Organisation de l’Union Européenne et fonctionnement

Cours et fiches sur l’UNION EUROPEENNE : Ses institutions, son organisation, son fonctionnement, son histoire

 

TD 1 : Histoire de la construction européenne

1) CECA : (Traité de Paris) c’est un traité qui institue une communauté européenne du charbon et de l’acier. Signé le 18 avril 1951.
L’idée d’une Europe unie remonte avant la seconde guerre mondiale. Déjà en 1923 le Comte Richard Coudenhove-Kalengi, il a écrit un livre intitulé « Pan-Europe » dans lequel il soutenait déjà l’idée selon laquelle une construction pan européenne serait le moyen de préserver la paix en Europe et de faire en sorte que l’Europe garde une place importante dans les relations internationales car la France sort affaiblie après la 1ère Guerre mondiale face à la Russie et aux Etats-Unis.
Première fois qu’un homme politique propose cette solution, c’est Aristide Briand dans un discours qu’il prononce devant la 10ème session de l’Assemblée de la société des nations le 15 septembre 1929 ; Ce dernier propose la création de cette sorte d’Etat fédéral européen pour affronter les enjeux internationaux. Il a pour idée un lien fédéral. Ces initiatives n’ont pas aboutis.

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En 1940 quand la France est envahie par l’Allemagne, on pense à une alliance franco-britannique, le général de Gaulle voyait ici un moyen de contrer l’Allemagne. Mais cela n’aboutit pas car la France a déjà été soumis au régime politique de Pétain.
Au sortir de la guerre, la France est affaiblie et il ne faut plus que cette situation se représente. La déclaration de Robert Schuman du 9 mai 1950, ce dernier propose aux états européens une CECA, « l’Europe ne se fera pas d’un coup, ni d’une construction d’ensemble elle se fera par des réalisations concrètes en créant d’abord entre les états européens de création de solidarité de fait. » Car le charbon est très important à cette époque. Au début que 6 états la France, la RFA, Italie, Belgique, Luxembourg et les Pays Bas ils signent le 18 avril 1951 et mis en vigueur le 23 juillet 1952 ;
Il met en place: –> Haute Autorité, car elle représentait une entité supranationale; –> L’Assemblée commune; –> Conseil spécial des ministres qui représentait l’organe gouvernemental; –> Cour de justice.

Le but était d’avoir un marché commun où les marchandises et les personnes vont circuler pour le charbon. La haute autorité s’intéressait aussi aux conditions du travail pour les salariés en vue d’une amélioration sociale.
Le traité, le 23 juillet 2002 est arrivé à son terme, il a expiré car il ne duré que 50 ans.

2) Les traités de Rome créant la CEE et la CEEA (EURATOM) tous les deux signés le 25 mars 1957 et ils entrent en vigueur le 1er janvier 1958.
L’idée de proposer ces deux traités a eu lieu lors de la Conférence Messine le 1er juin 1955, concernant la volonté de continuer la construction européenne. Le belge Paul Henri Spaax qui dirige un comité intergouvernemental en vue de réfléchir sur comment continuer.
La première voie c’est l’approche sectorielle (Général de Gaulle) qui est défendue par la France car il veut rester sur un secteur particulier et plus précisément l’énergie avec le développement du nucléaire car il n’a pas envie de dépendre des Etats-Unis en créant un marché, des recherches… .
L’autre voie est une approche plus globale à savoir l’établissement d’un marché commun défendu par l’Allemagne et les autres Etats. Pour eux il ne faut plus limiter à un secteur mais prendre toutes les marchandises et faire un marché commun. Donc la fin des restrictions quantitatives des tarifs douaniers et des barrières entre les douanes et se mettre d’accord sur un tarif extérieur commun qu’il faut définir.
C’est la différence fondamentale entre une zone de libre-échange et l’union douanière. C’est pourquoi le Royaume Unis n’y adhère pas, lui veut d’une zone de libreéchange, ils n’aiment l’idée d’une structure supranationale, ils voulaient conserver une liberté. Le Royaume Unis voulait être plus porté sur l’économie mais pas sur la politique.
Mais De Gaulle n’est pas d’accord car c’est trop ambitieux. C’est pourquoi deux traités sont signés. Les objectif du traité Euratom est de se mettre d’accord sur une recherche commune dans le domaine du nucléaire civil et non pas militaire en promouvant des entreprises communes crées par plusieurs états. Il démontre un principe d’égal accès aux combustibles nucléaires par la création d’une Agence de l’approvisionnement en matière nucléaire. Cette dernière contrôle la répartition de ces combustibles entre les états membres. C’est aussi une politique de sécurité/de sureté nucléaire, la commission européenne veille au respect de la sécurité dans les installations nucléaires en Europe. Donc tous les états y adhèrent.
Les politiques communes originaires: commerciale, transport et agricole. Actions à réaliser en commun en 1957.
3) Le Traité de Maastricht
Après la signature de ce traité on parle de l’Union Européenne, le 7 février 1992.
Innovations de ce traité :
— L’UE est désormais une entité unique créée au-dessus des communautés mais elle ne dispose pas de la personnalité juridique — L’UE repose désormais sur 3 piliers : –> Les 3 anciennes communautés : CECA/CEE/CEEA –> La PESC : Politique Étrangère et de Sécurité Commune –> Coopération en matière policière et judiciaire Chaque pilier dispose de son autonomie en termes de structure et d’institutions — Les compétences de l’UE sont élargies à de nouveaux secteurs : la jeunesse, l’éducation, la culture etc.

La critique majeure est évidemment un pas considérant dans l’intégration européenne mais cela a créé de la complexité. L’UE est devenue une nébuleuse d’organisations, c’est une Europe de technocrates.
4) Les Traites de Nice et d’Amsterdam
1996: Conférence à Turin. Son objectif est de rendre plus efficaces les institutions européennes. Derrière cette conférence, se trouve la problématique de la démocratie. Problème qui s’impose à un moment où l’UE s’élargit. Cette conférence de Turin donne lieu à l’adoption d’un traité en 1996, ratifié en 1997: le Traité d’Amsterdam.
Il définit avec plus de précision les principes de l’UE :
– Principe de liberté – De démocratie – D’État de droit – Respect des droits de l’homme

Désormais, si un État contrevient à ces principes, il pourra être sanctionné. Volonté de faciliter la circulation à l’intérieur de l’espace européen. Il facilite la codécision en enlevant la règle de l’unanimité des États dans de nombreux secteurs.
Le Traité de Nice pose la question de l’élargissement de l’Europe. Il n’a pas apporté de grande innovation juridique mais il est à l’origine de l’adoption de la Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne. De ce traité de Nice, viendra la question de la Constitution européenne qui se transforme progressivement en fiasco démocratique.

La structure en pilier disparait avec le Traité de Lisbonne signé en 2007. Le traité de Lisbonne est qualifié de simplifier car il apporte des éléments concernant la personnalité juridique de l’UE.
En 2004 la France a refusé un traité concernant une Constitution européenne. Ce traité posait problème car il allait beaucoup plus loin dans la construction et de figer des éléments dans les textes.
Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et un autre sur l’Union européenne.

TD2 : L’Union européenne aujourd’hui

Rappels: L’UE aujourd’hui, c’est 28 états. Les Etat fondateurs : France, l’Allemagne, la Belgique, les Pays-Bas, le Luxembourg et l’Italie. Ensuite il a eu plusieurs élargissements.
Ces 28 états ne font pas tous partie de la zone euro et de l’espace Schengen. Dans la zone euro actuellement il y a 19 membres, mais pourquoi certains pays ne sont pas membres? Car ils ont préféré garder la maîtrise de leur monnaie.
L’euro a pour utilité de mettre un marché commun en place, donc la monnaie aurait constitué un frein aux échanges. C’est pourquoi une monnaie unique est une solution et rend ce marché plus efficace.
Tous les membres de l’UE ne font pas partie de l’espace Schengen, espace où les individus peuvent circuler sans contrôle aux frontières. Aucune formalité administrative ne sera demandée pour passer les frontières (VISA).
Dans les années 80 s’est posé un problème, ils voulaient faire un marché intérieur. Schengen ça concerne les personnes, deux options possibles:
1) la libre circulation d’uniquement les membres ayant la nationalité d’un pays de l’Union européenne 2) la libre circulation de tous ceux qui vivent régulièrement en Europe (ex: étudiant russe ayant VISA et titre de séjour). Pour trouver la solution, un décret a été signé concernant la libre circulation. Certains états ont fait le choix de ne pas signer globalement ce décret.
Il est possible de répertorier cinq degrés qui vont mailler l’histoire du processus d’intégration communautaire :

