Le droit de préemption

LE DROIT DE PREEMPTION : définition,, forme, effets du droit de préemption

La politique d’aménagement foncier menées par les collectivités publiques qui peut heurter la volonté d’acquérir du promoteur immobilier. Les instruments utilisés par les collectivités sont notamment l’expropriation ou l’Exercice du droit de préemption.

À travers ces politiques, c’est la mise en place d’un aménagement de la ville qui est fait par la mairie, en sachant que l’expropriation et la préemption doivent être sous-tendus par un intérêt publique.

Expropriation: volonté de la mairie d’acheter, même si le propriétaire n’est pas vendeur => plus volontariste que le droit de préemption.

Droit de préemption: ne s’applique que lorsque le propriétaire a déjà trouvé un acquéreur, et de façon préalable l’acquisition doit être proposée d’abord à la mairie

Nous étudierons la définition du droit de préemption, les formes de droit de préemption et Quels sont ces effets? comment s’exerce ce droit de préemption ?

A. La définition du droit de préemption

Peut-on conclure une vente sous condition suspensive de la non préemption par la mairie ?

Quelle est la valeur de l’exercice du droit de préemption par la mairie ?

Le droit de préemption est-elle une condition de validité du contrat de vente ou seulement une condition d’exécution ?

Cette discussion s’est aussi posée au sujet du droit des préemption des SAFER qui s’occupent du remembrement rural.

Le droit de préemption des SAFER:

On disait qu’une vente pouvait être conclue sous la condition suspensive de non préemption de la SAFER. Or en fait la Jurisprudence a été confrontée à une difficulté qui a été propre au mécanisme même de la condition suspensive (art. 1168 et s. Code Civil). Le vendeur disait que la SAFER ne pouvait pas avoir plus de droit que l’acquéreur. Donc si la SAFER préempte la vente est nulle à partir du moment où on a un contrat avec une condition suspensive : le contrat est rétroactivement anéanti.

On s’est demandé si la SAFER est subrogée dans les droits et obligation de l’acquéreur quand elle préempte ou est-ce un nouveau contrat entre le vendeur et la SAFER ?

1^ère théorie :

La Jurisprudence, suivi d’une loi début 1980, a considéré que si une telle clause existe et est efficace, on prive la SAFER de toute préemption de terrain => une telle clause n’entraîne pas l’anéantissement du contrat pour la SAFER, mais uniquement l’anéantissement du contrat entre le vendeur et l’acquéreur. On a en fait un 2^ème contrat de vente qui lie directement la SAFER au vendeur et qui n’est pas touché par la condition suspensive.

2^ème raisonnement :

Il n’y a qu’un seul contrat de vente => la SAFER prend la place du 1^er acquéreur, et donc le contrat est anéanti. Cette explication était problématique, c’est pourquoi le législateur est intervenu.

Peut-on conclure une vente sous condition suspensive de refus de préempter de la mairie ?

Concernant le droit de préemption des SAFER, avant on disait qu’une vente pouvait être conclue sous condition suspensive du refus de préempter de la SAFER. Elle se substituerait donc à l’acquéreur dans le contrat de vente. La jurisprudence a donc décidé que la préemption rend nulle la vente et à partir de là la SAFER ne peut pas exiger la vente à son profit à la place de l’acquéreur. C’est le mécanisme de la condition suspensive à annulation rétroactive du contrat si elle se réalise.

Le problème est que cela privait la SAFER de toute acquisition de terrain donc le législateur est intervenu dans les années 80 en disant que la réalisation de la condition suspensive ne vient anéantir que le contrat qui liait le vendeur à l’acquéreur.

B. Les formes de droit de préemption

Plusieurs types de droits de préemption exercés dans le droit de l’urbanisme, tout dépend du bien immobilier :

1. Quand le bien Immobilier se trouve dans une zone d’aménagement différé

On veut permettre dans cette zone un aménagement urbain ultérieur. Un contrôle dans cette zone des collectivités pour permettre un meilleur aménagement. La 2^ème chose est que le but poursuivi est de limiter la spéculation foncière et donc on essai de réguler cette spéculation en créant ce type de zone. L’idée aussi peut être de créer des réserves foncières et créer des constructions. Globalement le but pour les collectivités est d’avoir une meilleure maîtrise.

On a deux types de zones oggi depuis la reforme du 1^er juin 1997 (ZAD nouveau régime). La question qui peut se poser est la cohérence de ces zones avec les autres règles d’urbanisme et avec les autres types de droit de préemption.

La 1^ère chose est que les zones d’aménagement différé résultent de règles édictées par l’Etat. La commune peut demander la création sur son territoire d’une ZAD mais la décision relève de l’Etat.

