Droit constitutionnel en Belgique (syllabus, cours belge)

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INTRODUCTION GÉNÉRALE – LES MOTS CLEFS DU DROIT CONSTITUTIONNEL

Constitution

C’est le texte fondateur du droit constitutionnel. Il comprend les règles relatives aux statuts des gouvernants et des gouvernés. La Constitution régit tout le système des normes.s des règles qui ne figurent pas forcément dans le texte constitutionnel mais tond la portée est similaire. On peut en déduire qu’il y a 2 sortes de régimes politiques : les systèmes écrit, où la règle écrite prédomine (USA, France, Belgique), et les systèmes souples où il n’existe pas de Constitution au sens formel (Angleterre).

Etat

La notion d’Etat reçoit plusieurs acceptions :

Au sens large du terme, il désigne une société pourvue d’une organisation politique et se compose de 3 éléments : un territoire, un groupement humain et une autorité. C’est en ce sens que notre Constitution l’utilise en son article 10 : « Les Belges sont égaux devant la loi ».
Au sens restreint, il recouvre les institutions politiques fédérales. L’article 170 de la Constitution oppose alors l’Etat fédéral aux entités fédérées. Toutefois, il y a lieu de distinguer l’Etat fédéral de l’Etat global : l’Etat global comprend l’Etat fédéral et les entités fédérées. L’Etat fédéral tantôt fixe les règles du jeu applicables à tous, au titre d’Etat global, tantôt agit en tant que partenaire des entités fédérées.
Le terme Etat peut également être compris dans un sens territorial lorsqu’il désigne l’aire géographique sur laquelle s’exerce l’autorité des institutions fédérales. L’article 7 de la Constitution indique par exemple que « Les limites de l’Etat ne peuvent être changées ou modifiées qu’en vertu d’une loi ».

Pouvoir

L’organisation de l’Etat implique l’existence de pouvoirs qui s’exercent tant au niveau supérieur (législatif, exécutif, judiciaire) qu’au niveau inférieur (pouvoirs subordonnés : communal, provincial). Le terme pouvoir exprime des concepts juridiques propres au droit constitutionnel qui constituent la finalité essentielle de la vie politique : la prise, l’exercice et la perte du pouvoir.

Politique

Le droit constitutionnel est le droit de la politique. Celle-ci se situe en amont et en aval de ce droit : en amont car elle en est la source, en aval car les règles de droit constitutionnel créent le contexte dans lequel elle s’inscrit. C’est pourquoi il existe un lien indissociable entre le droit public et la science politique.
Ces 2 disciplines étudient les institutions politiques sous des angles différents. Le droit constitutionnel pose les règles de fonctionnement des institutions tandis que la science politique permet l’étude du fonctionnement réel des institutions.

L’objet du droit constitutionnel est d’organiser la vie politique. Ce qui implique l’existence de partis politiques. L’article 27 de la Constitution garantit d’ailleurs le droit d’association et les articles 61 et 67 prévoient que « les membres de la Chambres des représentants et une partie des membres su Sénat sont élus à la représentation proportionnelle ». Toutefois ces articles ne définissent pas le rôle des partis. Ce n’est pas le cas dans tous les pays. L’Allemagne, par exemple, dans l’article 21 de sa Constitution garanti le respect de la démocratie par les partis politiques. Chez nous, il a fallu attendre la loi de 1989 sur la limitation et le contrôle des dépenses électorales pour qu’ils se voient doter d’un statut particulier.
A cette occasion, ils ont reçu une définition : c’est une association de personne physique, dotée ou non de la personnalité juridique, qui participe aux élections en présentant des candidats aux mandats de représentants et de sénateurs, et qui tente d’influencer l’expression de la volonté populaire.

Selon Ganshof van der Meersch, le droit est statique et est un boulet que la politique traîne derrière elle, et la science politique est la complément nécessaire du droit constitutionnel.

Démocratie

La doctrine établit une distinction entre démocratie libérale et démocratie populaire ou marxiste.
La philosophie marxiste se traduit par le rejet du suffrage universel, lequel ne permet pas de transformation radicale de la société. Il donne le pouvoir a une minorité, à une avant-garde qui a pu mettre en œuvre le processus révolutionnaire. Ce principe fait sourire aujourd’hui quand on sait que, dans certains pays de l’Est précédemment communistes, le parti communiste a pu revenir au pouvoir à la suite d’élections organisées au suffrage universelle.
Ce type de régime constitue la négation de la séparation des pouvoir qui gouverne la démocratie libérale car le pouvoir est accaparé par une minorité.

Les démocraties populaires semblent n’avoir été qu’un passage dans l’histoire politique et n’avoir été utilisé qu’à des fins stratégiques. En France, par exemple, il fallait ménager une part non négligeable de l’opinion qui, après la 2de guerre mondiale était sensible à l’idéologie communiste. De plus, il fallait aussi ménager l’URSS qui était une puissance qu’on ne pouvait négliger.

Une démocratie moderne suppose l’existence d’une infrastructure démocratique (1), d’une réalité démocratique (2) et d’un système d’autodéfense démocratique (3).

(1) Une démocratie implique l’existence de partis politiques. En l’espèce, il existe donc des régimes pluripartistes et des régimes à parti unique ou monopolistiques. Ce principe a été exprimé avec force par l’article 6 de la Constitution espagnole qui préconise le pluripartisme et le respect de la démocratie par les partis.
Le pluripartisme implique la concurrence politique qui s’exprime par la pratique d’élections contestées. Il en résulte que l’exercice du pouvoir est, par essence, précaire, et qu’il doit être modéré afin que l’opposition soit investie du droit de contester du pouvoir, que les minorité aient la garantie de ne pas être dissoute dans la majorité, et que les 2 puissent remettre les options passées en question.
Les conditions minimales d’un fonctionnement démocratique sont : le droit inconditionnel des citoyens de choisir périodiquement leurs gouvernants, le droit pour les minorités et pour les oppositions de s’exprimer librement et de conquérir le pouvoir ainsi que l’existence de procédures institutionnelles permettant l’accès au pouvoir et organisant la perte de celui-ci. On perçoit ainsi la parenté entre la démocratie et l’Etat de droit, lequel s’oppose à l’Etat de police. Dans ce dernier, les autorités publiques détiennent des pouvoirs illimités, sans contrôles. L’Etat de droit, au contraire, soumet l’action des gouvernants à des règles préétablies, destinées à prévenir l’arbitraire.
Certes tous les Etats de droit ne sont pas des démocraties (en 1831, la Belgique était un Etat de droit sans être pour autant une démocratie) mais il ne peut y avoir de démocratie sans Etat de droit. Il doit exister, en effet, dans un régime démocratique, des règles qui créent l’infrastructure démocratique pour permettre d’éviter les dérives totalitaires. Il doit comprendre un système de garantie et de contrôle et promouvoir le concept de responsabilité.
La démocratie exige des mécanisme qui rendent l’action des gouvernants visibles et contrôlable : publicité des débats des assemblées législatives, rôle de la presse et des médias, publicité des audiences des juridicitions,…
(2) L’infrastructure démocratique est en quelque sorte un cadre dans lequel s’inscrit librement la vie politique, où se conquiert et se perd le pouvoir. Toutefois, pour qu’une démocratie existe, il faut que l’infrastructure démocratique soit nourrie par une réalité démocratique.
La démocratie implique que le citoyen ne soit pas indifférent aux affaires publiques et qu’il y prenne part. Pierre Mendes-France écrivait d’ailleurs que le plus grand péril que court la démocratie est dans la négligence de ses citoyens. Autrement dit, les citoyens sont, au même titre que les gouvernants, responsables de la pérennité de la démocratie.
Tel est le cas lorsque le droit de vote est reconnu à chacun mais qu’il n’est exercé que par une petite partie de la population, ce qui, par exemple, a été le cas lors des élections européennes de juin 2004 où, en Pologne le taux de participation était de 20%. Tel est aussi le cas lorsque le contrôle parlementaire de l’action des gouvernants existe mais n’est pas mis en œuvre.

(3) Une démocratie qui se respecte est une démocratie qui se protège et donc est dotée d’un système d’autodéfense.
En effet, à partir de l’infrastructure démocratique peut naître le totalitarisme. Les révolutionnaires de 1917, par exemple, se prévalaient du peuple pour renverser l’ancien régime et tant le régime nazi que le régime mussolinien se sont épanouis à partir d’élections organisées librement. De même, en Autriche, en février 2000, une coalition gouvernementale est constituée avec le F.P.Ö, parti à tendance néo-nazie dirigée par J. Haider.
La fin de la démocratie peut donc être inscrite dans la démocratie elle-même.

L’article 21 de la Constitution allemande établit que « Les partis qui, d’après leurs buts ou l’attitude de leurs adhérents cherchent à porter atteinte à l’ordre fondamental libre et démocratique, à le renverser ou à compromettre l’existence de la RFA sont anticonstitutionnels. Le tribunal constitutionnel fédéral statue sur la question de l’anticonstitutionnalité ». En application de cette disposition, le Tribunal constitutionnel fédéral a interdit en 1956 le Parti communiste allemand (KPD). Saisie de cette affaire, la Commission européenne des droits de l’homme a affirmé que lorsque le régime prôné par un parti est incompatible avec la Convention et vise à la destruction de certains droits fondamentaux qu’elle consacre, son interdiction est justifiée au regard de l’article 17 de la Convention (on ne peut interpréter une disposition pour accomplir un acte visant la destruction des droits et libertés fondamentales).

La Cour européenne des droits de l’homme, dans un arrêt du 13 février 2003, a affiné sa jurisprudence en la matière. La Cour constitutionnelle turque avait prononcé la dissolution du Parti de la prospérité, parti islamiste dénommé Refah, parce qu’il était devenu un centre d’activités contraire au principe de la laïcité. Devant la Cour européenne, ce parti invoque notamment la violation des articles 9 et 11 de la Convention (liberté de pensée, de religion, d’expression, d’association).
La Cour réaffirme l’existence d’une relation étroite entre la démocratie et la Convention, et rappelle le rôle primordial que jouent les partis dans un régime démocratique. Toutefois, les libertés garanties par la Convention ne sauraient priver les autorités d’un Etat, dont une association, par ses activités, met en danger les institutions, du droit de protéger celles-ci.
Elle estime qu’un parti politique peut promouvoir un changement de la législation ou des structures légales ou constitutionnelles de l’Etat à 2 conditions : Tout d’abord, les moyens utilisés à cet effet doivent être légaux et démocratiques. Ensuite, le changement proposé doit lui-même être compatible avec les principes démocratiques fondamentaux.
La Cour de Strasbourg rappelle cependant que les exceptions visées à l’article 11 appellent, à l’égard de partis politiques, une interprétation stricte. Pourvu qu’il remplisse les conditions mentionnées si dessus, un parti politique qui s’inspire des valeurs morales imposées par une religion ne saurait être considéré d’emblée comme une formation enfreignant les principes fondamentaux de la démocratie, tels qu’ils ressortent de la Convention.
La Cour estime aussi que les statuts et le programme d’un parti politique ne peuvent être pris en compte comme seul critère afin de déterminer ses objectifs et intentions. Il faut en plus comparer le contenu du programme avec les actes et prises de position des membres et dirigeants du parti en cause. En l’espèce, elle légitime la position prise par la Cour constitutionnelle turque au motif que les actes et discours des membres et dirigeants du Parti de la prospérité invoqués par la Cour constitutionnelle étaient imputables à l’ensemble du parti, que ces actes et discours révélaient le projet politique à long terme visant à instaurer un régime fondé sur la charia dans le cadre d’un système multi-juridique, et que ce parti n’excluait pas le recours à la force afin de réaliser son projet et de maintenir en place le système qu’il prévoyait.

L’interdiction du Parti de la Prospérité n’a pas empêché les islamistes de prendre démocratiquement le pouvoir en Turquie. En effet, le Parti de la Justice et du Développement (AKP), créé en août 2001, gagne les élections législatives et 2/3 des sièges du Parlement.

En droit belge, les mécanismes d’autodéfense démocratiques n’ont été initiés que fort récemment et traduisent une attitude timide des responsables politiques.
En vertu de l’article 15bis, les partis sont, en effet, tenus, pour pouvoir bénéficier de la dotation publique, d’inscrire dans leurs statuts ou leur programme une disposition par laquelle ils s’engagent à respecter et à faire respecter par leurs différentes composantes et leurs mandataires élus au moins les droits et libertés garantis par la CEDH. Cet disposition n’a évidemment eu aucun effet utile : les partis liberticides n’ont pas hésités à affirmer, la main sur le cœur, qu’ils seraient les 1ers garants des droits et libertés.
Conscient de la vanité de cette 1ère initiative, le législateur a, en 1999, ajouté une article 15ter qui permet de supprimer ou de réduire la dotation publique accordée à un parti politiques qui par son propre fait, par celui de ses membres montre de manière manifeste son hostilité envers les droits et libertés garantis par la CEDH. La Cour d’arbitrage a donné de cette disposition une interprétation qui en réduit considérablement l’efficacité. De plus, les responsables politiques n’ont jamais pris les mesures d’exécution permettant la mise en œuvre concrète de cette disposition. Ce qui devait constituer une digue contre la montée des partis liberticide n’est rien d’autre qu’un mensonge normatif.
Dans le but de limiter la progression du Vlaams Blok dans la Région de Bruxelles-Capitale, le législateur spécial a imaginé un système complexe de composition des assemblées bruxelloises : il a été prévu qu’au groupe linguistique néerlandais du Parlement régional, devaient s’adjoindre 5 membres supplémentaires, désignés en fonction des résultats des élections du Parlement flamand. La Cour d’arbitrage a sanctionné cette démarche qui remettait en cause un fondement essentiel de la démocratie. En effet, il est inadmissible que la composition d’une assemblée parlementaire d’une entité fédérée soit conditionnée par des résultats électoraux concernant une autre entité fédérée.

En 1999, l’article 150 de la Constitution a été modifié pour permettre une correctionnalisation des délits de presse à caractère raciste ou xénophobe. En effet, les délits de presse relèvent de la compétence exclusive de la Cour d’assise, avec comme conséquence pratique qu’ils ne sont plus guère poursuivis. Le constituant a donc entendu faire exception à cette impunité de fait afin de permettre dans poursuites notamment à l’encontre de la propagande des partis d’extrême droite.
Grâce à cette modification constitutionnelle, des poursuites ont pu être engagées, à l’initiative du Centre pour l’égalité des chances et de la Ligue des droits de l’homme, contre 3 ASBL dont l’objet social est de participer au fonctionnement du Vlaams Blok.
Dans un jugement du 29 juin 2001 et dans un arrêt du 26 février 2003, le TPI de Bruxelles et la Cour d’appel de Bruxelles se sont successivement déclarés incompétents pour connaître de ces poursuites. Le 1er juge a estimé que prôner la discrimination ou la ségrégation de façon aussi manifeste et répétée est un délit qui va à l’encontre de la conception actuelle de la démocratie. Il en déduit là qu’une atteinte à l’ordre interne de l’Etat est un délit politique qui relève de la compétence de la Cour d’assise. La Cour d’appel a à son tour considéré que le fait reproché constitue un délit politique car l’infraction en cause est une manière pour le Vlaams Blok d’exister et de faire connaître son programme.
La Cour de cassation considère que 2 conditions doivent être réunies pour qu’un délit soit qualifié de politique : Il faut tout d’abord que l’auteur de l’infraction de droit commun ait entendu agir avec l’intention de porter atteinte à l’ordre politique. Il faut ensuite que les faits aient été commis dans des circonstances telles qu’ils sont de nature à avoir l’effet rechercher, soit porter directement atteinte aux institutions politiques.
Dans un arrêt du 18 novembre 2003, la Cour de cassation réaffirme cette jurisprudence et considère que la Cour d’appel de Bruxelles n’a pas motivé de manière adéquate les raisons qui l’ont conduites à considérer qu’il s’agissait bien d’un délit politique. L’affaire est alors renvoyée devant la Cour d’appel de Gand qui, dans un arrêt du 21 avril 2004, condamne sévèrement les 3 ASBL pour violation de l’article 3 de la loi réprimant le racisme et la xénophobie. La Cour de cassation rejette, le 9 novembre 2004, le pourvoi formé contre cet arrêt. Elle constate que les partis politiques ne peuvent pas plus que quiconque se rendre coupables de discriminations raciales. Elle relève en outre, que la CEDH admet que des limites soit apportées à la liberté d’expression, d’association et de réunion.
Tirant les conclusions de cet arrêt, les responsables du Vlaams Blok ont « nuancé » certains aspects de leur programme et modifié la dénomination de leur parti (Vlaams Belang).

Lors de la campagne électorale précédant les élections du 13 décembre 1999, la haute juridiction administrative donne raison à la RTBF qui a refusé d’offrir une tribune électorale à un parti d’extrême droite, le FNB. Le Conseil d’Etat précise qu’une institution de service public peut refuser de diffuser une tribune électorale émanant d’une formation qui ne respecterait pas les principes et es règles de la démocratie, et cela même lorsque cette tribune ne comporte que des propos anodins.

LIVRE Ier – LES FONDEMENTS DU DROIT CONSTITUTIONNEL – L’ETAT ET LE SYSTEME NORMATIF

CHAPITRE 1er – L’Etat – Essai de définition théorique

Introduction

Le mot Etat vient du mot latin status, « être debout ».

L’idée d’Etat est apparue avec le processus d’institutionnalisation du pouvoir. En effet, l’Etat n’existe que lors d’une dissociation entre ceux qui exercent le pouvoir, les gouvernants, et le titulaire 1er de celui-ci, les gouvernés, ce qui implique une organisation des relations.
Les gouvernants exercent le pouvoir au nom et pour le compte de l’Etat qui devient alors un centre permanent de pouvoir. Il s’analyse dès lors comme un artifice destiné à assurer la permanence de l’ordre dans la société.
Centre de pouvoir, l’Etat peut s’analyser comme un appareil de contrainte. En effet, il jouit de la faculté d’imposer sa volonté par des commandements unilatéraux et peut faire appel à la contrainte pour en assurer le respect.

On constate d’emblée qu’il existe un lien entre l’Etat et le droit : l’Etat constitue l’origine et le champs d’application du droit. D’une part, car il lui appartient d’édicter les règles de droits et d’en assurer le respect, et d’autre part, parce que sans division étatique, il serait impossible de déterminer où, comment et à l’égard de qui s’applique la règle de droit. Le droit, quant à lui détermine comment doit fonctionner l’Etat.
L’Etat apparaît alors comme un mécanisme régulateur, essentiel au fonctionnement des sociétés, comme un être juridique à part.

L’Etat est également un centre d’imputation. Les actes accomplis par les gouvernants ne sont pas attribués à leur personne mais bien à l’Etat.
Ainsi, pour lever des impôts, il faut qu’une loi soit votée par une majorité des membres de la Chambres des représentants et que des agents du ministère des finances en assurent la perception. Cependant, le titulaire de la créance est l’Etat.
De même, une faute commise par un fonctionnaire, dans l’exercice de ses fonctions, engage la responsabilité de l’Etat.

