente, on ne pourra pas présumée sa volonté d’accepter ou refuser la demande

-la loi du 12 avril 2000 fait obligation à une autorité qui a été saisie et qui est incompétente, de la transmettre à l’autorité compétente

-par dérogation, le silence de l’administration peut valoir acceptation de la demande

Ex: obtenir des autorisation de défrichement de manière tacite, renouvellement d’autorisation hospitalière, permis de construire tacite

-ces décisions doivent être expressément prévues par les textes

-décisions subordonnées à plusieurs conditions

-requièrent une demande de décision

-requièrent que le dossier de demande soit absolument complet

-les délais sont variables selon les textes

C. La classification matérielle des actes administratifs

-distinction entre les actes nominatifs ou individuels et les actes réglementaires

Les actes nominatifs sont des actes qui visent des personnes en les désignant nommément

-peuvent être individuels au sens stricts (concernent qu’un individu) ou collectifs (Ex: résultats d’un concours, tableau d’avancement,…)

Les actes réglementaires édictent une norme générale et impersonnelle

-sont également réglementaires les actes relatifs à l’organisation d’un service public

Ex: arrêt 13 juin 1979, commune de Clefcy, Conseil d’Etat considère que constitue un acte réglementaire, celui par lequel est institué une commission intercommunale car relatif à l’organisation du SP

-le critère de distinction n’est pas d’ordre quantitatif

-un acte réglementaire peut concerner une seule personne

Ex: textes portant statut du secrétaire général du Gouvernement: ne vise pas une personne nommément désignée mais les secrétaires dans leur succession, quelque soit leur identité

-il existe des actes individuels qui concernent un grand nombre de personnes

Ex: les tableaux d’avancement de la fonction publique

Les intérêts de la distinction est considérable

-actes, pour produire leurs effets, doivent répondre à des conditions de publicité ou d’information différentes

-les règlements ne font jamais naître de droits définitivement acquis au profit des administrés alors que les actes individuels peuvent faire naître des droits acquis

–l’exception d’illégalité est perpétuelle concernant les règlements alors qu’elle est limitée pour les actes individuels

-importance de la distinction en ce qui concerne la possibilité pour le JJ d’apprécié et interprété la légalité de l’acte

-les conditions dans lesquelles l’administration peut abroger ces actes ne sont pas identiques

Les actes dotés d’un statut hybride

-ce sont les actes particuliers ou décisions d’espèces

-ces actes ne sont ni réglementaires ni individuels et ont trait à une opération ou une situation particulière

Ex: dissolution d’un conseil municipal, décision d’ouvrir un concours

-ces décisions d’espèces ne sont pas considérées comme des actes réglementaires et ne produisent pas les effets des actes réglementaires

-il arrive souvent qu’ils soient soumis à un régime composite

Ex: déclaration d’utilité publique doit être publié comme un acte réglementaire. Mais du point de vue de la compétence pour prendre l’acte et pour l’exception d’illégalité, elle rejoint le régime des actes individuels

Section 2 : Le régime de l’acte administratif unilatéral

–2 sortes de règles qui régissent l’acte administratif unilatéral

-des règles de légalité internes qui ont trait au contenu et motif de l’acte

-des règles de légalité externes: élaboration de l’acte, entré en vigueur, élaboration

I. Les règles relatives à l’élaboration de l’acte

–3 types de règles doivent être respectées: des règles, de compétences, de procédure, de forme

A. Les règles de compétence

La compétence est l’aptitude des agents ou des autorités administratives à prendre les actes au nom des personnes publiques ou privées qu’ils représentent

-ces règles revêtent une importance particulière

-cette importance se manifeste à deux égards

-la violation des règles de compétences constituent un moyen d’ordre public

èmoyen qui, quand il n’a pas été invoqué par la partie requérante, doit être soulevé d’office par le juge

èmoyen que le requérant peut invoquer à tout moment de la procédure, même après l’expiration du délai du recours contentieux

-le vice d’incompétence ne peut faire l’objet d’une régularisation

èquand l’acte a été pris par une autorité incompétente, il ne devient pas légal du seul fait que l’autorité compétente a déclaré le ratifier

èil faut que l’acte initial soit abroger et que l’autorité compétente prenne un nouvel acte qui ne s’appliquera que pour l’avenir

1. Les sources de la compétence

-ces sources sont de 2 ordres

Les textes constitutionnels, législatifs, réglementaires

-en règle générale, ce sont les textes qui définissent la compétence des autorité administrative

La jurisprudence, à défaut de textes

-joue le rôle d’une source subsidiaire

-elle vient pallier la carence des textes et infléchir les règles textuelles

Ex: -Labonne: reconnaît compétence au 1°M pour exercer un pouvoir de police sur l’ensemble du territoire national

-Jamart: reconnaît au chef de service un pouvoir réglementaire en vue d’assurer le bon fonctionnement de leur administration

-admet certains infléchissement des règles de compétences en cas de circonstances exceptionnelles

-la JP a énoncé la règle du parallélisme des compétences

-il se peut que les textes déterminent l’autorité compétente pour édicter un acte mais ne prévoit rien en ce qui concerne sa modification ou son abrogation

-JP considère que l’autorité compétente pour prendre un acte contraire à un acte existant est la même que celle qui est compétente pour prendre l’acte initial

Ex: l’autorité qui est investie d’un pouvoir de nomination d’un fonctionnaire est également compétente pour prononcer sa révocation, même si les textes ne le prévoient pas

-cette règle permet de pallier la carence des textes

-elle est enfermée dans des limites extrêmement strictes: elle ne joue que pour les actes exactement contraires à l’acte initial et ne s’appliquent pas à des actes simplement voisins

Ex: l’autorité compétente pour nommer un agent ne l’est pas pour mettre fin à son détachement

