Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables

Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables

Ce principe de séparation des ordonnateurs et des comptables est un principe du droit de la comptabilité. Selon l’article 20 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, « les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable public sont incompatibles ». Pourquoi un tel principe? Double finalité:

• decontrôle, en permettant de repérer les erreurs et irrégularités en amont, avant que l’argent n’ait quitté la caisse publique;
• deprobité, car deux agents sont moins tentés – et moins faciles à convaincre – de s’écarter des règles qu’un seul.

Introduction: exécuter un budget, c’est effectuer des dépenses prévues dans ce budget et bien entendu récolter les recettes prévues dans ce budget. Ces opérations de recette et de dépense sont encadrées rigoureusement par un décret du 29 décembre 1962 décret RGCP portant règlement général de la comptabilité publique. Ce décret fait l’objet de beaucoup de critiques, parce que ses règles qui encadrent les opérations de dépense et de recette sont très lourdes et contraignante. Elles allongent, ralentissent les procédures de paiement des dépenses et de recouvrement des recettes. Ces règles ont quand même un mérite : leur objectif c’est d’éviter les détournements de fond public.

LE PRINCIPE DE SÉPARATION DES ORDONNATEURS ET DES COMPTABLES : il s’agit d’un principe fondamental. Lorsqu’il y a violation de ce principe, les auteurs de ces infractions pourront être sévèrement sanctionnés par les juridictions financières voir pénales. Ce principe là encore, a pour objectif d’éviter les détournements de fond public.

A- L’ordonnateur

1) Les fonctions de l’ordonnateur

C’est un agent d’autorité qui est placé à la tête d’une collectivité publique, ou à la tête d’un ministère ou d’une administration. Le maire est l’ordonnateur de sa commune, le ministre est l’ordonnateur dans son ministère, un préfet est ordonnateur dans sa région ou son département. L’ordonnateur c’est avant tout une personne les vacances qui exerce des fonctions d’administrateur, qui dirige son service, sa collectivité.

Parce qu’il est administrateur, il a besoin d’avoir des prérogatives en matière financière, c’est parce qu’il est administrateur qu’il est ordonnateur. En effet l’ordonnateur est compétant pour ordonner le paiement de dépense, il est également compétant pour ordonner le recouvrement de recette. Ces compétences financières lui permettent de faire fonctionner son service ou sa collectivité. Mais attention, l’ordonnateur ne peut pas manier l’argent public. Il ne peut pas payer lui-même une dépense, et percevoir lui-même une recette. C’est le rôle du comptable public.

En ce qui concerne les opérations de recettes, l’ordonnateur et son service financier sont donc compétant pour constater les créances au bénéfice de la collectivité publique, compétant également pour les liquider, c’est-à-dire calculer le montant de ses créances. L’ordonnateur va ensuite ordonner au comptable de recouvrer la créance publique (la percevoir).

Concernant les opérations de dépense, les ordonnateurs peuvent tout d’abord créer certaine dette à la charge de la personne publique qu’ils dirigent. Ils doivent ensuite constater la réalité de cette dette et calculer son montant. Ils vont ensuite ordonner au comptable public de payer la dépense. L’ordre que l’ordonnateur va donner au comptable s’appelle une ordonnance de paiement ou alors un mandat de paiement.

2) Les différentes catégories d’ordonnateur

– Les ordonnateurs principaux: qui sont les ministres pour le budget de l’état, directeur d’établissement public. Les directeurs des services qui gèrent les budgets annexes.

– Les ordonnateurs secondaires: qui sont des agents publics qui exercent leur fonction dans une circonscription territoriale bien précise. L’ordonnateur principal leur à donner une délégation de pouvoir. Par exemple il s’agit des préfets, qui exercent leur fonction dans le cadre du service déconcentré de l’état. Leur rôle essentiel est d’alléger le travail des ordonnateurs principaux.

– Les ordonnateurs délégués: les deux premières catégories peuvent déléguer leur signature à ce qu’on appelle les ordonnateurs délégués qui vont pouvoir ordonner des dépenses et le recouvrement des recettes à la place de l’ordonnateur ayant effectué la délégation, mais attention, l’ordonnateur délégant, et l’ordonnateur délégué vont gérer les mêmes crédits. Ce veut dire que le délégant pourra utiliser ces crédits, tant que le délégué n’aura pas utilisé sa délégation de signature pour utiliser ces mêmes crédit.

– Les ordonnateurs suppléants: leur fonction est de remplacer l’ordonnateur normalement compétant (principal secondaire ou délégué) dès lors qu’il est empêché.

