Privilèges de l’administration et droits du cocontractant

Les effets du contrat administratif : Droits et pouvoirs de l’administration et du cocontractant

A l’occasion de l’exécution des contrats administratifs, l’administration dispose d’un certain nombre de pouvoirs, prérogatives ou privilèges, qui ont parfois été expressément prévus et qui existent aussi en dehors de toute stipulation (Conseil d’État 6 mai 1985 Association Eurolat). Ce sont des privilèges d’ordre public. Face à ces prérogatives de l’administration, le cocontractant dispose de garanties qui protègent notamment sa situation financière.

I ) Les pouvoirs (privilèges ou prérogatives) de l’administration

Ces pouvoirs peuvent être exercés indépendamment de toute clause inscrite au contrat et en vertu de ce que la jurisprudence appelle les règles générales au contrat.

A) Le pouvoir de résiliation

L’administration a un pouvoir de résiliation unilatérale sans qu’il y ait besoin de démontrer la faute du cocontractant et ce sur un simple motif d’intérêt général.

Seule la loi pourrait exclure ce pouvoir.

L’administration ne peut pas résilier le contrat pour des motifs de pure opportunité. Il faut qu’elle démontre l’existence d’un intérêt général à la résiliation du contrat. Lorsque la réglementation change et que le contrat n’a plus d’intérêt ou lorsque les circonstances de fait changent de telle manière que le contrat perd tout intérêt. Dans certaines conditions strictes, le contrat devient trop cher, c’est un motif financier.

Lorsqu’il y a résiliation pour motif d’intérêt général, la conséquence est que le cocontractant ne doit pas en subir des conséquences négatives, il a le droit à la réparation intégrale de tous les préjudices qui peuvent suivre.

B) Le pouvoir de modification

Qui peut le plus peut le moins. Si l’administration peut résilier elle peut aussi modifier un contrat de manière unilatérale. Ce pouvoir a été reconnu assez tôt dans la décision de principe du Conseil d’État arrêt Compagnie générale française des tramways de 1910 : l’administration peut imposer à son cocontractant des changements limités sans le consentement de l’autre partie. L’administration n’a pas besoin d’un avenant. C’est un pouvoir générale de l’administration dans sa décision de 1983 Transports urbains et régionaux.

Il existe 2 limites :

• – Une première limite tient à l’objet du contrat, on ne peut pas modifier substantiellement l’objet du contrat. On ne peut pas demander au cocontractant de fournir une prestation tout à fait différente de celle du contrat.
• – L’administration ne peut pas user de son pouvoir de modification unilatérale pour modifier les clauses financières du contrat. Ces clauses sont intangibles. Il faut préserver l’intérêt financier du cocontractant.

Si l’administration veut modifier le contrat, dans le limites imposées, elle doit démontrer l’existence d’un motif d’intérêt général et le cocontractant à le droit à l’indemnisation intégrale de tous les préjudices pouvant naître de la modification de ce contrat (profit, gain manqué…).

C) Le devoir de sanction

Prendre des mesures punitives à l’égard du cocontractant qui n’exécute pas correctement le contrat. Ces sanctions peuvent être de plusieurs types. Il y a une forme de sanction dont l’administration ne dispose pas si elles ne sont pas expressément prévues dans le contrat. Et cela s’explique au travers de la protection de la situation financière du cocontractant.

Les pénalités ne peuvent être prononcées que dans la mesure où elles sont prévues dans le contrat et elles n’existent pas en vertu des règles générales applicables aux contrats.

En revanche, l’administration contractante peut prononcer un certain nombre de sanctions non pécuniaires à l’égard de son cocontractant même sans clauses :