Juridiquement, l’Etat est donc une personne morale de droit public, possédant un patrimoine propre composé d’un domaine privé et d’un domaine public, qui peut ester en justice et être attrait devant les juridictions, qui peut aliéner des biens faisant parties de son patrimoine privé,…. Il est un acteur à part entière de la vie juridique, avec comme fin de poursuivre des objectifs juridiques.

Section 1er – Les composantes de l’Etat au sens traditionnel du terme

Sous section 1ère – Généralités

L’Etat comprend 3 composantes : une population, un territoire, et un rapport, une relation entre gouvernants et gouvernés.

Le phénomène étatique est discontinu dans l’espace et dans le temps :
La géographie politique indique que la carte étatique n’a jamais coïncidé exactement avec la carte physique du monde.
Par ailleurs, l’Etat un phénomène relativement récent. En Europe, la Grèce apparaît comme la 1ère forme de structure étatique. Pendant la plus grande partie du M-A, cette structure a disparu et ce, jusqu’à la fin du 12ème siècle. Les traits caractéristiques des Etats modernes s’élaborent progressivement entre le 13ème et le 16ème siècle, plus particulièrement en France, Angleterre et Espagne. Mais il faudra attendre le 18ème siècle pour se débarrasser des dernières idées féodales.

Sous section 2 – Une composante collective – La nation – La notion de souveraineté

§ 1er – La composante collective et la nation

La composante humaine est une collectivité de masse et de superposition :
De masse parce qu’elle englobe un nombre important d’individus. Toutefois, il existe des Etats qui ne peuvent vivre que sous le baxter d’un Etat voisin car ils sont menus. C’est le cas par exemple de Monaco, du Lichtenstein ou encore de Saint-Marin.
De superposition parce qu’elle se superpose à toute une série de groupes de droit privé tels la faille ou les associations, et de droit public tels les régions, les communautés….

La population d’un Etat peut être disparate et homogène dans ses sentiments d’appartenance. C’est ici qu’il convient de faire une distinction entre l’Etat et la nation : Un NATION est une population animée d’un sentiment d’appartenance à une même entité, quelle que soit les différences de langue, de religion,…. Ils ont une volonté de vie commune et la conviction de former un groupe humain particulier, original.

L’Etat composé d’une telle population est un ETAT NATION. On citera comme exemple la France.
A l’inverse, il existe des Etats plurinationaux où plusieurs groupes nationaux existent. Tel fut le cas de l’URSS avant son éclatement et tel est encore le cas aujourd’hui pour la Turquie ou la Russie.

L’élément caractéristique de la nation est donc la volonté de vouloir vivre ensemble, sous une même autorité. Il n’y a donc pas forcément de coïncidences entre les notions d’Etat et de Nation. Les juifs, par exemple, étaient animés d’un sentiment d’appartenance commune bien avant la création d’Israël.
La nation est avant tout une notion sociologique qui échappe à toute définition juridique alors qu’il est possible d’en donner une pour l’Etat.

Le sentiment national belge est un sujet qui suscite des débats.
Léopold 1er n’a-t-il pas écrit « La Belgique n’a pas de nationalité et vu le caractère de ses habitants ne pourra jamais en avoir ? ». Il s’était aperçu que les relations entre les différentes composantes du pays étaient difficiles. En effet, depuis le début de l’histoire politique belge, il existe en Flandre des mouvements qui revendiquent plus d’autonomie. Cela débouchera plus tard sur le fédéralisme. Un mouvement similaire est observé en Wallonie : Jules DESTREE, par exemple, dans une lettre, signala au Roi que celui-ci ne régnait pas sur une population mais sur 2 peuples différents : les wallons et les flamands. Quant aux Bruxellois, il les décrivait comme une agglomération de métisses ayant réuni les défauts des wallons et des flamands.

Aujourd’hui, la question essentielle est de déterminer s’il existe encore suffisamment de facteurs communs pour que l’existence de la Belgique soit cohérente. Une analyse approfondie de cette question est impossible mais on peut toutefois relever que la transformation de l’Etat unitaire en Etat fédéral s’explique entre autre par un déficit du sentiment national belge. En effet, les conflits linguistiques et communautaires qui divisent le pays ont rendu progressivement l’Etat unitaire incontrôlable et aucun sentiment national, flamand ou wallons, n’a été assez fort pour justifier soit une scission de l’Etat, soit la réunion de l’une des composante à un Etat voisin. La Belgique subsiste dont encore car aucune autre formule n’est apparue plus mauvaise que celle de faire cohabiter 2 populations différentes ensemble.

La mort du roi BAUDOUIN 1er en 1993 a constitué l’un des rares moments d’existence nationale. Cet évènement a simplement démontré que les Belges demeurent attachés au modèle monarchique qui constitue aujourd’hui un des rares facteurs d’homogénéité nationale. Ce constat a été confirmé en 1999 lors du mariage du Prince PHILIPPE même si l’émotion a semblé plus forte dans les médias que dans la population.

§ 2 – La souveraineté nationale

Le terme nation est parfois utilisé dans un sens juridique, comme par exemple aux articles 33, 42 et 193 de la Constitution.

A. Définition de la souveraineté nationale

L’article 33, alinéa 1er de la Constitution pose le principe selon lequel « tous les pouvoirs émanent de la Nation ». Le Congrès national a entendu par là consacrer la théorie de la souveraineté nationale. Or, il s’agit d’une fiction puisque la nation n’existe pas concrètement et est donc incapable d’exercer le pouvoir dont elle est le prétendu titulaire.
L’article 42 de la Constitution énonce une des conséquence de la théorie de la souveraineté nationale : « Les membres des 2 chambres représentent la nation et non uniquement ceux qui les ont élus ».

La notion de souveraineté a été dégagée au XVIè siècle par Jean BODIN en vue d’affirmer l’autorité du Roi de France à l’égard des grands féodaux, d’une part, et l’indépendance de la France à l’égard de la papauté d’autres part. Dans les relations internationales, la souveraineté exprime l’idée d’indépendance de l’Etat. Dans l’organisation interne, elle vise à identifier le détenteur de l’autorité suprême.

La théorie de la souveraineté populaire se fonde sur le principe selon lequel chaque citoyen détient une parcelle de souveraineté. Cette théorie, qui a été exposée par Jean-Jacques Rousseau, emporte certaines conséquences. Tout d’abord, elle doit normalement conduire à des formes de démocratie directe ou, à tout le moins, à l’instauration du suffrage universel. L’électorat est un droit, et non une fonction. Ensuite, la collectivité des citoyens, détenant tous les pouvoirs, est toute puissante. Dans un pareil système, le pouvoir de commander s’exprime par la volonté de la majorité de l’assemblée parlementaire.
Il s’agit évidemment d’une conception vieillie de la démocratie qui ne prend pas en considération la protection particulière qui doit être offerte à la minorité ou à l’opposition. Ce qui débouche presque généralement à des abus de majorité.

Dans la théorie de la souveraineté nationale, la nation, considérée comme une entité abstraite, distincte des individus qui la composent, détient le pouvoir suprême. Incapable d’exercer elle-même ses pouvoirs, elle en délègue l’exercice à diverses autorités. Cette théorie n’implique pas le suffrage universel, sans pour autant l’exclure. L’électorat est une fonction et la loi peut en réserver l’exercice à ceux qu’elle juge dignes de s’exprimer au nom de la nation. Considéré comme une fonction et non comme un droit, le vote peut être rendu obligatoire.
La souveraineté nationale n’est pas moins dangereuse que la souveraineté populaire puisqu’une entité abstraite est investie d’une forme de surcroît de légitimité. Alors que la souveraineté populaire peut être à l’origine d’abus de majorité, la souveraineté nationale est quant à elle génératrice d’abus de minorité. En effet, elle autorise une minorité, censée incarner la nation, à imposer ses vues à la majorité.

B. Critique du concept de souveraineté

La notion de pouvoir souverain a été conçue au XVI dans le but d’affirmer l’autorité du Roi tant sur le plan interne qu’international. Elle imprégnait à ce point toutes les conceptions politiques qu’il semblait inconcevable d’y renoncer. Il s’indiquait simplement de lui trouver un nouveau titulaire. Le souverain ce serait la nation ou le peuple. Ni l’une ni l’autre n’étant capable d’exercer un pouvoir quelconque, les différentes thèses de la représentation et les théories de la souveraineté nationale ou populaire ont été élaborées. Les révolutionnaires, afin de consacrer la fin de l’absolutisme, ont organisé un fractionnement de la puissance publique, inspirés des pouvoirs observés en Angleterre.

L’Etat démocratique actuel est fondé, en théorie du moins, sur un système de garanties. Le concept de pouvoir coexiste avec celui de contre-pouvoir. L’idée de responsabilité s’inscrit au cœur même du fonctionnement des institutions. Dans une telle perspective, le concept de souveraineté paraît périmé. Le peuple ou la nation ne peuvent être que des détenteurs fictifs d’un pouvoir dès lors qu’ils ne peuvent s’exprimer que de façon sporadique. Quant aux gouvernants, s’ils sont effectivement les détenteurs provisoires du pouvoir, ils ne bénéficient de cette qualité qu’en raison de la mise en œuvre de mécanismes juridiques qui règlent non seulement l’accession et l’exercice du pouvoir, mais aussi la contestation et la perte de celui-ci.
En outre, la souveraineté est souvent invoquée à mauvais escient. La théorie traditionnelle l’attribue à la nation et elle considère que le Parlement comme le représentant de celle-ci. Or quand le Parlement invoque sa propre souveraineté, il y a souvent lieu de se méfier.

Il est permis de se demander si le concept de souveraineté nationale consacré par l’article 33 alinéa 1er n’est pas démenti, dans une certaine mesure, par son 2nd alinéa. En effet, après avoir posé le principe de souveraineté nationale, le constituant indique que les pouvoirs émanent tous de nation et « sont exercés de la manière établie par la Constitution ». L’article 33 alinéa 2 ne consacre-t-il pas dès lors la prééminence du concept d’Etat de droit sur celui de la souveraineté nationale ?
L’article 33 peut dès lors s’analyser comme une disposition charnière entre 2 époques de la pensée politique : alors que son 1er alinéa suppose encore l’existence d’un titulaire fictif de la légitimité, son 2nd alinéa consacre la prééminence de l’Etat de droit. Il est donc permis de se demander si le 1er alinéa n’est pas une concession sans incidence concrète aux idées du début du 19ème siècle alors que le 2nd alinéa incarne une conception visionnaire et moderne de ce que seront les démocratie du 20ème siècle.

En vertu de l’article 33 alinéa 2, les pouvoirs organisés dans la Constitution sont inaliénables et intransmissibles. Cependant, en raison de la multiplicité et de la complexité des affaires publiques, cette interdiction ne trouve qu’à s’appliquer qu’en ce qui concerne l’essence même du pouvoir confié par le Constitution à un organe. La Cour de cassation a relevé, en effet, qu’il n’est pas interdit à l’autorité déléguée par la nation d’établir des autorités secondaires chargées d’agir sous son contrôle en prenant des mesures de détail sous réserve de son approbation expresse ou tacite. Cette mission, précaire et révocable, confiée aux agents, n’implique aucune aliénation ou transmission.
Dès lors, le législateur ne pourrait, par exemple, confier son pouvoir de faire des lois à l’exécutif ou au corps électoral. Ceci explique que, dans l’état actuel du droit positif, le référendum législatif de décision ne peut être introduit dans l’ordre juridique, sans révision préalable de la Constitution. De même, le Roi ne peut se décharger de la mission qui lui a été confiée de faire les arrêtés et règlements nécessaires pour l’exécution des lois. Il peut, cependant, se décharger sur ses ministres ou sur d’autres autorités du soin de prendre les mesures d’exécution d’une réglementation qu’il a lui-même établie. Enfin, les cours et tribunaux ne peuvent déléguer leur pouvoir de juridiction. Ils peuvent toutefois adresser des commissions rogatoires à une autre juridiction, afin que soient accomplis des actes d’instruction. Le juge peut également faire appel à des experts afin de l’éclairer sur une question technique.

C. La souveraineté nationale et le droit international public

A la suite de la révision du 20 juillet 1970, la Constitution comprend un article relatif à l’exercice des pouvoirs par des institutions de droit international public. Aux termes de l’article 34, en effet, l’exercice de pouvoirs déterminés peut être attribué par un traité ou par une loi à des institutions de droit international public. Cette disposition prévoit donc l’attribution à des institutions de droit international public l’exercice de pouvoirs déterminés mais non les pouvoirs eux-mêmes.
Il ne s’agit donc ni d’une cession, ni d’un abandon de souveraineté. Toutefois, le constituant est, en théorie du moins, libre d’abroger l’article 34 et lorsqu’une institution internationale à laquelle l’exercice de certains pouvoirs a été attribué cesse d’exister, l’Etat belge reprend l’exercice de ces pouvoirs. Enfin, il est loisible à l’Etat belge de dénoncer le Traité international par lequel la cession de souveraineté a eu lieu.
L’attribution de ces pouvoirs peut se faire soit par un traité, lequel doit être approuvé selon les cas par les assemblés législatives compétentes dans le domaine couvert par cet acte, soit par une loi.

Sous-section 3 – Une composante géographique – Le territoire

Le territoire d’un Etat est l’espace terrestre, fluvial, maritime et aérien dans les limites duquel les gouvernants exercent leur autorité. Il constitue, en principe, une limite à leur action effective.

Un Etat a un territoire continu et un territoire discontinu. Ainsi, le territoire français comprend outre la France métropolitaine, la Corse, la Guadeloupe, la Martinique…. Il en de même en ce qui concerne le Danemark qui exerce sa souveraineté sur le Groenland. Le territoire de la Belgique est également discontinu puisqu’il comprend Bar-le-Duc, village entièrement enclavé en territoire hollandais au nord de la Province d’Anvers.

De plus, un territoire ça bougé !
Dans les 1ères années qui suivirent l’accession à l’indépendance, le domaine terrestre de la Belgique comprenait, outre le territoire actuel, le Limbourg hollandais et le Grand-duché du Luxembourg. Cette situation perdura jusqu’en 1839, lorsque les Pays-Bas et la Belgique conclurent un traité entraînant l’abandon de cette dernière partie du Limbourg hollandais et du Grand-duché du Luxembourg actuel. Cette amputation donna lieu à une vive controverse. D’aucuns soutiennent que le projet de loi tendant à la cession d’une partie du territoire était inconstitutionnel. A l’appui de cette thèse, ils faisaient valoir que la Constitution avait déterminé les parties constitutives de la Belgique et que toute modification de celle-ci impliquait le respect de la procédure de révision constitutionnelle. Les Chambres refusèrent de se rallier à ce point de vue vu que, en vertu des articles 7 et 167 de la Constitution, des modifications de frontières peuvent être opérées par loi. Une révision constitutionnelle n’était donc pas requise. Après la 1ère guerre mondiale, en application du traité de Versailles, le territoire s’accrut des cantons rédimés cédés par l’Allemagne et du territoire de Moresnet-neutre.²

L’article 91 de la Constitution prévoit que dans le serment qu’il prête avant de prendre possession du trône, le Roi jure de maintenir l’intégrité du territoire.
La Constitution détermine également les subdivisions du territoires : régions linguistiques, provinces et communes. Le territoire national est donc morcelé en 4 régions linguistiques, 10 provinces et 589 communes.
Les régions linguistiques, dont l’existence est consacrée à l’article 4 de la Constitution, s’analysent comme une simple division du territoire. Elles ne sont pas pourvues d’une organisation politique propre. Leur intérêt réside dans le fait qu’elles permettent de définir l’aire de compétence des communautés et assurent une division en 3 régions unilingues et une région bilingue. Leurs limites ne peuvent être que par une loi votée à la majorité spéciale.
Les provinces, quant à elles, ont une double fonction. D’une part, elles sont de véritables collectivités politiques dotées d’organes propres. D’autre part, en vertu de l’article 5 de la Constitution, elles permettent de définir le territoire des régions wallonnes et flamandes. Quant au territoire de la Région de Bruxelles-Capitale, il n’est pas défini positivement par la Constitution. Il se confond en fait avec une région linguistique et avec les 19 communes bruxelloises. Il est, par ailleurs, le seul qui ne soit pas intégré au sein d’une province.

Sous-section 4 – Une composante dynamique et politique – Les rapports entre gouvernants et gouvernés

Au sein du groupement humain s’opère une différenciation entre les gouvernants, qui détiennent la puissance publique, et les gouvernés, soumis aux règles des 1ers. Un Etat est donc doté d’un minimum d’organisation apte à gérer les affaires de la collectivité nationale par voie de commandements unilatéraux, sanctionnés, au besoin, par un appareil coercitif.

D’une part, l’Etat se voit, sur le plan juridique, investi de prérogatives exorbitantes du droit commun, mais d’autre part, il est soumis à des sujétions ou à des contraintes qui ne s’imposent pas à des particuliers. Dans l’Etat moderne, la conscience collective exige que la puissance publique s’exerce dans l’intérêt des gouvernés (VELU), d’où la notion de service public. Cette notion peut être entendue dans un sens fonctionnel ou dans un sens organique.
Dans un sens fonctionnel, elle désigne des moyens qui doivent être mais en œuvre afin de réaliser une mission d’intérêt général, indépendamment de l’organe qui l’assume. Constituent, par exemple, des services publics au sens fonctionnel, la mission de construire des logements sociaux et des les donner en location à des taux inférieurs à ceux du marché ; L’ULB, qui est une personne morale de droit privé, s’analyse comme un service public au sens fonctionnel mais pas au sens organique.
Dans un sens organique, le service public vise un organisme auquel a été confiée une mission d’intérêt général. Il faut un organisme public, qui dépend des gouvernants, dont l’objet est de réaliser une mission d’intérêt général. Outre les administrations de l’autorité fédérale et des entités fédérées, sont considérés comme des services publics au sens organique, l’ONSS, l’ONEm, le FOREM, les universités des communautés telles celles de Liège, Gand ou Mons, la Poste, la SNCB, Belgacom ou la RTBF.