ZLE: Zone de Libre Échange. Accord interétatique ayant pour but d’abolir entre les États membres les taxes douanières sur les produits à l’import et à l’export. (ex: ALENA: USA/Canada/Mexique). Le problème est que ce type d’accord génère un certain nombre de contrariétés entre les États car chaque État reste libre de fixer ses tarifs douaniers avec les États tiers à l’organisation. Bien que favorisant la circulation des marchandises, elle crée des concurrences déloyales entre États. Cette déloyauté générée par les accords de libre-échange impose de passer à l’étape supplémentaire. La ZLE existe en 1958 et 1964 en Europe.
L’union douanière: système juridique plus compliqué, plus abouti. Il n’y a plus de barrières douanières à l’intérieur de la zone et il y a une coordination des tarifs douaniers avec les pays tiers. Un tarif douanier commun a été établi en 1969 en Europe. Mais les États gardent une souveraineté en matière fiscale, ce qui nuit à la bonne circulation des produits.
Le marché commun: il concerne les marchandises, les personnes, les capitaux et les services. La différence avec l’Union douanière est la volonté d’uniformisation des législations pour fluidifier les circulations dans l’espace. Il est prévu en 1957 dans le traité de Rome mais c’est l’acte unique européen de 1986 qui va le développer. Il
introduit l’idée de libre concurrence, ce qui pose la question des services publics nationaux. Cela devait entrainer une baisse des prix, en tout cas, cela a ouvert un marché de 460 millions de consommateurs.
L’union économique monétaire : l’idée date de 1979 pour éviter un inconvénient du marché commun: la dévaluation du coût de la monnaie entre les pays européens. Et pour favoriser l’échange: une seule monnaie à travers toute l’Europe.
L’union politiques: objectif encore à atteindre qui introduit rapidement la question des souverainetés.

La nature de l’Union européenne :

La qualification juridique de l’UE fait l’objet de beaucoup de débats, est-ce un état?
Les caractéristiques d’un état sont :
–> population: citoyenneté européenne = une reconnaissance mutuelle de la citoyenneté de l’autre état. Il n’y a donc pas vraiment de population « européenne » –> un territoire: l’UE est composée d’une multitude de territoires dont elle n’a pas la maîtrise. Donc elle n’a pas de territoire car ces derniers appartiennent aux états membres. –> une autorité politique: donc on ne retrouve pas une organisation de type étatique dans l’Union européenne. De plus un état est souverain, donc la maîtrise de ses compétences. Or l’UE n’a pas la maitrise des compétences car elle fonctionne sur un système de délégation des compétences.
Le qualificatif d’état n’est donc pas le plus adapté.
Le terme d’organisation internationale colle plus au concept de l’UE :
–> La composition, naissance: l’UE c’est un traité, un accord entre plusieurs états –> Principe de spécialité et d’attribution des compétences. L’UE va fonctionner dans le cadre de ces compétences. L’UE a besoin qu’on lui transfert des compétences –> On fonctionne avec l’idée d’un fonctionnement intergouvernemental, des états qui se confrontent et échange des idées…
L’UE se rapproche d’une organisation internationale. Mais ça reste hâtif car l’UE va plus loin. Le transfert de compétence que subit l’UE est le plus grand jamais vu dans les organisations internationales. Le champ de compétence matériel est tout de même plus restreint. L’article 4 du traité sur le fonctionnement de l’UE, elle a un domaine de compétence très étendu, plus d’une quinzaine de compétence.
La prise de décision est différente aussi, dans l’UE il y a un système de prise de décision à la majorité qui est une règle de base. Dans les autres organisations ça se retrouve aussi mais c’est plutôt l’exception.
Le principe d’effet direct et de primauté des décisions de LUE sur le droit des états membres. Dans le cas d’une Organisation internationale normalement ce n’est pas comme ça. Alors qu’en UE il y a la Cour de justice européenne etc.
La définition proposée pour l’UE est une fédération d’état nation. C’est un système ou un régime conférant à la fois un rôle collégial effectif (coauteur législatif) et un leadership performant à une personnalité.
L’objectif ce n’est pas pour les états européens de former un super état mais plutôt que l’UE ait une structure mixte qui peut prendre des décisions communes tout en respectant et tout en tenant compte de la souveraineté des états qui la composent. C’est un souci d’équilibre entre un super état et les états nation.
Les valeurs de l’UE:
Article 2 du traité sur le fonctionnement de l’UE = cet article prévoit que l’UE est fondée sur des valeurs de respect de la dignité humaines, de la démocratie…
L’UE repose sur des valeurs démocratiques: ces valeurs ont été affirmées dans le traité de Maastricht en 1992. A l’adoption des premiers traités il n’y avait pas de référence. La jurisprudence et le traité de Maastricht pose ces valeurs. Il y a eu un renforcement des valeurs de Maastricht. Au traité de Nice une charte est formalisée en 2000 charte des droits fondamentaux de l’UE.
Le traité de Lisbonne en 2007 que la charte s’est vu reconnaitre une valeur juridique égale au traité. Il existe l’article 7 du TUE concernant e respect de ses valeurs qui dit qu’il est possible en cas de violations graves et persistantes de ces valeurs démocratiques par un état membre de l’Union que le conseil statuant à la majorité décide de sanctionner cet état.
Les conditions d’appartenance à l’union européenne:
A l’origine les traités ne posaient qu’une seule condition, il fallait être un état européen. (Délimitation géographique de l’Europe dépend de critères politiques). Un élément de conditionnalité politique: c’est le fait de conditionner l’adhésion d’un état tiers au respect par celui-ci des valeurs démocratiques/ Donc le conseil européen de Copenhague, la décision est la suivante:
Le Conseil européen convient que les pays associés de l’Europe centrale et orientale peuvent faire partie de l’UE s’ils le désirent mais sous certaines conditions (éco, politique, démocratique, adhérer à la philosophie d’économie de marché.)
Le pays doit d’abord se présenter, il y a une démarche personnelle de l’état qui propose sa candidature. Il doit être reconnu comme un candidat par le conseil européen. Il faut l’unanimité de tous les états. C’est ce qui a bloqué deux fois la candidature du Royaume Unis. Une fois que le pays est déclaré candidat c’est la phase de négociation, la première phase est de décider d’ouvrir un chapitre de négociation et il y a ensuite une conférence intergouvernementale. La dernière étape c’est l’accord d’une déclaration finale adoptée par tous les états. Ce traité d’adhésion doit être ratifié par tous les états membres de l’Union, ce qui peut bloquer l’adhésion d’un état.
La sortie de l’Union européenne, au début rien n’était prévu concernant la sortir d’un état de l’UE jusqu’en 2007. Ce silence démontré une impossibilité de se retirer cat le préambule dit que c’est une union sans cesse plus étroite, on ne peut pas revenir en arrière. Les traités fondateurs ont une durée illimitée, donc c’est bien qu’on souhaite introduire le mécanisme dans la durée. Puis l’absence de dispositions d’exclusion d’un état même pas l’article 7 qui prévoit les sanctions par rapport au droit de l’homme.
Finalement le traité de Lisbonne de 2007 introduit l’article 50 qui parle de retrait, il est possible de sortir de l’UE, il faut que l’état notifie son souhait de sortir et négocie avec les autres états. Le traité dit, politiquement un état peut décider de sortir, mais il doit y avoir un référendum pour demander à la population de l’état concerné si elle veut sortir de l’UE ou non.

