Le principe d’équilibre budgétaire

Qu’est-ce que le principe d’équilibre budgétaire ?

A. Les différentes conceptions de l’équilibre budgétaire

Il existe d’abord une conception que l’on peut qualifier de traditionnelle. Cette conception repose sur une vision libérale dans la mesure où l’État a une intervention très limité dans la vie économique. Il doit se limiter à ses missions régaliennes et le budget de l’État doit être neutre vis à vis de l’économie. A cet égard il doit être strictement équilibré.  Il doit y avoir un véritable équilibre comptable c’est à dire que les recettes doivent être strictement identiques aux dépenses. On doit avoir de façon arithmétique des dépenses égales aux recettes. Selon cette conception libérale, le déficit est à proscrire. Il ne faut pas de déficit et il ne faut pas d’excédent sinon ça signifierai  qu’il a des prélèvements obligatoires injustifiés.  C’est une approche libérale du 19ème  siècle.

 Une autre conception de l’équilibre budgétaire que l’on peut qualifier de Keynésienne, l’État a le droit voir même le devoir d’intervenir dans la vie économique. A partir de la crise de 1929 on s’aperçoit que le marché ne s’autorégule pas, la main invisible des libéraux ne marchent pas correctement. Il est bon que l’État mette en place des politiques interventionnistes. L’État est obligé de réguler et relancer l’économie en temps de crise. Pour relancer l’économie, le pouvoir d’achat, l’État doit accepter des budgets en déficit pour un moment. Dans cette conception de l’équilibre budgétaire qui n’est plus un équilibre comptable mais un équilibre économique et financier, ce n’est pas seulement le budget qui doit être équilibré mais l’ensemble de l’économie. Le déficit n’est donc justifié que parce qu’il sert à relancer une économie en difficulté.

 Actuellement l’article 1 de la LOLF indique que les lois de finances déterminent l’équilibre budgétaire et financier pour se faire elles tiennent compte d’un équilibre économique définit. L’équilibre de la vie économique va être pris en compte pour construire la loi de finance. On a une conception de l’équilibre plutôt keynésienne mais qui n’est pas déconnecté d’une recherche d’un équilibre budgétaire.

Cette conception se heurte à la vision communautaire. Les 3% du PIB du traité de Maastricht font référencée à l’équilibre comptable strictosensu.

 principe de l'équilibre budgétaire en finances publiques

B. Les dispositifs actuels visant l’équilibre budgétaire

1) Il y a un encadrement européen : 

 il s’agit du pacte de stabilité et de croissance mis en place en 1997 (2 règlements et 1 résolution). Ce pacte budgétaire comporte un volet préventif et un volet répressif. Le dispositif communautaire impose deux objectifs qui sont pour le déficit 3% du PIB et pour la dette 75% du PIB.

Le volet préventif consiste en la présentation de chacun des State membres d’un projet de stabilité. Le volet répressif n’est valable que pour les déficits. Il existait une panoplie de sanctions graduelles pour tenter d’éviter qu’un déficit excessif ne se produit. Ces procédures de sanctions n’avaient jamais été employées et n’ont pas encore fait les preuves de leurs efficacités. En 2005, le pacte de stabilité et de croissance a été assoupli. Par exemple : on a admis plus facilement qu’on était dans des circonstances exceptionnelles, elles permettent d’échapper à une procédure de déficit excessif. On a allongé les délais pour réparer son déficit. Fin 2011 le parlement européen et les 27 États membres ont accepté d’encadrer d’avantages leur politique budgétaire. Ils ont accepté de renforcer le pacte de stabilité et de croissance. Il a été choisi de renforcer les sanctions en cas de déficit excessif. L’amende qui était l’exception devient la sanction de principe. La surveillance est renforcée sur l’ensemble des déséquilibres économiques. On s’intéresse à d’autres indicateurs. On a également la mise en place du semestre européen qui permet aux institutions communautaires de passer en revue le projet budget des Etats membres avant qu’il soit présenté aux parlements nationaux.

 

2.            Les dispositifs internes

Pour tenter d’aller vers l’objectif budgétaire :

                         a. des règles de gestions éparses

A l’échelon local les Collectivités Territoriales sont soumises à une règle d’or qui consiste à interdire que les dépenses de fonctionnements soient faites par l’emprunt. L’emprunt est limité aux investissements pour les Collectivités Territoriales.

 Au niveau de l’État l’article 34 de la LOLF impose qu’une loi de finance définisse à l’avance l’éventuel surplus de ressources. Depuis 2001 le gouvernement a choisi systématiquement d’affecter ces surplus à la réduction du déficit.  C’est une règle de gestion qui prévoit que s’il y a un surplus de recette, il faut l’affecter à la réduction du déficit.

 En 2005, s’agissant de la Sécu, la CADS (caisse amortissement de la dette sociale) : chaque nouveau transfert de dette doit être accompagné d’une augmentation de recettes, il faut transférer une recette qui permet de ne pas accroître la durée de vie de la CADS.

 Il existe déjà des règles qui visent à diminuer la dette.

 

                        b. Une récente constitutionnalisation des lois de programmation

La récente constitutionnalisation des lois de programmation sont apparu le 23 juillet 2008 à l’article 34 de la Constitution. On a la définition des lois de programmation. Ces lois de programmation définissent les orientations pluriannuelles des finances publiques et elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques. On a donc constitutionnalisé un objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques.

