Les lois de finances rectificatives et les lois de règements

 La succession des lois financières

A)   Lois de finances rectificatives

1.    La théorie

Ces lois de finances rectificatives ont plusieurs objectifs :

·         Le premier est de corriger les prévisionsinitiales ; soit elles corrigent les évaluations de recettes, soit elles corrigent la fixation du plafond de dépense, elles corrigent le tableau d’équilibre en en adoptant un autre.

·         Elle procède également à tous les réajustements financiers que le pouvoir réglementaire n’est pas habilité à réaliser, il y a un champ exclusif des lois de finances, dans lequel la volonté de modifier un acte nécessite de passer par une loi de finance rectificative.

·         Elle ratifie par ailleurs, les décrets d’avances, en effet, en cours d’année le gouvernement peut s’apercevoir qu’il y a urgence à ouvrir des crédits, ces lois de finances rectificatives servent à ratifier ces décrets d’avances.

·         La loi de finance rectificative a aussi pour objectif d’infléchir ou de renforcer une politique budgétaire, en cours d’année au vu des évolutions conjoncturelles, la politique budgétaire peut être réorientée, réajustée, en particulier lorsque l’on a une alternance politique.

·         Les mesures fiscales peuvent être soit en loi de finance, soit en loi ordinaire, sauf les mesures fiscales qui bouleversent l’équilibre économique et financier de l’année en cours. Pour ces mesures fiscales il faut attendre un collectif budgétaire.

 

La loi de finance rectificative est un projet de loi, seul le gouvernement peut déposer un collectif budgétaire, le conseil constitutionnel estime que lorsque l’équilibre budgétaire est bouleversé le gouvernement a l’obligation de déposer un projet de loi de finances rectificative.

2.    Les pratiques

La portée de ces lois de finances rectificatives est très inégale, on a eu des textes qui étaient de simples textes d’ajustement. Soit des textes qui permettent de ratifier des pratiques règlementaires, soit des textes qui ouvrent des crédits nécessaires en cours d’année. L’avantage c’est qu’avec la LOLF on a davantage de marge de manœuvre pour les gestionnaires. Ils ont davantage de possibilité d’utilisation de leurs crédits. Les crédits sont dits « fongibles » au sein d’un programme, c’est-à-dire que les crédits qui avaient été identifiés par la loi de finances pour servir à des investissements peuvent être utilisés pour le fonctionnement et inversement. Depuis la LOLF, on a moins besoin d’actes règlementaires suivis d’obligation de ratification pour faire bouger l’utilisation de ces crédits.

 

Ces textes règlementaires servent très souvent pour des dispositions fiscales ; y compris des dispositions fiscales très importantes, par exemple en 2002, on a eu une diminution de l’impôt sur le revenu et ce par le biais d’un collectif budgétaire. Les collectifs budgétaires on très souvent comme mission d’actualiser l’équilibre initial, on a réévalué les recettes en 2000, mais c’est le cas chaque année. Certains collectifs budgétaires ont eu un objet très spécifique. Par exemple en 2010, on a eu des collectifs budgétaires destinés à prendre des dispositions pour enrayer la crise financière. Enfin, il y a tous les collectifs budgétaires déposés quand la majorité change. Le gouvernement en profite pour réévaluer les recettes et réorienter la politique. Ex, la loi de finance du 16 aout 2012 est celle qui abroge l’augmentation de la TVA d’1,6%, c’est également celle qui a rétabli le taux réduit de TVA sur les livres, etc.

B)   Les lois de règlements 

Article 14 de la DDHC ; « Chaque citoyen par le biais de ses représentants à le droit de suivre l’emploi de la contribution publique. » Cette possibilité s’applique également en fin d’exécution budgétaire à l’occasion de l’examen et du vote de la loi de révision. Cette loi de règlement, son existence est consacrée par la LOLF qui précise même qu’elle doit être déposée avant le premier juin de l’année suivant celle de l’exécution du budget auquel elle se rapporte. La loi de règlement fait le bilan. Le parlement a la possibilité d’examiner les comptes de l’Etat. Grâce à la loi de règlement, le parlement est informé des résultats enregistrés par les comptables publics et certifiés par la Cour des comptes. Il est notamment informé des écarts entre l’autorisation initiale et l’exécution.

 

La loi de règlement est un texte de constatation. Elle constate les recettes effectivement perçues, et les dépenses effectivement réalisées. A partir de cette réalité va être construit un tableau d’équilibre avec la réalité du solde budgétaire. Ce tableau d’équilibre pourra être comparé avec le tableau d’équilibre voté en loi de finance initiale. En 2010 il avait été prévu un déficit qui s’élevait à -117 milliards d’euros, il y a eu 4 collectifs budgétaires qui ont revu à la baisse les prévisions de recettes et revus à la hausse les prévisions de crédits. Lors de la loi de règlement de 2010 qui a été votée au printemps 2011 on a constaté que ce solde budgétaire s’élevait à -148 milliards d’euros. On présente également un tableau de financement, ce tableau est présenté à nouveau en loi de règlement. La loi de règlement, tout comme la loi de finance rectificative, peut être amenée à réaliser des pratiques parlementaires, comme la ratification des ouvertures de crédits.

 

II – Les annexes à la loi de règlement

·         Les projets annuels de performance, ils affichent pour chaque programme, des objectifs à atteindre et des outils de vérifications que ces projets soient atteints.

·         Les rapports annuels de performances, construits de façon à permettre la comparaison avec les projets annuels de performance. Dans ces rapports on retrouve les résultats, et permettent aux parlementaires de constater si oui ou non ces objectifs ont été remplis. Les résultats attendus ont-ils été atteints ?

 

III – L’assistance de la Cour des comptes 

Cette cour a une mission constitutionnelle, article 47, et elle assiste le parlement dans le contrôle de l’exécution des lois de finance. Toujours dans cet article 47, les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères, ces éléments vont fonder l’assistance de la cour des comptes en matière de l’exécution budgétaire. A l’occasion de la loi de règlement, la LOLF prévoit deux fonctions de la cour des comptes.

 

          D’abord un rapport relatif aux résultats de l’exécution, déposé au printemps, qui analyse programme par programme les conditions dans lesquelles le gouvernement a mis en œuvre l’exécution des crédits.

          Le rapport de certification des comptes de l’Etat, il s’assure que les comptes transmis par les administrations sont bien réguliers et sincères.

 

IV – Un chainage vertueux

La LOLF précise que le projet de loi de finances initial ne peut être mis en disposition qu’une fois adoptée la loi de règlement pour l’année qui précède. L’idée est qu’avant de mettre en discussion le projet de loi de finances pour 2013 il faut que soit adopté le projet de règlement pour 2011. L’idée en théorie, les parlementaires devraient se servir des résultats observés, notamment dans les rapports annuels de performance, pour améliorer le projet de loi de finance de l’année suivante.

 

V –  Une faible implication des parlementaires

En effet, la loi de règlement devrait être un contrôle privilégié du contrôle budgétaire, mais on s’aperçoit que les parlementaires sont peu présents lors de l’examen, il y a peu de débat, et très peu d’amendements sont déposés finalement il n’y a pas tellement d’autre options que d’adopter ce projet de loi de règlement.

 

Ce projet de loi de règlement intervient ans une période où l’ordre du jour est déjà très chargé, par ailleurs, elle est par nature pas modifiable. Bilan quelque peu décevant de cette loi de règlement, d’autant plus qu’on laisse plus de marge de manœuvre aux gestionnaires.

 

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