TD 3 : Le parlement européen

7 institutions dans l’Union européenne depuis le traité de Lisbonne de 2009. Ces institutions sont:
–> Le Parlement Européen; –> Le Conseil Européen; –> Le Conseil de l’Union; –> La Commission Européenne; –> La Cour de Justice De L’Union Européenne; –> La Banque Centrale; –> La Cour des Comptes.
Selon l’article 13 §1 le cadre institutionnel de l’union vise à promouvoir les valeurs de l’Union européenne et poursuivre les objectifs et servir les intérêts de l’UE. Elles doivent assurer la cohérence et l’efficacité de l’Union européenne.
A l’origine, le parlement avait un rôle essentiellement symbolique (ancien nom: l’assemblée commune à l’époque de la CECA ou la communauté économique européenne) car elle ne disposait pas de pouvoir législatif ni de pouvoir budgétaire, elle avait un rôle restreint. Elle donnait son avis, elle était consultative, elle exerçait un contrôle politique de l’instance supranationale.
C’est donc au fil de l’adoption de nouveaux traités que le Parlement européen acquiert de l’importance et une place majeure.
Le parlement est composé de 751 députés élus dans les 28 états de l’Union européenne, ces députés siègent en groupe. Il faut appartenir à un groupe politique. Il y a donc 8 groupes politiques. Les sièges sont distribués en fonction de l’importance de la population du pays. Aujourd’hui l’Allemagne a le plus grand nombre d’habitants donc
obtient le plus de sièges. Il n’y a pas de possibilité de dissoudre le parlement. Le mandat des députés est de 5 ans.
Avant 1979 les députés n’étaient pas élue au suffrage universel direct, on parlait de délégués car cette assemblée est constitué de députés envoyés et choisit par leurs paires.
Article 21 du CECA
L’article 138 §3 du TCE: il prévoyait que l’assemblée allait prévoir des projets en vue de l’élection au SUD pour les députés
Il faut attendre le 20 septembre 1976 pour attendre que l’acte du SUD pour les députés soit accepté dans l’unanimité par tous les états membres.
1979 = premières élections SUD
En France le mode de scrutin qui a été retenu est la représentation proportionnelle. C’est donc un scrutin de liste, il y a un lien direct entre l’institution européenne et les citoyens européens. Ce qui donne plus de légitimité au parlement européen par rapport aux autres instances. Cette croissance de légitimité apport la question de son pouvoir et ses compétences. Il y a eu une revalorisation de ces pouvoirs au fur et à mesure. Quand le parlement s’est senti plus légitime, il s’est positionné comme le défendeur des libertés fondamentales ce qui n’était pas le cas à l’époque.
Peut-on imaginé qu’il y a un peuple européen? On recherche une idée de nation européen mais c’est plutôt un agrégat de plusieurs nation, il y a une difficulté conceptuel pour le parlement de défendre quelque chose qui n’est pas réel. Ce parlement présente ce peuple? Des logiques du parlement européen échappent à des logiques nationales.
L’utilité du parlement existe bien, car il joue un rôle important dans la protection des droits et libertés fondamentales. Le parlement vient atténuer la logique intergouvernemental, ce sont des instances qui représentent les états membres, ils prennent en considération des aspects géopolitiques etc. qui s’éloignent des aspirations du citoyens lambda. Le parlement est là pour permettre un débat.
On parle d’une progression impressionnante du parlement.
Initialement d’une façon juridique le parlement n’avait rien.
1987: Acte Unique Européen introduit une nouvelle procédure, celle de la coopération. Elle permet au parlement de plus influencer la législation européenne, il peut émettre son avis sur la proposition de la commission, il peut proposer des amendements et il peut contrer une disposition du conseil.
1992: Traité de Maastricht élargit la procédure de coopération. La procédure n’est pas la même selon les domaines. Il élargit l’entrée de l’avis conforme, il faut suivre l’avis du parlement. Il créer la procédure de codécision, ils sont obligés de prendre les décisions ensemble, maintenant c’est une procédure ordinaire depuis le traité de Lisbonne de 2009.
1996: Le traité d’Amsterdam met fin à la procédure de coopération.
2007: Le traité de Lisbonne fait de la codécision la procédure ordinaire.
En matière budgétaire: dès 1970 création des ressources propres de la communauté ce qui permet au parlement de contrôler l’utilisation de ces ressources propres. Depuis 1975 Parlement arrête le budget de la communauté.
Le Parlement a un pouvoir de contrôle. Principalement sur la commission européenne avec la possibilité de faire des questions écrites et orales. Le parlement européen participe à la mise en place de la composition de la commission, il doit en désigner le président. Le président ensuite forme son collège et doit soumettre son choix au parlement.
Ce contrôle va s’élargir aussi à la nation de censure article 24 du traité sur le fonctionnement (TFUE). Enfin le parlement a des pouvoirs de nomination (membres de la cour des comptes…)


TD 4: Conseil Européen et Conseil de l’Union Européenne

I. CONSEIL EUROPEEN

C’est un Conseil ayant été créé en 1960. Époque où la question de la supranationalité est encore vraiment en question, elle fait débat. Pour pallier à cette difficulté, plusieurs sommets de chefs d’États et de gouvernements se réunissent. Entre 1961 et 1974, 7 sommets de ce type sont organisés.
De cette pratique, nait une nouvelle institution: celle du Conseil Européen.
Il faut attendre 1986 avec l’acte unique européen pour que le Conseil Européen soit légalisé dans un traité. C’est le traité de Maastricht qui en fait le moteur de l’UE. Le traité de Lisbonne a reconnu un statut officiel du Conseil Européen.

Composition et organisation :
 Composé des plus hautes autorités nationales: chefs d’États et chefs de gouvernement, président de la Commission européenne et président du Conseil Européen  Le Conseil Européen se réunit deux fois par semestre
Pouvoirs prescrits à l’article 15 alinéa 1er du TUE: il définit les orientations et les priorités des politiques générales de l’Union Européenne. Il trace les grandes lignes de l’Union, il balise le travail de la Commission, du Conseil des Ministres et du Parlement.
Le Conseil Européen peut adopter des consensus par le biais de déclarations ou de conclusions.
Le traité de Lisbonne a créé le président du Conseil, il est désigné à la majorité qualifiée. Il est élu pour 2 ans, renouvelable une fois. Il a 5 compétences:
 Anime les travaux du Conseil Européen  Assure la continuité des travaux du Conseil Européen  Il facilité la cohérence du consensus du Conseil Européen  Il présente au Parlement un rapport sur le Conseil Européen  Il représente l’UE à l’extérieur
Le Haut Représentante de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité est aussi présent aux travaux du Conseil Européen. Dans le domaine de la politique étrangère il joue un rôle particulièrement:
 Nomme le Haut Représentante  Définie les priorités stratégique de l’UE
Le président du Parlement est invite d’exprimer la position du Parlement sur l’ordre de jour. Au fil des années, les réunions du Conseil européen ont évolué des réunions informelles aux réunions thématiques. Il existe aussi des réunions extraordinaires du Conseil Européen en cas de crises graves, malgré la difficulté de concilier les divers emplois du temps.

II. CONSEIL DE L’UNION EUROPEENNE

Le Conseil exerce avec le Parlement Européen les fonctions législatives et budgétaires. Il exerce des fonctions de définition des politiques et de coordination. Il va négocier et adopter les actes avec le PE (procédure de codécision), mais le partage de cette fonction est de façon inégale puisqu’il existe dans le traité de Lisbonne un nombre important de domaines, relevant de procédures législatives spéciales, dans lesquelles le Conseil prend seul la décision finale. Le Conseil est une institution unique car il se réunit en diverses formations selon les domaines abordes (10 formations possible). En fonction de sujet les Etats membres vont envoyer leurs représentants. Les membres de la Commission Européenne sont aussi invitent.

Structure de travail:

La présidence du Conseil européen est exercée pour une période de 18 mois par de groupes préalablement établis de 3 Etats membres, groupes composes par rotation égale des Etats membres en fonction de leur diversité et des équilibres géographiques existant. Par conséquent, chaque Etat membre du groupe assure pendant une période de 6 mois la présidence de la CE et de ses formations. Les trois Etats du groupe concerne établissent un programme commun de 18 mois dont la mise en œuvre est collective.

Le président en exercice: –> doit préparer, organiser et assurer la conduite et le bon déroulement des réunions du Conseil; –> il a en charge la présidence des réunions du Conseil, celles du Coreper ainsi que de tous les comités et groupes de travail du Conseil; –> il peut convoquer le Conseil de sa propre initiative ou de celle d’un autre Etat ou de la Commission et détermine l’ordre du jour provisoire de chaque réunion; –> sur proposition d’un membre du Conseil ou de la Commission et sous réserve de l’accord de la majorité des membres du Conseil, il doit procéder au vote. –> Il doit assurer la représentation du Conseil devant le Parlement européen et ses commissions.

Le calcul de la majorité qualifié:

Depuis le traite de Lisbonne (à partir de novembre 2014) – le vote a la majorité qualifiée devient le principe, il repose sur la règle de la double majorité: il faut 55% des membres du Conseil et représentant 65% de la population. Cependant, 4 Etats au moins peuvent constituer une minorité de blocage.

(Dispositions transitoires) Le « compromis de Ioannina » – lorsqu’une majorité qualifiée est atteinte au Conseil, mais l’opposition est proche de la minorité de blocage, permet de s’opposer au vote d’un acte a la majorité qualifiée par le Conseil afin d’essayer de trouver une solution dans un délai raisonnable. A partir de 1er avril 2017 la nouvelle règle de majorité qualifiée deviendra obligatoire.


TD 5: La Commission Européenne

Elle a été motrice dans la construction européenne. C’est une institution parfaitement indépendante des États membres. Les informations relatives à la Commission européenne se trouvent à l’article 17 TUE et également à l’article 245 TFUE. Article 17 alinéa 1 et 2 du Traite sur l’Union Européenne « 1. La Commission promeut l’intérêt général de l’Union et prend les initiatives appropriées à cette fin. Elle veille à l’application des traités ainsi que des mesures adoptées par les institutions en vertu de ceux-ci. Elle surveille l’application du droit de l’Union sous le contrôle de la Cour de justice de l’Union européenne. Elle exécute le budget et gère les programmes. Elle exerce des fonctions de coordination, d’exécution et de gestion conformément aux conditions prévues par les traités. À l’exception de la politique étrangère et de sécurité commune et des autres cas prévus par les traités, elle assure la représentation extérieure de l’Union. Elle prend les initiatives de la programmation annuelle et pluriannuelle de l’Union pour parvenir à des accords interinstitutionnels.