2. Les formes de la compétence

-on parle de compétence matérielle, territoriale, temporelle

a. La compétence matérielle

-désigne les domaines dans lesquels une autorité est habilitée à prendre des décisions

-composante majeure de la compétence et elle se traduit par plusieurs règles

-les autorités administratives ne peuvent prendre aucun acte portant sur des matières étrangères à l’administration

Ex: sur le domaine législatif ou sur les compétences des juridictions voire des personnes privées

-les autorités administratives ne peuvent prendre de décisions que sur les matières qui leur ont été attribuées

-chaque autorité doit restée cantonnée dans le domaine qui lui a été assignée

Ex: sur le plan communal, le pouvoir de police appartient au maire, le conseil municipal ne peut s’immiscer, sous peine d’incompétence, dans les pouvoirs du maire

-tout empiètement d’une autorité sur la compétence d’une autre autorité constitue une incompétence, que cette autorité soit de rang égal ou qu’il s’agisse d’un subordonné

èun supérieur hiérarchique est incompétent pour prendre les actes qui relèvent de la compétence de son subordonné

b. La compétence territoriale

-désigne le ressort géographique sur lequel l’autorité administrative est habilitée à exercer ses attributions

èpeut s’agir du territoire national, d’une région, d’une commune…

-il existe certains tempéraments

èil peut arriver qu’une collectivité locale soit propriétaire de biens sur une autre collectivité et dans ce cas, elle peut prendre des actes concernant la gestion de ses biens

èdans cette hypothèse, la JP a admis que la collectivité pouvait effectuer une procédure d’expropriation sur le domaine d’une autre collectivité

c. La compétence temporelle

-la compétence des autorités administratives est aussi limitée dans le temps : limitée à la durée de leurs fonctions ou de leur mandat, s’il s’agit d’élus

èles actes que prendrait un fonctionnaire avant son installation serait entaché d’incompétence de

èles actes pris par une autorité alors que la durée de ses fonctions est arrivé à échéance, sont entaché d’incompétence

-cette limitation pose des problèmes dans l’hypothèses d’anticipation de compétente

èl’autorité peut être tentée pour prendre des actes en prévoyant que leur entré en vigueur sera différé à la date à laquelle son investiture sera régulière

-cette pratique est jugée illégale par la JP

–admise que si le décalage entre la date d’édiction de l’acte et la date d’entrée en fonction de son auteur est bref et si l’anticipation est exclusivement justifiée par le souci d’assurer la continuité du SP

3. Les aménagements de la compétence

-délimitation des compétences s’accommode de certains aménagements poursuivant des finalités différentes

-certaines sont volontaires, visant à faciliter son action (délégations de compétences)

-d’autres sont imposées par la nécessité et ont pour but essentiel d’assurer la continuité du SP

a. les délégations de compétences

La délégation: acte par lequel une autorité administrative se décharge sur une autre autorité du soin de prendre des actes qui relèvent normalement de sa compétence

-la délégation introduit une modification dans l’ordre normal des compétences

-elle est admise en droit administratif car elle constitue un moyen nécessaire d’alléger la tache de certaines autorités, notamment des autorités centrales

-mécanisme existe au sein de toute les collectivités

-il y a 2 formes de délégations : la délégation de pouvoir et la délégation de signature qui sont soumises aux mêmes conditions mais qui produisent des effets différentes

a. Les conditions communes pour la validité des délégations

1-la délégation doit être autorisée par un texte qui peut être de nature diverse

èsinon, la délégation est illégale et les actes pris par le délégataire sont entachés d’incompétence

2-la délégation doit avoir fait l’objet d’une publication régulière

èsinon, incompétence du bénéficiaire de la délégation

3-la délégation ne doit pas être totale, elle doit concernée qu’une partie des attributions de l’autorité délégante

èc’est un PGD

4-la délégation doit être suffisamment précise pour qu’aucun doute n’existe sur son étendue ou sur son existence

b. Les délégations au niveau central

-les délégations de compétence sont lourdes au niveau de l’Etat

èsimplification des délégations au niveau central par le décret du 7 juillet 2005 (délégations de signature des membres du G)

-décret donne automatiquement délégation à un certain nombre de hauts fonctionnaires des ministères pour signer au nom du ministre les actes relatifs aux affaires soumises à leur autorité, sauf les décrets

-même si le ministre change, ces délégations persistent

-ce système connaît quelques limites

ène s’applique qu’aux fonctionnaires de l’administration centrale

ène concerne que les délégations de signature et non pas les délégations de pouvoir

èle ministre peut mettre un terme à ces délégations à tout moment, en tout ou pour partie

c. Les effets des délégations

-varient en fonction de sa nature

-effets seront plus importants s’agissant de la délégation de pouvoir

-la différence d’effet s’explique pour 2 raisons

Le bénéficiaire d’une délégation

-la délégation de pouvoir est impersonnelle, elle est octroyée au titulaire d’un poste, quelque soit son identité

-la délégation de signature est personnelle, accordée à un agent nommément désigné et devient caduque si cette personne cesse ses fonctions

L’étendue du transfert de compétences opéré

-la délégation de pouvoir entraîne un dessaisissement de l’autorité délégante

èl’autorité délégante ne peut exercer les compétences qu’elle a déléguée sous peine de se rendre coupable d’incompétence

-la délégation de signature ne produit aucun dessaisissement

èl’autorité délégante peut toujours décider de prendre les actes qui ont fait l’objet de la délégation

En cas de délégation de pouvoir, les actes du délégataire considérés comme émanant de lui et ont même rang que ceux qu’il prend habituellement

En cas de délégation de signature, les actes du délégataire ont même rang que s’ils avaient été ris par l’autorité délégante

-décret de 2005 est venu simplifier les choses car il prévoit que les hauts fonctionnaires qui bénéficient d’une délégation peuvent prendre une subdélégation

b. Les prorogations et substitutions de compétence

-quand une autorité est désinvestie de ses fonctions ou qu’elle est empêchée de les exercer, les compétences qu’elle détient ne peuvent être exercées par quiconque

