Le principe d’annualité budgétaire

Le principe d’annualité

Le principe d’annualité signifie que le budget de l’État doit être voté chaque année (annualité du vote du budget et de l’autorisation de percevoir les impôts). En France, l’exercice budgétaire coïncide ainsi avec l’année civile : l’exécution des dépenses et des recettes doit s’effectuer entre le 1er janvier et le 31 décembre de chaque année.

§ 1 Le sens du principe

Ce principe impose au gouvernement de présenter aux assemblées un projet de loi de finance initiale tous les ans. Ce principe d’annualité impose également que les dépenses prévues par le PLFI doivent être exécuté au cours de l’année budgétaire correspondante. De même les recettes prévues dans le PLFI doivent être recouvrée (perçues) au cours de l’année budgétaire correspondante, par exemple cas de la loi de finance initiale pour 2011, adoptée par le parlement en décembre 2010, l’ensemble des recettes et l’ensemble des dépenses que cette loi prévoit doivent être exécuté pendant l’année 2011. Selon ce principe l’année budgétaire coïncide avec l’année civile elle commence le 1^er janvier et fini le 31 décembre. Dans quelque pays comme le Japon l’année budgétaire commence en avril, l’année budgétaire est également appelé exercice budgétaire ou période d’exécution budgétaire.

Comment expliquer l’existence du principe d’annualité budgétaire, plusieurs raisons :

• L’annualité budgétaire contraint le Gouvernement à présenter chaque année un Loi de Finances Initiale au parlement, conséquence : cela permet au parlement de contrôler fréquemment les projets budgétaires du Gouvernement. Ça permet aux parlementaires de modifier certains projets budgétaires. Toute dans certains pays ou OI il n’existe pas de principe de d’annualité, par exemple le budget de l’ONU est biennal.
• Raison technique qui explique que l’on présente chaque année des lois de finances initiales, l’année apparait comme une période satisfaisante pour faire des prévisions budgétaires stables, il est en effet plus difficile de faire des prévisions objectives sur deux ou trois ans.

Il y a aussi le principe d’antériorité budgétaire, ça veut dire que le projet de loi de finance initiale relatif à une année budgétaire donnée doit être adopté avant que ne commence cette année. Le projet initial de 2011 devait être adopté avant le 1^er janvier 2011. Ce principe d’antériorité se justifie par le fait que l’année budgétaire commence le 1^er janvier et qu’il est indispensable de pouvoir exécuter les prévisions dès le 1^er janvier.

§ 2 Les aménagements du cadre annuel

Tous les principes budgétaires contiennent des aménagements, et c’est le cas du principe d’annualité.

A- Les raisons de l’aménagement de l’annualité

Il est difficile pour l’état d’effectuer en une année des dépenses d’investissement. Comment financer en une année les dépenses de grandes bâtisses ? Donc le financement de ces opérations prend plusieurs années. Il y a un système bien pratique, il vient aménager les effets de l’annualité budgétaire. Autre raison, la Loi de Finances Initiale ne peut pas tout prévoir, la prévision n’est pas de la science exacte, au cours de l’exercice budgétaire le gouvernement peur souhaiter faire de nouvelles dépenses alors même que ces dépenses n’étaient pas prévues par la Loi de Finances Initiale. Par exemple la crise grecque, l’état français comme les autres états de l’UE ont décidé d’aider la Grèce au cours de cette année 2010, cette aide financière est bien une dépense de l’état français, mais cette aide est devenue nécessaire au cours de l’année 2010, elle n’était pas prévue dans la Loi de Finances Initiale pour 2010 votée en décembre 2009, on fait donc adopter une Loi de Finances réctificative.

Le droit de l’UE impose à l’état français de prévoir sur plusieurs années ses dépenses et ses recettes, l’objectif étant de programmer sur plusieurs années la diminution des dépenses publiques et donc de programmer sur plusieurs années la baisse du déficit public. Donc le droit de l’UE a conduit la France à élaborer des instruments de programmation budgétaire pluri annuelles.

