Le contrôle administratif des collectivités locales Fiches/Cours

Comment sont contrôlés les activités des collectivités territoriales?

La décentralisation à la française n’est pas un système fédéral, elle a toujours été liée à un contrôle de l’état sur les collectivités locales. Ce contrôle, jusqu’en 1982, s’appelait le contrôle de tutelle, auquel la loi du 2 mars 1982 a substitué le contrôle administratif.

La constitution du 27 octobre 1946 évoquait déjà dans ses dispositions la notion de contrôle administratif, mais il faut attendre 1982 pour voir disparaître la tutelle.

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Section 1 : la suppression de la tutelle sur les actes

La loi du 2 mars 1982 a pour mission d’étendre les droits et libertés des communes, départements et régions. Pour ce faire l’expression de tutelle disparaît, et comme le veut la constitution, les collectivités s’administreront librement sous réserve d’un nouveau contrôle (administratif), qui se distinguera sur l’ancien contrôle, car il ne portera que sur la légalité de l’acte et le contrôle ne s’exercera que lorsque l’acte aura acquis force exécutoire. Le nouveau texte vient supprimer le contrôle d’opportunité qui existait auparavant, et le contrôle a priori, qui était exercé préalablement par le préfet, qui disposait d’un pouvoir d’annulation personnel de l’acte s’il jugeait celui-ci illégal.

Le Cours de droit administratif est divisé en plusieurs chapitres :

1 : la suppression du contrôle d’opportunité

Avant 1982, le préfet pouvait exercer sur les actes qui lui étaient transmis un contrôle d’opportunité, ce qui constituait une tutelle importante, car c’était le but même de l’acte qui pouvait être mis en cause. La loi du 2 mars 1982 abroge toutes les dispositions soumettant à l’approbation du gouvernement ou de son représentant une décision prise par une collectivité décentralisée. Le préfet devra respecter les raisons pour lesquelles une collectivité a édicté un acte, et il ne pourra plus l’annuler pour inopportunité. Certaines exceptions ont été maintenues, la première concerne l’agrément donné aux polices municipales dans le choix des policiers. Avant 1982, le choix devait être soumis à l’approbation du préfet, après 1982, ce sera le procureur de la république pour pourra refuser la nomination d’un agent de police municipal, donc il subsiste un contrôle dans ce domaine. Autre exception : avant 1982 le préfet pouvait exercer un pouvoir de substitution lorsqu’un maire n’exerçait pas le pouvoir de police qui lui était imposé par la loi, il pouvait se substituer au maire après l’avoir mis en demeure d’agir. Cette disposition reste maintenue dans le nouveau texte, en raison du caractère particulier du caractère de police.

2 : la suppression du contrôle a priori

Il consistait pour les communes à transmettre au préfet les délibérations qui étaient prises, et le code des communes disposait que ces délibérations ne devenaient exécutoires que 15 jours après le dépôt auprès des autorités supérieures. Ce délai devait permettre au préfet d’annuler lui-même les délibérations qu’il jugeait illégal ou encore inopportune. Ce contrôle s’est avéré pesant pour les communes importantes, qui étaient freinés dans la prise de leurs décisions, alors que les petites communes était plutôt pour. De façon générale ce contrôle était assez mal vécu. Pompidou : « les communes sont soumises à une tutelle étroite, à un contrôle financier a priori qui retarde toutes décisions, toutes entreprises, et souvent fini par les interdire ».

Mitterrand relevait « l’indispensable autonomie commencera par la suppression du contrôle administratif a priori, et par une nouvelle répartition des ressources entre l’état et les collectivités locales. A la suite d’un rapport, le rapport Aubert, il y avait un consensus sur une réforme profonde du contrôle administratif, qui va finalement se réaliser dans le cadre de la loi du 2 mas 1982, modifié par la loi du 22 juillet 1982. Cette loi « abroge toutes les dispositions prévoyant l’annulation par le gouvernement, ou ses représentants des délibérations arrêtés et actes des autorités communales, départementales ou régionales, et toutes les dispositions soumettant à approbation ces délibérations, arrêtés et actes… »

Le conseil constitutionnel avait été saisi après le vote de la loi d’un recours formés par 60 députés ou 60 sénateurs contre le texte, et dans une décision du 25 février 1982, ce conseil a considéré que le nouveau système mis en vigueur était parfaitement conforme à la constitution.