3 grandes lois régissent l’organisation et le fonctionnement des services publics.
1°) Il s’agit tout d’abord de la loi de continuité qui postule le fonctionnement régulier et continu du service public. Ce principe entraîne certaines conséquences :
– Un gouvernement démissionnaire ne cesse pas totalement ses activités puisqu’il doit expédier les affaires courantes
– Lorsqu’en raison de circonstances exceptionnelles les autorités constituées étaient incapables d’exercer leurs fonctions, des personnes non investies ou irrégulièrement investies peuvent prendre des actes valables (confirmé par la Cour de cassation en 1919 pour le Roi)
– Un service public ne peut jamais être déclaré en faillite
– Le droit de grève n’est pas interdit mais certains services (sécurité,…) doivent assurer une permanence continue. Ce droit est cependant toujours refusé aux militaires.
2°) La 2ème loi du service public est celle du changement ou de la mutabilité : L’autorité peut modifier le statut, le fonctionnement et l’organisation du service public pour l’adapter aux exigences de l’intérêt général. Il en résulte donc que même si les fonctionnaires sont soumis à un statut, ils n’ont aucun droit au maintien de celui-ci puisque l’autorité peut modifier unilatéralement les termes du statut. Ce principe a été rappelé dans un arrêt du 18 octobre 2000 du Conseil d’Etat/
3°) Enfin, la 3ème loi du service public est celle de l’égalité : Un service public ne peut moduler ses conditions d’intervention ni la refuser en fonction de la personnalité de son interlocuteur. Toutefois, il peut y avoir des différences de traitements entre différentes catégories de citoyens.
Le Conseil d’Etat a été appelé à connaître d’un recours mis en œuvre par un parti (Union belge) contre la décision de la RTBF de ne pas lui accorder, pendant la campagne électorale, un temps d’antenne égal à celui consenti aux grands partis. Dans son arrêt du 1er avril 2003, le Conseil d’Etat rappelle que le principe d’égalité et de non discrimination n’excluait par les différences de traitement pour autant qu’elle repose sur un critère objectif et qu’elle soit raisonnablement justifiée. Appliquant ce principe au cas d’espèce, il a rejeté le recours en relevant que compte tenu de la rareté du temps d’antenne, la partie adverse a légitimement pu établir des critères de différenciation fondés sur l’importance relative des différents partis candidats aux élections, et traiter de manière différente les partis qui avaient obtenu une représentation parlementaire lors des élections précédentes et les autres partis.

La mise en œuvre des lois du service public entraîne, dans le chef de l’autorité publique, le bénéfice de privilèges.
Le privilège du préalable contraint les particuliers à se plier aux décisions de l’autorité publique quitte à remettre en cause par la suite leur légalité devant la juridiction compétente (ex. : dette fiscale). Le Conseil d’Etat à plusieurs fois relevé que ce privilège impose à l’administré de se soumettre à une décision administrative même illégale tant qu’elle n’est pas suspendue ni annulé par la haute juridiction administrative.
Exemple : Monsieur Taymans, agent à l’IBPT a obtenu un congé pour mission afin de travailler au sein de la Représentation permanent de la Belgique auprès de l’Union Européenne. Il se voit refuser une prolongation de ce congé. Considérant cette décision illégale, il poursuit l’annulation devant le Conseil d’Etat et ne réintègre pas ses fonctions à la date prévue. Le Conseil d’Etat donne raison à l’IBPT en raison du privilège du préalable.
Le privilège de l’immunité d’exécution est une conséquence directe de la loi de continuité. Il interdit de prendre à l’égard de l’autorité publique des mesures d’exécution forcée. On ne peut donc, en principe, pas saisir les biens de l’autorité publique. Ce principe est affirmé et nuancé par l’article 1412 du Code judiciaire qui prévoit que les biens de personnes morales de droit public (Etat, Régions,…) sont insaisissables mais celles-ci doivent dresse une liste de leurs biens saisissables. A défaut de listes ou si les biens ne suffisent pas à désintéressé les créanciers, les biens qui ne sont pas manifestement utiles pour l’exercice de la mission de service public, peuvent être saisis.

Section 2 – Les différents types d’Etats (4)

Sous-section 1ère – L’Etat unitaire

L’Etat unitaire peut être défini comme celui dans lequel un pouvoir souverain unique organisé conformément à une seule Constitution, gère l’ensemble des affaires d’une communauté nationale, dans les limites d’un territoire.
Ce type d’Etat fonctionne donc sur une logique moniste : un Etat, une population, une organisation de pouvoir. L’unicité se matérialise, en effet, à l’égard du territoire, de la structure politique de l’Etat et à l’égard des citoyens.

§ 1er – L’unité du territoire

Dans un Etat unitaire, les organes supérieurs de l’Etat ont vocation à exercer leur compétence soit directement, soit indirectement (via des techniques de déconcentration ou de décentralisation) sur l’ensemble du territoire national.

§ 2 – La structure de l’Etat est unique et globalisante

Dans l’Etat unitaire, il existe un seul ordre constitutionnel. Les institutions supérieures dominent l’ensemble du système politique. Sa structure est celle d’une pyramide pleine avec au sommet les organes supérieurs de l’Etat qui élaborent un droit unique.

§ 3 – Les rapports avec les citoyens

Dans ce type d’Etat, comme dans l’Etat composé, il existe une nationalité unique. La différence entre les 2 réside dans le fait que dans l’Etat unitaire, les citoyens constituent une collectivité unique.

§ 4 – L’organisation de l’Etat unitaire moderne

Il ne faut pas conclure de ce qui précède qu’il n’existe qu’une seule forme d’Etat unitaire où la centralisation est absolue. C’est faux. Cette centralisation absolue ne serait concevable que dans des Etats au territoire très réduit ou dans lesquels les prérogatives étatiques sont limitées à l’essentiel.
Dans les Etats modernes, en raison de l’étendue du territoire, du nombre d’habitant,… la centralisation a subi des aménagements permettant la délégation de tâche d’exécution ou encore d’un pouvoir de décision. La centralisation de l’Etat unitaire est donc modalisée soit par des techniques de déconcentration, soit par des techniques de décentralisation.
La déconcentration, comme la décentralisation, suppose la décomposition du territoire étatique en plusieurs entités territoriales. Mais, dans un système déconcentré, ces entités ne disposent d’aucune autonomie. Les compétences étatiques sont exercées par des agents du pouvoir central qui, s’ils sont investis d’un pouvoir de décision, agissent sous l’autorité hiérarchique des organes supérieurs.
Ce pouvoir hiérarchique peut être mis en œuvre soit par le pouvoir d’ordonner, soit par le pouvoir de correction qui se matérialise soit par un pouvoir de réformation, soit par un pouvoir de substitution. Lorsque l’autorité hiérarchique use de son pouvoir d’ordonner, elle reste passive et laisse une autorité subordonnée agir à sa place. Par contre, lorsqu’elle use de son pouvoir de correction, les 2 autorités agissent mais seule l’intervention de l’autorité supérieure produit des effets en droit.
Le lien hiérarchique qui caractérise la déconcentration disparaît dans la décentralisation. Celle-ci suppose qu’il existe au sein d’un Etat unitaire diverses collectivités dotées d’une personnalité juridique, dont tout ou partie des organes sont élus directement par les citoyens et qui bénéficient d’une autonomie. Ce système d’organisation étatique reconnaît à certaines collectivités territoriales une liberté plus ou moins grande de décision, d’administration, voire de serlf government.
Toutefois, l’existence d’entités décentralisées ne remet pas en cause le caractère souverain de l’Etat. En effet, si elles disposent d’une personnalité juridique propre et d’une réelle autonomie, elles ne sont pas pour autant souveraine. Elles n’ont ni gouvernement propre ni législation propre. Cette absence de souveraineté se manifeste par un contrôle de la part du pouvoir central : la tutelle. Ce contrôle porte sur les organes et sur leurs actes. La tutelle permet de faire la distinction entre le décentralisation et le fédéralisme : en effet, dans le 1er système, toute décision suppose une double volonté, la volonté de l’autorité décentralisée de prendre un acte et la volonté de l’autorité centrale de ne pas s’y opposer. Une décision n’acquiert sa validité qu’une fois réunis ces 2 consentements.

Sous-section 2 – L’Etat régionalisé

L’Etat régionalisé se distingue tout d’abord de l’Etat fédéral par le fait que, le plus souvent, les entités régionales ne participent pas à l’exercice de la fonction législative de l’Etat central.
Ensuite, il diffère de l’Etat unitaire décentralisé en ce que les régions disposent d’attributions et d’organes leur permettant de prendre avec un certain degré de liberté des normes et des décisions propres. De même, il ignore, le plus souvent, le mécanisme de co-décision qu’implique l’exercice de la tutelle dans les Etats décentralisés.
Enfin, chaque région dispose, en principe, d’institutions bénéficiant d’une légitimité particulière, à savoir une assemblée élue au suffrage universel et un exécutif élu en son sein. Toutefois, il ne s’agit pas là d’une caractéristique propre à ce type d’Etat puisque, par exemple, en Belgique les communes, voire les provinces, répondent à cette définition et qu’il s’agit d’entités relevant de la décentralisation administrative.
On peut donc conclure que l’Etat régionalisé apparaît comme le plus fédéral des Etats unitaires ou comme le moins unitaires des Etats fédéraux.

Sous-section 3 – L’Etat fédéral

§ 1er – Origine et nature de l’Etat fédéral

Le fédéralisme n’émane pas forcément d’un processus d’union d’entités indépendantes à l’origine : Si les institutions suisses et américaines sont l’aboutissement d’une intégration de plusieurs Etats souverains, d’autres Etats sont le produit d’un fédéralisme par dissociation. Tel est le cas par exemple de la RFA après 1947 ou de la Belgique.
Dans le fédéralisme par dissociation, le caractère fédéral de l’Etat est le résultat d’un acte de volonté unilatérale de l’Etat unitaire, matérialisé par une révision de la Constitution. Il n’y a pas création d’un nouvel Etat mais simplement la continuation de l’Etat unitaire sous une nouvelle forme.
Dans le fédéralisme par intégration, il convient de distinguer 2 phases : Une phase contractuelle et une phase constitutionnelle : Les Etats contractants concluent un traité d’union par lequel ils s’engagent à créer des organes communs qui constitueront la puissance supérieure de l’Etat fédéral et auront pour 1ère tâche d’élaborer une Constitution.

§ 2 – Les caractéristiques essentielles de l’Etat fédéral

La 1ère caractéristique de l’Etat fédéral est la superposition de 2 niveaux étatiques.

2ème caractéristique : Le principe de participation des Etats membres aux décisions fédérales est un critère important. En effet ; l’autonomie des entités fédérées implique qu’elles soient mises en mesure de participer à l’élaboration du pouvoir. L’Etat fédéral est donc, par essence, ambivalent. D’une part sa structure suppose une superposition d’ordres étatiques distincts et en principe autonomes ; D’autre part, l’unicité de l’Etat rend nécessaire une participation des composantes fédérées aux prises de décisions fédérales.
Le bicaméralisme répond donc aux exigences de l’Etat fédéral. La composition et les attributions de la 2nde chambre sont conditionnées par le caractère composé de l’Etat. Comme le note RIVERO, la 1ère chambre est la chambre d’une démocratie d’individus et la 2nde chambre est la chambre d’une démocratie de collectivité. Dans un certain nombre d’Etats, la Suisse et les Etats-Unis par exemple, les différentes composantes sont représentées de façon égalitaire au sein de cette assemblée. Dans les autres cas, il est tenu compte de l’importance des différents Etats pour fixer le nombre de représentants au sein de la 2nde chambre. Enfin, les hautes chambres fédérales ont des compétences apparaissant généralement comme le corollaire du principe de participation.

La 3ème caractéristique du fédéralisme réside dans le principe d’autonomie des entités fédérées, lequel est intimement lié à la superposition des organes étatiques. Il suppose, en effet, que chaque Etat membre ait son propre ordre juridique, ses compétences propres qu’il exerce sans ingérence des autorités fédérales.
L’autonomie des entités fédérées emporte un certain nombre de conséquences :
– Tout d’abord, elles exercent une fonction constituante propre. En effet, le constituant fédéral garantit l’autonomie des entités fédérées en leur offrant une faculté d’auto-organisation. Par ailleurs, on constate que, dans la pratique, les entités fédérées utilisent, le plus souvent, avec circonspection leur pouvoir d’auto-organisation.
– La 2nde conséquence réside dans l’exercice de la fonction législative. Celle-ci se distingue de la fonction réglementaire qui appartient aux autorités locales par le fait que contrairement aux normes des entités décentralisées, les normes des Etats fédérés ne sont pas subordonnées aux lois fédérales.
– La 3ème conséquences réside dans la nécessité de garantir cette autonomie. Il existe donc, dans tout système fédéral, une juridiction suprême qui a pour mission de trancher les litiges de compétences entre l’Etat fédéral et les entités fédérées.

Sous-section 4 – La confédération d’Etats

L’Etat confédéral n’existe pas. Il y a une contradiction de principe entre les termes Etat et confédération. Cette dernière est un agrégat durable d’Etats dont les membres ayant des objectifs communs (comme la sécurité et la paix), sont tenus par des engagements permanents et possèdent des organes interétatiques d’action et de représentation. La confédération suppose donc une pluralité d’Etats. Les règles qui président à l’organisation de la confédération trouvent leur origine dans un Traité. Les relations entre Etats conférérés sont de natures étatiques.
Ceci emporte un certain nombre de conséquences :
– Tout d’abord, chaque partie à le droit de sécession. En effet, à tout moment, un Etat peut cesser de participer à l’association et recouvrer sa pleine souveraineté
– Ensuite, seul un certain nombre de compétence est confié à des organes communs
– Par ailleurs, il n’y a pas de liens directs entre le citoyen et les organes de la confédération qui n’entretiennent de relations qu’avec les Etats membres, à l’exclusion de leurs habitants (règle de la médiateté)
– Enfin, toutes les décisions sont prises à l’unanimité.

Actuellement, les confédérations au sens classique du terme ont quasiment disparu et ont été remplacées par des structures supranationales, dont l’UE en est un exemple. Toutefois, cette affirmation doit être nuancée car si l’UE présente quelques traits essentiels de la confédération d’Etat (fondation par Traité, règle de l’unanimité selon les cas, droit de sécession,…), elle s’en distingue néanmoins. En effet, l’intégration européenne aboutit à créer un lien direct entre les institutions communautaires et les citoyens des Etats membres. Ceux-ci, par exemple, procèdent à l’élection directe du Parlement européen. La création d’une monnaie unique, le processus d’adoption d’une Constitution, les perspectives de renforcement de l’union politique et la remise en cause de la règle de l’unanimité sont autant de tendances lourdes qui sont de nature à rapprocher les institutions européennes du modèle fédéral.

Sous-section 5 – La distinction entre Etat global et Etat fédéral

Le fédéralisme se caractérise par un morcellement de composantes de l’Etat. Il existe non seulement un territoire unique et commun mais également des zones identifiées à chacune des entités. Il existe une nationalité commune à tous les ressortissants de l’Etat mais également des liens de citoyenneté par rapport aux diverses entités. Il existe un pouvoir fédéral composé d’organes exécutifs, législatifs et judiciaires mais des organes similaires exercent leurs compétences au sein de chacune des entités.
Cette logique de dédoublement affecte également les organes de l’Etat fédéral et conditionne la hiérarchie des normes. La Constitution fédérale s’impose à tous les partenaires de l’Etat. Lorsque les entités fédérées disposent d’une autonomie constitutive, leurs Constitutions propres ou les règles spécifiques qu’elles sont habilitées à prendre sont juridiquement inférieures à la Constitution fédérale.
En Belgique, la Constitution est la norme suprême de droit interne et s’impose tant à l’autorité fédérale qu’aux Régions et Communautés. Il en est de même des lois spéciales prises en vertu de la Constitution, lesquelles lui sont inférieures mais supérieures, selon les cas, ou égales aux décrets pris par une Région ou une Communauté en vertu de son autonomie constitutive.
Dans la logique fédérale, les organes de la fédération se caractérisent par un dédoublement fonctionnel. Tantôt ils agissent pour fixer des règles applicables à l’Etat global, tantôt ils agissent en tant qu’organes de l’autorité fédérale. Dans le 1er cas, leurs normes sont supérieures aux normes des entités fédérées. Dans le 2nd cas, elles ne le sont pas. Le plus souvent, les normes prises au titre de l’Etat global sont adoptées dans le respect de majorités renforcées.

Section 3 – L’agencement des pouvoirs dans l’Etat et les différents types de régimes politiques

Sous – section 1ère – Le principe de la séparation des pouvoirs – Définition théorique et critique

§ 1er – Définition théorique

A l’origine des Etats existe souvent un régime de confusion des pouvoirs. Un seul organe cumule les différentes fonctions. Avec l’accroissement des tâches de l’Etat, la répartition des missions entre plusieurs acteurs devient techniquement indispensable. Cette nécessité se double dans les régimes à vocation démocratique.

L’idée de la séparation des pouvoirs tient son origine dans l’œuvre d’ARISTOTE mais la définition qu’en a donnée MONTESQUIEU est toujours d’actualité : « Il y a dans chaque Etats 3 sortes de pouvoirs : la puissance législative, la puissance exécutrice des choses qui dépendent du droit des gens et la puissance exécutrice de celles qui dépendent du droit civil », ce qui nous qualifions actuellement de pouvoir législatif, de pouvoir exécutif et de pouvoir judiciaire.
Selon MONTESQUIEU, il est indispensable que ces 3 pouvoirs soient confiés à des organes différents. Il démontre, en effet, que le cumul de 2 de ces pouvoirs ou des 3 dans le chef d’une même personne débouche sur le despotisme. La clé de voûte de cette théorie est exprimée comme suit : « C’est une expérience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser. Il va jusqu’à ce qu’il trouve des limites. Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir ».
Actuellement, le 2ème aspect domine. L’équilibre des pouvoirs s’est progressivement substitué à la séparation des pouvoirs. Cette dernière, en effet, n’est plus conçue comme un cloisonnement étanche des différentes activités de l’Etat. Il faut un système de freins et de contrepoids.

Le pouvoir judiciaire, en Belgique, le pouvoir le plus indépendant. Cependant, l’article 151 Constitution prévoit que le Ministère de la justice peut ordonner des poursuites et arrêter des directives contraignantes de politique criminelle y compris en matière de politique de recherches et de poursuites. L’article 153 permet au gouvernement de faire entendre sa voix au cours des débats judiciaires par l’intermédiaire du Ministère public. L’article 84 donne au pouvoir législatif le monopole de l’interprétation des lois par voie d’autorité, empêchant le pouvoir judiciaire de prononcer des arrêts de règlement. Le pouvoir exécutif peut, en vertu de l’article 110 remettre ou réduire les peines prononcées par les juges et réfréner ainsi la sévérité excessive du pouvoir judiciaire à l’égard des délinquants.
De plus, en vertu de l’article 259 de la Constitution, les juges doivent refuser d’appliquer les actes des pouvoirs exécutifs entachés d’illégalité. La création, par la loi du 23 décembre 1946 du Conseil d’Etat (article 160 Constitution depuis 1991) est d’une logique identique puisqu’il peut annuler les actes et règlements des autorités administratives. Il en est a fortiori de même pour la Cour d’arbitrage qui, en vertu de l’article 142 de la Constitution, peut mettre à néant l’œuvre d’un législateur.
Dans le même esprit, la jurisprudence a permis aux tribunaux de refuser d’appliquer une norme législative contraire au droit international.