B) Les assouplissements à l’annualité

1) Les assouplissements implicites

Certaines autorisations budgétaires contenues dans la Loi de Finances Initiale constituent en apparence des autorisations budgétaires qui valent pour une année mais en réalité ces autorisations budgétaires constituent des engagements pluri annuels. Exemple : la création dans la Loi de Finances Initiale d’un emploi budgétaire visant à rémunérer un nouveau fonctionnaire la Loi de Finances Initiale prévoit les moyens financiers pour rémunérer ce fonctionnaire tout au long de l’année qui vient. Mais en réalité ce nouvel emploi budgétaire constitue un engagement pluri annuel, car l’état s’engage à lui payer son revenu tout au long sa carrière dans la fonction publique. Deuxième conséquence : l’état s’engage à lui payer sa retraite. Donc cette disposition contenue dans la LFI entraine des conséquences financière pour l’année qui vient mais implicitement l’état s’engage à payer le fonctionnaire pendant longtemps.

2) Les assouplissements explicites

– Les aménagements du cadre annuel

Le principe d’annualité postule l’ouverture annuelle de crédit budgétaire mais dans certains cas le gouvernement devra revoir ses prévisions budgétaires si de nouvelles dépenses apparaissent nécessaire au cours de l’année budgétaire, le Gouvernement devra revoir à la hausse ses prévisions de dépense. Le Gouvernement peut également revoir à la baisse ses prévisions de dépense (politique de rigueur) il peut revoir à la hausse ou à la baisse ses prévisions de recettes. Dans la plupart des cas le Gouvernement devra faire voter par le parlement une LFR.

La loi de finance rectificative modifiera les prévisions donc les autorisations données en LFI. On peut donc trouver dans une LFR des dispositions qui visent à annuler des crédits votés en LFI.

La LFR peut également voter de nouveaux crédits pour faires des dépenses non prévues en LFI. La LFR peut également revoir à la hausse ou à la baisse le montant des recettes. Seul le gouvernement est compétent pour présenter un projet de loi de finance rectificatif. Mais le conseil constit est venu renforcer les obligations qui pèsent sur le Gouvernement. Il a dit que si pendant l’année budgétaire les prévisions de recette et de dépense contenues en LFI devenaient inexactes, le Gouvernement devait dans ce cas présenter au parlement un PLR. Le conseil précise que cette obligation a pour but de garantir la sincérité budgétaire.

A côté des LFR il y a un autre aménagement au cadre annuel : la période complémentaire. L’année budgétaire coïncide avec l’année civile, c’est-à-dire qu’elle se termine le 31 décembre normalement et les opérations de recettes et de dépenses doivent être finies le 31 décembre. Et bien la LOLF prévoit que l’année budgétaire peut être fictivement prolongée de 20jours. (Art 28 de la LOLF) ca veut dire que certaines opérations budgétaires seront réalisée non pas au cours de l’année budgétaire mais au cours de la période complémentaire c’est-à-dire au début de l’année budgétaire suivante, mais ces opérations seront fictivement rattachées à l’année budgétaire considérée. Cela est très critiqué par la cours des comptes qui estime que ce système altère la sincérité budgétaire.

Un décret de 2007 est venu apporter des conditions restrictives à l’application de la période complémentaire.

– Les crédits pluri annuel

La généralisation des autorisations d’engagement (AE) :

Les LFI et les LFR contiennent des crédits budgétaires qui sont une autorisation de dépenser, mais en réalité l’autorisation parlementaire est donnée en deux temps. L’autorisation est double, mais avant il faut comprendre le processus de dépense public : comment s’effectue une dépense publique ? Il y a deux temps : un engagement puis un paiement. L’engagement est matérialisé par un acte juridique qui rend la personne publique débitrice, par exemple la passation d’un contrat par l’état avec une entreprise. Ce contrat a pour objectif par exemple de construire un barrage et bien ce contrat est un acte qui va engager juridiquement l’état vis-à-vis du cocontractant. Car à partir du moment où l’état signe le contrat il s’engage à payer le cocontractant et à l’inverse le cocontractant s’engage à exécuter. Le paiement c’est l’opération matérielle de remise des fonds au créancier. Donc pour une catégorie d’opération, le parlement va voter des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiements (CP). Touts les crédits ouverts en loi de finance sont constitués d’une AE et d’un CP (article 8 de la LOLF).