2. Un acte législatif de l’Union ne peut être adopté que sur proposition de la Commission, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement. Les autres actes sont adoptés sur proposition de la Commission lorsque les traités le prévoient. »

Composition et organisation: composée de commissaires nationaux des États membres, ils sont indépendants, ils ne reçoivent aucun ordre de leur État d’origine. Il existe un commissaire par État membre (soit 28 commissaires). Le président de la Commission est désigné à la majorité qualifiée par le Conseil Européen et son mandat est de 5 ans. La commission a un principe: celui de la collégialité. Les décisions sont toujours collectives.

Evolution: TCE: interdiction d’avoir plus de 2 commissaires par Etat (2 commissaires aux grands Etats) UE a 15: modification des règles – 1 national de chaque Etat membre 2004: L’UE 15 Etats -> 25 Etats membres; traite de Nice + protocole sur élargissement => la Commission est compose par 1 national de chaque Etat membre. A partir de 25 Etats membres un nouveau system serait mis en place. Le Traite de Lisbonne prévoit que les membres de commission sont choisis selon un système de rotation strictement égale, établi à l’unanimité par le Conseil européen, permettant de refléter l’éventail démographique et géographique de l’ensemble des Etats membres. Il existe toutefois la possibilité pour le Conseil européen, statuant à l’unanimité, de modifier le nombre de commissaires prévu par cette décision. Le Conseil européen de 2013 a décidé à l’unanimité de maintenir le principe de 1 commissaire par Etat.

Selon l’article 17 TUE, la Commission est indépendante des Etats membres. Les membres sont choisis sur la base de leur compétence, de leur attachement des valeurs européennes, de leur contribution potentielle l’intérêt générale de l’Europe pour 5 ans. Le Parlement peut décider ne vote pas l’investissions de la Commission si les membres n’accomplit pas les conditions qu’elle cherche. Les membres de la Commission sont indépendantes de leurs Etats d’origine, ils ni sollicite ni accepte des instructions de la part des gouvernements.

Incompatibilités: selon l’article 245 TFUE ils ne peuvent pas exercer une autre fonction rémunéré ou non rémunéré.

Le président: est élu par le Parlement Européenne, statuant avec la majorité. La liste définitive des commissaires est établit par le président avec le Conseil; l’ensemble du collège doit obtenir l’investiture du Parlement. Le président a le rôle de: –> Choisir les autres commissaires; –> Définir les orientations de la politique; –> Décider l’organisation interne de la Commission;



Rôle: –> Initiative législative (dans le cas de la politique étranger la pouvoir d’initiative appartient au l’Haute Représentant); –> Initiative budgétaire: propose le budget qui doit être adopte par le Parlement et le Conseil dans le cadre d’une codécision simplifiée; –> Contrôle de l’application du droit de l’Union avec la Cour de Justice; –> Exécution: en matière de concurrence, elle dispose d’un pouvoir de décision propre et d’un pouvoir de recommandation et d’avis. Malgré, c’est l’exception car le principe est que l’exécution appartient aux Etats. –> Adoption des actes délégués; –> Représentation extérieure: en particulièrement de l’adoptassions des traites. –> Mesure politique contre un Etat membre: la Commission peut émettre une proposition en vue de la constatation par le Conseil européen statuant à l’unanimité, après approbation du Parlement européen, de l’existence d’une violation grave et persistante par un Etat membre des valeurs européennes. –> *Domaine constitutionnel: elle peut soumettre au Conseil des projets tendant à la révision des traités sur lesquels est fondée l’Union, en concurrence avec les gouvernements des Etats membres et aussi avec le Parlement européen.


TD 6: Les compétences de l’Union Européenne
I. La délimitation des compétences

L’Union Européenne ne détient pas la souveraineté qui appartient aux états membres. L’Union Européenne ne peut pas décider librement d’intervenir dans un domaine particulier (article 5 (1) du TUE: l’UE n’agit que dans le limite de compétence qu’ils sont attribué par le traite). Toutes les compétences qui ne sont pas attribué à l’UE, ils appartiennent aux Etats.

Ce principe connait des atténuations importantes: 1) Théorie de compétence implicite (dégage en droit international: avis consultative 11 avril 1949, Cour International de Justice qui dit que en droit international une organisation doit être considéré compétente)

En droit européen c’est la Cour de Justice de l’Union Européenne qui a admis l’existence de compétence implicite dans l’arrêt du 31 mars 1975.

2) Prendre en considération de l’application dynamique que la Commission européenne fait dans certains domaines, en particulier en matière de marche intérieur.

3) La présence de l’article qui prévoit l’extinction possible des compétences de l’Union Européenne (clause de flexibilité).
Clause de flexibilité: la traite de Lisbonne a élargi son champ d’application. Avant le traite de Lisbonne cette clause a été valable juste pour le fonctionnement de marche intérieur. Autre conséquence pratique: lorsque la Commission propose un acte législatif, il fait préciser la base juridique.

3 types des compétences classiques:

1) La compétence exclusive de l’UE (art. 2 (1) TFUE) convient de distinguer des compétences exclusive par nature. Elles sont l’exception. L’article 3 (1) du TFUE énonce les domaines de compétence exclusive: –> L’union douanière; –> L’établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur; –> La politique monétaire pour les Etats membres dont la monnaie est l’euro; –> La conservation des ressources biologique de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche; –> La politique commerciale commune.

2) Les compétences partages (art. 2 (2) du TFUE)

« Les Etats membres exercent leur compétence dans le mesure ou l’Union n’a pas exercé la sienne. » (théorie de la préemption) Principe de substitution: Les Etats conservent la compétence de légiférer ou de prendre des engagements conventionnels avec les pays tiers aussi longtemps que et dans la mesure ou les autorités communautaires ne sont pas encore intervenue dans le domaine en cause.

Les compétences partages sont la règle.

3) Les compétences d’appuyer, coordonner ou compléter (art. 2 (5) du TFUE) – des compétences concurrentes (industrie, culture, éducation, tourisme).

4) Les compétences atypiques – politique étrangère (art. 2 (4)) et de sécurité commune, politique monétaire, économique (art. 2 (3)).

II. L’exercice/la mise en œuvre

Il faut se référer à l’article : le principe de subsidiarité, proportionnalité régis l’action de l’Union Européenne.

1) Le principe de subsidiarité est définit dans l’article 5 (3) du TUE. Il ne s’applique pas aux compétences exclusives, il vise les compétences partages.
En vertu de ce principe, l’UE peut intervenir dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les Etats membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux au niveau de l’Union. Ce principe a été progressivement introduit: l’Acte Unique Européen, puis consacré par le Traite de Maastricht et reformule par le Traite de Lisbonne qui évoque la dimension locale, régionale, nationale. La contrôle de l’application de ce principe: avec le traite de Lisbonne les parlements nationaux peuvent, dans un délai fait, adresser aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission un avis motive concernant un projet et expliquer pourquoi il ne respecte pas le principe de subsidiarité.

2) Le principe de proportionnalité suppose la recherche d’un équilibre entre les objectives et les moyens qui sont utilisé; ils doivent être nécessaires, c’est-à-dire qui si une mesure peut être mise en œuvre par une directive, on doit utiliser la directive et pas le règlement. La Cour a apprécié que ce principe est un principe général de droit européen.


I. Procédures d’élaboration des actes législatifs

Art. 289 (3) TFUE stipule que: «les actes juridiques adoptes par procédure législative constituent des actes législatifs».

La procédure législative ordinaire consiste « en l’adoption d’un règlement, d’une directive ou d’une décision conjointement par le Parlement européen et le Conseil, sur proposition de la Commission» (art. 289 TFUE).

La procédure législative spéciale repose sur «l’adoption d’un règlement, d’une directive ou d’une décision par le Parlement européen avec la participation du Conseil ou par celui-ci avec la participation du Parlement européen». (art. 289 TFUE) Ainsi, l’adoption d’un acte législatif fait nécessairement intervenir le Parlement européen et le Conseil, cependant les pouvoirs respectifs de ces institutions varient selon la procédure mise en œuvre. L’élaboration d’un acte législatif implique par ailleurs l’intervention de la Commission qui dispose en principe du droit d’initiative.






A. Initiative législative

1) Maitrise du pouvoir d’initiative par la Commission

Pouvoir d’impulsion et de blocage L’article 17, §2, TFUE prévoit «qu’un acte législatif d’Union Européen ne peut être adopte que sur proposition de la Commission, sauf les cas où les traites en disposent autrement». La mission que lui est confiée est essentielle, car la Commission est ainsi chargée d’impulser et d’orienter l’action législative de l’Union européenne. A l’inverse, cela permet potentiellement à la Commission de bloquer le processus législatif, en ne soumettant pas de proposition d’acte au Parlement et au Conseil dans un domaine particulier.