La 2^ème chose est que elles ne relèvent de règles d’urbanisme. Les règles de ces zones ne se superposent même pas aux règles d’urbanisme. Est-ce que l’on peut se retrouver avec une ZAC et une zone naturelle en même temps ? Si on s’en tiens à la jurisprudence du CE on ne peut pas superposer une ZAD avec une zone d’espace naturelle sensible car elles bénéficient chacune d’un droit de préemption propre. Ceci étant le CE a admis la légalité d’un décret qui créait une ZAD dans une zone d’espaces naturels sensibles et que rien n‘interdit la superposition des droits de préemption.

Quel est l’acte qui porte création d’une ZAD ? Quels sont les objectifs poursuivis par la création d’une ZAD ?

Selon la Loi SRU «Une ZAD peut être créée en vue de la création dans l’IG Â…Â…ayant pour objet de mettre en oeuvre un projet urbain, une po de l’habitat, d’organiser l’extension ou l’accueil d’activités économiques, de favoriser le dvpt des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutte contre l’insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en avant le patrimoine bâti ou non bâti. Elle peut être créée pour permettre la réalisation d’une réserve foncière »

Seul l’Etat peut prendre le décret qui créer la ZAD mais le préfet peut intervenir, de même qu’un EPCI qui souhaite profiter aussi de la ZAD. La ZAD permet de créer un droit de préemption dans un périmètre délimité. Ce droit de préemption ne pourra être exercé que par une seule personne qui sera nommément désignée par le texte. Il y a obligation de publication de la ZAC auprès des tiers, le décret doit être publier dans plusieurs journaux pour informer les tiers.

Ce qui nous intéresse, nous, c’est de savoir combien de temps la ZAD doit-elle durer ? Il faut que les proprios de terrains à l’intérieur de la zone le sachent. Normalement la ZAD à une durée de 14 ans et donc à partir de là le droit de préemption disparaît. On ne pouvait pas à l’issu de cette période créer une nouvelle ZAD même si cette création était justifier par la nécessité de continuer l’aménagement urbain amorcé durant la 1^ère période.

Dans la période de préparation de la ZAC c’est-à-dire dès que sa création est envisagée (quand le décret est pris) il peut se passer un certain temps jusqu’à commencement des travaux pendant lequel il y a un risque de spéculation foncière (les terrains prennent de la valeur). Pour éviter cela on peut créer des périmètres provisoires de la ZAD (pré-ZAD) mais ils ont été supprimés en 1995. Ces périmètres ont finis par être remis en place par la Loi du 13 juillet 1991; la création de ce périmètre provisoire est toujours décider par l’Etat et la durée de celui-ci ne peut normalement excéder 2 ans, à l’issu desquels la ZAD est amorcée.

2. Quand le bien immobilier se trouve dans une zone dans laquelle peut s’exercé le droit de préemption urbain (DPU)

Institué en 1985 et à l’époque c’était l’unique procédure décentralisée qui permettait aux communes équipées d’un POS ou d’un PLU de pouvoir préempter à l’intérieur d’une zone quelles ont préalablement délimité. Le droit de préemption urbain est cette fois un instrument d’aménagement urbain mis à la disposition des communes pour leur permettre de poursuivre les objectifs de leur po urbaine.

Quelles sont les zones dans lesquelles on peut instituer des droits de préemption urbains ?

En 1985 le législateur disait que le droit de préemption urbain s’appliquait dans toutes les zones urbaines ou à urbanisation future pour les communes qui disposaient d’un POS sauf délibération contraire.

Nouvelle intervention législative en 1986 qui a inversé la solution c’est-à-dire qu’il n’il y a de DPU que dans les zones où il a expressément été prévu par une délibération municipale. Cela permet d’être plus sélectif mais cela est que théorique car dans la pratique pour les communes dotées d’un PLU elles instituent généralement un DPU sur la quasi-totalité des zones sur lesquelles le DPU peut être crée. Cela veut dire que de plus en plus ces communes souhaitent exercé un pouvoir de contrôle total sur leur territoire.

Le DPU ne peut s’exercer que sur des zones urbaines ou des zones d’urbanisation future mais encore faut-il que la commune soit dejà dotée d’un PLU au préalable.

Selon les textes la commune ne peut pas institué un DPU sur une zone déjà couverte par une ZAD ou une pré-ZAD (vu plus haut). On peut donc avoir une concurrence/ superposition entre ZAD et zone d’espaces naturels sensibles mais pas entre ZAD et DPU.