Les AE ne permettent pas de payer matériellement la dépense, les AE autorise seulement le Gouvernement à engager la dépense concernée, par exemple à passer un contrat. Les AE sont donc des autorisations de dépense partielles. On dit que les AE sont consommées lorsque le Gouvernement a engagé la dépense, par exemple en signant un contrat au cours de l’année budgétaire. La dépense va être payée non pas grâce aux AE mais grâce aux CP. Les CP visent à honorer les engagements qui ont été passés sur le fondement des AE. Les CP constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être payée pendant une année.

Quel est l’intérêt de ce système ? Quel est lien avec le principe d’annualité ?

Deux hypothèses : pour une opération de dépense, le parlement va voter une AE et un CP dont les montants sont identiques. Ca veut dire que le CP qui correspond à l’engagement va pouvoir financer toute la dépense prévue au cours de l’année budgétaire. Et il va payer le cocontractant avec la CP. Ici le mécanisme n’a aucun intérêt car la dépense est payée au cours de l’année budgétaire.

Deuxième hypothèse : exemple : dans la loi de finance pour 2011 le parlement va voter une AE de 110 000€. Ca veut dire que le parlement autorise le gouvernement à prendre un acte juridique qui engage financièrement l’état à auteur de 110 000€. Dans le même temps le parlement va ouvrir pour cette année 2011 un crédit de paiement dont le montant est de 50 000€, ce CP va permettre au Gouvernement de payer partiellement la dépense en 2011. Cela signifie que le Gouvernement devra demander l’année suivante en 2012 60 000€ en CP pour terminer de payer la dépense relative à l’engagement initiale. L’intérêt de ce système c’est de permettre au Gouvernement de faire voter une AE, grâce à ce vote le parlement donne son accord global sur une opération de dépense. Par exemple il va donner son accord pour que le Gouvernement engage l’état à l’hauteur de 110 000€ au titre de la passation d’un contrat. L’intérêt c’est que le Gouvernement va pouvoir fractionner le paiement de sa dépense sur plusieurs années. C’est-à-dire qu’il va pouvoir répartir les CP sur plusieurs années, ce système est très intéressant pour le financement de contrat destiné à des opérations d’investissement, de construction. Pour de tel contrat, l’état et le cocontractant adoptent souvent un échéancier qui prévoit sur plusieurs années les différentes étapes de la réalisation de l’investissement et les paiements que l’état devra effectuer u bénéfice du cocontractant, pour matérialiser dans la loi de finance ce contrat le Gouvernement devra faire voter une autorisation d’engagement qui correspond au cout total du contrat. Et puis il fera voter un crédit de paiement au cours de la première année budgétaire visant à payer partiellement le cocontractant. Le Gouvernement en suivant l’échéancier devra ouvrir de nouveaux CP aux cours des années budgétaires suivantes pour payer totalement son cocontractant.

Ce système des AECP existait depuis bien longtemps, il n’a pas été instauré par la LOLF mais par une loi de 1901 relative aux constructions de bâtiment scolaire pour faciliter le financement, et a partir de là ce système s’est développé à l’ensemble des investissements de l’état. La LOLF dans son article 8 ajoute une limite à a ce système des AE et des CP qui concerne les financement dépenses du personnel, selon la LOLF le montant des AE est le même que le montant des crédits de paiement ouvert dans la même loi de finance, ca veut dire qu’il n’est pas possible d’échelonner le montant des dépenses du personnel.

Les reports de crédit:

Le principe d’annualité appliqué strictement signifie que les crédits qui sont contenus dans une loi de finance ne créé aucun droit au titre des années suivantes, ca veut dire que les crédits non utilisé au cours d’une année budgétaire sont annulés à la fin de cette année cette dimension du principe connait un assouplissement qui sont les reports de crédits, article 15 de la LOLF.

