Le service public : définition et distinction SPA / SPIC

Le service public

C’est une notion mise en exergue par une certaine école du droit public: l’École de Léon Duguit.

Section 1 : La notion de service public

La meilleure définition est celle du professeur Chapus « C’est une activité de service générale assurée ou assumée par une collectivité publique ». Dans cette définition, il y a 2 éléments : un organique et un matériel.

I ) L’élément matériel : la mission d’intérêt général

a) Critères organiques du service public

Sont qualifiées de service public, les activités d’administration assurées par des collectivités publiques. Ce sont des actions de prestations assurées par une collectivité publique dans l’intérêt d’un particulier de cette collectivité.

Le domaine immobilier privée des collectivités publiques montre qu’une personne publique peut avoir des intérêts privés dans une activité privée.

C’est le but et l’organisation de l’activité et non pas la nature de l’activité qui sont importants dans la classification du service public. Par exemple le centre hospitalier de nature public tout comme un médecin ont la même fonction : soigner.

Pour reconnaître la mission d’intérêt général c’est le but de la mission effectuée.

Il faut aussi regarder la volonté de la collectivité publique d’établir un service public, d’assigner à une activité une mission d’intérêt général. Il y a aussi à la base une décision politique : une commune décide de créer une école en vue de répondre à un besoin. Le constituant a décidé qu’il y aurait en France un enseignement public et laïc. Le législateur peut établir un service public. Pour reconnaître le service, il faut se référer à un double critère :

• – L’existence objective d’un besoin collectif et la volonté collective de satisfaire ce besoin.
• – Le besoin d’une action d’intérêt général.

Il y a une exception qui ne peut pas faire l’objet d’une action de service public : les jeux d’argent (Loterie, Courses de chevaux..)

Toute activité peut donc être érigée en service public ce qui a des conséquences, la collectivité doit intervenir. C’est un service public quand la collectivité le veut. Il faut bien trouver des limites malgré le principe constitutionnel de la liberté d’entreprendre…

Tout est susceptible de devenir un service public est une idée fausse, cette capacité doit être limitée au nom de l’économie de la vie privée. Au plan local, il faut limiter « le socialisme municipal ». La jurisprudence principale est l’arrêt du 30 mai 1930, chambre syndicale du commerce en détail de Nevers. Le Conseil d’État dit « les entreprises ayant un caractère commercial doivent être normalement pris en charge par l’initiative privée ». Le principe pur les petits commerces est donc l’entreprise privée, donc l’intervention publique est l’exception et elle est donc limitée parce que soumise à conditions. Il y a mission d’intérêt général lorsqu’un service ou une prestation n’est pas assurée, assumée par un service privé.

S’il y a un nombre satisfaisant de dentistes dans la commune, il n’y a pas de besoin collectif et d’intervention d’un service public. Le besoin doit bien être délimité, l’initiative privée ne satisfait qu’une partie de la population (souvent les plus riches).

Paris concède un service public de restauration : le Conseil d’État affirme que s’il s’agit d’attirer des touristes ce n’est pas une carence de l’initiative privée. Cela ne suffit pas à lui conférer le caractère de service public. Mais dans un petit village perdu, si un petit restaurant est crée pour restaurer la convivialité et accueillir les quelques touristes, le Conseil d’État affirme que c’est un vrai besoin et qu’il ne fait concurrence à aucun restaurant déjà existant.

b) Critères du rattachement à une personne publique

Cette action n’est pas une activité de service public s’il n’y a pas une intervention publique précise et claire. L’activité d’intérêt général doit être rattachée à une personne publique.

C’est une activité assurée ou assumée. Assurer signifie une action prise en charge directement par la personne publique : exercer ou gérer en régie directe : c’est une prise en charge directe par la collectivité publique. Ce rattachement peut aussi être indirect. Bon nombre d’activités dites de service public sont en réalités prises en charge par des personnes privées. La CTS gère le service public de transport de la ville Strasbourg.

