Les changements d’affectation du domaine public

LES CHANGEMENTS D’AFFECTATION

  C’est la bonne mise en œuvre d’une redistribution permanente des Utilités publiques que peuvent servir les biens en question. Ce réaménagement des affectation a un grand responsable : L’état !

Mais l’état se heurte toujours au fait qu’il est un propriétaire parmi d’autre qui peut certes redéfinir l’utilité de son bien mais qui peut plus difficilement le faire à l’égard d’autres propriétaires même si ces derniers sont des collectivités subordonnées.

 Il peut encore moins le faire lorsque la Constitution en son article 72 pose le principe de libre administration des collectivités !

Il peut encore moins le faire lorsque le Conseil Constitutionnel dit que les collectivités publiques comme l’état sont propriétaires et bénéficient de la protection constitutionnelle de leur propriété.

 

Nous comprenons donc que lorsque l’état redéfini les affectations pour ses propres propriétés il n’y a pas de blême.

En revanche lorsqu’il veut imposer un changement d’affectation à une collectivité publique dont la collectivité est propriétaire alors il y a une difficulté.

On a donc mis en place la « mutation domaniale » : Le bien va changer dans son affectation. Elles peuvent s’opérer de différentes façons :

–         On peut déposséder le propriétaire, exproprier, transférer la propriété à l’état

–         On peut aussi procéder à des transferts de gestion et que les textes n’encadrent que dans certaines hypothèses.

–         Il existe en outre une construction de la Jurisprudence : La théorie des mutations domaniales au sens strict.

 

Le Cours de droit administratif des biens des biens est divisé en plusieurs fiches :

I-   Les mutations par transfert de propriété

Les choses paraissent simples, l’état a besoin d’un bien et il exproprie. L’expropriation est possible pour un motif d’Utilité Publique. En dehors de cette Utilité Publique elle est irrégulière (article 17 de la DDHC).

Il y a une difficulté lorsque le législateur s’en saisit : Il réalise des expropriations en retirant la propriété de certains biens des personnes publiques pour les filer à l’état.

La loi des 8/10 Juillet 1791 avait exproprié toutes les villes de leurs édifices de défenses, de fortifications pour les transférer à l’état !

 1913, par voie législative, l’état a intégré dans le domaine public ferroviaire la quasi-totalité des voies ferrées.

 La voierie est perpétuellement redistribuée par la loi entre voierie locale, communale, départementale…

 Ordonnance du 4/02/1959, ordonnance législative de l’article 92 de la Constitution et qui permet le transfert de la ville de Paris à l’état du terrain de la Halle St Bernard pour la construction de la faculté des sciences.

 Mais lorsque la loi ne dit rien : Expropriation ouverte dans les règles du droit commun.

 Arrêt Cour de Cassation, 20/12/87 : Le principe d’expropriation se heurtait au principe d’inaliénabilité du domaine public et à certains aspects de la réglementation du droit de l’expropriation.

 Donc pas d’expropriation sur le domaine public, pas d’avantage par l’état que par les collectivités locales. Impossibilité de l’expropriation, article L52 du code du domaine de l’état.

 Cependant la Jurisprudence a eut des hésitations qui vont obliger à reposer le problème : Elle a admis dans une décision du 6/07/73, MICHELIN que soit inclus dans une déclaration d’Utilité Publique (acte Administratif unilatéral qui vérifie la condition de l’expropriation qui indique la nature de l’opération, les terrains concernés, la nature de l’investissement, le périmètre concerné) des parties, des dépendances, des parcelles qui faisaient partie du domaine public, qui n’avait pas été désaffecté.

 13/01/1984, COMMUNE DE THIEZ (une date formidable, un grand jour, celui de ma naissance…) où le Conseil d’Etat précise que si la déclaration d’Utilité Publique n’est pas illégal c’est parce qu’elle ne prononce pas l’expropriation mais la permet ! Permettre l’interdit n’est pas commettre l’interdit

 Décision du 22/11/1994, la Cour Administrative d’Appel de Paris : Il s’agissait du conservatoire de l’espace littoral qui conduisait une procédure d’expropriation avec une partie de dépendance publique. La Cour Administrative d’Appel a raisonné différemment que le Conseil d’Etat et dit que « eut égard à la très faible importance de la surface de cette parcelle, son inclusion dans la DUP n’emportait pas la nullité de celle-ci »

 

C’est une disposition qui sera peut être dans le nouveau code. Le refus de l’expropriation n’est justifié que l’affectation des biens. Mais la DUP constate qu’elle a cessé et que donc il n’y a pas lieu de la protéger.

 

II-  Transfert de gestion (Article L35)

L’état peut décider des transferts de gestion du domaine public dont la destination est modifiée. Ces transferts sont autorisés dans les conditions fixées en décret du Conseil d’Etat, article R58.