Sur la nature du droit de préemption crée on peut avoir un droit de préemption simple ou renforcé. On verra par la suite quels sont les biens Immobilier qui sont concernés (à l’intérieur d’une zone d’aménagement urbain). Sur Paris par ex on est la plupart du temps en droit de préemption urbain simple mais seule certaines zones sont en DPU renforcé.

3. Quand le bien Immobilier se trouve dans une zone d’espaces naturels sensibles

Ces espaces naturels sensibles ont été crées par la Loi du 18 juillet 1985 et le but était la préservation de sites naturels pour les protéger de l’urbanisation. C’est le département qui est compétent pour créer ce type de zones et accessoirement il crée un droit de préemption de la commune sur ces zones.

Ces zones naturelles peuvent se cumuler avec la création d’une ZAD.

Pourquoi le droit de l’urbanisme distingue des droits de préemption  en fonction de la zone où est situé le bien ?

C. Quels sont les effets? comment s’exerce ce droit de préemption ?

Quels sont les biens immobiliers et quelles sont les aliénations soumises au droit de préemption ? Ensuite, il s’agit d’analyser la procédure suivie dans l’hypothèse où l’aliénation est soumise au droit de préemption. Hypothèse des aliénations soumises au DPU et ZAD. On va laisser les espaces naturels de côté.

1. Les biens immobiliers concernés

a. Les principes

Le droit de préemption ne s’exerce que sur les immeubles, les droits sociaux ayant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance d’un immeuble et les droits indivis :

b. Les immeubles

* le droit de préemption s’applique pour tout immeuble ou partie d’immeuble bâti ou non bâti. Cela va s’appliquer à des maisons individuelles mais également à des bâtiments collectifs. Quand on parle de régime de copropriété, on a une copropriété verticale : sur la même assiette. La copropriété horizontale : la division ne se fait pas en hauteur mais on a es parcelles de terrains divisées en différents lots et su chacun de ces lots on e des maisons individuelles : c’est la copropriété horizontale. Le droit de préemption s’applique non seulement pour des maisons individuelles mais pour des lots de copropriétés horizontales correspondant à des maisons individuelles. Si on est dans une copropriété verticale, soumission au droit de préemption. On inclus des lots de volume dans la catégorie immeubles : les lots de volume à construire. On a des droits de propriété limités. Le droit de superficie tel qu’il a été utilisé, c’est un droit de superficie en 3D, en lots de volume crées avant même la construction (Cf. la tour Montparnasse et la Défense). L’intérêt de faire des lots de volume par rapport à la copropriété : la copropriété : on a des AG, qui créent l’équivalent des indivisions parce qu’il y a des parties communes. On a des règles de majorité qui peuvent être source de conflits. La distinction est que la copropriété a des règles d’assemblée qui sont d’OP : on a essayer de faire échapper à la copropriété : il n’y a pas de parties communes en tant que tel. Même si on a des équipements qui peuvent être communs, on ne peut pas exclure toute relation entre les différents propriétaires des différents volumes. ON a nécessairement des relations entre les propriétaires : pour régler ces relations on a deux moyens : pour les canalisations et les points d’appui, les règles de servitude vont s’appliquer. Pour les équipements communs on va créer une association syndicale qui va réunir les différents propriétaires et vont décider des décisions mais les règles de majorité peuvent être modifiées car ne sont pas d’OP. Par rapport au droit de préemption, quand on vend un lot de volume à construire, cette cession est elle soumise au DPU ? Certains considèrent que la cession est soumise au droit de préemption.