 S’agissant des lois de programmation, elles avaient au départ fait les preuves de leurs incapacités de fixer réellement le cap pour le gouvernement. La 1ère loi de programmation a été votée dans un contexte particulier puisque c’était le début de la crise. Mais on n’y a pas renoncé puisque actuellement il y a en discussion la loi de programmation pour 2012-2017. Cette loi de programmation en discussion fixe la trajectoire pluriannuelle pour les finances publiques. Mais elle anticipe le projet de loi organique relative à la gouvernance des finances publiques.

 

C. La réflexion renouvelée autour d’une règle d’or 

En l’état actuel le législateur organique n’est pas habilité par la constitution à fixer des objectifs contraignants des politiques budgétaires. Cette volonté d’aller plus loin dans la règle d’or n’est pas nouvelle. Il a été régulièrement déposé des projets de lois constitutionnelles visant à inscrire dans la Constitution une règle d’or, une interdiction de voter un déficit budgétaire. Cette règle d’or s’imposerait à la loi de finances. Le Conseil Constitutionnel vérifierait que la loi de finances respecte bien la règle d’or.

 

1.           Le contexte actuel

                        a. le contexte économique 

Depuis 1975 tous les budgets ont été votés en déficit c’est à dire que le tableau de financement présente d’un côté les recettes, les dépenses, apparaît un solde qui est depuis 1975 négatif. Ce déficit va souligner un besoin de financement qui est couvert par l’emprunt. Le besoin de financement résulte à la fois du déficit budgétaire et à la fois de la charge de la dette c’est à dire du remboursement de la dette.

Le déficit est d’abord prévisionnel dans la loi de finances et en loi de règlement est affiché le définit réel, celui qui en cours d’exécution est apparu. Si on veut vraiment connaître le déficit pour l’année précédente il faut aller voir la loi de règlement adopté. (Pour connaître le déficit réel de l’année 2011 il faut aller voir la loi de règlement adoptée au printemps 2012).

 On doit faire face à la défiance des marchés et avec le risque notamment de voir les taux d’emprunt qui augmentent pour financer le déficit.

 Les finances publiques se trouvent confrontées à des nouveaux défis :

 ·                    vieillissement de la population avec la question de la dépendance et le financement des retraites

·                    les interdépendances entre les Etats membres de l’UE c’est à dire qu’un Etat qui ne respecte pas ses engagements communautaires peut faire peser son comportement sur l’ensemble des Etats de l’UE. Les mauvaises politiques budgétaires d’un Etat peuvent rejaillir sur les autres.

 Le TSCG met en place des règles contraignantes pour ceux qui ne respecteraient pas l’obligation. L’équilibre, au sens du TSCG, signifie que le déficit structurel ne doit pas dépasser 0,5% du PIB, mais le dépassement est autorisé en raison de circonstances exceptionnelles, ou dans des périodes de grave récession. Toujours dans le TSCG on retrouve l’idée que chaque Etat doit lui-même prévoir un mécanisme de correction automatique. Lorsqu’il y a dérapage, ce mécanisme doit se déclencher. Ce mécanisme est propre à chaque Etat, le TSCG ne dit pas quel doit être ce mécanisme. Cet ensemble (déficit à 0,5% et mécanisme) constitue une règle d’or. Cette règle d’or, le TSCG impose de l’inscrire dans notre droit interne.

 

2) La règle d’or, bientôt inscrite en droit interne

  • a) l’inscription de la règle d’or au niveau organique

Quel est le support juridique qui va porter cette règle d’or du principe d’équilibre définit par le droit communautaire ?

  • Il faut que cette règle soit contraignante. On constate qu’il est assez rare que les règles budgétaires soient inscrites au niveau constitutionnel. Une étude du FMI de 2009 faite sur 160 pays, et sur ces pays le FMI a constaté que seuls cinq pays (dont l’Allemagne) ont inscrit une règle budgétaire au droit constitutionnel. En 2009 l’Allemagne a opté pour une limitation de son déficit structurel à 0,35% du PIB. Cette limitation du déficit structurel de l’Etat est complétée par une obligation d’équilibre du budget des Lander. Cette règle constitutionnelle, cette obligation constitutionnelle s’est imposée progressivement. Dans le même sens, la Constitution allemande prend en considération les périodes de croissance et les périodes de récession. Il reste une inconnue, qui est l’étendue du contrôle joué par la cour constitutionnelle allemande. Quelle est la portée du contrôle constitutionnel exercé par cette cour ?

 

Est-ce dans la constitution que doit être inscrite la règle d’or ? La question a été posée au juge constitutionnel cet été, et le conseil constitutionnel a répondu le 9 aout 2012, qu’il n’était pas nécessaire d’aller jusqu’au rang constitutionnel. Le choix qui est fait, c’est celui d’une loi organique relative à la gouvernance du déficit public. Cette loi organique a été adoptée mais elle n’est pas encore passée elle aussi devant le juge constitutionnel.

 

  • b) Le projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

Ce projet a pour objet de modifier non seulement la procédure d’élaboration, mais également le contenu de nos lois de programmation et donc par ricochet  de nos lois de finances. Cette nouvelle loi organique tente de donner un nouveau sens à ces lois de programmation. La loi de programmation adoptée pour 2012 -2017 anticipait la loi organique. C’est-à-dire qu’elle s’y conformait, elle la respectait. Cette loi organique impose la fixation dans les lois de programmations d’une cible de solde structurel. Dans les lois de programmations on voit apparaitre ce déficit structurel, elle impose également la mise en place d’un organisme indépendant qui vérifie la fiabilité des prévisions économiques qui servent à construire à la fois les lois de programmation et les lois de finance. Lorsqu’on dévie la trajectoire de la loi de programmation, il y a un mécanisme qui se déclenche pour recadrer.

 

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