Les services publics industriels et commerciaux sont gérés par des personnes privées, mais il y a derrière une collectivité publique. C’est la gestion déléguée du service public. La collectivité publique confie à une personne privée la gestion de son service.

Assurer : gestion directe

Assumer : gestion déléguée.

Comment peut-on identifier l’existence d’un service public lorsque ce service est délégué, donc géré par une personne privée ?

Le service public exercé par une personne privée est-il un service public ?

Pour cela, il faut :

Le lien de rattachement avec la personne publique doit être un lien fort. L’ouverture d’une officine pharmaceutique est soumise à acceptation de l’autorité publique, il existe donc un lien entre l’entreprise privée et la personne publique. Mais, cette acceptation ne conduit pas à rendre l’activité de la pharmacie de service public. Au contraire, la CTS effectue une mission de service public au nom de la communauté urbaine de Strasbourg. L’autorisation n’est pas une délégation. La personne privée qui gère un service public, gère la mission par délégation, par transfert de fonctions. Ce transfert peut être fait par un acte unilatéral, par la loi (qui peut même crée la personne publique qui va gérer l’activité), par le règlement. La modalité la plus courante est celle de passer une convention entre la collectivité publique (responsable final et ultime du service) et la personne privée (qui assure le fonctionnement quotidien) : convention de délégation du service public. Il faut à la base qu’on reconnaisse la volonté d’une personne publique d’ériger l’activité comme un service public. Les textes peuvent le dire explicitement. Des lois qualifient une activité de service public et organise le système de gestion de ces activités par des personnes privées. Cette qualification constitue un indice fort de la volonté de crée, à travers cette activité, un service public. Si l’activité n’est pas d’intérêt général, il ne s’agit pas d’un service public. Il faut utiliser un certain nombre de critères et d’indices pour identifier un service public.

• Arrêt du 13 juin 1961, arrêt Magnier
• Arrêt du 13 juillet 1968, arrêt Capus
• Arrêt du 23 juin 1963 , arrêt Narcy : la loi autorise les ministres compétents à créer dans toute branche industrielle ou l’intérêt général le commande des « établissements d’utilité générale ». Cela n’a aucune signification juridique spécifique. La loi ne qualifie pas ces établissements que les ministres peuvent créer d’activités de service publics. Il faut des critères : il s’agissait de centres techniques industriels (c’est une activité commerciale et non pas administrative). Le Conseil d’État reconnaît que ces centres associatifs n’ont pas une mission d’intérêt particulier. C’est donc une activité d’intérêt économique générale.

Il faut encore examiner le lien de rattachement entre ces centres, et la collectivité publique qui les institut. Il y a 3 critères :

• – L’activité doit être créée par la personne publique, la collectivité publique. C’est une délégation unilatérale de la mission. La mission est d’initiative publique.
• – La collectivité publique entend que cette activité soit régie par un régime de droit public. La collectivité publique confie son activité à une personne publique, mais entend conserver le caractère public de l’activité : prérogatives de puissance publique. La loi oblige les entreprises du secteur concerné à adhérer au centre à l’association.
• – La personne publique qui crée une mission la confie à une personne privée avec des garanties de droit public, des conditions de puissances publiques, ne peut pas donner ces garanties, ces prérogatives et laisser faire sans s’y intéresser. La puissance publique reste le responsable final de l’activité. Il y a des contrôles, des droits de regard sur les modalités d’accomplissement des missions : il y a une tutelle sur la personne privée. L’association doit être agrée, une partie des organes de l’association est nommée par des ministres…

Il y a service public lorsqu’il y a mission d’intérêt public, érigée en service public.

II ) La notion française du service public face au droit communautaire

Dans l’espace économique que constitue l’UE, les personnes, les marchés, les capitaux… doivent pouvoir circuler aussi librement que possible. Ce système ne peut fonctionner que s’il y a libre concurrence. Sinon des inégalités sont créées entre les opérateurs économiques.

Les services publics sont des activités de service. La tradition française après la Seconde Guerre mondiale a été le monopole de l’électricité, de la distribution.