• – Résiliation pour faute : ce pouvoir existe même dans le silence du contrat à une exception, à savoir dans le cas de la concession de Service Public. L’administration ne saurait prononcer unilatéralement la résiliation pour faute (dans ce cas l’on parle de « déchéance ») d’une concession de Service Public en dehors des prévisions du contrat. Si les fautes de son concessionnaire sont telles que l’exploitation du service ne peut plus être poursuivies dans le cadre de la convention de concession, il appartient à l’administration de saisir le juge du contrat qui pourra prononcer la déchéance. Cette protection du concessionnaire est justifiée par le fait qu’il a effectué les premiers investissements nécessaires à l’exploitation du service et que l’amortissement de ces investissements suppose la garantie du respect de la durée de la concession. Dans les autres types de contrats, la résiliation peut être prononcée en vertu des règles générales applicables aux contrats administratifs, mais s’agissant de la sanction la plus sévère elle suppose de la part du cocontractant une faute lourde dans l’exécution du contrat.
• – Sanctions coercitives : ce sont celles qui permettent d’obtenir, aux frais du cocontractant défaillant, la prestation prévue au contrat et que, par sa faute, il ne fournit pas. On parle de « mise sous séquestre » dans le cas de la concession : le service sera provisoirement assuré par un tiers ou par l’administration aux frais du concessionnaire défaillant. On parle de « mise en régie » des travaux publics ou de l’ « exécution par défaut » d’un marché de fournitures : le principe est toujours le même, assuré l’exécution correct d’un contrat qui n’est pas ou est mal exécuté, aux frais de l’entrepreneur défaillant. Ces sanctions peuvent être prononcées en l’absence même de clauses, en vertu, donc, des règles applicables aux contrats administratifs.

Tout prononcer de sanction doit être entouré de garanties procédurales car une sanction signifie mesure prise en punition du comportement d’une personne. Avant de punir, il faut prendre des précautions, accordant, à la personne susceptible d’être punie, des garanties. On retrouve un principe fondamental du droit qu’est le droit à présenter une défense. Une sanction doit avoir une vertu explicative et doit ainsi être motivée.

L’administration peut prononcer toutes ces sanctions contre le cocontractant de l’administration, mais c’est celui qui est visé par la décision qu’il estime défavorable à son égard qui a le droit à un recours. C’est donc devant un juge compétent en matière administrative contractuelle à qui il faudra demander réparation.

D) Le pouvoir de direction et de contrôle

C’est un pouvoir général de surveillance de l’exécution du contrat (contrôle), mais aussi le pouvoir d’adresser à son cocontractant des instructions pour le guider dans l’exécution du contrat (direction). Ce pouvoir concerne les contrats à exécution successive.

II ) Les droits du cocontractant de l’administration

Face à ces prérogatives de l’administration, le cocontractant dispose de garanties qui protègent notamment sa situation financière.

Le cocontractant a le droit à l’équilibre financier du contrat, à ce que cet équilibre soit préservé et maintenu.

Il y a un droit qu’il n’a pas par opposition aux règles générales des contrats de droit privé. C’est une règle spéciale du droit public.

A) L’exécution de l’exceptio non adimpleti contractu

Le cocontractant, en droit privé, peut ne pas exécuter ses obligations si son cocontractant n’exécute pas les siennes. Cette règle n’existe pas pour les contrats de droit public, il n’y a pas d’exception d’inexécution.

L’administration pourra utiliser son pouvoir unilatérale en cas de sanction : si elle ne paye pas et que son cocontractant arrête de fournir la prestation. Il y a donc inégalité des parties au contrat. L’administration peut donc opposer son exception d’inexécution.

B) Les aléas et l’imprévision

1. 1. La théorie de l’imprévision

Cela dit, pour les mêmes raisons que celles exposées, un contrat administratif est sensé permettre la réalisation de missions d’intérêt général, il en résulte certains avantages pour le cocontractant qu’il n’a pas toujours dans un contrat privé.

L’article 1134 du Code civil affirme que les dispositions sont réputées définitives et qu’il faut prendre en compte les risques dans les calculs des équilibres financiers du contrat. Il faut calculer le risque et le prix non pas seulement en fonction de la prestation met aussi en fonction d’événements futurs. La Cour de cassation en a tiré un principe général. Elle a refusé l’application au contrat privé la théorie de l’imprévision.

Arrêt du Conseil de l’État de la Compagnie générale de Strasbourg de 1916 : il a admis la théorie de l’imprévision. L’imprévision comprend 4 critères :

• – Un événement doit être imprévisible au moment du contrat (et non pas un événement qui n’a pas été prévu au moment du contrat).
• – L’événement doit être extérieur et indépendant de la volonté de parties.
• – C’est l’événement qui bouleverse l’économie du contrat. Il constitue presque une impossibilité de continuer le contrat.
• – Cet événement doit être provisoire et c’est ce caractère temporaire des effets qui distingue cet événement d’un événement de force majeure (exemple de l’augmentation du charbon pendant la guerre).

