La responsabilité du gouvernement devant le parlement

La dissuasion réciproque : Responsabilité du Gouvernement devant le Parlement

Idée selon laquelle parce que nous sommes dans un régime parlementaire, le gouvernement est responsable devant le parlement, mais s’il le fait il peut s’exposer lui à la dissolution.

D’un coté le gouvernement doit veiller à ne pas être renversé, et l’Assemblée Nationale doit veiller à ne pas se mettre en situation d’être dissoute. Double crainte qui créée une double dissuasion : du gouvernement de faire n’importe quoi, du parlement de renverser abusivement. La dissuasion porte. Mais si elle échoue que seront les mécanismes par lesquels cela se traduirait.

Deux moments différents que sont la naissance et la mort du gouvernement. Naissance : le gouvernement accède à ses pouvoirs, bien que nous soyons dans un régime parlementaire, ce moment est décidé par le président de la république, du côté parlementaire la confiance est présumée. Mort : confiance perdue et où il serait prouvé par la motion de censure que l’on tente de dissuader par la perspective de la dissolution.

Section 1. La confiance présumée

Formellement le parlement n’est pas invité à voter pour un gouvernement, sur un gouvernement, à investir un chef de gouvernement. À la place il y a des déclarations, résolutions ou contrôle.

Sous-Section1. l’abandon de l’investiture

Sous les III et IV république quelqu’un est appelé à former le gouvernement, qui se présente devant le parlement qui par un vote l’investit et à la suite de celui-là (investiture) qu’il devient premier ministre, chancelier…Etc.

En France non. On sait dès 58 que le président de la république nomme le Premier Ministre qui nomme les autres membres. À l’instant où sont publiés les décrets, le gouvernement existe dans la plénitude de ses attributions.

En novembre 62 George Pompidou renommé à la tête du gouvernement, engage la responsabilité de son gouvernement devant l’assemblée, qui lui vote la confiance. Puis en 66, Pompidou ne pose pas la question de confiance. Il est renommé Premier Ministre et n’estime pas utile d’engager sa responsabilité devant l’Assemblée Nationale, parce que dans l’intervalle, le Général est élu au suffrage universel direct.

• Inutilité de présenté la confiance devant le parlement, parce qu’il a le pouvoir de la motion de censure de toute manière. C’est inutile.

Par la suite le Premier Ministre a engagé la responsabilité s’il le trouvait opportun.

« A vaincre sans péril on évite les ennuis. » cette procédure est donc devenue facultative. La confiance est devenue présumée : il est Premier Ministre, il n’est pas renversé, c’est donc globalement que l’assemblée lui fait confiance.

La procédure s’est trouvée abandonnée, l’article 49 est une faculté mais pas une obligation.

Sous-section 2. Déclaration, résolution, contrôle

Déclaration: Article 49 est facultatif mais il revient au Premier Ministre d’en faire usage quand il veut. Il arrive fréquemment qu’un Premier Ministre engage la responsabilité de son gouvernement quand il est nommé. Assez souvent des Premier Ministre avec des difficultés avec leur majorité ont utilisé l’article 49 pour forcer la majorité à se solidariser avec eux et pour faire la démonstration que la majorité est unie derrière le gouvernement.

c’est cependant mauvais signe: quand le Premier Ministre pose la question de confiance, sa majorité vote la confiance. Ce n’est pas nécessairement une confiance véritable: le fait qu’il provoque cette confiance montre que la majorité ne le suit pas spontanément.

Ceux qui ont le plus usé de celle là avait des difficultés avec leur majorité (Alain Juppé, Pierre Mauroi). Ainsi c’est plus un aveu de faiblesse qu’une démonstration de force. Les gouvernements les moins contestés n’ont pas besoin de cette arme là. Au-delà il existe d’autres déclarations: en effet à tout moment et dans les conditions prévues le gouvernement peut souhaiter provoquer un débat suivi d’un vote: le Premier Ministre a plusieurs outils à sa disposition.

Le Premier Ministre est toujours maître de l’objet: il engage sa responsabilité sur son programme ou sur la déclaration de politique générale, qui ont le contenu que le Premier Ministre choisi. Il est souvent arrivé qu’un Premier Ministre fasse une déclaration de politique générale alors qu’en réalité c’est sur un point particulier. D’ailleurs son programme peut porter que sur un point particulier de la politique aussi.

Pour que la confiance soit votée il suffit qu’elle réunisse la majorité des suffrages exprimés. Le nombre d’abstention n’a pas d’importance. Voilà ce que sont les caractéristiques de ces déclarations. Mais à côté de ces déclarations les assemblées du parlement disposent d’autres moyens de faire connaitre leur point de vue: il s’agit des résolutions. C’est un texte voté par une assemblée (pas de bicaméralisme) qui généralement a été examinée par une commission et dans lequel l’assemblée fait connaître un point de vue.

Elles avaient disparu entre 58 et 2008 car auparavant elles contribuaient à l’instabilité: au sein d’une assemblée on n’était pas assez puissant pour renverser le gouvernement mais voter une résolution critiquant la politique du gouvernement: si elle était approuvée par la majorité de l’assemblée, alors le président du conseil souvent présentait la démission de son gouvernement.