§ 2 – L’insuffisance et l’intérêt de la classification de MONTESQUIEU

La distinction des 3 pouvoirs appliquée aux Etats modernes constitue un instrument d’analyse trop approximatif. L’accroissement des tâches de l’Etat et la diversification de ses organes font qu’il n’est plus possible de ne considérer que 3 blocs d’organes, ni de trouver des garanties efficaces contre les excès d’un pouvoir.
En outre, certaines institutions ne peuvent se situer dans le cadre des 3 pouvoirs traditionnels. S’il arrive qu’on les y rattache, c’est dans un souci de classification, incompatible avec leurs spécificités. La Cour des comptes, par exemple, est habituellement considérées comme une institution relevant du pouvoir législatif alors que celui-ci, aux termes de la Constitution, appartient au Roi et aux 2 Chambres. Quant à la Cour d’arbitrage, elle échappe également aux classifications traditionnelles. Il s’agit d’une juridiction suprême, compétente pour assurer le respect de règles prises au titre de l’Etat global. Enfin, le Conseil supérieur de la Justice ne fait partie ni du pouvoir exécutif, ni du pouvoir judiciaire sur l’action duquel il doit notamment exercer un contrôle externe.

Il est impossible de limiter le nombre de pouvoirs à 3 dans un monde où fourmillent les groupes de pression tel les syndicats, les partis politiques,….
La conviction que la division classique du pouvoir entre exécutif, législatif et judiciaire est insuffisante à expliquer le fonctionnement des systèmes politiques est confirmée par le rôle joué aujourd’hui par la presse. Elle constitue un des partenaires essentiels d’un fonctionnement harmonieux des institutions puisqu’elle joue un rôle permanent de relais de l’information et qu’elle est, plus que le Parlement encore, le 1er organe de contrôle de l’action des gouvernants.
La théorie de MONTESQUIEU conserve cependant toute son actualité en ce qu’elle suppose l’existence de freins et de contrepoids et que les pouvoirs soient multiples et érigés en contre-pouvoir.

Sous-section 2 – La séparation des pouvoirs en tant que critère distinctif des régimes politiques

§1er – Le régime présidentiel

L’élection présidentielle s’inscrit au cœur du système politique américain. Elle se déroule en 5 temps :
La 1ère phase est celle de la sélection partisane qui se fait, dans chaque Etat, dans le cadre de primaires ou de caucus. A cette occasion, les militants ou les électeurs des partis élisent des délégués qui défendront les couleurs de l’un des candidats lors de la convention du Parti.
La convention du Parti constitue le 2ème temps du processus qui conduit à l’élection du président. Elle a pour objet de mettre en scène le « ticket présidentiel », constitué des candidats à la présidence et à la vice-présidence.
Le mardi qui suit le 1er lundi de novembre ont lieu les élections. C’est le 3ème temps. Ce jour-là, les électeurs élisent des grands électeurs. Chaque Etat a droit à autant de grands électeurs qu’il compte de députés et de sénateurs. Les grands électeurs sont élus au scrutin de liste, majoritaire, à un tour. Ce système peut déboucher sur des résultats pour le moins singulier. En effet, les 8 plus grands Etats regroupent 255 des 538 grands électeurs. Il suffit parfois d’une victoire d’une courte tête de l’un de ces Etats pour qu’une candidat minoritaire en voix dans le pays accède néanmoins à la présidence. Tel a été d’ailleurs le cas de BUSH après sa victoire controversée en Floride. AL GORE, en effet, avait obtenu plus de voix que son adversaire mais n’a pu compter sur le soutien de moins de grands électeurs que BUSH.
En Floride, lorsque l’écart entre les 2 candidats est inférieur à 0,50%, ce qui était le cas en l’espèce, il est procédé automatiquement à un recomptage mécanique des bulletins. A l’issue de ce processus, l’écart entre les 2 candidats s’était amenuisé de telle sorte qu’AL GORE sollicita un recomptage manuel dans 4 cantons. Celui-ci s’avéra particulièrement délicat à mettre en œuvre. BUSH engagea diverses procédures afin d’arrêter les opérations de recomptage. S’ensuivirent plusieurs décisions de justice émanant d’un juge local, de la Cour suprême de Floride et de la Cour suprême des Etats-Unis. Par un arrêt du 1é décembre 2000, celle-ci interdit la poursuite du recomptage manuel au motif que celui-ci était inconstitutionnel parce que contraire au principe de l’égale protection des lois. Or, compte tenu de la date butoir fixée par l’Etat de Floride pour l’arrêt de toutes les opérations électorales, soit le 12 décembre 2000, il était impossible de procéder, avec toutes les garanties requises, à ce recomptage. A la suite de cette décision controversée, BUSH est devenu le 43ème Président des Etats-Unis.
Le lundi qui suit le 2ème mercredi de décembre, les grands électeurs se réunissent. C’est la 4ème phase du processus électoral. Ils procèdent à l’élection proprement dite. Ils n’ont pas de mandat impératif et il peut arriver que l’un ou l’autre fasse défection au candidat qu’il est censé appuyé. Ce n’est qu’à l’issue de cette élection que le Président est juridiquement élu.
Enfin, le processus se termine le 6 janvier par la proclamation des résultats devant les chambres réunies sous la présidence du Président du Sénat, qui est généralement le Vice-président sortant.

On a souvent affirmé que le régime présidentiel se caractérisait essentiellement par l’élection du Président au suffrage universel. Mais la véritable caractéristique du régime présidentiel tient dans le fait que les ministres ne sont pas responsables devant le Parlement. Ils ne sont responsables que devant le Président et ne dépendent que de lui. De même, dans ce système fondé sur une stricte séparation des pouvoirs, le Président ne dispose pas du pouvoir de dissoudre les chambres.
Le Président et le Congrès disposent, cependant, l’un à l’égard de l’autre, de moyens d’action. Le Président peut opposer son veto à une loi qui, pour entrer en vigueur, doit être votée à la majorité des 2/3 dans chaque chambre. Le Congrès crée, notamment, des commissions d’enquête dont le rôle peut être prédominant. Ainsi, par exemple, une commission d’enquête indépendante a-t-elle été instituée par le Congrès pour se pencher sur les causes des attentats du 11 septembre 2001. Le Sénat, quant à lui, dispose du pouvoir d’approuver certaines nominations présidentielles, notamment celles des juges à la Cour suprême et des membres du cabinet. Cette assemblée n’hésite pas à user de ce pouvoir et à procéder à des auditions souvent âpres des candidats à la suite desquelles leur nomination peut être compromise. Ainsi, en 1993, Mme BAIRD, nommée ministre de la justice par le président CLINTON s’est-elle retirée après avoir dû reconnaître devant la commission sénatoriale qu’elle avait occupé un couple d’immigrés clandestins.
Le Congrès peut aussi mettre en œuvre la procédure d’impeachment qui vise à engager la responsabilité pénale du Président. En 1868, le Président JOHNSON était en conflit ouvert avec le Congrès pour avoir révoqué un ministre qui lui avait été imposé par le Congrès. En 1972, NIXON, impliqué dans l’affaire du Watergate, démissionne avant que la Chambre ne vote les articles de mise en accusation (articles d’impeachment). En 1998-1999, le Président CLINTON fait également l’objet d’une procédure d’impeachment. Il lui est reproché de s’être rendu coupable d’obstruction à la justice, de parjure et de subordination de témoins dans le cadre d’une affaire relative à une relation extraconjugale entretenue avec une stagiaire de la Maison Blanche, LEWINSKY. Après avoir entendu les arguments respectifs du procureur indépendant, la commission judiciaire de la Chambre adopte 4 articles de mise en accusation. La chambre renvoie le Président démocrate devant le Sénat pour 2 articles de mise en accusation, à savoir le parjure et les manœuvres d’obstruction à la justice. Lors du procès devant le Sénat, la majorité requise pour destituer le Président n’est pas atteinte. Il s’agit évidemment d’une issue heureuse à la suite d’une procédure qui, dans la culture juridique européenne, aurait été inconcevable. En effet, le droit au respect de la vie privée, consacré notamment par la CEDH, n’aurait pas permis d’interroger un responsable public sur sa vie sexuelle.
On constate, en fait, une inversion du système tel qu’il était prévu dans la Constitution. La plupart des lois importantes sont proposées par le Président, et non par le Congrès, mais celui-ci exerce une sorte de veto implicite en évitant de se prononcer ou en rejetant les projets qui sont proposés par le Président.

§ 2 – Le régime directorial

Le régime directorial est un système politique dans lequel la séparation des pouvoirs est plus qu’atténuée et où le rôle de l’assemblée est prédominant. Le seul Etat dont le régime réponde encore aujourd’hui à cette définition est la Suisse. Pour comprendre le régime suisse, il faut savoir que l’assemblée fédérale, à savoir le parlement, comprend 2 chambres : le Conseil national (la chambre basse qui assure la représentation de l’ensemble de la population suisse), et le Conseil des Etats (chambre haute qui assure une représentation des cantons). Le gouvernement fédéral, quant à lui, est dénommé Conseil fédéral.
En Suisse, les conseillers fédéraux, les membres de l’exécutif, sont élus par l’assemblée fédérale et sont généralement réélus indéfiniment. Jusqu’il y a peu, le gouvernement se fondait sur une répartition immuable des sièges de l’exécutif entre 4 partis, à raison de 2 pour le Parti socialiste, 2 pour le Parti radical démocratique, 2 pour le Parti démocrate chrétien, et un pour l’Union démocratique du Centre. Cette répartition, qualifiée de « formule magique » a été inaugurée en 1959 et a résisté jusqu’aux élections de 2003.
Les élections de 2003 ont consacré la victoire de l’UDC et de son leader BLOCHER. Ce parti qui, à l’origine, défendait les intérêts des populations agricoles, est devenu une formation populiste, nationaliste, hostile à l’immigration,…. Cette victoire a imposé une remise en cause de la « formule magique » en imposant le remplacement d’une ministre chrétienne par BLOCHER.
Le Conseil fédéral est un organe collégial qui n’est pas responsable devant les chambres. Ses membres dirigent des départements ministériels. En théorie, l’exécutif est soumis aux décisions de l’assemblée. Celle-ci peut annuler ou réformer ses décisions et lui donner des instructions. Cependant, il dispose d’un pouvoir d’initiative législative et peut formuler des avis sur les propositions de lois. Le régime des sessions et le référendum facultatif rendent la procédure législative parlementaire particulièrement lourde et lente (de 3 à 5 ans pour la mise en vigueur d’une nouvelle loi). En face d’une assemblée bicamérale relativement nombreuse se tient ainsi un exécutif réduit de 7 membres, composé des représentants de tous les partis importants du pays.

§ 3 – Le régime parlementaire

Le régime parlementaire est né et s’est développé empiriquement à partir du modèle du régime représentatif anglais. Le plus souvent, et tel fut le cas en Belgique, le parlementarisme a précédé la démocratie.

Le régime parlementaire s’est présenté, au cours des époques et de l’évolution des idées politiques, sous 2 formes distinctes : le système classique ou dualiste et le système moniste.
La théorie classique ou dualiste se fonde sur une division du pouvoir exécutif en 2 organes : le chef de l’Etat et le gouvernement. A tout moment, le gouvernement doit être investi de la confiance du chef de l’Etat, d’une part, et du Parlement, d’autre part. La caractéristique essentielle de ce système tient dans le rôle prédominant qui est réservé au chef de l’Etat. Celui-ci dispose du droit de dissoudre l’assemblée et de mettre fin au mandat des ministres dès lors que ceux-ci ont perdu sa confiance. Par contre, malgré le réel pouvoir qui est le sien, aucun contrôle direct ne peut être exercé à son égard. Tout au plus, l’assemblée peut elle-même engager la responsabilité de ses ministres. Le régime parlementaire dualiste n’a pas été seulement un concept puisqu’il a pu se réaliser sous la forme d’une collaboration entre 2 pouvoirs distincts pendant la monarchie de Juillet et dans l’Angleterre prévictorienne.
L’élaboration de la théorie moniste a coïncidé avec l’effacement progressif du parlementarisme dualiste. Les régimes dualistes, en effet, se sont réduits en un équilibre entre la majorité parlementaire et le gouvernement qui en procède. Ce phénomène s’est accentué avec l’instauration, dans de nombreux Etats, du suffrage universel, ce qui a accru la légitimité du Parlement et du gouvernement qui s’appuie sur une majorité au sein de celui-ci.

Le système institutionnel français n’est pas un régime semi-présidentiel, en raison de l’élection du Président au suffrage universel, mais bien, puisque le gouvernement est responsable devant l’assemblée, une variété de régime parlementaire. Tel est également les cas dans des Etats comme la Finlande, le Portugal,…. Dans de tels systèmes, le pouvoir et l’autorité du chef de l’Etat sont accrus puisque, à l’inverse de la situation prévalant dans les systèmes monarchiques, il bénéficie d’une légitimité démocratique.

A côté des régimes parlementaires traditionnels, il existe des systèmes fondés sur le parlementarisme rationalisé. Ils se caractérisent par la volonté d’assurer une plus grande stabilité de l’exécutif en rendant plus difficile la mise en œuvre de sa responsabilité devant le Parlement. L’article 67 de la loi fondamentale allemande consacre l’existence de la motion de méfiance constructive : le Bundestag ne peut manifester sa méfiance à l’égard du chancelier qu’en élisant son successeur à la majorité de ses membres et en invitant le Président à relever le chancelier de ses fonctions. Le Président doit se conformer à cette décision et nommer le chancelier élu.

Aujourd’hui, malgré des façades dualistes, la plupart des régimes parlementaires sont monistes.

Chapitre 2 : Le système normatif

Introduction

Le système normatif en Belgique est constitué de normes multiples. Cette architecture est conditionnée par l’existence d’une norme fondamentale, la Constitution, et par une hiérarchie. La Constitution organise de manière claire le fonctionnement et la compétence des institutions publiques.

Les Constitutions sont des instantanés. Leurs auteurs essaient de fixer leurs yeux sur la matière mouvante du droit mais le mouvement continue. Aucune Constitution n’est donc définitive. Leurs institutions, mais surtout le contexte politique évoluent sans cesse. A peine adoptée, la Constitution, ainsi que toutes les normes écrites, commence à se périmer.
Un 1er exemple est offert par l’évolution des règles du droit de vote. En effet, le suffrage universel n’a pas toujours eu la même définition. Il a fallu attendre la révision constitutionnelle de 1921 pour qu’il soit consacré à tous les hommes, une loi de 1948 pour qu’il soit consacré aux hommes et aux femmes, et la révision de 1981 qui a permis d’abaisser l’âge électoral à 18 ans. L’évolution du concept de démocratie parlementaire, conditionnée par l’évolution générale des sociétés, a donc justifié que d’un système à suffrage censitaire à cens uniforme, on soit passé au suffrage universel à vote plural, et au suffrage universel pur et simple. L’article 8 de la Constitution a dû être modifié afin de respecter les exigences du Traité de Maastricht qui impose aux Etats membres d’accorder le droit aux élections municipales aux citoyens européens établis dans un autre Etat membre. Le constituant a même été plus loi en permettant au législateur d’accorder le droit de vote aux citoyens de l’Union européenne pour l’ensemble des élections mais aussi en l’autorisant à étendre ce droit aux non ressortissant européen résidant en Belgique. Cette réforme a été consacrée par l’adoption de une loi de 1999. Une loi de 2004 met ce principe en œuvre en accordant le droit de vote aux élections communales aux non ressortissant européens et qui ont établi leur résidence principale en Belgique de manière ininterrompue pendant les 5 ans précédant l’introduction de la demande par laquelle ils sollicitent le droit d’être électeur.
On trouve un 2ème exemple de la manière dont un texte constitutionnel réagit à l’épreuve de la réalité dans l’interprétation qui a été donnée aux pouvoirs du Roi dans le domaine militaire. L’article 68 ancien (167 alinéa 2 Constitution) dispose que Le Roi commande les forces de terre et de mer et qu’il déclare la guerre. En 1831, Léopold 1er prend le commandement effectif des armées pour repousser l’armée hollandaise. Il en résulte une coutume constitutionnelle au terme de laquelle, en temps de paix, le Roi ne dispose d’aucun pouvoir personnel mais qu’en temps de guerre, il lui appartient d’assurer personnellement la direction des opérations. Cette thèse est consacrée pendant la guerre 1914-1918 puisque Albert 1er commande seul l’arme. Il n’hésitera pas d’ailleurs à prendre des initiatives à l’insu de ses ministres. En effet, il a essayé, discrètement, de négocier avec les Allemands une paix de compromis. En 1940, Léopold III prend le commandement de l’armée. Mais il y a eu rupture avec son gouvernement. Alors que ce dernier entendait continuer la guerre et demeurer solidaire des Français et des Anglais, le Roi estimait qu’il avait rempli sont contrat à l’égard des alliés, qu’il s’indiquait de capituler et de négocier avec les Allemands. Le 28 mai, sans en aviser les alliés, il capitule et refuse de quitter le territoire avec ses ministres, qui entendre poursuivre la guerre avec les alliés. Le 1er ministre PIERLOT aura alors des mots très durs : « Le Roi a rompu le lien qui l’unissait à son peuple ». Ces décisions et toutes celles qui s’ensuivirent sont prises sans le contreseing ministériel et sont à l’origine de l’affaire royale qui conduit Léopold 3 à l’abdication. L’affaire royale a été l’occasion de rappeler que tous les actes du Roi doivent faire l’objet d’un contreseing ministériel.
3ème exemple : On trouve une évolution similaire dans le pouvoir du Roi de nommer ses ministres. L’article 96 de la Constitution dispose que « Le Roi nomme et révoque ses ministres ». Léopold 1er profite de son pouvoir de nomination pour négocier avec le futur 1er ministre un pacte gouvernemental. Au cours du règne de Léopold 2, il n’y a plus, semble-t-il de négociation d’un pacte gouvernemental. Les discussions portent seulement sur des poins particuliers du programme gouvernemental. Aujourd’hui, il paraît inconcevable que le Roi puisse intervenir activement dans la définition du programme établi par le 1er ministre à la suite d’une négociation entre les partenaires de la majorité. Il est d’ailleurs permis de se demander si le Roi dispose encore de la faculté d’influencer la composition du gouvernement.
L’évolution de l’interprétation réservée à l’article 10 de Constitution offre un 4ème exemple de l’influence de l’évolution des mentalités sur le contenu du droit positif. En effet, jusqu’à une époque récente, l’égalité des Belges devant la loi n’impliquait pas l’égalité des sexes. Dans un arrêt de 1974, le Conseil d’Etat relève que le principe d’égalité implique celui de l’égalité des sexes. On notera cependant que le constituant n’avait pas entendu affirmer, en 1831, l’égalité des sexes puisqu’il n’avait pas manqué de consacrer la loi salique dans les règles de dévolution du trône. Il a en effet fallu attendre 1991 pour que les femmes puissent, dans les mêmes conditions que les hommes, avoir accès au trône. L’égalité entre les hommes et les femmes a donc été consacrée à partir de l’article 10 de la Constitution. Cependant, en 2002, cette disposition a été complétée d’un complétée d’un nouvel aliéna qui dispose que l’égalité entre les hommes et les femmes est garantie. Parallèlement, a été introduit un article 11 bis qui impose aux différents législateurs de garantir aux hommes et aux femmes l’égal exercice de leurs droits et libertés et de favoriser notamment leur égal accès aux mandats électifs et publics. En conséquence, cette disposition impose que dans chaque organe exécutif, fédéral, régional, communautaire ou local, il y ait des personnes de sexe différent. Il n’est dérogé à cette obligation que dans la seule hypothèse où ces organes sont élus directement par la population. Cette modification constitutionnelle procède d’un constat opéré par le gouvernement : le sexe est, dans les faits, un facteur d’inégalité au détriment des femmes. Les nouveaux articles constitutionnels permettent de mettre en œuvre des mécanismes de discrimination positive en faveur des femmes. Plus particulièrement, cette réforme permet de renforcer la présence des femmes dans l’exercice des mandats électifs et publics. On peut donc conclure en disant qu’aujourd’hui, pour protéger réellement les minorités, il faut créer des discriminations positives et remettre en cause le principe d’égalité.
Un enseignement a tiré de ces différents cas de figure : les règles constitutionnelles sont au moment de leur adoption le reflet d’un consensus national large mais par essence fragile et sujet à fluctuation. Si le texte constitutionnel n’est pas trop clair et précis, il faudra le réadapter ; et s’il se caractérise par l’imprécision, il recevra une interprétation différente, conforme au nouveau consensus qui s’est fait jour.

