Le principe d’universalité (non-contraction, non-affectation)

Le principe d’universalité en droit budgétaire

C’est la notion qui permet de décrire la relation qui existe entre les dépenses et les recettes du budget. Le conseil constitutionnel nous donne les deux facettes de cette universalité, dans une décision de 1982, ce principe signifie d’une part que les recettes et les dépenses doivent figurer au budget pour leur montant brut sans être contracté. D’autre part, est interdite l’affectation d’une recette à la couverture d’une charge déterminée. Cette décision du conseil constitutionnel a le mérite de nous donner les deux facettes du principe, puisque ce principe d’universalité se divise en deux règles ;

· La règle de non-contraction

· La règle de non-affectation

A) La règle de non-contraction

1. La règle

L’article 6 de la LOLF nous indique qu’il est fait recette du montant intégral des produits sans contraction entre les recettes et le dépenses. Cette règle signifie tout simplement que dans le budget on va voir apparaître d’un côté les recettes, et de l’autre les dépenses, sans contraction c’est-à-dire qu’on ne va pas voir apparaître seulement le solde. Le parlement grâce à cette règle de non contraction va avoir le détail des règles prévues par le budget. Lorsqu’il y a vote de l’article d’équilibre, on a l’ensemble des recettes, le montant des dépenses, et ensuite le solde. Au stade de la présentation du budget le parlement va avoir connaissance des recettes et des dépenses.

Au stade de l’exécution du budget, si un service administratif dégage une recette, elle va devoir figurer au budget et non être utilisée directement par le service. L’idée est d’éviter que les services publics ne soient tentés de privilégier uniquement la rentabilité. Il existe des textes qui permettent de contracter les dépenses et les recettes. Mais le principe, c’est que si un service dégage des recettes, l’idée c’est que ça doit être inscrit en tant que recette.

2. Les exceptions

a) L’exception des prélèvements sur recette

C’est un mécanisme qui consiste à retrancher, directement des recettes, certaines charges au lieu de les faire figurer comme dépenses. Il y en a de deux types ;

– A destination de l’UE

– A destination des Collectivités Territoriales

Dans le budget de l’Etat se trouve le montant des recettes, puis retranchés se trouvent les prélèvements sur recettes pour l’UE et les prélèvements sur recettes pour les collectivités Territoriales. Ils permettent une contraction entre les recettes brutes, certaines dépenses qui sont considérées comme des minorations de dépenses, et non pas comme des dépenses. Ces prélèvements sur recettes représentent une somme assez importantes, puisque sur le budget 2013 ils sont estimés à 75 milliards d’euros. Le mécanisme des prélèvements sur recettes consiste à déduire les charges directement des recettes. L’Etat proposerait ces versements sans se soumettre aux procédures comptables classiques. Les prélèvements sur recettes sont une contraction puisque dans le budget on affiche un montant minoré de recettes.

Ces prélèvements sur recette sont apparus dès les 70’s, mais c’est la LOLF qui a consacré le mécanisme et qui l’a encadré. L’article 6 de la LOLF définit et encadre les prélèvements sur recette. Cet article dit qu’un « montant déterminé de recette peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des communautés européennes en vue de couvrir des charges qui incombent aux bénéficiaires ou de compenser des exonérations réductions d’impôts établies au profit des collectivités territoriales. » Cet article nous précise que ces « prélèvements sur recette sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte. » Ces prélèvements sur recettes sont affichés dans le budget, puisque dans l’article d’équilibre on aura le montant des recettes brutes, duquel seront déduis les prélèvements sur recettes, et on obtiendra les recettes nettes. Ils sont affichés dans l’article d’équilibre, et sont débattus dans un article spécifique de la première partie de la loi de finance.

L’immense majorité du budget de l’UE est assuré par les Etats membres, c’est une part de la TVA de chaque Etat membre qui est reversé à l’UE. Chaque Etat membre choisit comment reverser, et la France a choisi les prélèvements sur recette.

S’agissant des collectivités territoriales, les prélèvements sur recettes correspondent à un mode de dotation propre aux collectivités territoriales.

b) Les dépenses fiscales

L’article 32 de la loi de finance pour 1980 définit les dépenses fiscales. Cet article nous indique que les dépenses fiscales sont des dispositions législatives ou réglementaires, dont la mise en œuvre entraine pour l’Etat une perte de recettes et donc pour les contribuables un allègement de leurs charges fiscales par rapport à ce qu’il aurait résulté de l’application de la norme. Une dépense fiscale c’est une dérogation à la norme fiscale. Le contribuable paye moins, donc l’Etat reçoit moins. Ces dépenses fiscales répondent à des objectifs variés, elles peuvent favoriser un type d’activités, de contribuables. La quantité de mécanismes (abattements, exonérations, crédits d’impôts, etc.) le seul point commun de ces mécanisme c’est qu’on les déduit directement de la recette.

Ces dépenses fiscales sont évaluées avec précision, on connait le coût de ces dérogations à la norme grâce au document budgétaire «voies et moyens». On peut grâce à ce document avoir connaissance des abattements, exonérations, etc. Ces dépenses fiscales apparaissent dans chaque programme. Dans chaque programme on a les crédits limitatifs (combien on va dépenser), mais à titre indicatif on a le montant des dépenses fiscales. Par exemple, dans la mission recherche et enseignement il y a un programme recherche scientifique et technologique, et dans ce programme on a aussi le montant du crédit d’impôt pour la recherche. Pour 2013, dans l’annexe « voies et moyens » on recense 433 dépenses fiscales, et leur coût total est estimé à 70 milliards d’euros. En réalité, on s’aperçoit que ces dépenses fiscales sont “concentrées“. Par exemple, la prime pour l’emploi, représente 2,5 milliards d’euros.

