Le pouvoir réglementaire en droit administratif

Le pouvoir réglementaire

= activité administrative consistant à poser des normes générales et impersonnelles.

L’activité administrative est transversale. Elle consiste à poser des normes générales et impersonnelles. Il peut être appréhender du point de vue des sources comme modalités d’élaboration d’une de ces sources, en l’occurrence le règlement.

3 questions se posent :

• – Quelles sont les autorités détentrices de ce Pouvoir réglementaire?
• – Quels sont les différents types de règlement édictables par le règlement?
• – Modalités particulières du POUVOIR RÉGLEMENTAIRE que constitue son exercice par voie d’ordonnance.

I – Les autorités détentrices du pouvoir réglementaire

Contrairement au pouvoir législatif qui n’a qu’un seul détenteur: le Parlement, le POUVOIR RÉGLEMENTAIRE est répartie entre de multiples autorités qui exercent leur compétence à des niveaux différents. C’est ainsi que le POUVOIR RÉGLEMENTAIRE est exercé au niveau national par le Premier Ministre et le Président de la République et le cas échéant les ministres. Au niveau local, par les collectivités locales (article 72 Constitution). Il est exercé aussi au sein des établissements publics. Il est même accordé à certaines autorités administratives indépendantes. Ce qui nous intéresse est le POUVOIR RÉGLEMENTAIRE national aussi appelé POUVOIR RÉGLEMENTAIRE général. Il se répartit principalement entre le Président de la République et le Premier Ministre.

1. Le pouvoir réglementaire du Président de la République et du Premier ministre

C’est à ces 2 autorités qu’il appartient d’exercer le POUVOIR RÉGLEMENTAIRE sur l’ensemble du territoire. La Constitution organise une répartition des compétences entre ces deux autorités dont il faut étudier le principe puis les conséquences.

Principe de la répartition des compétences entre PM et PR:

Né en vertu de l’article 21 de la Constitution, c’est le Premier Ministre qui exerce le POUVOIR RÉGLEMENTAIRE mais il n’exerce ce pouvoir que sous réserve de l’article 13 de la Constitution qui donne compétence au Président de la République pour signer les décrets et ordonnances délibérées en conseil des ministres.

Les décrets délibérés en conseil des ministres sont de 2 sortes:

– Ce sont d’abord ceux dont une loi impose la délibération en conseil des ministres. Mais ils sont relativement peu nombreux.

Ce sont d’autre part (et c’est plus important notamment en période de cohabitation) les décrets que le Président de la République décident qu’ils seront délibérés en conseil des ministres. Le Président de la République peut décider qu’il en est ainsi car c’est lui qui fixe l’ordre du jour du conseil des ministres. On s’est posé dans les années 80 – 90 la question si la compétence du Président de la République devaient être limités aux seuls décrets. La jurisprudence a d’abord répondu par l’affirmative. Les décrets ne nécessitent pas sa signature. Puis il est revenu sur sa solution. Les décrets relèvent de sa compétence donc doivent être signés par lui: arrêt du 10 septembre 1992, MEYET. C’est une solution importante en période de cohabitation car si le Président de la République veut s’opposer à un décret qui relève du pouvoir du Premier Ministre il dispose d’une solution qui consiste à faire délibérer ce décret et dès lors qu’il est soumis au Conseil des Ministres, il ne peut être adopté sans sa signature.

Le Premier Ministre est compétent pour prendre tous les autres actes réglementaires, ce qui constitue l’essentiel.

Conséquence de cette répartition :

Si un décret réglementaire délibéré en Conseil de ministres et signé par le Premier Ministre au lieu de l’être par le Président de la République, il est entaché de nullité parce que pris par une autorité non compétente.

Le Premier Ministre ne peut pas modifier ou abroger un décret délibéré en conseil des ministres.

Pour les décrets qui ne sont pas délibérés en conseil des ministres et qui en principe relève de la compétence du Premier Ministre, le Conseil d’Etat a adopté une position plus souple. Il considère en effet que de tels décrets ne sont pas illégaux du fait qu’ils sont signés par le Président de la République dès lors qu’il porte aussi la signature du PM.Solution adoptée 27 avril 1962 SICARD, eu égard à son autorité le Général DG avait pris l’habitude de signer les décrets qui ne relevait pas son autorité. Et pour éviter l’annulation de toute une série de décret, le Conseil d’Etat a donné sa solution.