Section 1. La constitution en tant que concept théorique

Sous-section 1ère. La constitution et le pouvoir constituant

La Constitution ne naît pas par hasard. Il faut qu’un organe préexistant ait pris l’initiative d’en élaborer le texte : tel est le rôle du pouvoir constituant. Ce dernier s’oppose aux pouvoirs constitués, c’est-à-dire les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire auxquels il convient d’ajouter le pouvoir fédéral et les pouvoirs régionaux et communautaire.
Le pouvoir constituant originaire se distingue du pouvoir constituant dérivé. Un pouvoir constituant originaire est instauré lorsqu’il faut établir une nouvelle Constitution. Tel est le cas par exemple si un nouvel Etat est crée ou encore lorsque dans un Etat existant, il est mis fin à l’ordre constitutionnel ancien, de façon brutale suite à une révolution ou dans un contexte pacifique.

Il existe plusieurs méthodes pour établir la 1ère Constitution d’un Etat, à savoir les méthodes monarchistes et les méthodes populaires.
La méthode monarchiste suppose que les détenteurs 1ers du pouvoir octroient une Constitution au peuple qui appelé, de ce fait, à exercer le pouvoir. La Charte constitutionnelle de 1814 fournit un exemple célèbre de cette méthode. En 1830, la nouvelle charte constitutionnelle française n’est plus octroyée unilatérale, mais a été le résultat d’un Pacte passé entre le Roi et le peuple. Il s’agit là d’un deuxième procédé monarchique. Cette fois, les citoyens interviennent dans le processus d’attribution du pouvoir à leur bénéfice, mais, dans cette méthode à caractère contractuel, le Prince conserve une large marge de manœuvre puisque son accord est indispensable pour que le pacte soit conclu.
Les méthodes populaires permettent d’associer les citoyens, directement ou indirectement, à l’adoption du texte constitutionnel. Dans une 1ère méthode, le texte constitutionnel établi par les détenteurs du pouvoir est soumis à référendum. Un tel système peut être dangereux puisque le référendum revêt un caractère plébiscitaire, destiné à obtenir l’adhésion à la politique personnelle d’un leader déterminé. Une 2ème formule consiste dans une élection préalable d’une assemble chargée de rédiger le texte constitutionnel. Une 3ème formule consiste dans une combinaison des 2 méthodes précédentes : La Constitution est élaborée par une assemblée élue par le peuple et est soumise au référendum.

Le terme Constitution reçoit 2 acception. Dans un sens matériel, désigne l’ensemble des règles juridiques essentielles qu régissent les principes fondamentaux d’organisation, des fonctionnement de compétence de la puissance publique, ainsi que les droits fondamentaux des gouvernés, qui constituent les limites à l’action du pouvoir. Dans un sens formel, il vise l’ensemble des dispositions, rassemblées, en principe, dans un texte unique, qui sont considérées comme tellement importantes qu’elles s’imposent à tous les organes de l’Etat, y compris au législateur, et qui ne peuvent être modifiées que dans le respect d’une procédure spéciale.
Ces 2 notions coïncident souvent dans une large mesure. Certains pays, toutefois, n’ont pas de Constitution au sens formel, bien qu’ils aient des règles constitutionnelles et une Constitution au sens matériel. C’est le cas du Royaume-Uni. En Belgique, certaines dispositions qui pourraient faire partie de la Constitution figurent dans des lois ordinaires ou spéciales. La Constitution au sens matériel comprend, en Belgique, toutes les normes prises au titre de l’Etat global. Par ailleurs, certaines règles inscrites dans la Constitution sont parfois d’importance secondaire. Ce ne sont pas des règles constitutionnelles au sens matériel. Par exemple, l’article 71 de la Constitution suisse, quant à lui, prévoit que la Confédération peut légiférer pour encourager une offre d’œuvres cinématographiques variée et de qualité. De telles dispositions sont rares dans la Constitution belge : on peut citer le dernier alinéa de l’article 21 qui précise que le mariage civil devra toujours précéder la bénédiction nuptiale, sauf exceptions prévues par la loi.

La rigidité des Constitutions varie d’un Etat à l’autre. Certaines, les Constitutions souples, peuvent être modifiée de la même manière qu’une loi ordinaire. Tel est le cas des règles constitutionnelles anglaises qui ne sont par reprises dans une Constitution au sens formel. Les règles fondamentales d’organisation de l’Etat sont soit coutumières, soit inscrites dans les lois ordinaires. Dans la plupart des autres pays, les Constitutions sont rigides et ne peuvent donc être révisées que selon une procédure spéciale. Tel est le cas en Belgique.

Sous-section 2. La constitution écrite et la coutume constitutionnelle

La Coutume constitutionnelle joue un rôle essentiel dans le droit public.

§ 1er – Problématique de la naissance d’une coutume constitutionnelle

Une fois n’est pas coutume. L’adage est bien connu. Il relève que le précédent doit se répéter à plusieurs reprises avant de pouvoir être considéré comme une coutume. Certains auteurs ont cru pouvoir affirmer qu’en raison des particularités du droit public, l’élément de répétition n’est pas une condition de validité de la coutume constitutionnelle.
L’exemple le plus fréquemment cité pour justifier cette conception appartient à l’histoire institutionnelle française : il s’agit de la dissolution de l’Assemblée nationale décidée en 1877 par le Maréchal MAC MAHON. Il convient de rappeler le contexte dans lequel s’est inscrit ce précédent. Les élections de 1876 consacrent la défaite de la droite et le Président de la République en tire les enseignements en demandant à Jules SIMON, républicain de la nouvelle majorité, de constituer le nouveau gouvernement. Cependant, la politique menée par le nouveau Président du conseil le mécontente et il le remplace par le duc de BROGLIE. Le nouveau cabinet est immédiatement sanctionné par la Chambre qui vote un ordre de méfiance. Le Président de la République tire les conclusions de ce vote et, avec l’appui du Sénat, prononce la dissolution de l’Assemblée provoquant de nouvelles élections. Pendant la campagne électorale, GAMBETTA prononce les mots suivants : « Quand la France aura fait entendre sa voix, il faudra se soumettre ou se démettre ». Après 2 tours de scrutin, la gauche conserve une majorité. MAHON ne veut pas se soumettre et songe même à une nouvelle dissolution mais le Sénat lui fait savoir qu’il ne prêtera pas son concours à une telle décision.
Mais même si en raison des caractéristiques propres au droit constitutionnel, la formation de la coutume est plus rapide en droit public qu’en droit privé, il est difficile d’affirmer qu’un seul fait peut être à l’origine d’une règle juridique obligatoire et non écrite.

§ 2 – Les critères de différenciation entre la coutume constitutionnelle et la pratique institutionnelle

Comment distinguer une coutume constitutionnelle d’une simple pratique ?
La coutume comporte 2 éléments constitutifs : la répétition d’une habitude et le sentiment d’être tenu juridiquement par une règle.

Analysons un critère : celui de la sanction juridictionnelle. Si le juge connaît de la violation d’une règle, celle-ci revêtirait un caractère juridictionnel. Par contre, s’il se refuse à effectuer un tel contrôle, nous serions en présence d’une simple pratique. On peut, à cet égard, se référer à un arrêt de la Cour de cassation du 10 avril 1987 dans le cadre de l’affaire HAPPART. Le défendeur, le leader de l’opposition flamande du conseil communal des Fourons, soutient que le pourvoi en cassation formé par le ministre de l’Intérieur contre l’arrêt du Conseil d’Etat annulant la nomination de José HAPPART en tant que bourgmestre des Fourons est irrecevable parce qu’il n’a pas été précédé d’une délibération en conseil des ministres. La Cour de cassation écarte cet argument au motif qu’aucune disposition constitutionnelle, légale ou réglementaire ne prescrit que pareil pourvoi soit précédé d’une délibération en conseil des ministres. A l’estime de la Cour de cassation, la délibération en conseil des ministres de toute question politique importante, de nature à engager la responsabilité politique du gouvernement n’est pas une coutume. Cette position n’échappe pas à la critique sur le plan juridique. En effet, la délibération en conseil des ministres de toute question politique importante revêt un caractère juridiquement obligatoire. Cette formalité constitue le corollaire des principes qui régissent l’action du gouvernement.
Cependant, le critère de la sanction juridictionnelle, particulièrement efficace en droit privé, s’adapte mal aux spécificités du droit constitutionnel.
Si nous écartons le critère de sanction judiciaire, peut-être est-il possible de retenir celui de la sanction politique. En effet, la plupart des coutumes constitutionnelles peuvent faire l’objet d’une telle sanction. Le ministre qui manifeste publiquement son désaccord avec l’action gouvernementale peut être contraint à la démission et, au besoin, révoqué, par le Roi.
A titre d’exemple, on peut examiner la procédure de nomination des ministres. La pratique consistant à désigner un informateur ne semble pas avoir d’influence déterminante sur le fonctionnement des institutions et n’est pas une conséquence des principes inscrits dans la charte fondamentale. Certes, l’informateur facilite la tâche du formateur, mais celui-ci ne serait pas dans l’impossibilité d’accomplir sa mission si un informateur n’avait pas été préalablement désigné. Par contre, l’esprit de notre régime parlementaire impose la désignation d’un formateur car seul ce dernier permet d’éviter au Roi de descendre dans l’arène politique et par là même de découvrir la Couronne. Le formateur est en quelque sorte le garant de l’inviolabilité et de l’irresponsabilité du Roi.

Section 2. La constitution belge

Sous-section 1ère – Le pouvoir constituant originaire

§ 1er – Les conditions d’élaboration de la constitution

La Constitution est née d’un processus révolutionnaire : l’opéra « La muette de Portici » en marqua le début. Le phénomène révolutionnaire implique qu’une autorité de fait mette en œuvre les processus permettant une réorganisation des pouvoirs. En Belgique, le 24 septembre 1830, une commission administrative de 3 personnes et 2 secrétaires a pris le pouvoir.
Le 26 septembre, cette commission s’élargit en un gouvernement provisoire composé de 7 membres et de 2 secrétaires. Le 4 octobre 1830, il prend un arrêt qui déclare l’indépendance des Provinces belges, la création d’une Constitution et l’instauration d’un Congrès national qui examinera le projet de Constitution. Dès le 6 octobre, le gouvernement provisoire charge une commission de 14 membres de rédiger un projet de Constitution. NOTHOMB et DEVAUX sont les chevilles ouvrières et la commission et préparerons en 5 jours un texte qui sera adopté par la commission sans aucune modification. Ce texte est communiqué au gouvernement provisoire le 27 octobre. Le 3 novembre, les 200 membres du Congrès national sont élus au suffrage censitaire. Le 10 novembre, ils se réunissent et reçoivent du gouvernement provisoire, le 12 novembre, le pouvoir provisoire.
On constate donc qu’un gouvernement de pur fait a pris toutes les mesures nécessaires pour se doter d’une légitimité nationale. La Belgique n’est cependant pas encore un Etat de droit, en serait-ce parce que le système institutionnel et le système normatif n’existent qu’en germe.
Avant d’examiner le projet de Constitution, le Congrès national adopte 2 décrets : le 1er, du 18 novembre 1830, proclame l’indépendance du peuple belge sauf pour les relations du Luxembourg avec l’Allemagne. Le 2nd, du 24 novembre 1830, exclut les membres de la famille d’Orange-Nassau de la Belgique. Par un décret du 24 février 1831, le Congrès national déclare que c’est comme corps constituant qu’il a porté ses décrets des 18 et 24 novembre 1830. Cette procédure curieuse a pour objet de donner aux deux 1ers décrets une valeur identique à celle de la Constitution, tout en les soustrayant à la possibilité de révision à laquelle les dispositions de la Constitution proprement dite sont soumises en vertu de l’article 195. Les décrets des 18 et 24 novembre ont donc valeur constitutionnelle mais sont intangible.
L’œuvre principale du Congrès national consiste à adopter la Constitution. Celle-ci est achevée le 7 février 1831, soit 3 mois après la réunion de l’assemblée. Les travaux du Congrès national portent sur un nombre limité de dispositions. Le Congrès national se contente, en effet, d’adopter telles quelles la plupart des dispositions du projet établi par la commission. Il ne fait œuvre novatrice qu’en ce qui concerne, d’une part, les règles de composition du Sénat – il opte pour une assemblée composée de membres élus – et, d’autre part, les rapports entre l’Eglise et l’Etat et leur incidence sur la liberté des cultes et l’enseignement. En dépit de la rapidité avec laquelle la Constitution a été rédigée, sa qualité légistique est excellente.
La Constitution est promulguée le 11 février et entre en vigueur – à l’exception des dispositions relatives à la royauté et sous réserve du fait que les pouvoirs des 2 chambres sont exercés par le Congrès national jusqu’à la prestation de serment de Léopold 1er, le 21 juillet 1831 – lors de l’installation du Régent SURLET DE CHOKIER, le 25 février. Les articles 60 et 61 anciens sont complétés le 20 juillet 1831 par l’indication du nom du Prince Léopold de SAXE-COBOURG. La Constitution entre, dès lors, pleinement en vigueur le 21 juillet 1831 par la prestation de serment de Léopold 1er.

§ 2 – Sources, originalité et influence de la constitution

Environ 40% des dispositions de la Constitution belge sont plus ou moins textuellement empruntées à la Loi fondamentale des Pays-Bas de 1815, 35% s’inspirent de la Charte constitutionnelle de 1830 qui, pour l’essentiel, reproduit les termes de la Charte octroyée de 1814, 10% émanent de la Constitution française de 1791, 5% du droit constitutionnel anglais et 10% revêtent un caractère original. Les auteurs de la Constitution sont également influencés par le droit public des Etats-Unis d’Amérique.
La Belgique adopte une Constitution carrefour qui est bien plus originale que ne pourrait le laisser croire l’examen de ses sources formelles.

Sa principale originalité réside dans le fait qu’elle donne naissance à un nouveau type d’Etat : la monarchie parlementaire fondée sur la souveraineté nationale. S’inspirant notamment de la Constitution française de 1791, les auteurs de la Constitution belge s’efforcent de limiter considérablement les pouvoirs du Roi en affirmant que tous les pouvoirs émanent de la Nation et que le Roi n’a d’autres pouvoirs que ceux que lui attribuent la Constitution. Ces principes, complétés par a règle de contreseing, privent le Roi de tout pouvoir personnel.
Une seconde originalité de la Constitution belge tient dans le fait qu’il s’agit d’un texte de compromis. La Révolution belge a été rendue possible par l’unionisme des libéraux et des catholiques. Cet unionisme se traduit dans l’affirmation d’un certain nombre de libertés. Elle consacre la liberté individuelle et l’égalité devant la loi, le droit de propriété, la liberté linguistique ainsi que les libertés de conscience, de culte d’enseignement revendiquées par les catholiques et les libertés de presse, de réunion d’association revendiquées par les libéraux. Pour établir ce catalogue de libertés, les auteurs de la Constitution s’inspirent notamment de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.
Enfin, les auteurs de la Constitution inaugurent un système original de séparation entre l’Eglise et l’Etat. L’Eglise peut organiser librement le culte, l’enseignement catholique et les œuvres de bienfaisance sans avoir à craindre les risques de l’indépendance. L’Etat prend en charge les traitements des ministres du culte, en guise de compensation pour les biens du clergé qui avaient été confisqués sous le régime français. Ce principe de séparation molle entre l’Eglise et l’Etat, tout à l’avantage du culte catholique, a conduit les tenant de la laïcité belge à exiger au bénéfice de leurs organisations, un financement de nature analogue. Ils ont obtenu gain de cause, lors de la révision de 1993 avec l’introduction dans la Constitution d’un article 181 § 2.

La Constitution belge a servi de modèle à de nombreux constituants. Certains d’entre eux copièrent purement et simplement bon nombre de ses dispositions. D’autres s’inspirent des principes qui avaient guidé notre 1er constituant. Etc.

Sous-section 2 – Le pouvoir constituant dérivé

Cette matière est réglée par l’article 195 de la Constitution. La procédure de révision comprend 3 phases distinctes : la déclaration de révision, la dissolution des chambres et la révision proprement dite.

§ 1er – Les déclarations de révision de la constitution

Le 1er acte de la procédure de révision est une déclaration, faite par le pouvoir législatif. Les 3 branches le composant, à savoir la Chambre des représentants, le Sénat et le Roi, sont appelées à intervenir dans la procédure. Chaque branche du pouvoir législatif procède séparément à la déclaration. Une disposition n’est soumise à révision que si les 3 branches la font figurer dans leur déclaration. Si une de ses branches omet de reprendre une disposition dans sa déclaration, elle ne peut être modifiée.