3 : les nouvelles modalités du contrôle administratif

La loi va tout d’abord contraindre les collectivités locales à transmettre aux représentants de l’état les délibérations, arrêtés et actes qu’elles ont édictés, il s’agira du préfet de département pour les communes, et pour la région la transmission se fera au préfet de région. Quels sont les actes devant être transmis ? Il s’agit des actes les plus importants, c’est-à-dire les règlements pris par les autorités locales dans le domaine de leurs compétences, les délibérations prises par les conseils municipaux, généraux et régionaux. Les conventions et les contrats, les marchés, les emprunts, les contrats de délégation de service publique devront également être transmis les décisions individuelles, notamment les actes de nomination d’agent publique, ainsi que les sanctions prises à leur encontre, et tous les actes pris en matière de police, ce qui concerne principalement mais le président du conseil général. Ces dispositions ont été modifiées par la loi du 13 août 2004, elle va légèrement réduire le nombre des actes devant être transmis. Ainsi, n’ont plus à être transmis es décisions relatives à la police de la circulation et du stationnement, les décisions individuelles en matière d’avancement des fonctionnaires locaux, ainsi que les certificats de conformité en matière d’urbanisme.

Mais cette loi introduit une disposition particulière dans son article 140 quatrièmement, puisque le préfet a la possibilité de demander à tout moment la communication d’acte ne figurant pas dans la liste des actes devant être transmis. Cette loi prévoit également la possibilité d’effectuer la transmission des actes par le système de la télétransmission pour faciliter l’exercice de celle-ci. Tous les actes ainsi nommés deviendront exécutoires à la double condition d’avoir été transmis au représentant de l’état, s’il s’agit d’actes transmissibles, et ils devront être publiés s’il s’agit d’actes règlementaires ou notifié à leur destinataire s’il s’agit d’un acte individuel. Lorsque l’autorité locale aura satisfait à ces 2 conditions, l’acte deviendra immédiatement exécutoire, et la loi précise qu’il appartiendra alors au maire, au président du conseil général et au président du conseil régional de certifier sous sa responsabilité du caractère exécutoire de l’acte.

La loi laisse cependant subsister le contrôle des comptables publics sur les actes des collectivités locales. Ce contrôle se fait après ordonnancement de la dépense, non pas sur la légalité ou l’opportunité de celle-ci, mais essentiellement sur un plan comptable, le comptable devant vérifier d’abord s’il y a des fonds suffisants pour payer la dette, et si la dépense est ordonnancée sur des crédits régulièrement ouverts par cette collectivité.

La loi du 2 mars 1982 ne concerne pas les actes des collectivités locales qui sont établis au nom de l’état. Cela concerne essentiellement les communes ou le maire est également agent de l’état soumis au contrôle hiérarchique. Les actes pris dans ce domaine ne sont pas concerné par ces dispositions puisqu’il s’agit d’actes d’autorité déconcentré, alors que la loi de 82 concerne la décentralisation. Par ailleurs ces dispositions ne concernent pas non plus certains actes soumis au droit privé que les collectivités locales peuvent être amenées à passer. Une commune peut être propriétaire d’un bâtiment qu’elle donne en location dans le cadre des dispositions relatives aux baux d’habitation.

Section 2 : le contrôle sur les organes des collectivités

Les textes antérieurs à 1982 instituaient un contrôle sur les assemblées locales, mais également sur les membres des assemblées. La loi du 2 mars 1982 ne va pas modifier de façon importante ce contrôle de l’état, puisqu’il est d’ordre public que les assemblées locales puissent fonctionner normalement.

1 : le contrôle sur les assemblées

La loi maintient les dispositions antérieures relatives au pouvoir de l’état sur les assemblées locales. En effet, quand le fonctionnement régulier d’une assemblée ne peut plus être assuré, l’assemblée locale peut faire l’objet d’une dissolution par décret pris en conseil des ministres après avis préalable du préfet qui signalera la difficulté au ministre de l’intérieur. Ce pouvoir est visé à l’article 43 de la loi concernant le département, et la même disposition s’applique pour les communes… Des élections doivent être organisées rapidement.