B) La règle de non-affectation

1. La signification et la justification de cette règle

Cette règle signifie qu’il est interdit qu’une recette soit affectée à une dépense précise, il n’y a pas de corrélation entre les recettes et les dépenses. Ce sont deux masses autonomes. L’article 6 de la LOLF précise que l’ensemble des recettes assure l’exécution de l’ensemble des dépenses. Toutes les recettes évaluées doivent produire l’ensemble des dépenses prévues.

· L’argent public n’est pas prélevé pour répondre à une charge précise, en vertu de ce qu’on pourrait appeler les principes d’égalité et de solidarité devant les charges publiques.

· Cette règle évite le gaspillage dans le cas où une administration disposerait de plus de recettes que nécessaire.

Dans le discours politique il n’est pas rare que la création ou l’augmentation d’un impôt soit justifié par l’existence d’une charge, par exemple, lorsqu’a été créé l’ISF il a été légitimé par la création d’une loi d’insertion. Dans le discours c’était positif, mais en principe il est interdit de lier une recette et une dépense.

2. Les aménagements

Il existe des aménagements :

· D’abord une loi de finance peut affecter une recette établie au profit de l’Etat à une autre personne morale, article 36 de la LOLF. D’ailleurs s’agissant de la sécurité sociale, le principe est l’affectation.

· Deuxième dérogation, le conseil constitutionnel est venu rappeler que l’interdiction d’affectation d’une recette existait sous réserve des exceptions prévues par le législateur organique. Ces exceptions existent d’abord parce que la règle d’affectation n’est pas évidente pour le contribuable qui ne voit pas toujours l’intérêt des prélèvements obligatoires, ensuite cette règle de non affectation empêche à un service, une administration de développer ses propres recettes. Le législateur organique a donc mis en place toute une série d’exceptions.

Il y a un chapitre dans la LOLF « Des affectations de recettes », l’article 16 de la LOLF précise que certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations peuvent prendre la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux, ou de fonds de contrôle.

a) Les budgets annexes

Ces budgets retracent les recettes et les dépenses des opérations d’un service de l’Etat qui n’a pas la personnalité morale, qui produisent des prestations ou des biens. Ce qui donne lieu au paiement de redevances. Ces budgets annexes sont financés par le paiement de redevances, leurs ressources vont être affectées aux charges qui leur incombent. La logique du budget annexe c’est qu’ils sont financés par des ressources qu’ils tirent de leur activité. Le conseil constitutionnel a précisé que les budgets annexes peuvent bénéficier de ressources fiscales, mais la part de ces ressources fiscales doit être limitée. Par exemple en 2012 le financement du budget annexe pour l’aviation civile provient en grande partie des redevances de navigation aérienne, ces redevances sont perçues en contrepartie des services rendus aux usagers.

b) Les comptes spéciaux

Il en existe quatre catégories.

· Les comptes d’affectation spéciale, définis à l’article 21 de la LOLF, ils retracent des opérations qui sont financées au moyen de recettes particulières qui sont par nature en relation directe avec les dépenses concernées. Le budget général peut compléter ces recettes mais dans la limite de 10% de l’ensemble des comptes. Ils financent des opérations, mais qui sont en lien direct avec les dépenses. Pour 2013 on a un compte d’affectation spécial « aide à l’acquisition des véhicules propres » il retrace les mouvements budgétaires liés au mécanisme du bonus-malus.

· Les comptes de commerce ; Les comptes de concours financiers, sont définis à l’article 24 de la LOLF, ces comptes de concours financier retracent les prêts et avantages consentis par l’Etat. Le but est d’identifier des mouvements financiers, de les isoler

c) Les fonds de concours

Ils sont définis à l’article 17 de la LOLF et sont constitués d’une part par des fonds à caractère non fiscal versé par les personnes morales ou physiques pour concourir à des fonds d’intérêt public, et d’autre part par les produits de legs et donation attribués à l’Etat. Ces fonds de concours correspondent à des sommes versées volontairement à l’Etat par des collectivités territoriales, ou des particuliers. L’emploi de ces fonds doit être conforme à l’intention de la partie versante. Ces fonds de concours recouvrent des réalités très différentes, par exemple il peut s’agir de l’utiliser à la participation à la restauration de bâtiments historiques. Le fonds d’intervention contre les pollutions maritimes et accidentelles. Avant la LOLF les fonds de concours étaient nombreux et en plus n’étaient pas évalués en loi de finance. La LOLF précise que ces fonds de concours doivent être évalués en loi de finance, dans la loi de finance on a la liste de ces fonds de concours et leur montant est évalué. Suite aux recommandations de la cour des comptes, la technique des fonds de concours tend à diminuer.

Lorsque le parlement vote l’article d’équilibre qui clôt la partie 1 du projet de loi de finance, est affiché le budget général avec les recettes fiscales brutes, duquel sont déduis les prélèvements sur recettes, sont ajoutés le montant des fonds de concours, on a également les charges, les budgets annexes, avec pour chaque budget annexe les ressources des charges avec pour chaque type de compte spécial les ressources de charges. Tous ces calculs donnent le solde.