-la continuité du SP risque de se trouver menacée

è2 catégories de procédures ont été prévues : l’expédition des affaires courantes et le remplacement de l’autorité par intérim ou suppléance

a. L’expédition des affaires courantes

-théorie jurisprudentielle qui permet à un gouvernement démissionnaire d’accomplir les actes nécessaires à la satisfaction des besoins quotidiens ou immédiats de l’Etat

-la solution a été étendue à l’ensemble des autorités administratives, lorsqu’elles viennent à cesser leurs fonctions sans qu’aucun successeur ne soit désigné

-admis que les autorités qui cessent leurs fonctions sont habilitées à prendre les mesures exigées par la continuité du SP

-JP souple: a admis la possibilité pour ces autorités de prendre des actes pas absolument nécessaires à la continuité du service

Ex: détermination d’emplois publics à supprimer

b. La suppléance et l’intérim

-visent à remplacer une autorité qui n’est plus à même d’exercer ses attributions

-on distingue mal ces deux procédés

-semble que la suppléance soit le remplacement prévu par un texte et l’intérim le remplacement prévu par un supérieur hiérarchique

-sauf dispositions contraires, la personne qui assure la suppléance ou l’intérim, dispose de l’intégralité des pouvoirs que possède l’autorité qu’elle remplace

-cette suppléance ou intérim peut avoir un caractère provisoire ou définitif

4. L’exercice de la compétence

-les autorités administratives doivent se conformer à une double interdiction

Les autorités administratives ne doivent pas méconnaître leurs propres compétences

-quand une autorité se voit confier la compétence de prendre une décision, elle ne peut pas refuser de l’exercer ni de propos délibérés ni par suite d’une erreur sur l’étendue de ses pouvoirs

-elle commettrait soit une erreur de droit

Les autorités administratives doivent exercer leurs compétences selon les modalités prescrites par les textes

-les autorités administratives n’ont pas le droit de soumettre l’exercice de leurs compétences à des conditions différentes ou supplémentaires de celles que prescrivent les textes

Ex: agent commettra une illégalité si, alors qu’il dispose d’un pouvoir de décision, il décide de subordonner sa décision à l’avis favorable d’un organisme qui n’est pas prévu par les textes. Il n’aura pas exercer pleinement sa compétence

-une des illustrations importantes est constituée par la règle selon laquelle, il n’y a pas de question préjudicielle devant l’administration active

èmême quand la décision d’une autorité dépend d’une question qui ne lui appartient pas de trancher, elle ne peut différer sa décision jusqu’à que cette difficulté soit tranchée

-elle doit prendre la décision en apportant la solution qu’elle pense la plus juste

-si elle s’arrêterais à cette difficulté, cela veut dire qu’elle renonce à exercer sa compétence

B. Les règles de procédure relatives à l’élaboration de l’acte administratif

-ont une double finalité

-permettre à l’administration de prendre ses décisions en pleine connaissance de cause

-faire que les décisions respectent l’intérêt des usages

Les sources de la procédure

-ces règles de procédure administrative non contentieuses ont plusieurs sources

-historiquement, elles sont d’origine jurisprudentielle

-depuis la fin des années 70, adoption de plusieurs textes qui régissent les relations entre l’administration et les citoyens et l’édiction des actes administratifs

–l’objectif de ces textes est d’améliorer les relations de l’administration avec les citoyens, en augmentant leur degré de transparence

èloi du 19 juillet 1978 consacre un accès des administrés aux documents administratifs

èloi du 11 juillet 1979 impose la motivation de certains actes administratifs

èdécret du 28 novembre 1983 (abrogé et repris par la loi du 12 avril 2000)

èloi du 12 avril 2000 relative au droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration, impose des mentions sur les actes administratifs, crée des maisons de SP pour faciliter les démarches des usagers

-il est question de codifier la procédure administrative non contentieuse

-on se demande si la difficulté à sa création ne tient pas à la crainte du juge administratif de la perte de l’importance de la JP

La règle du parallélisme des procédures

-quand les textes sont mués, application de la règle du parallélisme des procédures, corollaire de la règle du parallélisme des compétences

èmême procédure applicable à l’abrogation ou au retrait des actes

-cette règle connaît deux limites :

ène s’applique que si la procédure suivie pour l’édiction de l’acte était obligatoire

Ex: il ne faudra prendre l’avis de l’organisme pour l’abrogation de l’acte que s’il était obligatoire pour son édiction

ène s’applique aux actes individuels que si la procédure suivie pour l’édiction de l’acte présente une utilité pour sa suppression

1. La procédure consultative

-arrive que les textes subordonnent l’adoption des actes unilatéraux à l’avis préalable d’autorités ou le d’organismes consultatifs

-si ces textes ne sont pas respectés, l’acte est entaché d’illégalité

a. Les conditions ayant trait à l’organe consultatif

-les règles régissant les organes consultatifs ont une origine

–jurisprudentielle (autres personnes publiques)

–textuelle (Etat, ses établissement publics administratifs)

-décret du 8 juin 2006 réglemente la procédure au niveau de l’Etat

-l’organisme consulté doit avoir une existence légale, prévue par un texte et régulièrement institué

-les membres de cet organisme doivent avoir été convoqués en temps utile

èdécret de 2006 prévoit qu’en cas de consultation obligatoire, la convocation, accompagnée des documents nécessaires doit intervenir 5 jours avant la réunion de l’organisme

-le quorum doit être atteint le jour de la réunion de l’organisme (= nombre de membres nécessairement présent)

èen vertu du décret de 2006, quorum est égal à la moitié au moins des membres

èselon la JP, le quorum est égal à la moitié plus un

èdécret prévoit que si le quorum n’est pas atteint, l’organisme est à nouveau convoqué et il pourra, lors de la 2° réunion, délibérer sans condition de quorum