2 : le contrôle sur les membres de l’assemblée

Avant cette loi, le préfet ou le sous-préfet intervenait dans la procédure de démission des conseillers municipaux. C’est lui qui recevait la lettre de démission, mais ils pouvaient également déclarer démissionnaire d’office un conseiller qui, sans motif, s’absentait à trois convocations successives du conseil municipal. La loi du 2 mars maintient le principe du contrôle de l’état, mais la démission devra être adressé au maire et plus au préfet, celui-ci conservant le pouvoir de déclarer démissionnaire d’office un conseiller municipal, qui pour une cause survenue après son élection, se trouve dans un cas d’inéligibilité.

Le contrôle sur les maires et les adjoints, spécial avant 1982, reste maintenu. En effet, un maire ou un adjoint peut faire l’objet d’une suspension par arrêté motivé par le ministre de l’intérieur pour une durée n’excédant pas un mois. Il peut également faire l’objet d’une révocation, qui sera prononcée par décret motivé pris en conseil des ministres.

Section 3 : les nouvelles modalités de contrôle sur les actes des collectivitéslocales.

Lorsque le préfet reçoit, dans le cadre de l’obligation de transmission, un acte d’une collectivité le préfet peut alors, et doit même exercé le contrôle de légalité. Il a alors trois solutions

S’il estime l’acte légal, il doit, lorsque l’autorité locale lui en fait la demande, informé celle-ci de sa décision de ne pas saisir le tribunal administratif.
S’il croit découvrir une illégalité dans l’acte qui lui est transmis, il doit déférer l’acte au tribunal administratif dans le délai de deux mois suivant la transmission, mais il doit également informé sans délai l’autorité locale des illégalité qu’il aura constaté, pour permettre à l’autorité locale de corriger l’acte si cela est encore juridiquement possible. Une circulaire du ministère de l’intérieur conseille aux élus locaux de ne pas rendre exécutoire les actes pour lesquels existent un doute de légalité. Pour ne pas les rendre exécutoire, le plus simple est de les transmettre au préfet, mais de ne pas les notifier ou les publier au destinataire, ce qui permet de les corriger puisqu’ils ne sont pas encore exécutoires.

Le préfet peut également assortir son recours par une demande de suspension de l’acte. Cette demande est formée par une demande spécifique, distincte du recours en annulation.

Cette demande spécifique sera traitée en priorité par le juge administratif qui pourra suspendre l’acte juridique lorsque cet acte comporte une irrégularité grave faisant planer sur lui un doute sérieux sur sa légalité.

Lorsque le préfet use de cette procédure de suspension de l’acte, il n’a pas à démontrer l’urgence, seul le doute sérieux sur la légalité de l’acte justifie la procédure de suspension.

A côté de cette procédure de suspension « ordinaire », il existe deux autres procédures de suspension particulière :

L’une en matière d’urbanisme, l’autre lorsqu’un acte administratif est susceptible de porter atteinte à des libertés publiques fondamentales.

En matière d’urbanisme, le préfet peut déposer une procédure de suspension lorsqu’un acte relatif à l’urbanisme lui est notifié peut former un recours en suspension dans les 10 jours de la décision qui lui est référée.

Cela concerne principalement les marchés (marchés de travaux publics, délégations de service public et les permis de construire ou autorisation d’urbanisme).

Dès que le préfet a formulé la demande de suspension au tribunal administratif, l’exécution de l’acte attaqué est immédiatement suspendue pour une durée d’un mois.

Ce délai d’un moi doit permettre au tribunal administratif de statuer pour prononcer une décision de suspension définitive si naturellement cette suspension s’avère justifiée.

Si le tribunal rejette la demande, la décision attaquée reprendra ses effets juridiques.

2^ème particularité : il existe une procédure de suspension spéciale en cas d’atteinte à des libertés publiques essentielles.