C’est pourquoi on a jugé urgent de mettre fin à cette pratique. Ceci a été confirmé par l’article 20 de la constitution: rien que ce qui est prévu aux articles 49 et 50 ne peut mettre en cause la responsabilité du gouvernement. Que s’est-il passé? Pendant 50 ans l’assemblée s’est trouvée confrontée à l’impossibilité d’exprimer des opinions politiques.

La première brèche a été ouverte en 92 après le traité de Maastricht qui a prévu des résolutions dans un domaine particulier: celle de l’article 88-4: en matière de politique communautaire le parlement pouvait donner son point de vue.

En conséquence: lorsque le parlement voulait prendre position sur des domaines politiques, il était obligé d’en faire des lois.

Alors les parlementaires votaient des lois: pour reconnaitre le génocide arménien, sur la colonisation…c’est pourquoi en 2008 on a décidé d’assouplir cet interdit en assouplissant ces résolutions mais en les encadrant de règles précises (Article 34-1 de la constitution=> conditions fixées par une loi organique).

Toutefois précise l’article, sont irrecevables les propositions de résolution qui seraient nature de mettre en cause la responsabilité du gouvernement.

Si le gouvernement estime qu’une résolution a pour objet de critiquer le gouvernement alors elle était irrecevable.

Une résolution n’a aucun effet de droit. Depuis 2008 la palette dont dispose le parlement s’est enrichie.

À partir du moment où l’investiture est déclarée facultative: alors la confiance du parlement au gouvernement est présumée. Si la confiance n’existait pas cela se traduirait par la motion de censure.

Section 2. La censure dissuasive.

Dissuasion dans les deux sens: la procédure de censure existe et que le gouvernement le sait, peu importe ses moyens. Il veillera à ne pas faire usage de ses droits abusivement, malgré une large marge de maneuvres.

Mais la dissuasion marche dans l’autre sens: les députés sont lucides sur le fait que s’ils renversent le gouvernement ils pourraient être dissous.

Le sénat ne peut jamais obliger le gouvernement de démissionner: le gouvernement n’est pas responsable devant le Sénat mais seulement devant l’assemblée nationale. Cette responsabilité devant l’assemblée nationale, s’exerce par la motion de censure, qui obéit à des mécanismes rigoureux qui illustrent les logiques qui la soutiennent.

Sous-section 1. Les mécanismes de la motion de censure

On doit veiller à ce que la confiance existe ou non avant de pouvoir aboutir à la chute du gouvernement.

Règles: l’initiative, vote, motion.

— L’initiative: n’est recevable que si elle est signée par 58 députés (Un dixième). Dans la configuration actuelle seuls les socialistes peuvent déposer une motion de censure. Lorsque l’on dit que l’assemblée prépare une motion, alors il faut présenter un texte: il est rédigé selon les traditions parlementaires, même schéma.*

— « Le vote ne peut avoir lieu que 48h après son dépôt » précise l’article 49. => pour éviter les embuscades parlementaires. Ainsi tous les députés sauront quand et à quelle heure le vote aura lieu et le gouvernement aura un peu de temps pour réunir ses soutiens. ==> loyauté. De plus ça devra se tenir obligatoirement dans les 3 jours après le délais des 48h.

o Il faut une majorité qualifiée: des membres de l’assemblée et non pas des votants. Si la motion de censure n’atteint pas les 289 députés elle n’est pas adoptée.

o Seuls les voix favorables à la dissolution sont adoptées. On ne peut pas voter contre. S’abstenir ou voter contre, c’est pareil. Logique: éviter la situation dans laquelle un gouvernement était obligé politiquement de démissionner même si juridiquement non.

o Avantage pour le gouvernement: il peut convaincre de ne pas voter la censure, un certain nombre d’autre de ne pas venir.

o c’est pourquoi une seule motion de censure a été votée sous la Vème République: 53 motions de censure déposées et une seule adoptée.=> est-ce que c’est trop favorable au gouvernement? Non car le principe est de la majorité de l’opposition et non pas de la majorité des soutiens. (celui qui a été renversé était le gouvernement de Pompidou).

Sous-section 2. les logiques de la motion de censure

• · Mise en œuvre du parlementarisme allemand à la française.
• · Système allemand: motion de censure constructive: au moment où la motion de censure est déposée elle doit indiquer le nom de celui qui deviendra automatiquement chancelier si la censure est adoptée. C’est très efficace parce que ça évite toute crise: car si il n’y a pas de successeur possible ça créerait une crise. Si le chancelier est renversé alors sont remplaçant prend immédiatement sa place. Contrairement au système français il existe une majorité pour renverser le gouvernement: on veut que ça soit une majorité non pas destructive mais constructive. Ce système a été adopté tel quel par le système espagnol grâce auquel il n’y a pas eu de crises.
• · Pour en revenir à la France: la première logique est de libérer le gouvernement du fardeau de la preuve et faire peser cela sur l’opposition.
• · Existence même de la motion de censure est à la fois ce qui caractérise un régime parlementaire mais aussi ce qui lui donne sa substance: on censure ce dont on est mécontent.
• · La motion de censure a changé d’objet: initialement son objet était de faire tomber le gouvernement, aujourd’hui c’est de donner à l’opposition la possibilité d’organiser un débat solennel. Qu’un gouvernement tombe ce n’est plus la norme: véritablement le gouvernement est responsable devant les électeurs. Un débat de censure est très désagréable pour un Premier Ministre: puisqu’on compte seulement les votes favorables à la censure, on sait que toute l’opposition sera là. Il y aura au moins la moitié de l’opposition: 120, 130 personnes. Du côté de la majorité ils n’ont aucune raison de venir. Conséquences : on a un Premier Ministre qui est au banc du gouvernement avec en face de lui une opposition en nombre, seul.
  