-l’interdiction des personnes étrangères à l’organisme d’y participer

èJP sévère à l’égard de la participation des membres extérieurs

èprésence admise que si les membres extérieurs n’ont exercé aucune influence déterminante sur l’avis de l’organisme

èla JP tient compte de la nature et l’objet de l’organisme consultatif

-le principe d’impartialité

èla JP impose que les membres de l’organisme ne soit pas personnellement intéressés à l’affaire traitée et que leur impartialité ne soit pas discutable

Ex: arrêt Syndicat des Sylviculteurs du Sud Ouest: en cause la consultation de Conseil Supérieur de l’Economie Agricole appelé à donner un avis sur la reconnaissance à une association de la qualité d’organisme interprofessionnel. Au sein de ce conseil supérieur, siégeaient 9 membres qui appartenait à cette association, dont le président de l’Association. Le Conseil d’Etat considère qu’il n’y a pas l’impartialité requise

b. Les modalités de la consultation

a. Les règles générales

-l’avis doit être pris et rendu avant que la décision soit adoptée

-l’avis doit être demandé à l’organisme consultatif et l’autorité administrative ne peut se contenté de ce qu’elle connaîtrait l’avis de cet organisme

èCE, Organisation des Producteurs Marins Pêcheurs de l’Ile d’Yeu, 28 décembre 2007

-quand l’organisme tarde à rendre son avis, la décision peut être prise sans cet avis, la consultation étant considérée comme ayant eu lieu

èConseil d’Etat, Union Syndicale des Magistrats Administratifs, 24 septembre 2007

b. Les règles variables en fonction du type d’avis prévu par les textes

L’avis facultatif

-l’administration peut s’abstenir de le demander

-elle est libre de ne pas le suivre et peut prendre une décision différente de celle sur laquelle elle avait demandé un avis

L’avis obligatoire

-avis que l’administration est tenue de demander mais n’est pas obligée de suivre

-si l’avis est défavorable, l’administration n’a que 2 possibilités : suivre l’avis ou adopter la décision qu’elle avait initialement prévue

-elle ne peut pas prendre une décision qui ne suivrait pas cet avis et qui serait également différente

èprendrait une décision qu’elle n’aurait pas soumise à l’organisme

L’avis conforme

-administration doit demander l’avis et est obligée de le suivre

-si l’avis est défavorable, elle devra renoncer à la décision

-si l’avis est favorable sous réserve de modifications, l’administration ne pourra adopter la décision que si elle y apporte les modifications

2. La règle de l’examen particulier des affaires

-quand l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire, elle ne peut prendre une décision individuelle qu’après avoir procédé à un examen particulier des circonstances de chaque affaire qui lui est soumise

èelle ne peut pas se fixer une ligne de conduite qui lui permettra de trancher sans avoir à procéder à un examen particulier de chaque dossier

-c’est l’autre fasse de la règle interdisant à l’administration de renoncer à l’exercice de son pouvoir discrétionnaire

-par les directives, l’administration peut se fixer une ligne de conduite mais les directives ne sont pas assimilées à des actes réglementaires

èla directive ne la dispense pas se procéder à l’examen particulier des circonstances et elle doit y déroger en fonction de ces circonstances

Ex: arrêt Mathis: le rejet de la demande d’un élève de modifier le choix d’un enseignement était illégal parce que ce rejet était intervenu sur la base d’une décision de principe de rejeter toute demande de changement

3. Le principe du respect des droits de la défense

-également appelé principe du contradictoire

-impose à l’administration de ne prendre certaines décisions qu’après avoir mis les administrés en mesure de présenter leur défense

a. Origine et nature juridique de ce principe

-ce principe trouve son origine dans l’affaire des fiches

-à la suite de l’affaire, adoption de la loi du 22 avril 1905

èarticle 65 impose la communication de son dossier au fonctionnaire avant toute sanction disciplinaire = règle de communication du dossier

-dans l’arrêt Dame Veuve Trompier Gravier et Aramu, le Conseil d’Etat reconnaît au principe des droits de la défense le caractère de PGD

-depuis, c’est un PFRLR et s’impose donc au législateur

-il s’est étendue au delà de la fonction publique par la loi DCRA du 12 avril 2000

-législation et JP nationales rejoignent la CEDH, notamment le droit à un procès équitable (article 6§1)

-Conseil d’Etat admet qu’il s’applique aux procédures non juridictionnelles (procès équitable)

èarrêt d’Assemblée du 3 décembre 1999, Didier

b. Les modalités de mise en œuvre de ce principe

-pour les fonctionnaires, le principe se traduit par l’obligation pour l’administration d’informer l’agent poursuivi sur le plan disciplinaire, de son droit à obtenir la communication de son dossier

-en dehors de la fonction publique, les modalités du droit de la défense sont définis par la loi du 12 avril 2000, article 24

-loi prévoit que le principe des droits de la défense s’impose aux décisions individuelles dont la motivation est obligatoire (décisions ind. défavorables ou qui déroge à une réglementation)

-ces décisions ne peuvent être prises qu’après que la personne concernée ait été mise à même de présenter des observations écrites ou orales, à sa demande

-la loi reconnaît à la personne concernée par la future décision, la possibilité de se faire assister ou représenter par mandataire

-ces formalités sont écartées dans plusieurs hypothèses:

-si l’administration fait l’objet de demandes abusives, systématiques, répétitives

-quand la décisions a été prise sur demande de l’intéressé

-en cas d’urgence et de circonstances exceptionnelles

-quand leur application serait de nature à compromettre l’ordre public

-quand les textes particuliers prévoient une procédure contradictoire spéciale

c. Le champ d’application de ce principe

-selon la JP, le principe s’applique aux décisions qui ont le caractère de sanction ou qui sont prises en considération de la personne de leur destinataire