Par exemple : un acte pris par un maire en matière de police qui est transmis obligatoirement au préfet, peut être attaqué par le préfet dans le cadre d’un recours en annulation principal assorti d’une procédure de suspension.

En matière de liberté publique, la loi exige que le tribunal administratif statue dans le délai de 48heures pour se prononcer sur la décision de suspension.

Ce délai abrégé est justifié par l’atteinte à l’ordre public que peut causer une décision portant atteinte aux libertés publiques essentielles.

La décision du président du tribunal administratif est susceptible d’un recours. Ce recours relève de la compétence d’un conseil d’Etat et non pas de la cour administrative d’appel.

Est-ce que les particuliers peuvent également attaquer les actes des collectivités locales portant atteinte à leurs intérêts.

La réponse est positive puisque le recours du préfet n’exclut évidemment pas le droit de recours de tout administré dès lors que celui-ci justifie d’un intérêt à agir.

Le recours formé par l’administré contre un acte d’une collectivité locale sera un recours en annulation. Mais là aussi, ce recours pourra être assorti d’une demande de suspension qui là encore sera traitée prioritairement par le juge administratif.

Cependant, le recours en suspension du particulier (de l’administrer), nécessite deux conditions pour être recevable : il faut démontrer l’existence d’un doute sérieux sur la légalité de l’acte mais en plus les administrés doivent justifier d’une urgence à agir, condition qui n’est pas exigée pour le préfet.

Les particuliers ont également la possibilité de demander au préfet d’intervenir pour exercer en leur lieu et place un recours en annulation, et éventuellement une procédure de suspension.

Il peut y avoir un intérêt à solliciter l’intervention du préfet. D’abord parce que celui-ci est souvent un juriste (ce qui donnera plus de poids au recours), et puis surtout en cas de nécessité de suspension, les conditions du recours préfectoral sont appréciées de façon plus souple par la loi.

La seule limite que l’on peut évoquer sur ce point c’est que beaucoup d’actes sont transmis au préfet et il est douteux que si le préfet décide de ne pas former de recours, il accepte de changer d’avis lorsqu’un particulier lui formule ce type de demande.

Une autre restriction : le recours contentieux est limité dans un délai de 2 mois, cela suppose que si le préfet décide de ne pas agir, le particulier ait encore le temps de le solliciter en vue d’un recours contentieux.

Section 4 : le contrôle de la gestion financière des collectivités locales :

Avant 1982, les actes budgétaires des collectivités étaient naturellement transmis au préfet qui disposait d’un pouvoir de décision immédiat.

Il pouvait exercer un contrôle d’opportunité mais également un contrôle de légalité lui permettant d’annuler les actes qu’il jugeait illégaux.

La loi du 2/3/82 a supprimé ce système.

En matière budgétaire, la loi a maintenu un contrôle mais en créant un nouvel organisme juridictionnel : la chambre régionale des comptes chargée de contrôler les budgets locaux.

Cette chambre doit tout d’abord veiller à l’équilibre réel des budgets territoriaux ainsi qu’à la régularité. Elle vise à accorder des garanties aux créanciers des collectivités territoriales.

Ces chambres sont créées pour donner au citoyen des indications sur la gestion des collectivités. C’est donc à la fois un élément de contrôle mais aussi d’information.

1. La composition et les moyens d’action

Il est incontestable qu’on est en présence d’une juridiction puisque la loi précise qu’elle délibère de jugement, mais elle peut également des avis, formuler des propositions et établir des rapports et observations. Seuls les jugements ont un caractère décisoire.

Elle est composée de magistrats bénéficiant des garanties de cette fonction : indépendance et inamovibilité.

Elle comporte un minimum de 3 magistrats et le président de chaque chambre a rang de conseiller à la Cour des comptes. Elle comporte un Ministère public qui instruit les dossiers et les présente à la chambre de jugement.

A côté des magistrats coexiste des fonctionnaires qui ont un rôle de vérification des comptes. Mais la chambre peut s’adjoindre l’assistance d’experts comptables du secteur privé qui seront assermentés.