Ca signifie que les crédits qui ne sont pas utilisés au cours d’une année budgétaire peuvent être reportés l’année suivante afin de pouvoir être consommé. Selon l’article 15 le report de crédit est effectué par un acte interministériel. L’intérêt c’est d’éviter les gaspillages de crédits, si cette technique n’existait pas, un ministère serait tenté de consommer tous les crédits au cours de l’année budgétaire. Et par conséquent seraient conduis à faire certaine dépense inutile. L’objectif serai pour ce ministère serait de montrer au 1^er ministre que les crédits qui étaient donnés à ce ministère étaient utiles car ils étaient tous consommés. L’intérêt c’est que le ministère l’année suivante pourra demander autant de crédit au 1^erminsistre. Grace à ces reports le ministe peut à présent tout à fait éviter de consommer certains crédits et peut donc les reporter pour des dépenses utiles l’année suivante.

La LOLF encadre les reports de crédits, on ne peut pas reporter des crédits sans respecter certaines limites quantitatives, deux temps :

Concernant les autorisations d’engagement, il faut savoir que la LOLF prévoit que les autorisations d’engagement doivent être consommées pendant l’exercice budgétaire, mais elle précise que si ces AE ne sont pas consommées elles pourront être consommées l’année suivante. L’AE doit être reportée l’année suivante sur le même programme ou sur un programme qui poursuit le même objectif. (Précision : avant la LOLF les AE non consommé été reportés automatiquement sans démarche).

Concernant le report des crédits de paiement, les CP peuvent être reportés sur le même programme ou sur un programme qui poursuit le même objectif mais ils sont quantitativement limités.

Certains reports de crédit sont très critiqués parce qu’ils violent la sincérité du résultat budgétaire certains crédits sont reportés par le gouvernement afin qu’ils ne soient pas consommés sur l’année budgétaire l’objectif est donc de réduire le volume total des dépenses sur l’année budgétaire. Par conséquent il y a atteinte à la sincérité du résultat budgétaire puisque les crédits ont été reportés uniquement pour que le volume des dépenses totales diminue, l’objectif est de produire un effet d’affichage, manque de sincérité. La cours des comptes critique chaque année ces reports qui sont excessif.

Le développement du cadre pluri annuel

Le principe d’annualité a un inconvénient qui est d’encadrer l’action du gouvernement sur un délai qui est court (un an), le Gouvernement ne peut donc pas se projeter sur plusieurs années. Donc des outils de programmations pluri annuel ont été créé, l’outil le plus connu sont les lois de programmation des finances publiques (LPFP), ces loi ont été créées à la suite de la RC de 2008, on a modifié l’article 34 de la C° dans le cadre de cette RC et cet article reconnait l’existence de ces LPFP. Ces lois de programmation vont définir les orientations pluri annuelles des finances des administration publiques. L’objectif de cette loi c’est de prévoir sur plusieurs années l’évolution des dépenses publiques et l’évolution des recettes publiques. L’objectif essentiel c’est de prévoir une diminution progressive des dépenses publiques et bien chaque année elle va s’efforcer de prévoir un montant inférieur à l’année précédente, l’objectif est de retourner à l’équilibre budgétaire, c’est-à-dire que le montant des ressources publiques soit égal au montant des dépenses publiques.

1^ère loi de programmation en 2009, pour une programmation de l’année 2009 à 2012, la seconde à été adoptée il y a quelques semaines elle concerne la période 2011-2014. La première loi contenait de fausses prévisions donc la seconde a du intervenir beaucoup plus tôt.

Précision ces LPFP, leur prévisions ne sont pas contraignantes, ca veut dire que c’est la LFI qui doit reprendre les prévisions contenu dans la loi de programmation.

Avant ces lois de programmations il existait d’autre loi pour des programmations et ce depuis la IIIe République, mais ces lois étaient peu utilisées