Ex: licenciement pour insuffisance professionnelle

-la loi du 12 avril 2000 étend le respect du principe des droits de la défense à toutes les décisions individuelles dont la motivation est obligatoire

Ex: mesures de police, de retrait d’une subvention…

-JP considère que le principe général des droits de la défense ne s’applique pas quand la décision est prise dans un intérêt général

C. Les règles de forme

-ces règles sont peu nombreuses et peu contraignantes

èl’acte administratif peut être pris sous une forme écrite ou sous une forme verbale

-en principe, les décisions prennent une forme écrite qui doit être datée et comportée le visa des textes sur lequel l’autorité administrative qui les prend se fonde

-la loi du 12 avril 2000 a posé de nouvelles obligations plus contraignantes

-impose que les décisions de l’administration soient signées et qu’elle comporte le nom, prénom et qualité de l’auteur de l’acte

-les CAA font une application stricte de ces dispositions

Ex: arrêt Bijon, CAA Nancy annule décision qui comportait le nom et le prénom du signataire mais pas sa qualité. Arrêt Arimèche: illégale l’acte qui comporte le statut de préfet mais non signé par un préfet

-la plus importante des règle de forme est l’obligation de motivation des décisions

-par motivation, il faut comprendre l’indication expresse dans l’acte des motifs qui ont conduit l’administration à l’adopter ¹ motifs

-obligation importante car elle assure une certaine transparence de l’action administrative et oblige l’administration à vérifier que sa décision est fondée sur des motifs justes

-la motivation facilité le contrôle du juge

1. Le champ d’application de l’obligation de motivation

-ne concerne pas tous les actes administratifs et durant une longue période, elle n’a concerné qu’une très faible partie des actes administratifs

-la loi du 11 juillet 1979 a étendu les cas de motivation obligatoire

-le principe est que les actes administratifs n’ont pas à être motivé mais les exceptions introduits par la loi de 79 sont plus importantes que le principe lui même

Les décisions conernées par la loi de 1979

-ne sont concernées que certaines décisions individuelles

èles décisions qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement

ècelle qui revêtent un caractère défavorable pour leur destinataire et qui entre dans une des catégories énumérés par la loi de 1979

Ex: les mesures de police, les décisions qui restreignent les libertés publiques, qui infligent des sanctions, qui refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit, qui refusent une autorisation…

-loi prévoit que quand une décision implicite de rejet intervient dans un cas où la décision explicite aurait dû être motivée, l’intéressé a le droit de demander les motifs de la décision implicite dans le délai du recours contentieux

-si ces motifs ne lui sont pas communiqués dans un délai de 1 mois, décision peut être attaquée sans condition de délai

èRoyal Kebab, CAA Nancy a considéré que le fait pour l’administration de ne pas communiquer dans le délai d’1 mois, les motifs d’une décision implicite entache la décision d’illégalité

Les décisions non concernées par la loi de 1979

-la loi de 1979 exclut de l’obligation de motivation 2 types de décisions

ècelles prises dans une situation d’urgence absolue avec la possibilité pour l’administré de réclamer par la suite les motifs de la décision (délai de 2 mois et 1 mois pour l’administration)

ècelles dont la motivation porterait atteinte au secret médical ou au secret de la défense national

Les décisions concernées par les textes spéciaux

-ces textes spéciaux peuvent être législatifs ou réglementaires car la non motivation des actes administratifs n’a pas le caractère de PGD

-ont concernés les décrets de dissolution des conseils municipaux

Les décisions concernées par la jurisprudence

-motivation obligatoire pour les décisions d’organismes collégiaux à caractère professionnel ou para juridictionnel eu égard à leur nature, à leur composition et leurs attributions

èConseil d’Etat, A, 27 novembre 1970, Agence Maritime Marseille Frêt

2. Les modalités des motivations

-la motivation doit être concomitante de la décision: doit figurer dans la décision ou un document annexé

-la JP n’admet ni les motivations anticipés, ni les motivations différées

-la motivation doit préciser les raisons de fait et de droit sur lesquels l’administration s’est fondée, de manière claire et non stéréotypée

-le défaut ou l’insuffisance de motivation entraîne l’illégalité de l’acte sous possibilité de régularisation

§2 L’entrée en vigueur des actes administratifs

= fait pour l’acte d’être invocable par les administrés et applicable à ces derniers

-dominé par le principe de la non – rétroactivité des actes administratifs

-pour les autres règles il faut distinguer les actes réglementaires et individuels

A. Le principe de non rétroactivité des actes administratifs

-c’est un PGD selon lequel l’administration ne peut fixer l’entrée en vigueur de ces actes à une date antérieure à leur publication ou notification

èles actes de l’administration ne peuvent disposer pour le passé mais que pour l’avenir

-ce principe n’est pas absolu

èpeut être tout d’abord écarté par une loi

ène s’applique pas lorsque l’acte administratif a pour objet d’appliquer une décision d’annulation: l’acte annulé est supprimé depuis son origine et l’administration doit prendre une décision qui s’appliquera aux situations concernées

ène s’applique pas lorsqu’il s’agit de retirer un acte inexistant

-il ne faut pas confondre rétroactivité et application immédiate de l’acte

-un acte ne doit pas être rétroactif mais il peut être d’application immédiate et s’appliquer aux situations en cours

Ex: Conseil d’Etat, 17 novembre 2006, Société CNP Assurance: les sanctions administratives ne peuvent être rétroactives mais les modalités procédurales pour la poursuite des contraventions peuvent s’appliquer immédiatement, même pour les procédures en cours

B. L’entrée en vigueur des actes réglementaires

-entrent en vigueur à partir du moment où ils ont fait l’objet d’une publicité régulière (publication ou affichage)