c. Les droits sociaux

* les droits sociaux qui donnent vocation à la jouissance ou à la propriété de l’immeuble. Les sociétés envisagées sont les sociétés d’attribution. Elles sont visées par une loi de 1971 mais on été crées dans les années 30. Ces sociétés d’attribution : un promoteur décide de faire une promotion qu’il va revendre par la suite en lots de copropriété à des accédants à la propriété. Pendant très longtemps, la méthode était de constituer une société d’attribution dont il a 100% des parts sociales. C’est cette société qui va acheter le terrain et réaliser les constructions. Dans le même tems cette société va mettre en copropriété l’immeuble. Chaque part sociale donne droit à la jouissance de tels lots de copropriété. L’idée est que ce promoteur va céder à chaque particulier des parts sociales de la société donnant vocation à la jouissance de l’appartement. Quand la commercialisation est terminée, le professionnel n’est plus dans la société. Soit la société est dissoute : par l’annulation de sa part social, le propriétaire va retrouver l’entière propriété. Si la société n’est pas dissoute, chacun va gérer au travers de la société. Lorsque le particulier va vendre son particulier, il va vendre ses parts sociales : cette cession de part sociale, comme ces parts donnent vocation à la jouissance du bien, elles sont soumises au droit de préemption. Il ne faut pas confondre ces sociétés avec les autres sociétés comme les sociétés civiles immobilières. Les ventes de parts sociales des sociétés qui ne sont pas des sociétés d’attribution (sociétés civiles de vente ou de gestion) ne sont pas soumises au droit de préemption. Lors de la cession du bien, la première cession est soumise au droit de préemption : quand le bien est déjà dans la structure, pas de soumission au droit de préemption. C’est non seulement les cessions classiques mais les accords sont aussi soumis à l’exercice éventuel d’un droit de préemption. Quand le bien immobilier est entré dans la SCI, est rentré soit par le biais d’une vente par X ou Y au profit de la société : au titre de cette vente, possibilité pour l’administration ou la CL d’exercer son droit de préemption. Soit le bien est entré par le biais d’un apport en pleine propriété ou jouissance du droit de propriété, soumission au droit de préemption. Pour les sociétés d’attribution, elles ont un objet particulier car dans le domaine de la construction, ces sociétés d’attribution sont été constituées par le promoteur au moment de la construction de l’immeuble donc c’est cette société qui a passé les contrats avec l’entrepreneur donc les biens ont toujours été dans le patrimoine de la société : il n’y a pas eu d’entrée par vente ou apport : la seule manière pour l’administration d’exercer son droit, c’est au moment de la cession des droits sociaux.

2. Cession de droits indivis

*hypothèse de la cession des droits indivis qui sont soumis au droit de préemption sauf si la cession est faite au profit d’un plan indivisaire. Toute cession à un tiers étranger à l’indivision est soumise au droit de préemption.

a. La cession de droits réels immobiliers

La première hypothèse est la cession de droits réels immobiliers. Même s’il s’agit de la cession d’un droit réel : il s’agit de baux immobiliers (baux emphytéotiques,Â…) : le droit de jouissance du locataire est un droit personnel. Dans ces baux spécifiques, le droit de jouissance du locataire est qualifié par la loi de droit réel qui peut être librement cédé à des tiers, peut faire l’objet d’une location et peut être hypothéqué au profit d’un tiers pour le preneur. L’hypothèse qui est visée est la cession d’un droit immobilier : cette cession ne sera pas soumise au droit de préemption. Le droit d’usage et d’habitation, droit réel, ne sera pas soumis au droit de préemption. Même chose en cas d’usufruit. A propos des ventes immeubles : elles sont soumises au droit de préemption, selon la doctrine, les ventes de volumes sont soumises au droit de préemption. Le droit de superficie est un droit de propriété sur un bien désigné : ce lot de volume peut être soumis au droit de préemption car constitue un droit réel. L’idée qui aboutit a soumettre ces cessions au droit de préemption car occasionnera des constructions.

Autre hypothèse d’exception : lorsque le bien immobilier (lot de copropriété ou un pavillon) : la cession de ce bien est comprise dans un plan de cession d’entreprise en difficulté. Lorsque l’on est dans une cession visée par un plan de cession, on n’a pas à purger le droit de préemption.

b. Exception propre au DPU

L’autre cadre: exception propre au DPU : toute vente d’un lot de copropriété verticale se trouve exclu du domaine d’application du DPU. 1^ère limite : On a les locaux à usage d’habitation, professionnel et mixte ou des locaux accessoires à un local à usage d’habitation. S’il s’agit d’un local à usage commercial ou de bureaux, même si on est dans une copropriété verticale, on a la possibilité d’un exercice éventuel du droit de préemption. Pour la CP, l’acquisition isolée d’un lot de copropriété dans un immeuble collectif n’a pas beaucoup d’intérêt pour un aménagement urbain ultérieur. S’il ne s’agit que d’un seul local, les textes maintiennent la possibilité d’exercer un droit de préemption. 2^ème limite à cette exclusion : la date de publication au bureaux des hypothèques du règlement de copropriété. Si le règlement de copropriété a plus de 10ans à la date envisagée pour la cession, il peut y avoir une exclusion effective du DPU. La logique de cette limitation : si on a un immeuble entier en copropriété et que cet immeuble fait l’objet d’un droit de préemption. Pour essayer d’éluder le droit de préemption : on met l’immeuble en copropriété : on fait une vente globale des lots. Délai pour éviter que des immeubles se trouvent sortis du droit de préemption à travers la mise en copropriété. Cette exclusion permet d’éluder en grande partie l’exercice du droit de préemption. Cette exclusion ne fonctionne que lorsque l’on est dans une zone dite de DPU simple mais la mairie peut instituer des zones de DPU renforcé : cette exclusion ne fonctionnera pas.