Encadrement de droit d’amendement Le pouvoir d’initiative de la Commission est protégé par l’encadrement du droit d’amendement du Conseil. En effet, »le Conseil ne peut amender la proposition (de la Commission) statuant à l’unanimité». Exception:  Les cas où l’adoption d’un acte par le biais de la procédure législative ordinaire implique la réunion du comité de conciliation;  L’adoption du cadre financier pluriannuel;  L’adoption du budget;  L’autorisation des dépenses en cas de non-adoption du budget avant le début de l’exercice budgétaire. En revanche, la Commission «peut modifier sa proposition tout au long des procédures conduisant à l’adoption d’un acte de l’Union». Ainsi, lorsqu’un acte doit etre adopte a la majorité qualifiée au Conseil, elle peut le modifier au fil des discussions, en vue de rallier à sa proposition un nombre suffisant d’Etats membres et de permettre son adoption.

Droit de retrait de la proposition Les traités ne prévoient pas l’existence d’un droit de retrait de ses propositions par la Commission, et les auteurs ne s’accordent pas à ce sujet. Dans la pratique, la Commission use néanmoins de cette prérogative de retrait, et ce principalement dans deux cas. D’une part, lorsqu’elle estime que sa proposition n’est plus pertinente. Elle est d’ailleurs largement incitée à agir en ce sens depuis l’introduction dans les traités du principe de subsidiarité, lequel invite l’Union à modérer ses interventions. D’autre part, la Commission a, dans certains cas, retiré des propositions d’actes qu’elle avait présentées aux autres institutions, lorsqu’elle estimait que les modifications qui leur avaient été apportées au cours du processus législatif conduisaient à les dénaturer. La Cour de justice de l’Union européenne protège également le droit d’initiative de la Commission puisqu’elle considère que le pouvoir d’amendement dont dispose le Conseil doit respecter le « champ d’application » du texte concerné (CJCE, 11 nov. 1997).

2) Erosion du pouvoir d’initiative de la Commission

Pouvoir d’initiative concurrencé Le pouvoir d’initiative de la Commission est partagé avec les États membres dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune, ainsi que dans le cadre de la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. Le traité de Lisbonne consacre le pouvoir d’initiative de la Commission, tout en admettant l’existence de mécanismes dérogatoires. L’article 289, paragraphe 4, TFUE prévoit en effet que « dans les cas spécifiques prévus par les traités, les actes législatifs peuvent être adoptés sur initiative d’un groupe d’États membres ou du Parlement européen, sur recommandation de la Banque centrale européenne ou sur demande de la Cour de justice ou de la Banque européenne d’investissement ». Ainsi, en vertu de l’article 76 TFUE, les actes adoptés par le Parlement européen et le Conseil dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, de même que les mesures adoptées par le Conseil pour assurer une coopération administrative entre les services compétents des États membres ainsi qu’entre ces services et la Commission dans ce domaine, sont adoptés soit sur proposition de la Commission, soit à l’initiative d’un quart des États membres. En matière de politique économique et monétaire, le pouvoir d’initiative de la Commission reste partagé avec la Banque centrale européenne (l’article 129, § 4, TFUE). Enfin, dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune c’est le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité qui exerce le pouvoir d’initiative (art. 27, § 1, TUE), mais dans ce domaine l’adoption d’actes législatifs est exclue par le traité.

Pouvoir d’initiative influencé Dans les domaines où le monopole de la Commission subsiste, son pouvoir de proposition peut être influencé par les autres institutions. Même si la Commission conserve l’initiative sur le plan juridique, le Conseil européen, de par sa composition, peut exercer une certaine influence politique. L’article 241 TFUE prévoit en effet que le Conseil « peut demander à la Commission de lui soumettre toutes propositions appropriées. Si la Commission ne soumet pas de proposition, elle en communique les raisons au Conseil ». L’article 225 TFUE confère une prérogative similaire au Parlement européen. Enfin, la Commission peut également être influencée par l’initiative citoyenne prévue par le traité de Lisbonne et entrée en vigueur le 1er avril 2012. En effet, l’article 11, paragraphe 4, TUE prévoit désormais que « des citoyens de l’Union, au nombre d’un million au moins, ressortissants d’un nombre significatif d’États membres, peuvent prendre l’initiative d’inviter la Commission européenne, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire aux fins de l’application des traités ».

Pouvoir d’initiative encadre Le pouvoir d’initiative de la Commission est enfin encadré par certaines dispositions conventionnelles. L’article 114, paragraphe 3, TFUE prévoit ainsi que pour l’adoption de mesures visant au rapprochement des législations nationales relatives au marché intérieur, les propositions de la Commission en matière de santé, de sécurité, de protection de
l’environnement et de protection des consommateurs doivent « prendre pour base un niveau de protection élevé en tenant compte notamment de toute nouvelle évolution basée sur des faits scientifiques », ce qui influence le contenu des propositions éventuellement soumises dans ce domaine. Le droit d’initiative de la Commission est également encadré – quantitativement cette fois – par le principe de subsidiarité, d’autant que le traité de Lisbonne a renforcé le contrôle exercé sur le respect de ce principe.

B. Adoption des actes législatifs par le Parlement et le Conseil Avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, on pouvait dénombrer une trentaine de procédures distinctes permettant l’adoption des actes de base, en fonction du type d’institution ou d’organe consulté et du mode de vote retenu au sein du Conseil. Le traité de Lisbonne a simplifié la situation, en faisant de l’ancienne procédure dite de codécision la procédure législative ordinaire. Cependant, le traité de Lisbonne consacre également l’existence des procédures législatives spéciales, au sein desquelles les pouvoirs respectifs des deux institutions (Conseil et Parlement) dans la décision finale diffèrent. Les deux catégories de procédures ne sont pas étanches. En effet, la procédure de révision simplifiée (également qualifiée de « clause passerelle »), prévue par l’article 48, paragraphe 7, alinéa 2, TUE, permet au Conseil européen, dans les domaines où les actes législatifs doivent être adoptés conformément à une procédure législative spéciale, d’adopter une décision autorisant l’adoption de ces actes sur la base de la procédure législative ordinaire.

Procédure législative ordinaire La procédure dite de codécision a été instaurée par le traité de Maastricht. Attribuant au Parlement européen un véritable pouvoir de décision en matière législative, qui reste néanmoins partagé avec le Conseil, elle transforme ce dernier en co-législateur à l’échelle de l’Union. Pourtant, la procédure de codécision, telle qu’elle avait été mise en place par ce traité, n’instaurait pas une égalité parfaite entre les compétences et les positions respectives des deux institutions. En effet, à l’issue de la procédure, en cas d’échec de la conciliation, le traité prévoyait que le Conseil pouvait adopter le texte à la majorité qualifiée. Ce dernier était alors considéré comme définitivement arrêté à moins que le Parlement ne le rejette à la majorité absolue de ses membres. En revanche, dans le cadre de la procédure de codécision telle que modifiée par le traité d’Amsterdam, le texte doit être approuvé dans des termes identiques par les deux institutions pour pouvoir être adopté. Le traité d’Amsterdam l’étend en substituant notamment la codécision aux procédures de consultation et de coopération dans plusieurs domaines (interdiction des discriminations fondées sur la nationalité, libre circulation des citoyens européens, politique des transports, politique sociale, accès des citoyens aux documents des institutions, protection des intérêts financiers de la Communauté, protection des données personnelles) et le traité de Nice poursuit dans la même voie (lutte contre les discriminations, politique industrielle, cohésion économique et sociale).
Le traité de Lisbonne parachève cette évolution en faisant de la procédure de codécision la procédure législative ordinaire, sans modifier fondamentalement son déroulement.

a) Procédure législative ordinaire (article 294 TFUE)

Elle débute normalement par une proposition de la Commission soumise au Parlement européen et au Conseil. Dans le cadre de la première lecture, le Parlement arrête sa position et la transmet au Conseil. Si le Conseil approuve la position du Parlement européen, l’acte est adopté « dans la formulation qui correspond à la position du Parlement européen » (art. 294, § 4, TFUE), ce qui confère une certaine prééminence à ce dernier. Dans le cas contraire, le Conseil élabore sa propre position et la transmet au Parlement. La deuxième lecture s’ouvre alors pour une durée de trois mois (mais peut être prolongée d’un mois). Si la position du Conseil est approuvée en l’état par le Parlement, l’acte est adopté « dans la formulation qui correspond à la position du Conseil ». En revanche, si elle est rejetée, la procédure s’achève sans qu’un acte ait pu être adopté. Enfin, dans l’hypothèse où elle serait amendée, elle est de nouveau examinée par le Conseil (ainsi que par la Commission qui émet un avis sur ces amendements). Il convient de souligner que si l’adoption de la position du Conseil par le Parlement s’obtient à la majorité des suffrages exprimés, en revanche son rejet comme sa modification imposent que le Parlement se prononce à la majorité des membres qui le compose, ce qui est plus contraignant. Dans un délai de trois mois après réception des amendements, le Conseil peut les approuver à la majorité qualifiée (sauf si les amendements ont fait l’objet d’un avis négatif de la Commission, auquel cas il doit se prononcer à l’unanimité), ce qui permet l’adoption de l’acte, ou les rejeter (totalement ou partiellement), ce qui entraîne, dans un délai de six semaines, la convocation d’un comité de conciliation qui réunit « les membres du Conseil ou leurs représentants et autant de représentants du Parlement européen » (art. 294, § 9, TFUE). La Commission participe à ses travaux. Si le comité ne parvient pas à un projet commun, la procédure s’achève. Dans le cas contraire, le Parlement (à la majorité des suffrages exprimés) et le Conseil (à la majorité qualifiée) disposent d’un délai de six semaines (qui peut être prolongé de deux semaines) pour arrêter l’acte sur la base du projet commun sans quoi l’acte est réputé non adopté (troisième lecture).




b) Procédures législatives spéciales

Intervention inégale du Parlement européen et du Conseil Alors qu’il n’existe qu’une seule procédure législative ordinaire, il existe plusieurs procédures législatives spéciales. Selon les dispositions de l’article 289, paragraphe 2, TFUE, un acte législatif peut être adopté « par le Parlement européen avec la participation du Conseil ou par celui-ci avec la participation du Parlement européen ». Le terme général de « participation » renvoie à des situations variées puisque l’acte peut être soumis soit à la consultation soit à l’approbation de l’institution concernée. Le principe de la double intervention du Parlement et du Conseil est conservé mais les pouvoirs des deux institutions sont, cette fois, inégalitaires. L’existence de procédures législatives spéciales manifeste ainsi le souci de préserver la prépondérance du Conseil dans certains domaines.