-en principe, le mode de publicité est prévu par les textes

-quand les textes sont muets, la règle est que la publication doit être adaptée aux personnes concernées par la décision, leur permettre d’en prendre connaissance

Ex: -Conseil d’Etat, Charles Millon: eu égard à l’ampleur et aux modalités de sa diffusion, la publicité faite à un acte dans le recueil des actes administratifs de la région Rhône Alpes n’était pas suffisant

-Conseil d’Etat, Mme Louvard: l’affichage d’un acte d’une commune de 3500 habitants ou pus, constituait une publicité suffisante

-la règle selon laquelle l’entré en vigueur de l’acte est fixée au jour de sa publication n’est pas absolue

-la date d’entré en vigueur de l’acte peut être postérieur à sa publication quand l’acte le prévoit, quand son entré en vigueur est subordonnée à d’autres formalités

-un règlement non publié n’est pas dépourvu d’existence juridique

èsi il vient à être connu, il peut faire l’objet d’un recours en annulation

èl’administration peut prendre des mesures réglementaires d’application d’un acte réglementaire non publié

-en toute hypothèse, tant qu’un acte réglementaire n’est pas publié, il ne produit pas d’effets de droit et ne peut être opposé aux administrés, ni invoqué par eux

C. L’entrée en vigueur des actes individuels

-selon le droit commun, l’entré en vigueur des actes individuels est liée à leur notification aux personnes concernées, lorsqu’ils sont défavorables à ces derniers

-lorsqu’ils sont favorables, ils entrent en vigueur dès leur signature

-l’entré en vigueur des actes des collectivités locales est subordonnée à leur transmission au contrôle de légalité

-il ne faut pas confondre l’entré en vigueur des actes individuels et le point de départ du délai du recours contentieux

-le délai du recours contentieux court à compter de la notification en ce qui concerne leurs destinataires

-ce délai cours vis-à-vis des tiers, à compter de la publication de l’acte

§3: La fin des actes administratifs unilatéraux

-un acte administratif unilatéral sort de vigueur (Chapus) de plusieurs manières

-il peut déterminer lui-même le délai à l’expiration duquel il cessera de produire des effets

Ex: réglementations prises à titre transitoires, autorisations données à titre temporaire

-l’acte administratif peut être atteint de caducité par l’effet de la disparition de leur objet

Ex: autorisation d’exercer une activité quand cette activité cesse

-l’acte administratif peut prendre fin sur décision volontaire de l’administration :

-elle peut le faire selon 2 modalités

èpar l’abrogation de l’acte: suppression de l’acte pour l’avenir

èpar le retrait de l’acte: disparition rétroactive de l’acte à acte et ses effets effacés

-ces 2 modalités emportent des conséquences différentes: plus graves pour le retrait

-retrait porte une atteinte plus importante à la stabilité des relations juridiques

-les règles jurisprudentielles applicables à ces 2 modalités sont différentes

-ces règles varient aussi en fonction de la nature des actes concernés (réglementaires ou individuels)

èlaissé plus de liberté à l’administration en matière de réglementation qu’en matière d’actes individuels

-JP tente de concilier plusieurs impératifs

• laisser à l’administration une large maîtrise de la réglementation en vigueur
• permettre à l’administration de corriger ses illégalités
• préserver la sécurité du commerce juridique

A. L’abrogation des actes unilatéraux

1. L’abrogation des règlements

L’administration peut-elle abroger des règlements légaux? à oui car les administrés n’ont aucun droit acquis au maintien d’un règlement

-en ce qui concerne les actes réglementaires illégaux, la question est de savoir si l’administration est obligée de les abroger

-obligation importante: va dans le sens du respect de la légalité par l’administration

-pendant longtemps, on considérait qu’imposer à l’administration l’abrogation des règlements illégaux revenait à tourner les règles de délai du recours contentieux selon lesquelles un acte réglementaire ne peut être attaqué que dans les 2 mois suivants sa publication

Ex: Si les administrés ratent le délai, ils ne peuvent plus obtenir son annulation. Si après l’expiration de ce délai, on accorde aux administrés de saisir l’administration d’une demande d’abrogation du règlement et si l’administration est obligée de l’abroger, c’est tourner les règles du délai

-idée fausse car le recours en annulation entraîne la disparition rétroactive de l’acte

a. Première étape: L’étape jurisprudentielle

–JP distinguait les règlements devenus illégaux par suite d’un changement de circonstances de fait ou de droit des règlements illégaux depuis leur origine

èrèglements devenus illégaux: Conseil d’Etat a admis l’obligation pour l’administration de les abroger à Despujol, 10 janvier 1930

-Conseil d’Etat a confirmé dans 2 arrêts Ministre de l’agriculture contre Simmonet + Syndicat National des Cadres des Bibliothèques (10 janvier 1964)

èen cas de changement de fait, la demande d’abrogation peut être formée à tout moment, sans conditions de délai

èen cas de changement de droit, la demande doit être présentée dans les 2 mois suivants la publication du texte qui a rendu le règlement illégal

-dans l’arrêt Simmonet, Conseil d’Etat juge que en matière économique et dans tous les domaines où l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire, la possibilité d’abrogation n’existe qu’en cas de bouleversement des circonstances que l’auteur du règlement n’avait pu prévoir

-un refus illégal d’abrogation peut être attaqué devant le JA et est susceptible d’engager la responsabilité de l’administration

è5 mai 1986, Fontannie Laurelli

èrèglements illégaux dès l’origine: juge administratif réticent à consacrer l’obligation pour l’administration d’abroger ces règlements

-dans cette hypothèse, le contournement de règles du recours contentieux est beaucoup plus visible

-juge administratif a admis l’obligation d’abrogation en 1976 puis l’a refusé en 1981

èLeboucher et Tarandon (1976) et Société Afrique France Europe Transaction (30 janvier 1981)