Le pouvoir réglementaire des ministres et des chefs de services

En principe les ministres ne disposent pas de pouvoir réglementaire parce que la Constitution ne le leur reconnaît pas. On s’est posé la question de savoir s’il n’y avait pas lieu de reconnaitre aux ministres un pouvoir réglementaire général. La réponse a été négative parce que le Conseil d’Etat était sensible au fait que les limites des compétences entre les différents ministres n’étaient pas tout à fait nettes.

Principe connaît des atténuations car les ministres comme les responsables de service peuvent être habilité à exercer le pouvoir réglementaire soit par la loi, soit par un décret cette habilitation doit être suffisamment précise.

Les ministres et autres chefs de service détiennent un pouvoir réglementaire en leur qualité de responsable de service. Ce pouvoir a été reconnu par Conseil Etat dans arrêt du 7 février 1936 JAMART, il les autorise à prendre des mesures nécessaires au bon fonctionnement de leur administration. Il peut se traduire par des mesures d’organisation interne, peut aussi conduire ses autorités à prendre des mesures intéressant les relations de leur service avec les usagers.

Néanmoins le pouvoir réglementaire des ministres est limité:

– Il n’existe que s’il y a un vide juridique à combler

– Pouvoir est bien entendu assujetti au respect des normes supérieures

Un des problèmes juridiques qui se pose tient au fait que des ministres prennent fréquemment des circulaires et une jurisprudence veut que lorsqu’un ministre déguise un règlement sous forme de circulaire alors qu’il ne dispose pas de pouvoir réglementaire, alors cette circulaire est entachée d’incompétence.

II – Les différents types de règlement

Les règlements d’exécution ou d’application des lois

Les lois ne peuvent tout prévoir de sorte qu’il existe toujours une place pour des mesures d’exécution des lois.

– Ces règlements interviennent dans le domaine législatif puisqu’il exécute la loi dans les matières qui relèvent de la loi.

Ces règlements peuvent être pris soit sur invitation du législateur soit spontanément par le pouvoir réglementaire si celui-ci en constate la nécessité.

Supposons qu’une loi créée une commission dont l’adoption est nécessaire pour effectuer …. ???

– La compétence du pouvoir réglementaire ne se limite pas à l’adoption des premiers règlements d’exécution de loi mais elle revêt un caractère permanent et s’étend pas conséquent à l’adoption de règlement supplémentaire ainsi qu’à a modification ou à l’abrogation des règlements initiaux.

La Jurisprudence considère que le pouvoir d’exécution des lois peut être exercé pour étendre des dispositions législatives à une matière que celle-ci ne concerne pas à priori (arrêt MEYET).

– L’édiction duies règlements d’applications des lois, n’est pas une faculté, c’est une obligation. Conseil d’Etat arrêt de section 13 juillet 1951 Union des anciens militaires titulaires d’emplois réservés à la SNCF et faute d’assurer cette application des lois l’Etat peut voir sa responsabilité engagée. Arrêt juillet 1962 KEVERS PASCALIS.

– On s’est demandé si les règlements d’exécution des lois devaient eux même respecter la répartition des matières entre les lois et le règlement. Il faut que les mesures règlementaires relève de…

Conseil d’Etat dit que même si mesures sont du domaine de la loi, ces mesures sont prises en vertu d’une loi par conséquent leur inconstitutionnalité ne peut être invoqué.

Les règlements autonomes

Ceux qui sont pris en dehors des matières réservées à la loi et même en dehors de toute loi.

Sur le plan qualitatif ces règlements autonomes ne se situent pas au même niveau que la loi.

Ils sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir comme n’importe quel acte administratif.

Ils sont soumis à la loi lorsqu’ils en rencontrent.

Ces règlements sont soumis aux PGD alors que la loi peut modifier au faire obstacle à un PGD.

Les règlements de police

Le Premier Ministre dispose d’un pouvoir propre lui permettant de prendre des mesures de police sur l’ensemble du territoire national.

C’est une solution qui découle de l’arrêt LABONNE 8 aout 1919 n°36, pouvoir distinct des autres ce n’est pas un pouvoir d’exécution des lois puisque peut s’exercer en dehors de toute loi et ce n’est pas non plus un pouvoir réglementaire autonome dans la mesure où il n’est pas tenu par la répartition des matières entre loi et règlement.