B-Le comptable public

1) Les fonctions du comptable

Ces comptables publics, à la différence des ordonnateurs, sont chargés à titre principal de cette fonction et pas autre chose. On l’appelle aussi le comptable patent, il a un rôle essentiellement d’exécution et non de conception, il est là pour payer les dépenses que l’ordonnateur lui ordonne de payer, et le comptable est là aussi pour recouvrer, percevoir les recettes publiques que l’ordonnateur lui demande de recouvrir. Le comptable est donc un agent d’exécution.

Il faut savoir qu’il doit aussi tenir des comptes, ça signifie qu’il doit comptabiliser toutes les opérations de dépense qu’il a effectuée et toutes les opérations de recette. Il doit rendre des comptes, c’est à dire qu’il doit fournir sa comptabilité, soit directement aux juges des comptes directement chaque année, soit la cours des comptes, soit ce qu’on appelle les Chambres Régionales des Comptes (chambre régionale des comptes).

Dans certains cas le comptable doit seulement transmettre ses comptes à un comptable supérieur. Les missions du comptable sont définies dans le décret du 29 décembre 1962 portant RGCP. Le comptable exerce enfin une mission de contrôle sur l’ordonnateur, c’est-à-dire qu’avant de payer une dépense que lui ordonne l’ordonnateur, le comptable va devoir contrôler cet ordre émis par l’ordonnateur. De la même façon il va vérifier la régularité de l’ordre donné par l’ordonnateur de recouvrer les recettes.

Conséquences : il faut que le comptable ne soit pas subordonné à l’ordonnateur, et le comptable n’est pas hiérarchiquement subordonné à l’ordonnateur. Les fonctions de comptable et d’ordonnateur doivent être séparées. Et seul le comptable peut manier des deniers publics.

Toute personne qui n’est pas comptable public et qui manie des deniers publics va être considéré comme étant un comptable de fait et sera susceptible d’être sanctionné par les juridictions financières voir pénales.

2) Les conditions d’exercice de la fonction de comptable

Ils ont une très lourde responsabilité. Il existe donc des règles permettant d’offrir des garanties pour la personne publique vis-à-vis du comptable public.

Les conditions de nomination du comptable public sont rigoureuses, ils sont nommés par le ministre du budget. Il faut savoir que les comptables publics doivent être accrédités par l’ordonnateur avec lequel ils vont travailler. Ça veut dire qu’ils doivent avertir l’ordonnateur en question de leur nomination. Et surtout ils vont fournir à leur ordonnateur un spécimen de leur signature.

Les comptables prêtent serment. Le comptable, avant d’entrée en fonction, doit déposer une caution qui est une sorte de dépôt de fond qui va permettre de garantir une créance éventuelle. Pendant très longtemps, seules les personnes venant de milieux aisés pouvait exercer. Depuis déjà quelque temps, on a cherché à démocratiser la fonction de comptable puisque le comptable va pouvoir s’inscrire à une association de cautionnement, c’est-à-dire qu’il va payer chaque année une cotisation, et en échange de cette appartenance à l’association, l’association cautionnement va s’engager pour le comptable. C’est-à-dire que le cautionnement est constitué par l’engagement de l’association. L’intérêt de cette caution, c’est que la personne publique, en cas de faute du comptable, pourra conserver la caution qui lui permettra de régler la dette du comptable envers elle.

Autre exemple, la personne publique pour laquelle le comptable travaille, bénéficie d’une hypothèque légale sur les biens immobiliers du comptable. L’hypothèque c’est un droit réel qui est constitué au profit d’un créancier en garantie du paiement de la dette par un débiteur. Si le débiteur ne règle pas la dette, le créancier peut faire saisir et vendre le bien immobilier hypothéqué.

Il faut savoir que les comptables publics se répartissent traditionnellement en réseaux. Il y a eu beaucoup de modification depuis Sarkozy, avant la réforme de 2008 il y avait de très nombreux réseaux, à partir de cette réforme le nombre de réseaux a diminué. Premier réseau : les comptables du trésor, rattachés à la DGCP (direction générale de la comptabilité public), ils étaient chargés de recouvrer les principales recettes fiscales de l’état notamment avec l’impôt sur le revenu. Ils étaient également chargés d’effectuer des dépenses publiques.

Il y a aussi les comptables des administration financière : les comptables de la direction générale des impôts qui étaient chargé de percevoir certaines recettes et certaines dépenses. Les comptables rattachés à la direction des douanes, c’est percevoir les droits de douane.

Depuis 2008, deux directions ont été supprimées : la DGCP et la DGI et à la place on a créé la DGFP directeur général des finances publiques. Donc les comptables de la GGCP et de la DGI y sont rattachés.

On fait une distinction entre les comptables principaux et les comptables secondaires, les principaux vont rendre des comptes directement au juge des comptes, et les comptables secondaires rendent leur compte aux comptables principaux.