c. Autre exception : le bien n’est pas en copropriété

Lorsque le bien n’est pas en copropriété (maison individuelle, immeuble bâti) ?, on a une limitation du droit de préemption : il ne peut pas s’appliquer pendant une période de 10 ans à compter de l’achèvement de l’immeuble. En matière d’administrative, on a l’obligation de déposer une déclaration d’achèvement de travaux et dès que la DAP, la mairie vérifie que les travaux sont conformes au permis de construire et délivre un certificat de conformité. La date retenue est l’établissement de la déclaration d’achèvement des travaux. Pourquoi, pour toute nouvelle construction, il y a ce délai de 10 ans ? L’idée est que la mairie a autorisé antérieurement cette nouvelle construction et ne peut pas préempter un bien dont elle a autorisé la construction : ne peut pas reprendre ce qu’elle a autorisé.

Si cession de droits sociaux d’une société, droits sociaux donnant vocation à la jouissance d’un appartement. On a un immeuble collectif, il y a copropriété dès lors qu’une vente d’un appartement particulier est faite (quand il y a plusieurs propriétaires) car il existe des parties communes. Les cessions de droits sociaux donnant vocation à la jouissance d’un appartement, soumission au droit de préemption. Mais s’il s’agit de droits sociaux donnant jouissance à un appartement, si lot vertical, pas de droit de préemption si le règlement de copropriété a été établi depuis plus de 10 ans.

La vente d’un lot de copropriété composé d’appartements dont le règlement de copropriété a été établi depuis moins de 10 ans au moment de la construction de l’immeuble : lot de copropriété dont le règlement a moins de 10 ans, la déclaration d’achèvement des travaux ; on va échapper au droit de préemption sauf si on est dans une zone de DPU renforcé.

Si on est dans une maison individuelle dans une copropriété horizontale dont la construction a moins de 10 ans : pas d’incidence de la copropriété depuis moins de 10ans mais on est dans le cas d’une construction depuis moins de 10 ans donc pas de soumission au droit de préemption. On ne peut pas passer un acte de vente sans que la mairie n’ait pas refusé son droit de préemption. La solution est de purger le droit de préemption de la mairie.

3. Comment purge t-on le droit de préemption ?

On a l’obligation pour le vendeur, quand il a trouvé un acquéreur, de faire la même offre à la mairie : c’est la déclaration d’intention d’aliéner (la DIA). On a un formulaire : il faut mentionner dans la DIA le bien et le prix. Si on veut être parfait, il faut présenter à la CP aux mêmes conditions qu’avec l’acquéreur initial. Dans le formulaire administratif, il faut indiquer la référence du bien, si c’est un lot de copropriété : il faut dans ce cas préciser la superficie du lot de copropriété ; l’usage du bien, si le bien est vendu libre ou occupé : si occupé, il faut annexer le contrat de location, indiquer si une commission d’agence est due par l’acquéreur et indiquer le montant. Une fois cette offre notifiée à la mairie, délai de 2 mois pour indiquer sa réponse. Soit elle dit qu’elle n’est pas intéressée : on peut poursuivre la vente avec l’acquéreur initial ; soit la CP achète aux prix et conditions de la déclaration d’aliéner : l’acquéreur initial est évincé(promesse sous condition suspensive de non préemption) : on a un nouveau contrat avec la DIA comme offre, ou la réponse de la mairie entraîne une substitution de la CP dans les droits et obligations de l’acquéreur initial au titre de la promesse de vente et si tel est le cas, la condition suspensive de décision de non préemption ne pourra pas aboutir à un anéantissement rétroactif de la promesse de vente(problème des SAFER : les vendeurs invoquaient cette idée : anéantissement du contrat ; d’où une intervention du législateur) : quand la mairie a préempté un acte de vente interviendra ; si la mairie répond en disant être intéressée par la vente mais pas aux conditions proposée, la mairie propose un autre prix : quelle est la solution pour le vendeur ? Si on raisonne en termes de formation du contrat : pas encore de rencontre de volonté : la mairie ne peut pas imposer au vendeur initial un prix plus bas. Les possibilités laissées au vendeur : il renonce à l’opération, il accepte la proposition, conteste le prix : le prix devra être fixé à dire d’expert et le juge de l’expropriation fixera le prix du bien. Si la mairie ne répond pas dans les 2 mois, elle aura renoncé à son droit de préemption. Si elle répond au-delà, ne pourra plus utiliser son droit de préemption.