Même si elle est rarement applicable ses conséquences sont grandes sur les effets de dissuasion réciproque.

Section 3. Le contrôle de l’action du gouvernement

Le système fédéraliste allemand a été le premier à introduire le fait que le gouvernement n’a plus à montrer qu’il est majoritaire mais aux opposants de montrer qu’ils sont majoritaires : le gouvernement peut alors gouverner sans besoin de démontrer en permanence qu’il a une majorité pour le soutenir. Il peut continuer à travailler sans majorité. Si en revanche une majorité hostile se forme contre lui alors cette majorité prend la place de l’ancienne et le gouvernement disparait.

Soulagement considérable qui produit un autre effet : la majorité tend à demeurer plus soudée parce qu’elle n’est pas constamment sollicitée : l’instabilité ministérielle diminue considérablement. En Allemagne cela a pris la forme de la « motion de censure constructive ». En France elle a pris d’autres formes. On a adopté cela à l’idiosyncrasie nationale, et cela donne des résultats efficients.

D’abord des mécanismes ont été développés de dissuasion réciproque : les assemblées et gouvernement peuvent mutuellement se faire du mal mais sont incités à s’en abstenir. Il y a aussi un mécanisme reposant sur la contrainte unilatérale (Article 49 alinéa 3).

Aujourd’hui, d’après l’article 24 il est clair que le parlement vote la loi. Mais il a par ailleurs il contrôle l’action du gouvernement et évalue les politiques publiques. Comment cela s’opère-t-il ? à l’aide de toutes sortes d’instruments que soit la constitution soit la loi organique, loi, règlements des assemblées mettent à la disposition des parlementaires.

Contrôle : questions. Ce sont un instrument du contrôle. Les parlementaires disposent du droit de poser des questions (écrites ou orales).

Orales : questions d’actualité (télévisées). Elles datent de 74. Ces questions écrites et orales sont des moyens usuels de contrôler l’action du gouvernement, on lui pose des questions avec en filigrane que si les réponses sont insatisfaisantes, il est possible de déposer une mention de censure. Mais il faut s’assurer des faits. Il y a une dimension théâtrale dans les séances de question, mais l’opposition cherche à mettre le gouvernement en faiblesse.

2ème moyen de contrôle : exercice budgétaire. Au moment de l’élaboration de la loi finance, le gouvernement doit fournir des explications pour chacun des départements ministériels sur la manière dont il va gérer son budget. En outre chaque fascicule budgétaire est confié à un rapporteur spécial qui a un pouvoir de contrôle qui l’autorise à se rendre sur place et d’exiger n’importe quel document. Accessoirement un parlementaire qui saisit les moyens

3ème type de contrôle : mission d’information, par laquelle des parlementaires travaillent ensemble pour décortiquer un sujet de budget.

Enfin : dernier moyen : le plus redouté par le gouvernement : les commissions d’enquête, composée de 35 membres à la proportionnelle : soit la présidence, soit le rapport revient de droit au groupe qui en a pris l’initiative. Elle possède des pouvoirs conséquents : elle peut convoquer n’importe qui, qui a l’obligation de venir. Le rapporteur peut contrôler ce qu’il veut comme il veut et exiger de se faire communiquer n’importe quel document, même les secrets-défense.

Droits spécifiques des groupes minoritaires : droit de tirage au profit de tous les groupes : obtenir une commission d’enquête de leur choix une fois par an. Avant les groupes d’opposition n’obtenaient pas les leur.

En revanche le mois dernier la majorité a pris sur elle de modifier la commission d’enquête que le PS a crée.

S’y ajoute le concours de la cour des comptes (Article 47-2) qui assiste le parlement pour contrôler le gouvernement. Il y a donc de nombreux moyens de contrôler, et ainsi on a jugé utile en 2008 que une semaine par mois serait réservé au contrôle mais est souvent laissée, les parlementaires exploitent très peu les moyens de contrôler.

Moyens politique de contrôler le pouvoir administratif : c’est son rôle, mais on le voit en France comme le fait d’embêter le gouvernement.

En France le contrôle a été le grand oublié de la rationalisation : on a rationnalisé la responsabilité collective, mais pas l’exercice effectif des contrôles, et on n’a pas trouvé le moyen d’amener les parlementaires à accomplir ses tâches là.