L’autorisation est celle du préfet et le cas échéant, versement d’une indemnité. Si il y a désaccord entre les collectivités intéressées, l’autorisation de transfert est filée par le ministre des finances et par le 1er ministre.

 

L’article L35 permet à l’état de transférer en gestion à une collectivité locale un bien du domaine public appartenant à l’état. Il peut donc redistribuer en gestion des biens de son domaine public. Il l’a fait assez souvent par exemple pour le domaine fluvial, maritime et les transferts de gestion de l’état vers les départements etc…lors des décentralisations s’apparentent à l’article L35.

 

Ces transferts deviennent parfois des cadeaux empoisonnés ! Car si transferts alors il faut financer ! D’où l’indemnité.

 

C’est son patrimoine, celui de l’état qu’il remet en gestion à une collectivité publique, même contre la volonté de la collectivité publique.

 

L’article R35 est la partie codifiée d’un décret loi du 5/06/1940 dont une partie est restée hors codification, l’article 16 mais qui reste ne vigueur d’après le Conseil d’Etat.

Cet article 16 comporte des dispositions portant sur des transferts de gestion entre patrimoines qui ne sont pas le patrimoine de l’état mais entre collectivités locales par décisions de l’état. Il vient se mêler de ce qui n’est pas sa propriété.

 

Dans l’arrêt commun de THIEZ, le Conseil d’ Etat, visant l’article 16, admet que le changement d’affectation soit prononcé sans déclassement préalable et sans transfert de propriété.

Pas de transfert de propriété mais le bien en question en sert plus la même utilité et c’est l’état qui va décider de la nouvelle utilité. Donc immixtion de l’état.

 

III- Mutation domaniale à proprement parlé

Jurisprudence de la Cour de Cassation et du Conseil d’Etat + Succès doctrinal.

 Cette théorie apparaît avant le décret loi de 1940 et donc avant l’article R35.

Si cette construction a été très commentée, elle est restée d’utilisation rarissime.

Dans des conclusions récentes un commissaire du gouvernement a pu dire que cette construction était liée à une même espèce, la réalisation des chemins de fer de Sceau et la réalisation de la gare du Luxembourg.

 

L’idée est qu’il faut reconnaître à l’état une sorte de police imminente des affectations. Il a la responsabilité de l’affectation des biens de toutes les collectivités publiques.

 

Le juge judiciaire, 20/12/1897 CHEMIN DE FER D’ORLEANS, Cour de Cassation, a raisonné en terme d’unité du patrimoine : La propriété du domaine n’est pas réparti entre les patrimoines des différentes collectivités. Le tout appartient à l’état et les collectivités ne sont que des affectataires. Il n’y a pas propriété des personnes publiques.

 

A contrario, le Conseil d’Etat dit qu’il y a trois domaines publics distincts, 16/07/1909, VILLE DE PARIS.

Mais pour les propriétés des personnes publique autre que l’état il y a une servitude de l’Intérêt Général qui est l’affectation. Le changement d’affectation n’affecte pas la propriété mais est le simple exercice de la servitude d’Intérêt Général, à savoir redistribuer les affectations.

Donc si l’exercice du changement d’affectation cause un préjudice alors indemnité.

 

Mais en Gros, Conseil d’Etat et Cour de Cassation arrivent à l’idée que l’état à un droit d’expropriation.

 

La doctrine a dit que la théorie était dangereuse et mal fondée. La décision de la Cour de Cassation n’est pas compatible avec le sentiment dominant qu’il y a un droit de propriété pour chaque collectivité.

Quand à la décision du Conseil d’Etat, quid de la servitude d’Intérêt Général ?? Ce n’est pas en l’espèce un rapport réel d’un fond dominant sur un fond servant ! La servitude suppose une multitude de propriété. Mais en l’espèce on n’a pas de rapport de fond servant à fond dominant ! C’est l’état qui s’impose.

 

Mais tout n’est pas pourtant à rejeter parce qu’il est peut être bon que l’état reste le régulateur de l’utilisation des propriétés publiques et qu’il ait la haute main sur la procédure.

Fonction de quasi souveraineté et cette exigence n’est pas anachronique et on peut soutenir que le bon exercice par l’état est encore plus nécessaire depuis qu’il y a eut la décentralisation.

Ce qui sou tend ces constructions, c’est une préoccupation politique de donner à l’état un pouvoir de contrôle, de protection des collectivités locales contre elle même dans l’utilisation de leurs biens !

 

Mais est ce compatible avec les dispositions constitutionnelles actuelles ??

Le commissaire du gouvernement, Rémi SCHWARTZ (en phonétique désolé), dans l’arrêt THIEZ se demande si on peut encore filer le pouvoir à l’état d’empiéter sur la propriété des collectivités locales ! De plus, article 72 de la Constitution sur la libre administration. Donc est ce que l’immixtion justifiée politiquement de l’état est compatible avec cet article ?

 

Le Cours de droit administratif des biens des biens est divisé en plusieurs fiches :

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