-inconvénient: laisse dans l’ordre juridique les règlements illégaux

b. Deuxième étape: le décret du 28 novembre 1983

-consacre l’obligation pour l’administration d’abroger les règlements illégaux qu’ils aient été illégaux depuis l’origine ou qu’ils le soient devenus

-cette généralisation a été le fait d’un décret du 28 novembre 1983

-décret n’a pas plu au Conseil d’Etat: gouvernement a, par simple décret, renversé sa JP

-dans l’arrêt Alitalia (3 février 1989), Conseil d’Etat va reprendre les termes et la solution du décret sans le citer et en faisant de l’obligation d’abrogation des règlements illégaux un PGD

Chapus appelle cela la nullification

c. Troisième étape: loi du 20 décembre 2007

-loi modifie la loi DCRA et a consacré l’obligation d’abrogation

è« l’administration est tenue, d’office ou à la demande d’une personne intéressée, d’abroger expressément tout règlement illégal ou sans objet, que cette situation existe depuis la publication du règlement ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieure »

d. L’état du droit en vigueur

-plus de distinction entre les règlements illégaux dès l’origine et ceux devenus illégaux

èabrogation obligatoire dans tous les cas

-la demande d’abrogation peut être présentée à tout moment même quand l’illégalité du règlement résulte d’un changement de droit

-condition selon laquelle, en matière économique et plus largement, dans les matières dans lesquelles l’administration dispose un pouvoir discrétionnaire, l’obligation d’abrogation n’existe qu’en cas de bouleversement des circonstances semble être maintenue

èCompagnie téléphonique, 12 juin 1998

-juge vérifie que les changements intervenus ont été suffisants pour rendre le règlement illégal

-le refus illégal d’abrogation est susceptible d’annulation par le JA et peut engager la responsabilité de l’administration

-JA fait obligation à l’administration de ne pas appliquer les règlements illégaux alors même qu’elle ne les a pas abrogé

èarrêt Ponard du 14 novembre 1958

2. L’abrogation des actes individuels

a. Distinction entre actes créateurs de droit et actes non créateurs de droit

Les actes non créateurs de droit:

• les décisions d’espèce

Ex: déclarations d’utilité publique

• les actes obtenus par fraude ou qui sont inexistant du fait de leur illégalité particulièrement grave,
• les actes de police car considérés comme précaires par nature
• des actes se bornant à constater une situation

Ex: actes délimitant le domaine public naturel

Les actes créateurs de droit

• tous les autres actes
• ceux qui confèrent un avantage à certaines personnes

Ex: actes de nomination, qui confèrent une promotion

• décisions qui accordent un avantage financier aux administrés

èMadame Soulier, 6 novembre 2002

• décisions négatives: un refus peut créer des droits à l’égard des tiers

Ex: refus de permis de construire, refus de titulariser un stagiaire de la fonction publique

-récemment, la JP a distinguer au sein de ces actes créateurs de droit entre ceux qui créent des droits intangibles et ceux qui créent des droits précaires

èM. Portalis, 14 mars 2008

Décisions créent des droits intangibles: celles qui épuisent immédiatement tous leurs effets

Ex: octroi d’une prime, autorisation, nomination fonctionnaire

Actes créant des droits précaires: droits qui se prolongent dans le temps et dont l’octroi est subordonné à la réalisation de certains conditions

Ex: octroi d’une subvention subordonnée à la réalisation de certaines conditions

b. Le régime de l’abrogation des actes non réglementaires

-les actes non créateurs de droit peuvent être abrogés à toute époque

-les actes créateurs de droit ne peuvent être abrogés s’ils sont légaux

èc’est le principe d’intangibilité des droits acquis

-les actes créateurs de droits illégaux peuvent être abrogés, uniquement dans le délai du recours contentieux

ècomme ce sont des actes qui créent des droits au profit des administrés, on ne veut pas laissé substituer pendant trop longtemps une hypothèque sur les droits acquis

–exception à cette règle de délai s’agissant des actes créateurs de droit précaires ou sous condition

-ces actes peuvent être abrogés au delà du délai du recours contentieux, s’il apparaît à l’administration que les conditions de leur maintient ne sont pas réunies (JP Portalis)

Portalis: règle législative par laquelle l’Etat doit protection de ses agents, si la faut qu’ils ont commis ne sont pas personnels. Dans ce cas, l’Etat avait considérés que ce n’était pas une faute personnelle et lui a accordé sa protection juridique. Apparu par la suite que l’agent avait bien commis une faute personnelle. Le Conseil d’Etat a estimé que l’administration était fondé à abroger sa décision accordant sa protection au fonctionnaire: décision créatrice de droit sous condition: pas de faute personnelle

-confirmé dans l’arrêt Crédit coopératif: subvention accordée à une association mais apparu que l’association en remplissait plus les conditions d’obtention de la subvention. Le Conseil d’Etat admet que l’administration pouvait prendre soit une décision abrogeant la subvention, soit une décision mettant un terme à son exécution

B. Le retrait des actes administratifs unilatéraux

-question complexe et très importante en raison des effets qui s’attachent au retrait et de l’atteinte du retrait aux situations juridiques

-rend difficile la conciliation entre la volonté d’assurer le plus grand respect de la légalité et le souci de préserve la sécurité juridique

1. Le retrait des actes réglementaires

-si le règlement est illégal: retrait est possible dans le délai du recours contentieux

èl’administration fait par anticipation ce que le juge l’obligerait à faire en cas de procès

-si le règlement est légal, il ne peut être retiré car ce retrait méconnaîtrait sans raison valable le principe de non rétroactivité

–admis que l’administration pouvait retirer un règlement légal qui n’a jamais reçu le moindre commencement d’application

2. Le retrait des actes individuels

-si les actes sont non créateurs de droits et est illégal, son retrait est possible à toute époque