La déclaration porte en principe sur une disposition. Cette règle ne peut cependant pas être interprétée de façon trop formaliste. En effet, le constituant peut réviser la règle juridique contenue par la disposition soumise à révision mais il n’est pas tenu par la numérotation des articles soumis à révision. Dans leur déclaration, il n’appartient pas aux chambres ou au Roi d’indiquer dans quel sens la révision doit être effectuée. A supposer que cette précision soit opérée, elle ne lie pas le pouvoir constituant.
La situation est plus complexe lorsqu’il s’agit d’insérer une disposition nouvelle. Lorsque celle-ci ne présente pas de lien évident avec un article existant, le préconstituant se borne à indiquer qu’il y a lieu à la révision de tel chapitre ou titre. Dans la déclaration de révision de 1999, par exemple, il a déclaré qu’il y a lieu à révision du titre II de la Constitution en vue d’y insérer un article nouveau relatif au droit des femmes et des hommes à l’égalité.

Lorsque chacune des chambres a voté la déclaration de révision, le Roi fait à son tour une déclaration semblable, laquelle est contresignée par un ou plusieurs ministres. Mais qu’en est-il lorsque le gouvernement est démissionnaire.
La question se pose pour la 1ère fois en 1968. Les chambres élues en 1965 sont constituantes mais n’ont pu réviser que 2 articles d’importance secondaire. Mais le gouvernement VANDER BOEYNANTS démissionne. Le Sénat estime que rien n’empêche le Roi de faire une déclaration de révision sous le contreseing d’un ministre démissionnaire. La Chambre, par contre, considère qu’une ministre démissionnaire ne peut donner son contreseing à une déclaration de révision qui porterait sur des nouvelles dispositions constitutionnelles. La compétence du Roi agissant sous le contreseing d’un ministre démissionnaire se limite, à son sens, à procéder à une déclaration reproduisant textuellement celle de 1965. Cette seconde solution est retenue.
Le même problème se pose en 1974 après la démission du gouvernement LEBURTON. Le formateur désigné par le Roi, TINDEMANS, consulte à ce sujet un collège de 4 spécialistes en droit constitutionnel qui estiment qu’un gouvernement démissionnaire n’a pas le pouvoir de contresigner la déclaration du Roi. Cette solution semble pouvoir s’analyser comme une véritable coutume constitutionnelle qui n’échappe par à la critique : La limitation des pouvoirs d’un gouvernement démissionnaire trouve sa raison d’être dans le fait qu’il ne peut plus subir la sanction des chambres, rendue impossible du fait de sa démission. L’impossibilité de mettre en œuvre la responsabilité du gouvernement implique, dans le chef de ce dernier, l’interdiction de poser tout acte de nature à engager cette responsabilité.

§ 2 – La dissolution des chambres

La déclaration du pouvoir législatif est publiée au MB. Elle emporte de plein droit la dissolution des Chambres. Elle est suivie des arrêtés royaux portant convocation des électeurs dans les 40 jours et des nouvelles chambres dans les 2 mois. La dissolution répond à une double préoccupation. Tout d’abord, en mettant fin au mandat des parlementaires, elle les empêche d’engager à la légère un processus de révision constitutionnelle. Ensuite, elle permet à la population de se prononcer, par vote, sur la manière d’opérer la révision.
Ce 2nd objectif relève de la fiction puisque les campagnes électorales qui précèdent un processus de révision ne sont pas d’une autre nature que celles qui précèdent une élection législative ordinaire.

§ 3 – La révision proprement dite

Dans le respect de certaines procédures de délibération, les chambres, nouvellement élues, sont fondées à procéder à la révision des dispositions qui figurent dans la déclaration de révision. L’initiative est toujours prise sous forme de propositions émanant soit de parlementaires soit du gouvernement.
En 1988, les grandes lignes de la révision sont fixées avant même la formation du gouvernement lors des négociations préalables à la formation de celui-ci. En 1992, le gouvernement ne peut s’appuyer sur une majorité des 2/3 dans les 2 assemblées fédérales et le 1er ministre, soucieux d’obtenir un accord sur les questions institutionnelles propose d’instituer un dialogue de communauté à communauté. Cependant, des divergences communautaires rendent impossible l’accord global. Le dialogue est interrompu le 10 juillet 1992. Dès la rentrée parlementaire, le 1er ministre entame une nouvelle négociation. Le 29 septembre 1992, jour de la Saint Michel, un accord est conclu entre les différents partenaires. Le 31 octobre 1992, jour de la Saint Quentin, le 1er ministre aboutit avec ces partis à un nouvel accord qui complète et amende les accords de la Saint Michel. Pendant la législature 1995-1999, plusieurs dispositions sont modifiées. De même, sous la législature 1999-2003.

Pour le vote, l’article 195 impose un quorum spécial et une majorité spéciale. En effet, les chambres ne peuvent délibérer que si les 2/3 de leurs membres sont présents et les propositions mises aux voix doivent recueillir les 2/3 des suffrages.
Les abstentions sont considérées comme des suffrages pour le calcul du quorum mais non pour celui de la majorité spéciale. Jusqu’en 1968, pour le calcul de la majorité, les abstentions étaient considérées comme des suffrages et comptabilisées avec les votes négatifs. Au cours de la législature 1968-1971, les abstentions qui entrent en ligne de compte pour déterminer si le quorum est atteint, ne sont pas prises en compte pour le calcul de la majorité. Dans l’interprétation actuellement donnée de l’article 195, il faut que, sur l’ensemble des votes positifs et négatifs émis, les 2/3 soient positifs. Une disposition constitutionnelle peut être adoptée par la Chambre (150 députés) par 2 voix pour, 1 voix contre et 147 abstentions.
La procédure de vote diffère également de celle qui est applicable en matière législative ordinaire. En effet, si un article est voté par alinéa ou par paragraphe, les parties de texte votées sont définitivement adoptées, sans qu’il faille procéder à un vote sur l’ensemble de l’article.

Une même disposition constitutionnelle peut-elle être modifiée à 2 reprises sous la même législature ? La réponse est affirmative lorsqu’il s’agit de modifier une partie de cette disposition qui, ds un 1er tps, a été laissée intacte. S’il s’agit de modifier un texte déjà réviser préalablement, la situation est plus délicate. Cette question a été abordée en 1980 au Sénat. A cette occasion, il a été affirmé qu’une fois qu’une disposition constitutionnelle a été modifiée sur un point, le constituant a épuisé sa compétence. Toute nouvelle modification impliquerait de recommencer l’intégralité de la procédure de révision. Jacques VELU, tout en reconnaissant que la solution est rigide, estime qu’elle seule respecte l’esprit de l’article 195 de la Constitution. Une telle argumention n’est pas satisfaisante. Il convient de rappeler que les positions prises au moment où la déclaration de révision de la Constitution est élaborée n’engagent en rien le constituant. Dès lors, on n’aperçoit pas pourquoi, alors que les Chambres sont constituantes, celles-ci seraient privées de la faculté de corriger une erreur, voire de changer d’attitude. Il en va d’autant plus ainsi que l’article 198 de la Constitution permet d’opérer un toilettage de celle-ci sans déclaration préalable de révision.

§ 4 – L’interdiction de procéder à une révision constitutionnelle

Il existe 2 types d’interdictions : Le 1er type est de nature matérielle et a trait au contenu des normes. Le 2nd vise simplement à interdire toute révision pendant des périodes limitées dans le temps.

A. Les limitations dans le contenu

Les décrets des 18 et 24 novembre 1830 relatifs à l’indépendance de la Belgique et à l’exclusion des Orange-Nassau de tout pouvoir en Belgique,ne peuvent être réformés. Le seul intérêt de consacrer l’intangibilité d’une disposition constitutionnelle est de consacrer solennellement l’importance que lui attribuent les auteurs de la Constitution.

B. Les limitations dans le temps

L’article 197 de la Constitution interdit de modifier, pendant une régence les articles relatifs aux pouvoirs constitutionnel du Roi, ainsi que les articles relatifs à la désignation du titulaire de la fonction royale ou du régent et au statut du chef de l’Etat. Il est interdit, en outre, en vertu de l’article 196, de procéder à une révision constitutionnelle en temps de guerre.

§ 5 – La validité de la procédure de révision constitutionnelle

La procédure de révision constitutionnelle consacrée par l’article 195 constitue-t-elle encore un instrument adapté ?
Les objectifs poursuivis par l’article 195 de la Constitution ne sont plus guère réalisés. La dissolution automatique des chambres n’implique pas réellement un débat institutionnel devant les électeurs. De même, le verrou qui est constitué par la déclaration de révision de la Constitution paraît inutilement rigide, et cela d’autant plus que les chambres, une fois élues s’efforcent, pour autant que les majorités requises soient réunies, de trouver les moyens de contourner cette difficulté et procèdent, de manière plus ou moins consciente, à des révisions implicites de dispositions non soumises à révision.
Les exemples de révisions implicites foisonnent ds notre histoire institutionnelle récente. Par exemple, l’article 43 en ce qu’il crée des groupes linguistiques au sein des chambres modifierait implicitement l’article 42 qui consacre le principe selon lequel les membres des chambres représentent la Nation dans son ensemble. En 1993, alors que l’article 42 était soumis à révision et effectivement modifié, les auteurs de la révision ont délibérément permis la coexistence, dans la Constitution, des principes figurant dans ces 2 dispositions.
On ne peut nier, par contre, que, en 1988, une révision implicite de la Constitution a été rendue nécessaire pour consacrer le changement de dénomination de la Région bruxelloise. En effet, l’article 39, non soumis à révision et qui utilisait le vocable de « région bruxelloise » a été implicitement modifié par l’article 136 de la Constitution, lequel institue la dénomination « Région de Bruxelles-Capitale ». La révision de 1993 offre également des exemples de révisions implicites. L’article 138 autorise le transfert de certaines compétences communautaires vers la commission communautaire française et la Région wallonne entre en contradiction avec l’article 127 qui énumère les compétences exclusives des communautés et avec l’article 39 qui interdit de confier aux régions, le soin de régler des compétences communautaires.
Grâce à la remise en forme de la Constitution, opérée en exécution de l’article 198 de la Constitution, certaines distorsions ou contradictions engendrées par des révisions implicites ont pu être annihilées. Tel est le cas des questions de terminologie. Il n’est plus question, par exemple, dans la nouvelle Constitution d’exécutifs communautaires. Une telle initiative a contribué à rendre le texte constitutionnel plus lisible et plus cohérent, mais au prix d’une double violation des principes consacrés par l’article 195. En effet, la révision implicite était une 1ère violation de la Constitution, laquelle a été complétée, sous le couvert d’adaptation terminologiques, par la disparition, dans le texte constitutionnel, de parties d’articles qui n’ont jamais été soumis à révision.

Les révisions implicites ont fait l’objet de vives critiques de la part de la doctrine et de la section de législation du Conseil d’Etat.
Il arrive même que de telles techniques de contournement soient mises en œuvre dès l’élaboration de la déclaration de révision. En 1991, les articles 59bis et 107quater anciens de la Constitution n’avaient pas été soumis à révision en raison de la crainte des Francophones de voir les Flamands remettre en cause le principe de l’existence de la Région de Bruxelles-Capitale et le fait que les facilités linguistiques son consacrées dans les lois votées à la majorité spéciale. Dès lors, afin de ne pas paralyser le processus de réforme, il a été décidé de soumettre à révision le titre III de la Constitution en vue d’y insérer des dispositions nouvelles relatives aux régions et aux communautés. Formulées de la sorte, la déclaration de révision autorisait un approfondissement de la réforme de l’Etat avec l’apparente garantie de laisser intactes les dispositions relatives à l’existence de la Région bruxelloise et aux facilités linguistiques.
L’article 195 de la Constitution a été adopté à une époque où la Belgique était un Etat unitaire et les majorités qu’il implique sont nationales. Or, en 1970, le constituant a institué le concept de majorité surqualifiée ou cumulative. Les lois adoptées à cette majorité sont dénommées lois spéciales. Elles requièrent que, dans chaque chambre, la majorité des membres d’un groupe linguistique soit réunie, que le texte recueille une majorité des suffrages dans chaque groupe linguistique et enfin, que le total des votes positifs émis dans les 2 groupes linguistiques atteigne les 2/3 des suffrages exprimés. A bien des égards, elles apparaissent comme un prolongement amélioré et adapté de la procédure de révision constitutionnelle.
L’institution des lois spéciales constituent un mécanisme protecteur de la minorité francophone du pays. La combinaison des règles de l’article 195 et de l’exigence de majorité cumulatives pour certaines lois d’application peut avoir des effets singuliers. En effet, il est beaucoup plus facile à la majorité flamande d’imposer une nouvelle disposition constitutionnelle que d’obtenir le vote d’une loi spéciale nécessaire à sa mise en œuvre. Les lois spéciales sont donc, dans une perspective de dualisme communautaire, mieux protégées que la Constitution.

Donc, la procédure prévue à l’article 195 de la Constitution n’est plus guère adaptée à la situation institutionnelle actuelle du pays. Les avantages qu’elle offrait, en 1831, ont progressivement disparu. Tout d’abord, l’instauration du suffrage universel qui a bouleversé la définition du corps électoral a privé d’intérêt la dissolution de plein droit des chambres. Ensuite, l’énumération limitative des articles sujets à révision conduit à des incohérences qui se traduisent par des modifications implicites de la Constitution. Enfin, l’émergence d’institutions fédérales fait que la double majorité des 2/3 n’est plus guère adaptée dès lors qu’elle doit être réunie au sein de chaque chambre sans qu’il soit fait de distinction entre les parlementaires en fonction de la communauté ou de la région à laquelle ils appartiennent.
Il est donc permis de se demander s’il ne convient pas de revoir la procédure de révision de la Constitution soit en la calquant sur la procédure d’adoption des lois spéciales, soit en introduisant des techniques référendaires, soit en combinant les 2 méthodes. Lors de la révision constitutionnelle de 1993, certaines formations de l’opposition francophones et certains intellectuels préconisent l’organisation d’une consultation populaire ou d’un référendum sur les nouveaux projets institutionnels. Une telle initiative est vouée à l’échec du fait de son inconstitutionnalité. En effet, l’organisation d’un référendum ou d’une consultation populaire avant ou après le vote des chambres aurait abouti à introduire une étape supplémentaire dans le processus de révision consacré par l’article 195 de la Constitution et aurait donc violé celui-ci.

Peut-on envisager, à l’avenir, de modifier la Constitution afin de consacrer l’existence de référendums constitutionnels ? Une telle formule soulève nombre d’objections.
Tout d’abord, le référendum coalise les oppositions. On peut imaginer qu’un certain nombre d’opposants mette en échec une réforme qui était le seul compromis possible ds une situation donnée. Dans une telle perspective, le référendum peut apparaître comme un obstacle à la pacification institutionnelle.
Ensuite, il est difficile de déterminer ce qui doit être soumis à la sanction des citoyens. Il n’est pas concevable, par exemple, d’organiser un référendum permettant l’acceptation ou le refus de chacune des nouvelles dispositions, considérées isolément. Par conséquent, il faut recourir à un système dans lequel chaque citoyen manifeste son acceptation ou son refus de la réforme considérée ds son ensemble. Une telle démarche interdit évidemment l’expression d’une pensée nuancée. De plus, le système politique est parsemé de règles d’une haute technicité à propos desquelles il est difficile, sinon impossible de provoquer un débat public constructif. En définitive, seule des questions simples et univoques peuvent être utilement soumises à référendum.
Le référendum organisé en Belgique sur une base nationale, présente également d’autres inconvénients. En effet, la logique arithmétique,un homme = une voix, permet aux Flamands, majoritaires dans le pays, d’imposer leurs vues aux autres composantes de l’Etat. Si, en revanche, il est tenu compte de l’existence des régions et des communautés, il faut déterminer dans lesquelles d’entre-elles, les propositions constitutionnelles doivent recueillir une majorité.
L’instauration éventuelle d’un référendum constitutionnel implique donc une réflexion approfondie sur la manière de prendre en compte 2 ordres de préoccupations : comment assurer l’expression d’une majorité de la population et l’expression des entités fédérées ? Or, sociologiquement, cette démarche paraît impossible. Seules des formules complexes et souvent insatisfaisantes permettent de réaliser des semblants de points d’équilibre.
Enfin, si l’article 195 de la Constitution avait autorisé l’organisation de référendums constitutionnels, la Belgique n’aurait sans doute pas pu se doter d’institutions fédérales, adaptées à sa réalité sociologique. En effet, le référendum implique une photographie momentanée de l’opinion. Il constitue un instantané alors que le processus de réforme de l’Etat, du moins entre 1970 et 1993, a revêtu un caractère continu. Le fédéralisme belge est un fédéralisme caractérisé par une succession de réformes qui s’expliquent, s’éclairent et se justifient mutuellement. Ainsi fallut-il attendre 1980 pour que soit organisée la Région wallonne ou que soit consacrée la création d’une juridiction à vocation constitutionnelle. Il fallut patienter jusqu’en 1988 pour communautariser l’enseignement et créer la Région de Bruxelles-Capitale.

Avant les élections législtives de 2003, une vive polémique a opposé les partisans et les adversaires de la révision de l’article 195 de la Constitution.
F. DELPEREE a milité, avec vigueur, pour que l’article 195 ne soit pas soumis à révision. Il avance 2 arguments : il affirme, tout d’abord, que la majorité des 2/3 constitue une garantie suffisante pour les Wallons et les Francophones. Ensuite, il estime que le système actuel en ce qu’il étale sur 2 législatures est un garant de stabilité et que permettre une révision constitutionnelle qui se déroulerait en une seule législature aboutirait à ravaler la Constitution au rang d’une règle législative, telle la loi spéciale. L’argument n’est guère convaincant : rien n’interdit de réviser l’article 195 tout en maintenant un processus s’étalant sur 2 législatures.
La « formule Saint-Louis » défend un conception moins crispée de la manière dont il convient d’aborder cette problématique. Leur thèse repose sur une distinction entre la « nation diachronique » et la « nation synchronique ». La 1ère s’analyse comme la nation qui se perpétue au fil du temps. Quant à la 2nde, il s’agit du peuple actuel, à savoir celui qui représente le pouvoir législatif fédéral. Selon les auteurs de cette formule, la nation synchronique est soumise à la antion diachronique. Autrement dit, le peuple actuel est soumis au peuple perpétuel. A partir de ce constat, ces auteurs préconisent de maintenir un processus de révision en 2 temps. Dans un 1er temps, l’initiative d’une révision constitutionnelle serait prise par l’une des 3 branches du pouvoir législatif fédéral. Le nouveau texte devrait être voté à la majorité des 2/3 de leurs membres, par la Chambre et le Sénat, et à la majorité absolue des membres de chaque groupe linguistique. Ceprojet serait alors sanctionné par le Roi et laissé en suspens jusqu’à la 1ère session de la législture suivante. Après les élections, il appartiendrait aux nouvelles chambres, dans le respect des mêmes règles de majorité, de confirmer le vote intervenu sous la législature précédente.
Enfin, une 3ème proposition de réforme a été suggérée par VERDUSSEN. Tout d’abord, il s’agirait de claquer les règles de vote applicables en matière constitutionnelle sur celles qui s’imposent pour l’adoption d’une loi spéciale. Ensuite, une fois votée, dans les mêmes termes par les 2 chambres, la nouvelle disposition devrait encore faire l’objet d’une 2ème lecture différée. Il pourrait d’ailleurs être envisagé que ce vote final se clôture par un vote final de la Chambre et du Sénat, siégeant en assemblées réunies.
Les thèses ainsi présentées ne sont évidemment pas neutres.
La thèse dévelopée par DELPEREE est fort conservatoire.
La formule Saint-Louis est dangereuse en ce qu’elle se fonde sur le postulat selon lequel il faut à tout prix éviter ce qui est qualifié de « risque de coup de sang circonstanciel ». or, les majorités renforcées qui sont exigées, notamment pour l’adoption des lois spéciales, sont de nature à obvier à une telle menace. Enfin, cette thèse fait appel à légitimité abstraite d’un peuple perpétuel, lequel ne peut être que fictif, qui primerait le peuple actuel, expression du suffrage universel. Une telle conception se fonde sur la sacralisation du texte constitutionnel, sans avoir égard au fait qu’il n’est jamais que le reflet d’un état momentané de la réalité démocratique et qu’il doit être adapté afin d’épouser au mieux l’évolution de celle-ci. La démarche apparaît finalement comme choquante lorsque l’on mesure qu’elle a pour effet de protéger le texte constitutionnel contre les effets du suffrage universel.
La solution de VERDUSSEN paraît donc de loin la mieux adaptée aux exigences d’un modèle démocratique bien compris. Elle établit une distinction cohérente entre la Constitution, norme suprême, et les lois spéciales. Elle crée, de surcroît, un espace de débat sur la réforme constitutionnelle, sans que celui-ci ne puisse s’analyser comme universel. Son seul inconvénient réside dans le fait que les entités fédérées ne sont associées en rien au processus constitutionnel. La formule de VERDUSSEN pourrait cependant opportunément être complétée par un processus de consultation des assemblées et des gouvernements de composantes fédérées sur les textes adoptés en 1ère lecture par les chambre.