Procédure de consultation du Parlement Initialement, la consultation était la seule prérogative que les traités reconnaissaient au Parlement, lorsque toute intervention parlementaire n’était pas exclue. Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne son champ d’application est-il limité aux domaines « sensibles » dans lesquels les États membres souhaitent conserver la maîtrise du processus législatif (ce qui se manifeste également souvent par l’exigence d’un vote à l’unanimité pour l’adoption de l’acte par le Conseil). Ainsi, la consultation du Parlement par le Conseil est prévue pour:  adopter des mesures concernant la sécurité sociale ou la protection sociale (art. 21, § 3, TFUE);  arrêter les modalités de participation des citoyens européens aux élections municipales et européenne (art. 22 TFUE);  établir les mesures permettant d’assurer aux citoyens européens une protection diplomatique et consulaire (art. 23 TFUE).
Si, dans ces domaines, les pouvoirs du Parlement européen se réduisent à émettre un simple avis que le Conseil n’est pas tenu de suivre, dès lors que la consultation est prévue par les traités elle doit être effective. L’effectivité de la consultation implique, d’une part, qu’un acte adopté par le Conseil sans que l’avis du Parlement ait été recueilli est susceptible d’être annulé pour violation d’une formalité substantielle prévue par le traité. D’autre part, le Parlement doit être reconsulté dès lors que le texte adopté par le Conseil s’éloigne de manière substantielle de celui soumis au Parlement, « à l’exception des cas où les amendements correspondent, pour l’essentiel, au souhait exprimé par le Parlement lui-même » (CJCE, 16 juill. 1992). En contrepartie, le Parlement européen ne peut pas utiliser le pouvoir de consultation dont il est doté en vue de faire obstruction à l’adoption de la décision finale. En effet, en se fondant sur le principe de coopération loyale entre les institutions, la Cour a jugé que le Parlement devait rendre son avis dans un délai raisonnable, sauf à s’octroyer un droit de veto à l’encontre de l’adoption de l’acte.

Procédure d’approbation du Parlement La procédure d’approbation est l’héritière de la procédure dite d’avis conforme mise en place par l’Acte unique européen pour la conclusion des accords d’adhésion et d’association. Les pouvoirs accordés au Parlement consistant à approuver ou à rejeter le texte, sans possibilité d’apporter des modifications à ce dernier. L’approbation du Parlement pour l’adoption d’un acte législatif par le Conseil est cependant requise pour:  adopter les mesures nécessaires en vue de combattre toute forme de discrimination (art. 19, § 1, TFUE);  étendre les droits accordés aux citoyens européens (art. 25, al. 2, TFUE);  établir une procédure uniforme pour les élections européennes (art. 223, § 1, al. 2, TFUE).

Procédure d’approbation du Conseil L’adoption d’actes législatifs par le Parlement avec l’approbation du Conseil n’est mentionnée que dans trois cas dont la portée reste limitée au cadre institutionnel de l’Union européenne, et plus précisément encore à l’organisation et aux prérogatives du Parlement européen:  pour fixer le statut et les conditions générales d’exercice des fonctions de ses membres (art. 223, § 2, TFUE);  pour déterminer les modalités d’exercice du droit d’enquête (art. 226, al. 3, TFUE);  pour prévoir le statut et les conditions générales d’exercice des fonctions du médiateur (art. 228, § 4, TFUE).

Certaines dispositions des traités prévoient l’adoption d’un acte par le Conseil après consultation ou approbation par le Parlement européen, sans que la procédure mise en œuvre soit identifiée comme constituant une procédure législative spéciale. Dans certains cas, cette procédure est d’ailleurs explicitement distinguée d’une procédure législative spéciale.
Ainsi, l’adoption d’un acte par le Conseil après consultation du Parlement européen sans que la procédure soit qualifiée de procédure législative spéciale est prévue pour:  fixer l’organisation et le fonctionnement du service européen pour l’action extérieure (art. 27, § 3, TUE). Le Conseil statue dans cette hypothèse sur proposition du haut représentant, après consultation du Parlement européen et approbation de la Commission);  adopter des mesures pour assurer une coopération administrative entre les services compétents des États membres dans le cadre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice (art. 74 TFUE);  adopter des mesures provisoires au profit d’un ou plusieurs États membres confrontés à une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers (art. 78, § 3, TFUE);  adopter une réglementation assurant l’absence de discrimination entre les transporteurs à l’intérieur de l’Union (art. 95, § 3, TFUE);

De plus, l’approbation du Parlement européen pour l’adoption de certains actes par le Conseil sans que la procédure mise en œuvre soit identifiée comme constituant une procédure législative spéciale est requise pour:  identifier un risque clair de violation grave par un État membre des valeurs de l’Union (art. 7, § 1, TUE);  établir une coopération renforcée (art. 20, § 2, TUE. – art. 329, § 1, TFUE);  décider de l’adhésion d’un nouvel État membre (art. 49, al. 1, TUE);  conclure un accord concernant le retrait d’un État membre de l’Union européenne (art. 50, § 2, TUE);


II. Exécution des décisions

La compétence d’exécution du droit de l’Union européenne relève à titre principal des États membres (art. 291, § 1, TFUE). En outre, à l’échelle de l’Union européenne, elle est partagée entre la Commission et le Conseil, et elle peut être déléguée à des organismes non prévus par le traité.

A. Répartition de la compétence exécutive entre les États membres et les institutions européennes

Application du système d’administration décentralisée Avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’article 10 TCE stipulait que « Les États membres prennent toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l’exécution des obligations découlant du présent traité ou résultant des actes des institutions de la Communauté». Une disposition similaire est désormais inscrite à l’article 4, paragraphe 3, TUE. Il en résulte que la mise en œuvre matérielle (concrète) du droit de l’Union incombe en priorité aux États membres. En effet, faute de disposer d’une administration européenne présente sur l’ensemble du territoire des États membres, l’Union doit agir par l’intermédiaire des
administrations nationales. Le système d’administration indirecte s’applique donc pour l’exécution administrative du droit de l’Union, mais il concerne aussi son exécution normative.

Principes d’autonomie institutionnelle et procédurale vs principes d’effectivité et d’équivalence Dans l’exercice de cette compétence d’exécution les États membres disposent d’une certaine marge de manœuvre, en vertu des principes d’autonomie institutionnelle et procédurale. Plus précisément, il leur appartient de déterminer non seulement les organes nationaux chargés de la mise en œuvre du droit dérivé (autorités centrales de l’État membre ou entités décentralisées par exemple), mais également les actes à adopter ainsi que les procédures à mettre en œuvre. L’exercice de la compétence d’exécution dévolue aux autorités internes fait donc l’objet d’un encadrement par les principes d’effectivité et d’équivalence. En effet, si ces principes ont été dégagés à l’égard des juridictions nationales, ils s’appliquent plus généralement à l’ensemble des autorités nationales chargées de mettre en oeuvre le droit de l’Union. Ainsi, en vertu du principe d’équivalence, les modalités procédurales permettant de mettre en oeuvre le droit de l’Union ne peuvent être moins favorables que celles applicables au droit interne. Ainsi, dans le cadre de la transposition des directives, les États membres sont tenus de «choisir les formes et les moyens les plus appropriés en vue d’assurer l’effet utile» de ces dernières.

Compétence exécutive subsidiaire des institutions européennes Ainsi, la compétence des institutions européennes en la matière est subsidiaire, en ce sens qu’elle ne se justifie que « lorsque des conditions uniformes d’exécution des actes juridiquement contraignants de l’Union sont nécessaires » (art. 291, § 2, TFUE). Cela concerne, par exemple, les situations dans lesquelles une action isolée des États membres pourrait entraîner « des distorsions de concurrence ou des discriminations entre les ressortissants européens ». Dans cette hypothèse la compétence d’exécution peut être exercée par la Commission ou par le Conseil.