Parce que par définition les mesures de police porte atteinte aux droits et libertés individuelles.

Ordonnances de l’article 38 de la Constitution

Sont prises sur habilitation législative, permettent aux autorités exécutives d’intervenir dans les matières réservés au législateur en modifiant le cas échéant en abrogeant ou complétant les lois en vigueur.

C’est un système qui vient officialiser la pratique antérieure des décrets lois.

Les ordonnances de l’article 38 sont par ex utilisées dans les périodes de crises, pour l’application des Traités Communautaire, souvent pour l’adoption de mesure sociale etc. ..

Elles ont eu leur plus haut degré pendant l’été 2005, 16 Juin, 14 juillet et 22 en août.

La procédure d’adoption de ces ordonnances

Il faut une habilitation législative, qui doit remplir 3 conditions :

– Doit fixer certains délais, un délai à l’intérieur duquel le gouvernement doit prendre des ordonnances.À un second délai avant l’expiration duquel il doit présenter les ordonnances à la ratification des ordonnances.

– Doit être prise, demander par le gouvernement pour l’exécution de son programme, l’habilitation doit précisée qu’elle est sa finalité, son domaine et qu’elles en sont les motifs. Le Conseil Constitutionnel exerçant un contrôle sur ce point.

– L’habilitation ne doit pas autoriser le gouvernement à prendre des meures qui seraient contraire à la Constitution. Il peut donner des directives d’interprétation.

La compétence pour édicter les ordonnances appartient au PR car les ordonnances sont nécessairement délibérées en conseil des ministres Ce qui a son importance puisqu’en cas de cohabitation, le PR peut s’opposer à l’adoption d’ordonnances puisque la signature lui incombe.

Le statut des ordonnances peut se résumer en quelques points:

– Les ordonnances ne peuvent être prises valablement que dans le délai imparti au gouvernement pour se faire. En dehors de ce délai, le gouvernement ne peut plus modifier les ordonnances qu’il a adopté par voie réglementaire.

– En 2elieu, les ordonnances doivent être présentées au Parlement pour ratification dans le second délai prévu par la loi d’habilitation. La loi d’habilitation fixe deux délais.

Si cette formalité n’est pas respectée (le délai), elles deviennent caduques: elles cessent d’avoir force juridique.

– Tant que les ordonnances ne sont pas ratifiées, elles constituent de simples actes administratifs.

Cela signifie deux choses:

–Elles peuvent faire l’objet comme tout acte administratif d’un recours en annulation devant le juge administratif.

–Le juge administratif va en contrôler la validité. Il va en contrôler la validité, d’abord par rapport à la loi d’habilitation (va vérifier que le gouvernement est resté dans les limites de l’habilitation qui lui a été donné) mais il va également vérifier la validité des ordonnances par rapport aux principes généraux du droit. En effet, les ordonnances restent soumises aux normes supérieures c’està dire PGD, Constitution, dès lors que la loi d’habilitation n’autorise pas le gouvernement à y déroger. Cette solution est au demeurant la même en ce qui concerne les ordonnances qui sont prises par le Président de la République sur habilitation référendaire. Arrêt du Conseil d’Etat, d’assemblée du 19 octobre 1962, Canal, GAJA.

Dans lequel, le conseil d’Etat va vérifier la validité d’une ordonnance du Président de la République créant la cour militaire de justice pour juger les auteurs d’infractions en relation avec les évènements d’Algérie. Président de la République avait été habilité a mettre en œuvre par ordonnance les accords d’Evian. La Cour de justice avait prononcé des condamnations à mort et notamment à l’égard de M. Canal. Le conseil d’Etat a annulé la veille de l’exécution cette peine. Il a considéré que l’ordonnance en question pouvait être annulé.

Jurisprudence confirmée par un arrêt du 4 novembre 1996, association de défense des sociétés de course des hippodromes de provinces.

Cette décision considère que le gouvernement quand il prend des ordonnances doit respecter toutes les normes supérieures sauf si elle est autorisée par la loi d’habilitation.

Une fois que l’ordonnance a été ratifié par le Parlement, ce que désormais le Parlement doit faire de manière express (avant les ratifications implicites étaient admises), elles ont le caractère d’acte législatif et ne peuvent donc être modifiées que par la loi sauf mise en œuvre de la procédure de délégalisation par le conseil constitutionnel pour celles de leur dispositions qui revêtiraient un caractère règlementaire.