-si l’acte est créateur de droit etillégal, son retrait est soumis à des conditions différentes selon que la décision est explicite ou implicite

a. Les décisions explicites illégales et créatrices de droit

Premier temps: arrêt Dame Cachet (3 novembre 1922)

-cet arrêt lie le délai du retrait de l’acte au délai du recours contentieux

-retrait n’était possible qu’à 2 conditions :

-l’acte doit être illégal

-l’acte ne doit pas être devenu définitif, cad si le délai du recours contentieux court encore à son encontre

-délai court encore à son encontre soit parce qu’il n’y a pas eu de publication, parce qu’il n’est pas expiré, et si le juge a été saisi d’un recours en annulation avant l’expiration du délai

–inconvénient de cette solution: de nombreux actes individuels créateurs de droit ne font pas l’objet de publication mais simplement de notification à leur destinataire

èdélai à leur encontre ne court pas en ce qui concerne les tiers

èces actes peuvent être attaqués par les tiers sans condition de délai: ne deviennent pas définitifs vis-à-vis des tiers et l’administration pouvait retirer l’acte indéfiniment

èarrêt d’Assemblée du 6 mai 1966, Ville de Bagneux

Deuxième temps: arrêt Ternon (26 octobre 2001)

-arrêt opère un découplage (distinction) entre le délai de retrait et le délai de recours contentieux

-le retrait des actes individuels créateurs de droit n’est possible que 4 mois à compter de l’adoption de l’acte (signature) sous réserve de disposition législative ou réglementaire contraire

-après l’expiration de ce délai, l’administration ne peut plus retirer l’acte même s’il peut encore faire l’objet d’un recours contentieux sauf si le bénéficiaire lui-même en fait la demande

-a été jugé que la date à prendre en considération comme point de départ du délai de 4 mois est la date de prise de la décision et pas la date de sa notification au destinataire de la décision

èarrêt Société Bretim (Section, 21 décembre 2007)

b. Les décisions implicites illégales

Décisions implicites d’acceptation: JP antérieure considérait que ces décisions ne pouvaient faire l’objet de retrait car l’administration était censée être dessaisi de ses pouvoirs, une fois expiré le délai au terme duquel naissait une décision d’acceptation

èJP Ev, 14 novembre 1969

-décisions implicites d’acceptation créent des droits au profit de leur bénéficiaire et ne font l’objet d’aucune publicité

èsinon administration aurait pu retirer l’acte sans condition de délai

-règle modifiée par la loi DCRA, interprété par un avis du 12 octobre 2006 du Conseil d’Etat, Mme Cavallo

èsi la décision d’acceptation a fait l’objet d’un recours en annulation, son retrait est possible pendant toute la durée de l’instance

ès’il n’y a pas eu de recours et que la décision d’acceptation a fait l’objet d’une publicité, le retrait est possible dans le délai du recours contentieux

ès’il n’y a pas eu de publicité et ni de recours, le délai de retrait est de 2 mois à compter de l’intervention de la décision

Décisions implicites de rejet: pas de disposition de textes

-solution issue de l’arrêt Dame Cachet s’applique à ces décisions : décision implicite de rejet est susceptible de retrait si elle est illégale et si elle n’est pas devenue définitive

èarrêt SAS Kaefer Wanner du Conseil d’Etat du 26 janvier 2007

§4: L’exécution des actes administratifs unilatéraux

-tant que les actes unilatéraux n’ont pas été annulés, retirés ou abrogés, ils sont obligatoires

èles administrés et l’administration doivent y obéir

-les administrés en sont déliés que si le juge, saisi d’un recours en ce sens, prononce le sursis ou la suspension de l’exécution de l’acte jusqu’à ce qu’il soit statué sur sa légalité

èdécision prise par le juge des référés en urgence

-le simple fait qu’un acte fasse l’objet d’un recours en annulation ne suspend pas son exécution

-si les administrés refusent de se conformer aux actes, l’administration peut

Engager des poursuites pénales à l’encontre des administrés quand un texte le prévoit

Ex: quand ils se rendent coupables d’infractions au règlement de police légalement fait

Prononcer des sanctions à l’encontre de ces administrés quand elles sont prévues par un texte

-Conseil d’Etat exige que ce texte définisse précisément les éléments de l’infraction donnant lieu à sanction

-sanctions doivent être motivées et doivent respecter le principe du contradictoire et le Conseil d’Etat veille à ce qu’elles soient prononcées dans le respect du principe d’impartialité

Ex: sanctions financières, interdictions d’exercice d’une activité, retrait du permis de conduire

Procéder à l’exécution forcée de ces décisions : par recours à la force publique

-conditions restrictives: l’administration doit, en principe, y avoir été autorisé par une décision de justice

-existe 3 hypothèses dans lesquelles l’administration peut recourir à la force sans autorisation

è Société immobilière de Saint-Just, TC, 2 décembre 1902

• exécution forcée possible quand elle est autorisée par la loi
• exécution forcée possible en cas d’urgence ou de péril immédiat

èdoit être réelle et justifiée l’exécution forcée

• exécution forcée possible quand l’administration ne dispose d’aucun autre moyen de droit pour obtenir l’exécution de ces décisions

–dernière hypothèse est soumise à plusieurs conditions:

• il ne doit pas exister de sanctions pénales, ni d’autre procédé légal pouvant être utilement employé
• la décision qui fait l’objet d’une exécution forcée doit trouver sa source dans un texte précis
• il faut que l’exécution de la décision se soit heurtée à une résistance effective, à une mauvaise volonté caractérisée de la part des administrés concernés
• il faut que l’exécution forcée se limite à ce qui est strictement nécessaire pour obtenir l’exécution de la décision

-si l’administration utilise l’exécution forcée dans des conditions illégales, elle engage sa responsabilité

-si l’exécution forcée porte atteinte au droit de propriété ou à une liberté fondamentale, elle constitue une voie de fait dont la conséquence est le transfert le contentieux aux tribunaux judiciaires