B. Repartition de la comeptence executive entre la Commission et le Conseil

Répartition inégale de la compétence d’exécution en faveur de la Commission Dans l’hypothèse où une intervention des institutions européennes pour la mise en oeuvre des actes juridiquement contraignants de l’Union européenne s’impose, l’article 291, paragraphe 2, TFUE prévoit que « ces actes confèrent des compétences d’exécution à la Commission ou, dans des cas spécifiques dûment justifiés (…) au Conseil ». Le traité de Lisbonne a ainsi mis un terme à l’ambiguïté qui caractérisait les dispositions conventionnelles antérieures. En effet, les articles 202 TCE semblaient attribuer au Conseil la compétence d’exécution, tout en lui imposant – sauf exception (les « cas spécifiques » mentionnés par l’article 202 TCE) – de confier son exercice à la Commission.
La nouvelle rédaction confirme ainsi la jurisprudence de la Cour selon laquelle « dans le système du traité, lorsqu’il y a lieu de prendre, au niveau communautaire, des mesures d’exécution d’un acte de base, c’est à la Commission qu’il incombe normalement d’exercer cette compétence »

Monopole de la compétence d’exécution du Conseil dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune Il y a cependant un domaine où ce principe est renversé. En effet, l’article 291, paragraphe 2, TFUE stipule également que « dans les cas prévus aux articles 24 et 26 du traité sur l’Union européenne » la compétence d’exécution appartient au Conseil. Cette particularité confirme la situation dérogatoire de la politique étrangère et de sécurité commune, domaine dans lequel « l’adoption d’actes législatifs est exclue » (art. 31, § 1, TUE). Cela témoigne de la volonté de mainmise des États membres en la matière. En effet, l’intervention des institutions intergouvernementales de l’Union européenne (Conseil européen et Conseil) est privilégiée, au détriment des institutions intégratives que sont le Parlement européen et la Commission. Encore faut-il concilier les dispositions de l’article 291, paragraphe 2, TFUE avec celles de l’article 26, paragraphe 3, TUE qui prévoit que « La politique étrangère et de sé-curité commune est exécutée par le haut représentant et par les États membres, en utilisant les moyens nationaux et ceux de l’Union ». sDans ce domaine, les actes adoptés par le Conseil sont des décisions, et il se prononce selon les cas soit à l’unanimité, soit à la majorité qualifiée (art. 31, § 1 et 2, TUE).

Délégation de la compétence exécutive à des organismes de l’Union La compétence d’exécution des actes de l’Union peut également être déléguée à des «organismes non prévus par le traité». Néanmoins, cette possibilité a été étroitement encadrée par la Cour de justice. En effet, cette dernière interdit à une institution d’accorder à un organisme une délégation de pouvoir si celle-ci s’accompagne d’«une liberté d’appréciation qui implique un large pouvoir discrétionnaire» (CJCE, 13 juin 1958).




TD 8: L’ordre normatif

AN-L: actes non-législatifs AN-LFDT: actes non-législatifs sur le fonds direct de traites



LE DROIT PRIMAIRE

L’ordre juridique de l’UE ne connait pas un organe législatif unique, distinct du pouvoir exécutif (à la différence des droits nationaux) => impossibilité de fonder une hiérarchisation des actes adoptés par l’UE. Le droit primaire est trouvé au sommet de la pyramide normative.

A. Les traités de droit primaire:

Les traités consolidés = les traités de base + les traités de révision
EUROATOM, T.U.E., T.F.U.E. = C.E.C.A., C.E.E., C.E.E.A., U.E. (Maastricht) + traité de Bruxelles (8 avril 1965), l’AUE (1986), Maastricht (1992), d’Amsterdam (1997), de Nice (2001), de Lisbonne (2007) • la Chart des droits fondamentaux de l’Union Européenne; • des protocoles annexés aux dits traités; • des traités d’adhésion de pays à l’UE;

La jurisprudence de la C.J.U.E. montre une hiérarchie interne au droit primaire. Donc, les traites fondateurs et leurs protocoles et annexes prévoit sur les traites d’adhésion.

B. Les principes généraux de droit de l’U.E

Sont dégagés par la C.J.U.E. S’inspire de traditions constitutionnelles communes aux états membres, mais également sur les conventions internationales (en particulier C.E.D.H.). • l’état de droit; • principe de sécurité juridique; • principe de non-discrimination etc.



LES ACCORDS INTERNATIONAUX (EXTERNES)


Conclues entre l’U.E. et les états tiers. Quelques fois, l’U.E. a une compétence exclusive (explicite) pour conclure ses accords: dans ce cas, elles sont indiquées clairement dans les articles spécifiques des traités. A aussi une compétence implicite. Selon cette théorie, la compétence externe découle de l’existence d’une compétence explicite sur le plan interne. Ainsi, dès lors que les traités reconnaissent à l’UE des compétences explicites dans un domaine particulier (ex: transport), cette dernière doit disposer des compétences analogues pour conclure dans ce même domaine des accords avec des pays tiers (principe du parallélisme entre les compétences internes et externes). Lorsque l’U.E. n’a pas une compétence exclusive, la participation des états membres est demandé : actes mixtes. Il existe plusieurs types d’accords, même prévues par les traités.

Le droit dérivé Recouvre les actes pris par les institutions européennes dans le cadre des attributions que leur confère le droit primaire. 2 types:

1) les actes conventionnels: art. 216 T.F.U.E. dit « L’Union peut conclure un accord avec un ou plusieurs pays tiers ou organisations internationales lorsque les traités le prévoient ou lorsque la conclusion d’un accord, soit est nécessaire pour
réaliser, dans le cadre des politiques de l’Union, l’un des objectifs visés par les traités, soit est prévue dans un acte juridique contraignant de l’Union, soit encore est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée. »

2) les actes unilatéraux recouvrent les actes qui procèdent de la seule volonté des institutions européennes. Sont très peu nombreux.


LES ACTES LEGISLATIFS


Ils n’étaient pas consacrés avant le Traite de Lisbonne. Sont découlées par la jurisprudence C.J.U.E. L’arrêt KÖSTER (C.J.C.E., 17 déc. 1970) nous montre la primauté des actes législatifs sur les actes d’exécution, car ceux-ci ne tient pas leur base de traite, mais de règlements). L’art. 289 (3) de T.F.U.E. nous dit que les actes juridique adoptes par la procédure législatif des actes législatifs. Il faut donc se reporter à la procédure d’élaboration de l’acte pour déterminer sa nature juridique, même s’il a la mention « acte d’exécution » ou « acte délégué ».

Le règlement européen introduit une règle uniforme qui va directement s’appliquer à tous les états membres. Ils doivent être impérativement respectés et ils sont publiés dans le J.O.U.E.

La directive va fixer les objectifs communes et va laisser les états membres choisir la forme et le moyen pour accomplir ses objectifs. Elle a besoin d’être transposéé au niveau national et un délai est fixé. C’est la Commission celle qui veille à l’application des directives et si un état ne respecte pas le délai d’application, la Commission Européenne peut informer la C.J.U.E.

La décision européenne est obligatoire dans tous ses éléments. Lorsqu’elle désigne des destinataires, elle n’est obligatoire que pour ceux-ci.

Les actes législatifs atypiques sont des actes adoptés par les institutions européennes qui ne sont pas mentionnés par la nomenclature prévue par l’article 288 T.F.U.E. (règlements, directives, décisions, recommandations, avis). Ils ont des formes extrêmement varies : orientation, résolution, communications, programmes d’actions, livres blancs, livre verts. Si, en principe, les actes atypiques ne revêtent pas de portée contraignante, ils ne sont pas dépourvus de tout effet de droit. Ainsi, la Cour de justice a estimé que les juridictions nationales devaient prendre en compte les actes atypiques pour la solution de leur litige. L’article 296 alin. 3 T.F.U.E. vise à exclure l’adoption d’actes atypiques par les institutions européennes dans le cadre de l’exercice de la fonction législative (« Lorsqu’ils sont saisis d’un projet d’acte législatif, le Parlement européen et le Conseil
s’abstiennent d’adopter des actes non prévus par la procédure législative applicable au domaine concerné. »). Dans certains domaines de compétence de l’union européenne, l’adoption d’actes législatifs hors nomenclature est spécifiquement prévue par les traites.

Dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune, l’adoption d’actes législatifs est exclue ! Les états membres vont conserver la mainmise dans cette domaine.


LES ACTES NON-LEGISLATIFS LES AN-L PRIS SUR LE FONDEMENT DIRECTE DE TRAITES



A. LES ACTES NON-LEGISLATIFS

Les actes délégués sont les actes adoptés par la Commission, actes de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif (art. 290 (1) T.F.U.E.). Les actes législatifs délimitent explicitement les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la délégation de pouvoir. Les éléments essentiels d’un domaine sont réservés à l’acte législatif et ne peuvent donc pas faire l’objet d’une délégation de pouvoir. Elles peuvent non seulement compléter mais aussi modifier les actes législatifs, mais elles ne peuvent pas modifier les éléments essentiels de l’acte (notion pas définie dans les traites).