La chambre régionale des comptes a des pouvoirs :

Pouvoir de communication. Elle peut exiger la communication de tout document quel que soit leur nature relative aux collectivités locales ou aux organismes placés sous sa juridiction
Pouvoir d’audition. Elle peut convoquer tout agent dont l’audition lui paraît nécessaire et les personnes convoquées sont tenues de déférer à sa demande et sont déliées du secret professionnel.

Si une mauvaise gestion s’accompagne d’actes de malversation pouvant avoir le caractère d’infraction pénale, le Ministère public de cette chambre doit alors transmettre le dossier au Parquet du Procureur de la République pour que des poursuites pénales soient engagées

2. Le contrôle des budgets locaux

Le budget des collectivités figure parmi les actes devant être transmis au préfet. Si le préfet décèle une illégalité dans le budget, il peut saisir le tribunal administratif d’un recours.

La chambre régionale intervient quant à elle dans plusieurs hypothèses particulières :

Si le budget n’est pas voté avant le 31 mars de l’année d’exercice. Dans ce cas, le préfet doit saisir la chambre régionale qui devra établir des propositions qui seront ensuite transmises au préfet. Si la collectivité est également destinataire, ne règle pas le budget rapidement, le préfet a alors le droit de régler le budget et de le rendre exécutoire en tenant compte des propositions de la chambre régionale.
Lorsque le budget n’est pas voté en équilibre réel. Il doit y avoir un équilibre budgétaire des 2 grandes sections du budget. Si cet équilibre n’existe pas, le préfet doit saisir la chambre régionale. Elle va proposer des mesures de redressement à l’organe délibérant de la collectivité. Si ces mesures ne sont pas prises, le préfet règle lui-même le budget conformément aux propositions de la chambre régionale
Lorsque les dépenses obligatoires d’une collectivité ne sont pas couvertes. Les dépenses obligatoires sont : le paiement des dettes contractées, les dépenses imposées par la loi à chaque collectivité en fonction des règles de compétence dont bénéficie chaque collectivité. Le préfet intervient selon les mêmes modalités. La chambre régionale adressera une mise en demeure de régulariser. Si celle-ci reste sans effet, le préfet règlera le budget en s’inspirant des directives de la chambre régionale.
Si l’arrêté de compte de l’exercice précédent fait apparaître un déficit égal ou supérieur à un pourcentage fixé par la loi (10% pour les commune de moins de 20.000 habitants et de 5% au-dessus), le préfet doit saisir la chambre régionale pour que des mesures de redressement soient envisagées. La chambre formule des propositions à la collectivité. Si celle-ci refuse d’y donner suite, le préfet règlera le budget en s’inspirant des propositions de la chambre régionale.

Les créanciers ont également la possibilité lorsque leur créance n’est pas réglée par une collectivité la possibilité de s’adresser au préfet pour lui demander d’inscrire d’office la dépense au budget de la collectivité locale lorsque cette créance découle d’un titre incontestable (ordre de paiement, jugement,…).

Les chambres régionales peuvent adresser aux ordonnateurs des observations sur leur gestion puisque la loi du 2 mars 192 dispose dans son article 87 que la chambre des comptes « s’assure du bon emploi des crédits, fonds, valeurs. Elle peut présenter aux collectivités territoriales […] dans observations sur leur gestion ».

Le terme d’observation démontre que dans cette hypothèse, il ne s’agit nullement d’un rôle juridictionnel puisque la chambre régionale n’a pas à juger les ordonnateurs. Elle n’a qu’un rôle de vérification.

De plus la chambre régionale n’a aucun pouvoir sur le contrôle de l’opportunité d’une dépense puisque ce contrôle a été supprimé. Il n’en demeure pas moins que ces observations sont un moyen pour la chambre régionale d’attirer l’attention des citoyens sur des dépenses inconsidérées engagées par les collectivités et d’inciter par-là les ordonnateurs à la prudence financière.

La chambre régionale des comptes établit chaque année un rapport dans lequel elle ne se prive pas de relever certaines aberrations budgétaires constatées dans tel ou tel collectivité.

Lorsque la chambre régionale rend des jugements, ils sont susceptibles d’appel devant la Cour des comptes dont les arrêts peuvent être frappés d’un recours en cassation devant le Conseil d’Etat.

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