L’article 81 du traité de la CEE soumet l’activité des entreprises aux règles de la concurrence. Arrêt Höfner du 23 avril 1991, de la CJCE « est une entreprise toute entité exerçant une activité économique et indépendamment du statut juridique et du mode financement ». Si oui, le principe de la libre concurrence s’applique. Il y a également une prohibition des aides publiques.

Le droit communautaire n’interdit pas aux États d’exercer des activités économiques, il n’interdit pas l’existence d’entreprises publiques nationales. Il n’interdit pas que des opérateurs économiques aient un statut public. L’activité doit être ouverte à la concurrence et dans des conditions de libre et d’égale concurrence. Il y a une limite à l’application de la concurrence qui se trouve à l’article 86 alinéa 2 du traité de la CEE ) et qui concerne les services d’intérêt économique général) lorsque l’activité économique considérée doit être reconnue comme d’intérêt général. Ces activités doivent être définies par les États qui ont une marge d’appréciation qui est tout de même limitée et contrôler par les instances communautaires.

L’activité économique d’intérêt général ce sont certaines activités précisément définies au sein d’une activité d’ensemble. Dans les télécommunications, il y a des services particuliers d’intérêt général : numéros d’urgences, fournitures d’une ligne de base à tout individu… Les services de bases sont des services universels : le minimum de service qu’il convient de rendre à la population à un prix raisonnable permettant l’accès à la population, mais ce n’est pas l’activité la plus rentable. L’État peut aider les entreprises à assumer les charges de ces activités peu rentables.

Arrêt Paul Corbeau du 19 mai 1993.

Arrêt du 27 avril 1994, commune d’Almelo.

Il est difficile d’identifier les services marchands des services non-marchands qui sont les activités régaliennes des États : police, justice…

Ce qui, pour l’instant, a été modifié par le droit communautaire ce sont les grands services publics nationaux et locaux. Ils ne sont pas protégés par les principes du droit communautaire. Mais, le droit communautaire s’abstient, pour le moment, d’influer sur les services locaux.

Section 2 : La distinction du service public administratif (SPA) du service public industriel et commercial (SPIC)

Tribunal des conflits 22 janvier 1921 Affaire du BAC DELOKA.

Le tribunal des conflits décide que ce service, bien qu’exploitée en régie directe, directement, par la colonie, personne publique, « dans les conditions d’un industriel ordinaire » ce qui a pour conséquence de le qualifier de service industriel et commercial. Il y a donc application du droit privé et intervention des juridictions judiciaires. La conséquence d’une telle qualification : SPIC, c’est que le régime juridique est globalement, pour l’essentiel, celui du droit privé. Cette qualification entraîne un bloc de compétences judiciaires.

Comment distingue-t-on un SPA d’un SPIC ?

Les principes de cette distinction ont été posés par la décision du Conseil d’État du 16 novembre de 1956, union syndicale des industries aéronautiques. C’est la méthode du faisceau d’indice :

• – La nature même du service, mais c’est un indice faible, il y a des services par nature administratifs. Dans l’affaire du Bac Deloka, le service est qualifié de SPIC en 1921 en raison de la façon dont il est géré. Arrêt du Conseil d’État du 10 mai 1974 ou arrêt Chorques, Denoyez.
• – Indice tiré des modalités d’organisation et de fonctionnement des services : service en régie directe ou non…
• – Le critère du financement du service :
  • Un service public sera qualifié d’industriel et commercial lorsque l’origine principale des ressources du service est liée à la redevance des usagers. Cela rappelle les conditions d’un industriel ordinaire.
  • Un service public sera administratif s’il est financé par des subventions fiscales, des dotations et des subventions. Les communes ont l’obligation de ramasser les ordures ménagères, elle doit organiser ce service. Ceci est financé par une taxe spéciale qui n’est pas contrepartie du service rendu à chacun : c’est une imposition : c’est un service public administratif. Arrêt du 13 décembre 1984 commune de Point à Pitre.