Lest actes d’exécution sont des actes adoptés pour mettre en œuvre des actes juridique contraignants de l’U.E. (art. 291 T.F.U.E.). Lorsque des conditions uniformes d’exécution des actes juridiquement contraignants de l’Union sont nécessaires, ces actes confèrent des compétences d’exécution à la Commission ou, dans des cas spécifiques dûment justifiés et dans les cas prévus aux articles 24 et 26 du traité sur l’Union européenne, au Conseil. La compétence d’exécution s’exerce aussi pour la mise en œuvre des actes délégués et des actes non-législatifs pris sur le fondement direct des traites.

B. LES ACTES NON-LEGISLATIFS PRIS SUR LE FONDEMENT DIRECT DE TRAITES

Elles ne sont pas adoptées selon les procédures législatives. Sont prévues par les traités. C’est le cas pour certains actes adoptés par le Conseil européen (qui n’exerce pas de fonctionne législative) ou par le Conseil (fixer les droits du tarif douanier commun, autoriser l’octroi d’aides en matière d’agriculture ou de pêche, adopter les mesures relatives à la fixation des prix, des prélèvements, des aides et des limitations quantitatives etc.). La Commission peut aussi adopter des actes non-législatifs sur le fondement direct des traites (elle est compétente en matière de libre circulation des travailleurs pour adopter les mesures autorisant un ressortissant d’un Etat membre à
demeurer sur le territoire d’un autre état membre après y avoir occupé un emploi ; dans le cadre de la politique de transport ; en matière de concurrence ; dans le cadre de la politique agricole commune).



Actes non contraignant


–> Les recommandations –> Les avis –> Livres blanc/ livres verts de la commission européenne –> Soft law Ce concept est essentiellement utilise pour designer des règles de conduite qui, tout en n’étant pas reprises dans des instruments juridiquement contraignants, produisent néanmoins des effets juridiques indirects. L’absence d’effet contraignant résulte soit du rejette exprès de ce caractère par le droit primaire (avis, recommandation), soit du fait que les actes en question sont inconnus du droit primaire (actes innomés).

On trouve dans le T.F.U.E., aux côtés des directives, des règlements et des décisions, actes de nature contraignante, une pléthore d’« orientations », d’« orientations stratégiques », d’« orientations générales », de « stratégies coordonnées », de « lignes directrices », de « programmes d’action » et d’« actions d’encouragement »


TD 9: Effet direct – primauté

Comment les normes européennes vont venir intégrer l’ordre juridique des états membres, dans leur système juridique ? Les traités ne prévoyaient pas de dispositions pour gérer l’insertion du droit européenne dans les droits nationaux. C’est la Cour Justice de l’UE qui va intervenir, à travers sa jurisprudence, en expliquant comment le droit de l’UE doit être dans les ordres nationaux. Arrêt fondateur de la primauté du droit UE sur droit national Costa c/ Enel, 15 juillet 1964 qui dégage le principe de la primauté du droit de l’UE. La cour affirme l’autonomie du droit européenne par rapport aux autres normes internationales. Cette primauté est une condition existentielle du droit communautaire. Si la construction européenne veut continuer, il faut bien que la législation européenne s’impose. La cour a fait 2 constats: — Les états ont souhaité/validé, en ratifiant les traité, le transfert important de compétences.
— Les traités ont été signés pour une durée illimitée. La structure qui en est née à la personnalité juridique (l’UE) et peut représenter les Etats de l’UE au niveau international.

La force exécutive, la capacité en mettre en œuvre le droit UE doit également être la même dans tous les états membres (il doit être homogène). Le principe de primauté suppose tout d’abord que les règles nationales des états membres ne peuvent pas être contraires aux normes européennes. Il ne peut y avoir de contrariété. Cette primauté concerne aussi bien le droit primaire (traités constitutifs) que le droit dérivé. La cour de Justice UE a eu l’occasion d’affirmer/appliquer ce principe de primauté aux directives, décisions, cad une jurisprudence constante. Les traités internationaux concluent par l’UE vont donc également primés sur le droit international. Ensuite, s’il y a justement une contrariété/conflit entre normes UE et nationales, l’application de ce principe conduit à écarter la norme nationale au profit de celle de l’UE. Dans arrêt Costa c/Enel, cela est rappelé. Si on a des doutes sur l’interprétation d’une norme nationale, il faut prendre en compte d’abord les normes européennes. Arrêt Internationale Handelsgesellschaft 17 décembre 1970 réaffirme l’arrêt Costa c/ Enel.

Il y a eu des résistances des juridictions nationales. La question a notamment été par rapport à la loi et la Constitution: — Concernant la loi, le Conseil Constitutionnel a refusé le contrôle de conventionalité de la loi par rapport aux traités, dans l’arrêt IVG en 1975. Juste après la Cour de Cassation s’estime compétente mais pas encore le CE qui se refuse de faire ce contrôle. Il fait donc de la résistance. Cela concernait notamment les lois arrivées après le traité. Ce contrôle du CE n’est accepté qu’à partir de l’arrêt Nicolo de 1989.

— Concernant la Constitution. Quand on prend la jurisprudence de la Cour justice européenne, son droit prime sur l’ensemble des normes nationales, alors que le Conseil d’Etat (arrêt Sarran-Levacher de 1998) et la Cour de Cassation (arrêt Fraisse en 2000) vont refuser et affirmer que la Constitution prime sur les normes européennes de l’UE. Le Conseil Constitutionnel ajoute qu’il est nécessaire de modifier la Constitution pour effectuer ces transferts de compétences, mais cela n’est pas inconstitutionnel, sauf s’il porte atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale.

Conseil Constitutionnel, 1ier juillet 2004 (loi confiance économie numérique) + Conseil Constitutionnel 27 juillet 2004. Il faut contrôler une loi de transposition d’une directive européenne. Or refus de contrôle car cela reviendrait à contrôler la directive supérieure. MAIS le Conseil Constitutionnel met des exceptions, il peut contrôler si cette loi va « au-delà » de la seule transposition. Le Conseil Constitutionnel dit aussi qu’il peut contrôler ce type de loi si au sein de cette loi il y a une règle contraire à un principe
inhérent à l’identité constitutionnelle française. Mais on ne sait pas exactement ce que sont ces principes: on peut tenter de les définir: principes républicains etc. Les positions du Conseil Constitutionnel ont été suivies par le conseil d’état: arrêt 8 février 2016 Société Arcellor. Conséquences: les états ont l’obligation d’écarter les normes nationales contraire mais ils doivent de plus mettre en conformité leurs lois.

Il y a une autre règle énoncée par la CJUE: principe de l’effet direct des lois de l’UE (autre principe directeur dégagé dans l’arrêt « Van gend en loos » du 5 février 1953: la CJUE affirme ici l’effet direct du droit de l’UE (= donne des droits et obligations aux Etats et aux particulier) mais cet effet est contraire à la législation nationale. Dans l’arrêt « Simmenthal » du 9 mars 1978, la CJUE affirme cet effet direct « durant toute la durée d’application de ces normes pour tous ceux qu’elle concerne: Etats membres ou particuliers ». Il ne faut pas confondre primauté et effet direct même si ces deux sont très liés: l’effet direct est relatif à la capacité des particuliers à se prévaloir de ce droit: l’intensité de cet effet direct est variable. La CJUE détail au fur et à mesure la nature des normes européennes afin de savoir si chacune avait un effet direct. Dans son arrêt du 5 avril 1979 «Ministère public c/Ratti»: il faut que les dispositions contenues dans la norme soient inconditionnelles et suffisamment précises: la norme doit être juridiquement parfait donc pas besoin de règle complémentaire pour l’interpréter.

Il faut distinguer: — Effet direct verticale: les particuliers vont pouvoir invoquer les normes UE à l’encontre de l’Etat membre (vertical ascendant) et l’Etat peut aussi l’invoquer contre le particulier (vertical descendant). — Effet direct horizontal: de particulier à particulier

L’intensité de l’effet direct varie car certaines normes ne peuvent pas être appliquées pleinement selon qu’elle soit utilisée verticalement ou horizontalement. Les traités ont un effet direct (seulement certaines dispositions) (ex: en matière de concurrence). Les règlements ont un effet direct (Art 298 TFUE) par nature: cet effet direct est maximal mais c’est une présomption d’effet direct: il est possible pour un Etat d’expliquer qu’en réalité il n’y a pas d’effet direct en montrant son application en pratique (présomption réfragable). Les directives ont un effet direct à parti du moment où le délai de transposition est passé: L’effet de la directive est strictement ascendant (pas descendant => l’Etat ne peut pas se prévaloir d’une directive à l’encontre d’un particulier car c’est lui qui est chargé de sa transposition.

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