Section 3 : La suprématie de la Constitution et le contrôle de la hiérarchie des normes

Sous-section 1 : La hiérarchie des normes

L’ordre juridique comprend plusieurs catégories de normes qui s’ordonnancent dans le respect d’une stricte hiérarchie. Au sommet de celle-ci, figurent les dispositions de droit international qui ont des effets directs dans l’ordre juridique interne. Dans son arrêt du 27 mai 1971, rendu dans l’affaire Le Ski, la Cour de cassation pose le principe selon lequel « Lorsque le conflit exise entre une norme de droit interne et une norme de droit international qui a des effets directs dans l’ordre juridique interne, la règle établie par le Traité doit prévaloir ; la prééminence de celle-ci résulte de la nature même du droit international conventionnel ». La Cour en déduit que le juge doit écarter l’application d’une norme législative interne si elle entre en contradiction avec une disposition de droit international qui a des effets directs dans l’ordre juridique interne. Peut-on appliquer le même raisonnement en cas de contradiction entre la Constitution et une norme de droit international ? La question est controversée.
Cette question n’est posée avec une acuité particulière en raison de la contradiction qui existait entre l’article 8B §1er du Taité de Maastricht et l’article 8 ancien de la Constitution. En effet, la 1ère de ces dispositions consacre le principe selon lequel « Tout citoyen de l’Union résidant dans un Etat membre dont il n’est pas ressortissant a le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’Etat membre où il réside. La 2nde posait le principe selon lequel pour bénéficier d’un droit politique, et donc notamment celui d’être électeur et d’être éligible, il convenait d’être Belge.
Il fallait donc procéder à une révision de la Constitution. Le gouvernement, se prévalant du fait que l’article du Traité n’était pas encore directement applicable en droit interne, refuse de s’engager dans cette voie et reporte à une date ultérieure la révision de l’article 8. Mais l’article 8 du traité est cependant devenu directement applicable suite à l’adoption de la directive du Conseil du 19 décembre 1994. Or, à cette date, la Constitution n’était toujours pas modifiée, ce qui impliqua la condamnation de la Belgique par la Cour de Justice des Communautés européennes, se référant à sa jurisprudence leslon laquelle une directive prime une disposition en sens contraire de la Constitution d’un Etat membre.
Le 11 décembre 1998, soit avant les élections communales d’octobre 2000, l’article 8 de la Constitution a est enfin modifié.

Peut-on affirmer, comme le fait la Cour de justice des Communautés européennes que l’ensemble du droit interne doit s’effacer devant le droit européen ? La réponse à cette question est loin d’être univoque.
Tout d’abord, les termes de l’arrêt Le Ski ne permettent pas d’établir de distinction entre la Constitution et les autres normes de droit interne. La primauté du droit international vise l’ensemble des normes internes.
Selon le Procureur général VELU, la primauté du droit international conventionnel directement applicable sur le droit constitutionnel ne peut s’analyser comme une primauté absolue. En effet, avant l’approbation du traité, c’est « la Constitution en cas de contradiction avec celui-ci, qui prévaut, d’où se déduit l’obligation pour les autorités impliquées dans le processus d’approbation et de concusionl du traité qui déroge à la Constitution, soit de refuser l’approbation ou la ratification du traité, soit de formuler des réserves, soit de réviser la Constitution préalablement à l’approbation ou à la ratification du traité ». Après la conclusion du traité, « ce sont les règles constitutionnelles concernant la compétence pour conclure des traités qui doivent prévaloir en ce sens que le traité perd sa primauté si le consentement de l’Etat à être lié par le traité a été exprimé en violation manifeste d’une règle de son droit interne d’importance fondamentale concernant cette compétence ». Dès lors, si les règles constitutionnelles relatives à l’approbation ou à la ratification du traité ont été respectées, les juridictions ne peuvent se prévaloir de son inconstitutionnalité pour en refuser l’application.
Le Conseil d’Etat s’est prononcé explicitement dans le sens ainsi indiqué. Il était saisi d’un recours en annulation dirigé contre une disposition de l’ARPG du 26 septembre 1994 qu ouvrait en partie la fonction publique régionale et communautaire à des ressoritssants de l’Union européenne. Le requérant relevait que cette disposition méconnaissait l’article 8 ancien de la Constitution qui réservait l’accès à la fonction publique aux seuls Belges. Il affirme que « lorsqu’un conflit existe entre une norme de droit interne et une norme de droit international qui a des effets directs dans l’ordre juridique interne, la règle établie par le traité doit prévaloir ». La haute juridiction administrative conclut, en relevant que « du point de vue du droit constitutionnel belge, l’autorité de l’interprétation donnée au Traité de Rome par la Cour de Justice repose sur l’article 34 de la Constitution, quand bien même cette interprétation aboutirait à arrêter les effets d’une partie des articles 8 et 10 de la Constitution ».
Dans un arrêt du 16 novembre 2004, la Cour de cassation affirme que lorsqu’il s’indique de contrôler la conformité d’une disposition légale par rapport à la Constitution ainsi que par rapport à une disposition de droit international qui a des effets directs dans l’ordre juridique interne, le juge doit opérer par priorité le contrôle par rapport à la disposition de droit international. La Cour de cassation affirme donc la primauté du droit international sur la Constitution.
Cette thèse n’est, cependant, pas unanimement admise. En effet, la Cour d’arbitrage estime qu’aucune norme de droit international ne donne aux Etats le droit de faire des traités contraires à leur Constitution. La Cour d’arbitrage développe donc une conception de la hiérarchie des normes dans laquelle la Constitution prime la norme de droit international.
On notera, cependant, que le élgislateur spécial a bridé la Cour d’arbitrage, lui interdisant désormais de faire primer la Constitution sur la CEDH et ses protocoles additionnels ainsi que sur les Traités instituant l’Union européenne. Le législateur livre ainsi une définition pour le moins complexe et originale du sommet de la hiérarchie : Viennent en 1er lieu la CEDH et ses protocoles et les traités instituant l’Union européenne. Ensuitre, prend place la Constitution qui prime quant à elle tout le reste du droit international.
Bien que la question soit délicate, la solution retenue par la Cour d’arbitrage mérite d’être approuvée. En effet, le vote d’une loi d’assentiment n’autorise aucun débat sur le principe de la révision, n’implique pas de débat sur chacune des dispositions du Traité et est acquise à la majorité ordinaire. Il serait dès lors démocratiquement contestable d’admettre qu’une norme législative d’assentiment puisse, par son seul effet, mettre en échec une disposition constitutionnelle. Il est peu cohérent d’admettre qu’une norme d’assentiment votée à la majorité ordinaire ait pour effet de paralyser l’application d’une règle qui trouve son fondement dans une norme votée à une majorité renforcée.
Telle est la raison pour laquelle de nombreuses voix s’élèvent aujourd’hui pour introduire une procédure accélérée de révision de la Constitution.

Parmi les normes prises par le législateur fédéral, il faut réserver un sort particulier à celles qui sont prises au titre de l’Etat global. En effet, elles constituent un ensemble de règles qui s’imposent non slt aux autorités régionales et communautaires, mais également à l’autorité fédérale. La primauté reconnue aux normes prises au titre de l’Etat global puise sa source non dans le système de répartition des compétences qui réserve aux organes fédéraux le soin de fixer l’essentiel des règles organisant les rapports entre les partenaires de la Fédération. Autrement dit, la hiérarchie des normes se fonde d’abord sur une coupure horizontale entre les strates de règles relevant de l’Etat global et les strates règles relevant des ordres juridiques particuliers. Ensuite, les ordres juridiques particuliers sont isolés verticalement les uns des autres par la mise en œuvres de règles relatives à la répartition des compétences.
Ce propos peut être illustré par les 2 exemples suivants :
L’article 87, §4 de la loi du 8/08/1980 prévoit qu’un arrêté royal délibéré en conseil des ministres, désigne ceux des principes généraux du statut administratif et pécuniaire du personnel de l’Etat qui seront applicables de plein droit, au personnel des communautés et des régions, ainsi qu’à celui des personnes morales de droit public qui en dépendent. En application de cette disposition, le Roi a pris l’ARPG du 22/12/2002. Les régions et les communautés ne peuvent, par la voie décrétale, méconnaître cet arrêté. Dès lors, une norme législative régionale ou communautaire est hiérarchiquement inférieure à un arrêté royal, dont, certes, le fondement réside dans une loi spéciale, laquelle fixe les limites de l’action de chacun des partenaires de l’Etat fédéral.
L’article 78 de la loi de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone du 31/12/1983 (qui est une loi ordinaire) prévoit que le Conseil de la Communauté germanophone donne un avis motivé sur toute modification des lois et arrêtés réglementaires applicables à la région de langue allemande et relatifs à l’emploi des langues. Une loi fédérale serait irrégulière si elle n’a pas été prise ds le respect de cette disposition.
Il faut aussi évoquer l’existence d’accords de coopération, lesquels revêtent, selon les cas, une valeur législative ou règlementaire. Ils doivent trouver leur place dans la hiérarchie des normes. A l’instar du droit international, il convient de les situer au-dessus des normes internes de chaque ordre juridique.
Lorsque le législateur fédéral n’agit pas au titre de l’Etat global, les normes législatives qu’il adopte n’ont pas de prééminence sur les normes législatives régionales et communautaires.
La Communauté flamande, la Communauté française et la Région wallonne bénéficient d’une certaine autonomie constitutive. Lorsque les assemblées légifèrent, il s’agit de normes de droit supérieur, mais uniquement dans l’ordre juridique de la région ou de la communauté concernée. Ceci témoigne clairement de la coexistence dans le système normatif de frontières horizontales et verticales.
Quant aux arrêtés et règlements, qu’ils soient fédéraux, régionaux ou communautaires, ils doivent être pris dans le respect des normes qui leur sont supérieures dans leur ordre juridique. Il en est a fortiori de même en ce qui concerne les arrêtés et règlements provinciaux et communaux qui doivent être pris dans le respect de toutes les normes supérieures, étant entendu, en outre, que les normes communales sont inférieures aux normes provinciales.
Il est possible de résumer ce qui précède dans un tableau explicatif :
Règles de l’Etat global applicables à tous les ordres juridiques interne
CEDH – Protocoles additionnels – Traités instituant l’Union européenne
Constitution
Autres normes de droit international ayant effets directs dans l’ordre juridique interne
Lois spéciales
Lois ordinaires prises au titre de l’Etat global – ARPG

Règles applicables au sein des ordres juridiques particuliers
Accords de coopération
Autorité fédérale Comm. française Comm. flamande Région wallonne Région flamande Comm. German. Région de Bxl-Cap Cocom Cocof
138 C°
Décrets spéciaux Décrets spéciaux Décrets spéciaux
Lois Décrets Décrets Décrets Décrets Décrets Ordonn. Ordonn. Décrets
Arr. roy
Arr. min Arr. gvt
Arr. min Arr. gvt
Arr. min Arr. gvt
Arr. min Arr. gvt
Arr. min Arr. gvt
Arr. min Arr. gvt
Arr. min Arr. gvt
Arr. min Arr. gvt
Arr. min
Arrêtés et règlements pris par les pouvoirs subordonnés
Arrêtés et réglements COCOF (non 138 C°) – VPG
Arrêtés et règlement provinciaux
Arrêtés et règlements communaux

Sous-section 2 : Le contrôle de la hiérarchie des normes

Les techniques de contrôle peuvent être préventives ou curatives. Elles peuvent être mises en œuvre par un organe politique ou par un organe juridictionnel. Elles peuvent s’exercer par voie d’action ou par voie d’exception. Enfin le contrôle peut être abstrait ou concret.

§ 1 – Contrôle préventif ou contrôle curatif

A. Le contrôle préventif

Il y a un contrôle préventif lorsque celui-ci intervient avant l’entrée en vigueur de la norme. Tel est, par exemple, le cas en France où le Conseil constitutionnel est obligatoirement saisi des lois organiques et des règlements des assemblées. L’intervention du Conseil a pour effet de suspendre la procédure en cours.
En Belgique, le contrôle préventif est exercé par la section législation du Conseil d’Etat et, dans une moindre mesure, par le comité de concertation.
L’avis de la section de législation est selon les cas, obligatoire ou facultatif.
Il est OBLIGATOIRE en ce qui concerne les avant-projets de loi, de décret et d’ordonnance ainsi que les projets d’arrêtés réglementaires. Les différents organes exécutifs peuvent se soustraire à l’obligation de solliciter l’avis motivé et préalable de la section de législation en invoquant l’urgence, mais sous 3 réserves. Tout d’abord, l’urgence doit être spécialement motivée. Ensuite, même s’il y a urgence, l’avis est requis pour les avant-projets de loi, de décret ou d’ordonnance (les normes législatives), mais porte alors exclusivement sur la question de savoir si la norme en cause est conforme aux règles de répartition des compétences entre l’Etat fédéral, les régions et les communautés. S’il s’agit d’un avant-projet de loi, même s’il y a urgence, l’avis porte sur la question de savoir si le texte relève de la seule Chambre des représentants, du bicaméralisme atténué ou du bicaméralisme intégral. Enfin, l’urgence ne peut être invoquée en ce qui concerne les projets d’arrêtés de pouvoirs spéciaux.
Au contentieux de l’annulation la section d’administration du Conseil d’Etat opère à un contrôle particulièrement rigoureux sur la manière dont un gouvernement a spécialement motivé l’urgance pour éluder le contrôle préventif de la section de législation. A titre d’exemple, l’urgence à adopter un arrêté royal relatif aux honoraires des experts avait été ainsi motivée : « Considérant qu’il convient d’adapter, sans délai, les honoraires des experts judiciaires aux conditions économiques actuelles et que cette adaptation est absolument nécessaire afin de ne pas mettre en péril l’expertise judiciaire et retarder ainsi l’instruction des affaires pénales ». Le Conseil d’Etat annule cet arrêté parce que le 1er de ces motifs est une simple affirmation stéréotypée qui ne fait pas apparaître pourquoi il y a urgence.
La Cour de cassation, dans un arrêt du 13 avril 1989 a été appelé à se prononcer sur la validité des arrêtés royaux de pouvoirs spéciaux relatifs à l’art de guérir et à l’ordre des médecins. Il était fait griefs à ces arrêtés d’avoir été délibérés en conseil des ministres avant que lui soit communiqué l’avis de la section législation du Conseil d’Etat. La Cour estime que « l’existence de ces 2 avis (CE et CM) est la seule condition formelle fixée par la loi qui n’indique par l’ordre dans lequel ils doivent être donnés ». En toute logique, la consultation de la section de législation doit intervenir avant que le texte définitf de l’arrêté soit délibéré au sein de l’organe exécutif.
Les rapports entre la section de législatio du Conseil d’Etat et les gouvernements se sont tendus en 2001 à la suite d’un avis plus que contestable de la section de législation à propos d’un projet de loi relatif au mariage des homosexuels. La section de législation a, en effet, affirmé que le gouvernement devait abandonner son projet dès lors que le mariage ne pouvait se concevoir que dans une perspective de procréation et n’était juridiquement concevable qu’entre personnes de sexe différent. Ceta vis a jeté le discrédit sur le travail de la section de législation. Par ailleurs, il était fait grief à cette dernière de ne pas respecté les délais qui lui sont impartis pour se prononcer et d’être à l’origine de ralentissement de l’action législative ou réglementaire. A l’inverse, le Conseil d’Etat se plaignait du manque de moyens mis à sa disposition pour remplir leur mission.
Cette controverse déboucha sur l’adoption de la loi du 2 avril 2003. pour l’essentiel, celle-ci prévoit qu’un gouvernement peut solliciter l’avis de la section de législation dans un délai de 5 jours ouvrables mais que dans ce cas, l’avis porte uniquement sur la compétence de l’auteur de l’acte, son fondement juridique et l’accomplissement des formalités.