Pourquoi cela est autorisé en droit public et non en droit privé ? C’est l’essence du droit public : l’intérêt général. Arrêt du Conseil d’État arrêt Staffelfelden de 2004.

2. La force majeure

Il y a cas de force majeure lorsque survient un événement qui possède les caractères de l’événement d’imprévision à cette différence que ses conséquences sont définitives ou non réparables dans un délai raisonnable : l’exécution du contrat devient définitivement ou, à tout le moins, durablement déficitaire :

• – CE 9 décembre 1932, Cie des Tramways de Cehrbourg, Rec. 1050, concl. Josse (a disparu des éditions récentes des GAJA) : « Considérant que, au cas où des circonstances imprévisibles ont eu pour effet de bouleverser le contrat, comme il a été dit ci-dessus, il appartient au concédant de prendre les mesures nécessaires pour que le concessionnaire puisse assurer la marche du service publie dont il a la charge, et notamment de lui fournir une aide financière pour pourvoir aux dépenses extracontractuelles afférentes à la période d’imprévision ; mais que cette obligation ne peut lui incomber que si le bouleversement du contrat présente un caractère temporaire ; qu’au contraire, dans le cas où les conditions économiques nouvelles ont créé une situation définitive qui ne permet plus au concessionnaire d’équilibrer ses dépenses avec les ressources dont il dispose, le concédant ne saurait être tenu d’assurer, aux frais des contribuables et contrairement aux prévisions essentielles du contrat, le fonctionnement d’un service qui a cessé d’être viable ; que, dans cette hypothèse, la situation nouvelle ainsi créée constitue un cas de force majeure et autorise à ce titre aussi bien le concessionnaire que le concédant, à défaut d’un accord amiable sur une orientation nouvelle à donner à l’exploitation, à demander au juge la résiliation de la concession, avec indemnité s’il y a lieu et en tenant compte tant des stipulations du contrat que de toutes les circonstances de l’affaire. »

Autre exemple : une société approvisionne une petite mais charmante commune en eau potable, une eau qui provient d’une source proche. Or, une pollution chimique grave atteint la nappe phréatique et rend la source inutilisable pour longtemps. Il faudrait aller chercher l’eau beaucoup plus loin ce qui élèverait son prix de revient au-dessus des prix fixés au contrat. Le Consei : d’Etat confirme le jugement qui avait admis la force majeure et prononcé en conséquence la résiliation avec indemnité : CE 14 juin 2000, Commune de Staffelfelden.

L’indemnisation de force majeure n’est pas une réparation intégrale, elle ne répare pas une faute contractuelle et elle est calculée par référence à l’indemnité d’imprévision

C. Le fait du prince

On vise ici l’hypothèse dans laquelle l’administration exerce une prérogative autre que l’un de celles qu’elle tient du contrat, soit de ses clauses, soit des règles générales applicables aux contrats administratifs. Elle exerce un pouvoir extracontractuel (par ex. le pouvoir de police). C’est l’administration contractante qui agit, mais dans une qualité autre que celle de partie au contrat. Et son acte entraîne des effets sur l’exécution d’un contrat qu’elle a par ailleurs conclu. Par ex. : l’adoption d’un nouveau plan de circulation urbaine a des effets sur le concessionnaire du transport urbain. L’événement n’est pas extérieur à la volonté de l’une des parties et ne relève donc pas des théories de l’imprévision ou de la force majeure. Dans ce cas, il y a lieu à indemnisation, en principe intégrale, du préjudice subi par le cocontractant si, et seulement si, cette mesure le touche spécifiquement, que le préjudice subi est spécial et anormal. Dans le cas cité plus haut (modification du plan de circulation), on doit admettre l’application de la théorie du fait du prince. Si en revanche l’État augmente, par ex., le taux de l’impôt sur les sociétés, cette décision n’emporte pas d’effets spécifiques sur une entreprise particulière ayant passé contrat avec l’État, mais s’appliquera à toutes les entreprises cocontractantes de l’État de la même manière. Cette décision n’entraîne aucun préjudice spécial et n’ouvre droit à aucune indemnisation (évidemment !).