L’avis est FACULTATIF en ce qui concerne les proposions de loi, de décret ou d’ordonnance et les amendements à des projets ou à des propositions de loi, de décret ou d’ordonnance. La section de législation est appelée à donner un avis motivé, dans ces cas, lorsqu’elle y est invitée par le Président d’une assemblée soit spontanément soit lorsqu’il y est contraint par la demande qui lui est faite par un tiers des membres de son assemblée. Il en est de même lorsque le Président de la Chambre des représentants, du Sénat, du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale ou de l’assemblée réunie de la commission communautaire commune y est contraint par une demande formulée par la majorité des membres d’un groupe linguistique. Enfin, le Président de la Chambre des représentants et le Président du Sénat doivent également saisir la section de législation du Conseil d’Etat à la demande de 12 membres au moins de la commission parlementaire de concertation lorsque se pose un conflit de compétence dont la commission est saisie.
En principe, l’avis de la section de législation du Conseil d’Etat est dénué de force contraignante. L’autorité qui le sollicite est libre de s’en écarter sans être appelée à motiver sa décision. Cependant, il peut guider les juridictions qui auront par la suite à se prononcer sur la validité de la norme ainsi adoptée.
Il est néanmoins un cas où les avis de la section de législation ont une force contraignante. En effet, si elle constate qu’un texte est entaché d’excès de compétence, elle renvoie le texte incriminé au comité de concertation. Celui-ci donne un avis motivé sur la question de savoir s’il y a excès de compétence. Si tel est le cas, il invite l’organe exécutif concerné à prendre les initiatives permettant de faire disparaître l’excès de compétence. A l’issue de ce délai, la procédure reprend normalement son cours. La section de législation peut donc, en de telles circonstances, paralyser momentanément le processus d’élaboration des normes.
Les avis de la section de législation sont obligatoirement annexés aux projets de lois, de décrets ou d’ordonnances et aux arrêtés royaux de pouvoirs spéciaux lorsque ces textes sont publiés au Moniteur belge. Ds les autres cas, il a été longtemps soutenu que les avis de la section de législation revêtaient un caractère confidentiel et que le gouvernement concerné pouvait s’abstenir de les communiquer. Cette jurisprudence n’est désormais plus de mise. En vertu de l’article 32 de la Constitution et de la loi 11/04/1994 relative à la publicité de l’administration, ces avis doivent être communiqués aux intéressés dans les mêmes conditions que les autres actes de l’administration.

B. Le contrôle curatif

Il y a contrôle curatif lorsqu’une juridiction opère son contrôle à l’égard d’une norme déjà entrée en vigueur qui, le plus souvent, a déjà produit des effets juridiques. Ce contrôle peut se traduire soit par une mise à néant de la norme qui viole la hiérarchie des normes, soit par son inapplicabilité dans un litige particulier pendant devant une juridiction.
En Belgique, en vertu de l’article 159 de la Constitution, les juridictions refusent d’appliquer les actes réglementaires qui sont contraire à la loi ou lorsqu’elle contredit une disposition de droit international qui a des effets directs dans l’ordre juridique interne.
La Cour d’arbitrage et la section d’administration du Conseil d’Etat exercent également un contrôle curatif. En effet, des recours en annulation sont organisés devant ces juridictions afin de permettre à une personne qui y a un intérêt d’obtenir l’annulation d’une norme. La section d’administration du Conseil d’Etat remplit une telle mission à l’égard des actes émanant des autorités administratives alors que la Cour d’arbitrage est habilitée à annuler des normes de nature législative.
§ 2 – Contrôle par un organe politique ou par une juridiction

A. Le contrôle par un organe politique

Le contrôle par un organe politique se fonde sur l’idée que la loi ne peut être mise en échec par des organes non élus. Un tel système a été retenu en France sous la IV République où le contrôle de la constitutionnalité des lois était exercé par une comité constitutionnel. Ce système s’est avéré inefficace dès lors que l’organe politique est à la fois juge et partie.
En Belgique, le comité de concertation (organe composé paritairement de ministres fédéraux et de membres des gouvernements régionaux et communautaires et d’autant de membres francophones que de membres néerlandophones) opère un contrôle préventif des règles de répartition de compétences entre l’autorité fédérale, les régions et les communautés. Il est également appelé à intervenir en cas de violation des règles de coopération et de concertation. Une telle formule soulève 2 objections essentielles. Tout d’abord, le comité de concertation est un organe politique qui est composé de représentants de tous les partenaires de la Belgique fédérale et qui prend, en fait, ses décisions à l’unanimité. Dès lors, si les représentants de l’entité dans laquelle la norme litigieuse doit être prise refusent d’admettre l’existence d’une violation d’une règle juridique, cet organe est paralysé et ne peut opérer effectivement le contrôle qui lui est assigné. Ensuite, quelle que soit l’option retenue par le comité de concertation, des juridictions peuvent être appelées à se prononcer, par la suite, sur la validité des mêmes normes et, le cas échéant, à disqualifier les décisions prises par cet organe.
On peut également mentionner une procédure organisée par l’article 36 du règlement du Conseil de la Communauté française. Cette disposition prévoit qu’une motion motivée, signée par le quart au moins des membres du Conseil et introduite après le dépôt du rapport et avant le vote final, peut déclarer que les dispositions d’un projet ou d’une proposition de décret qu’elle désigne, contiennent une discrimination pour des raisons idéologiques et philosophiques (sonnette d’alarme culturelle). La recevabilité de la motion est examinée par un collège des présidents, qui comprend les présidents du Conseil de la Communauté française, du Conseil flamand, du Sénat et de la Chambre des représentants. Si ce collège, qui doit statuer dans les 15 jours, déclare la motion recevable, l’examen des dispositions incriminées est suspendu et ne peut reprendre que lorsque la Chambre des représentants et le Sénat ont déclaré la motion non fondée. Cette procédure est singulière car elle conduit 3 organes politiques (le collège des présidents, la Chambre et le Sénat) à se prononcer sur le respect d’une disposition constitutionnelle, à savoir l’art 11 de la Constitution. Elle diffère notamment des procédures de sonnette d’alarme ce que celles-ci visent plus particulièrement la lésion des intérêts d’une communauté, et non forcément la violation d’une règle juridique.
Cette règle, presque oubliée, constitue assurément un résidu d’une logique unitaire, peu respectueuse de l’autonomie des entités fédérées. En effet, elle peut aboutir à paralyser l’action d’une communauté, et subordonner celle-ci à une intervention du pouvoir fédéral.

B. Le contrôle par un organe juridictionnel

Lorsque la mission de contrôle est dévolue à des organes juridictionnels, elle peut, selon les cas, être exercée par les juridictions ordinaires (Etats-Unis, Australie et Canada), par certaines juridictions ordinaires (Irlande) ou encore par des juridictions spécialisées. Lorsque le contrôle est opéré par les juridictions ordinaires, il s’agira d’un contrôle par voie d’exception alors que lorsqu’il est assumé par une juridiction spécialisée, il s’agira d’un contrôle par voie d’action.
En Belgique, selon le type de normes et le type de recours, le contrôle de la conformité d’une norme juridique à une norme supérieure est confié tantôt à des juridictions ordinaires, tantôt à des juridictions spécialisées

§ 3 – Contrôle par voie d’action et contrôle par voie d’exception

A. Le contrôle par voie d’action

Le contrôle par voie d’action est mis en mouvement soit par une demande introduite par les autorités politiques soit par des particuliers. L’action est dirigée contre un acte des pouvoirs publics qui viole une norme située à un niveau supérieur dans la hiérarchie des normes. Ce procédé de contrôle participe du contentieux objectif. En effet, il s’agit d’un procès fait non à l’organe qui a édicté l’acte, mais bien à l’acte lui-même. Si la juridiction saisie constate l’irrégularité de l’acte, elle prononce son annulation erga omnes.
En Belgique, ce type de contrôle est dévolu à la Cour d’arbitrage qui est compétente pour annuler des normes législatives contraires à certaines dispositions constitutionnelles, voire à des normes inférieures, prises au titre de l’Etat global qui organise la répartition des compétences entre l’autorité fédérale, les régions et les communautés ; et la section d’administration du Conseil d’Etat qui est compétente pour annuler les actes émanant des autorités adminsitratives.

B. Le contrôle par voie d’exception

Le contrôle par voie d’exception est généralement exercé par des juridictions ordinaires.
Aux Etats-Unis, au Canada et en Australie, toutes les juridictions sont habilitées à contrôler, par voie d’exception, la constitutionnalité des lois. Ce principe a été fixé aux Etats-Unis, à l’occasion de l’arrêt Marbury v. Madison (1803). Le 2ème Président des USA, John ADAMS, nomma MARBURY juge de paix. Il appartenait au Secrétaire d’Etat denotifier cette décision au bénéficiaire de la nomination. Compte tenu du manque de temps dont il disposait, le Secrétaire d’Etat de J. ADAMS, MARSHALL, n’eut pas matériellement la possibilité de notifier sa nomination à MARBURY. Le nouveau secrétaire d’Etat, MADISON, décida de ne pas notifier cette décision à l’intéressé. MARBURY saisit la Cour suprême, présidée désormais pas MARSHALL. Sont action était fondée sur le Judiciary Act qui fondait la compétence de la Cour suprême de connaître d’un tel recours. La Cour suprême cependant, écarta l’application du Judiciary Act au motif qu’il entrait en contradiction avec une disposition constitutionnelle qui, pour des nominations à ce niveau du pouvoir confère à la Cour suprême un pouvoir d’appel contre la décision prise par une juridiction de 1er degré mais qui ne lui accorde pas le droit de connaître directement du litige. Il pose donc 2 principes fondamentaux. Tout d’abord la supériorité de la Constitution sur la loi qui doit être mise en pratique avec pour conséquence la nullité des actes qui lui sont contraires. Ensuite, il apparient au pouvoir judiciaire d’interpêter la Constitution et donc d’apprécier la conformité des lois. Le juge doit assurer le respect de la hiérarchie des normes. Ce contrôle s’opère par voie d’exception. Il peut cependant avoir les mêmes effets qu’un contrôle par voie d’action puisque la règle du précédent (le stare decisis) veut que les tribunaux se conforment aux solutions précédemment dégagées par des juridictions supérieures. Il suffit donc que la Cour Suprême déclare une loi inconstitutionnelle pour qu’aucune juridiction ne puisse plus en faire application. La Cour Suprême, cependant, ne s’estime pas liée par ses propres précédents.
En Belgique, le contrôle par voie d’exception est consacré par l’article 159 de la Constitution qui prévoit que « Les cours et tribunaux n’appliqueront les arrêtés et règlements généraux, provinciaux et locaux qu’autant qu’ils seront conformes à la loi ».
Dans un 1er temps, cet article a reçu une interprétation restrictive, fondée sur une conception erronée du principe de la séparation des pouvoirs. En effet, le juge pouvait refuser d’appliquer un arrêté illégal dans l’exercice des missions qui sont les siennes, mais il ne pouvait sanctionner directement l’illégalité d’un acte réglementaire. Ainsi, dans ce système le juge pénal pouvait refuser d’appliquer un règlement sanctionné par des peines dont il avait constaté l’illégalité. Dans le même esprit, il a été jugé que l’article 159 de la Constitution habilitait seulement le juge à contrôler la légalité externe des actes administratif à l’exclusion de leur légalité interne. En conséquence, le juge pouvait vérifier la compétence de l’auteur de l’acte et s’assurer du respect des diverses formalités, mais il lui était interdit d’écarter son application s’il était entaché d’une erreur de fait, d’une erreur de droit ou d’une erreur manifeste d’appréciation. Ainsi, par exemple, la Cour de cassation a dénié aux juridictions judiciaires le pouvoir de contrôler si le collège des bourgmestre et échevins avait ordonné, à juste titre, l’inscription d’office d’une femme sur les registres de la prostitution.
Dans la 2nd moitié du XX siècle, cette jurisprudence restrictive été progressivement abandonnée. Aujourd’hui, le juge judiciaire peut ordonner à l’autorité, le cas échéant sous peine d’astreinte, de ne pas exécuter un acte adm entaché d’illégalité.
Le principe exprimé par l’article 159 excède, grâce à la jurisprudence, les limites de l’hypothèse visée par le constituant. Tout d’abord, le contrôle par voie d’exception est pratiqué par toutes les juridictions (en ce compris la Cour d’arbitrage) et non uniquement par les juridictions de l’ordre judiciaire. Ensuite, les juridictions peuvent refuser d’appliquer un acte réglementaire s’il est contraire à une norme supérieure.
La question du contrôle diffus de la constitutionnalité des lois a fait, en Belgique, l’objet de vives controverses, et a été réglée pr la 1ère fois par un arrêt de la Cour de cassation du 23/07/1849. Elle a nettement affirmé qu’il n’appartenaient pas au pouvoir judiciaire de contrôler la constitutionnalité des lois. Entre 1849 et 1974, la position de la Cour de cassation n’a plus varié.
Cette jurisprudence a, cependant, connu des dérives subtiles, et notamment lorsqu’il s’agissait de déterminer si un règlement était conforme à la Constitution. On peut mentionner un arrêt de la Cour de cassation du 20/04/1950. Une loi de pouvoirs spéciaux a habilité le Roi a modifier ou compléter la législation relative aux traitements à charge de l’Etat. Sur cette base, un arrêté royal a porté atteinte à la situation des magistrats émérites. L’un d’entre eux, WALEFFE, engage une action fondée sur l’article 152 de la Constitution qui réserve au seul législateur le soin de régler la pension des magistrats. La Cour de cassation saisie de l’affaire, inaugure une jurisprudence fondée sur le postulat selon lequel le législateur ne veut rien qui soit contraire à la Constitution. En d’autres termes, si un règlement est inconstitutionnel, ce n’est pas parce que la loi qu’il respecte en apparence contredit la Constitution, mais bien au contraire parce qu’il méconnaît cette loi qui est conforme à la norme suprême. Il est alors possible d’écarter l’application du règlement réputé illégal, au nom d’une fiction juridique.
Le 3/05/1974, la Cour de cassation rend, dans la matière, un arrêt de principe. Un médecin, le docteur Le COMPTE, s’étant vu infliger une sanction disciplinaire par une décision du conseil d’appel d’expression néerlandaise de l’ordre des médecins, se pourvoit en cassation contre cette décision. Dans un moyen, il soutient que le Roi, en abrogeant, par arrêté de pouvoirs spéciaux, la loi du 25/07/1938 créant l’ordre des médecins, viole non seulement cette loi, mais également l’article 108 de la Constitution aux termes duquel le Roi « fait les règlements et arrêtés nécessaires pr l’exécution des lois sans pouvoir jms ne suspendre les lois elles-mêmes, ni dispenser de leur exécution ». L’arrêté royal (n°79) du 10/11/1967 dispose, : « Le Roi fixe la date de l’abrogation de la loi du 25/07/1938 créant l’ordre des médecins et celle de l’entrée en vigueur du présent arrêté. Dans ses conclusions, le procureur général défend la thèse selon laquelle les juridictions de l’ordre judiciaire ont qualité pour contrôler la constitutionnalité des lois. L’arrêt rejette le moyen soulevé par le demandeur au motif que la loi du 31/03/1967, sur base de laquelle est pris l’arrêté royal n°79, est une loi de pouvoirs spéciaux et qu’elle habilite le Roi, en vertu de l’article 105 de la Constitution, à réviser et à adapter la législation relative à l’art de guérir.
La Cour n’affirme plus, comme dans le passé, que les juridictions de l’ordre judiciaire n’ont pas qualité pour contrôler la constitutionnalité des lois. Cependant, elle ne se rallie pas non plus aux conclusions de son procureur général.
Cet arrêt provoque une réaction vive au Parlement. Le 26/06/1975, le Sénat adopte une proposition de loi dont l’art unique vise à interdire aux cours et tribunaux de juger la constitutionnalité des lois et des décrets. Le projet est transmis à la Chambre des représentants, laquellel n’y donne aucune suite. Force cependant est de constater qu’après la réaction du Sénat, la Cour de cassation ne s’est pas engagée plus avant ds la voie qui semblait lui ouvrir son arrêt du 3/05/1974.
La création de la Cour d’arbitrage a mis fin à cette controverse. Les juridictions de l’ordre judiciaire ne peuvent, à l’exception des ordonnances prises par le Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, opérer un contrôle diffus de constitutionnalité des normes de valeur législatives. L’ordonnance bruxelloise peut, quant à elle, voir son application écartée lorsqu’elle est en contradiction avec la loi spéciale du 12/01/1989 relative aux institutions bruxelloises ou avec n’importe quelle disposition constitutionnelle, à l’exception des normes dont la Cour d’arbitrage assure le contrôle. Dans cette dernière hypothèse, en effet, le juge saisi doit interroger la Cour d’arbitrage sur sa conformité aux normes dont elle assure le contrôle et est lié par la décision de celle-ci.
Enfin, ainsi qu’il l’a déjà été indiqué, à la suite de l’arrêt de la Cour de cassation du 27/05/1971, le contrôle par voie d’exception trouve à s’appliquer lorsqu’une norme interne entre en contradiction avec une norme de droit international qui a des effets directs dans l’ordre juridique interne (arrêt Le Ski).

§ 4 – Contrôle abstrait et contrôle concret

A. Le contrôle abstrait

Le contrôle abstrait se confond avec le contrôle par voie d’action car il implique un débat à caractère objectif sur la validité d’une norme.

B. Le contrôle concret

Le contrôle concret est mis en œuvre accidentellement à l’occasion d’un litige. Ce système recouvre le contentieux des questions préjudicielles.
En Belgique, dans les limites des compétences qui sont les siennes, la Cour d’arbitrage est appelée à répondre à des questions préjudicielles posées par n’importe quelle autre juridiction sur la conformité des normes législatives aux règles dont elle assure le contrôle.
Des questions préjudicielles peuvent également être posées à la Cour de Justice des Communautés européennes lorsqu’une question de droit communautaire est soulevée devant une juridiction interne. L’article 234 du Traité CEE prévoit, en effet, que la Cour de Justice est compétente pour statuer à titre préjudiciel sur l’interprétation du Traité, sur la validité et l’interprétation des actes pris par les institutions de la Communauté et sur l’interprétation des statuts des organismes créés par un acte du Conseil lorsque ces statuts le prévoient
Enfin, en vertu de l’article 93 des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat, le requérant put demander à la chambre de la section d’administration qui connaît de son recours que l’assemblée générale du Conseil d’Etat statue, à titre préjudiciel, par voie d’arrêt, sur les questions relatives à la violation par un acte ou une autorité administrative des articles 10, 11 et 24 de la Constitution.

§5 – Synthèse sur le contrôle des normes en Belgique

Pour conclure, il s’indique de récapituler sommairement les techniques de contrôle qui permettent d’assurer le respect de la hiérarchie des normes. 3 tableaux sont présentés ici : Le 1er se fonde sur la nature du contrôle, le 2nd sur les rapports entre les différentes normes et le 3ème constitue une synthèse générale de la matière.

A. Récapitulatif en fonction de la nature du contrôle

Contrôle préventif
1° Par une juridiction : Section de législation du Conseil d’Etat
– Avis obligatoires mais non contraignant sur les avant-projets de lois, de décrets ou d’ordonnances et sur les projets d’arrêtés ;
– Avis facultatif sur les propositions de lois, décrets ou ordonnances et sur les amendements à des projets ou propositions de loi, décrets ou ordonnances.
2° Par une autorité publique : Comité de concertation
– Décision au consensus dans le cadre de la prévention des conflits de compétences et dans le cadre du respect des règles de concertation et de coopération.
Contrôle curatif
1° Contrôle abstrait et par voie d’action
+ Section d’administration du Conseil d’Etat
– Pouvoir d’annulation de tous les actes des autorités administratives et notamment les règlements des différents pouvoirs exécutifs, des actes des pouvoirs locaux et des actes des organismes d’intérêt public ainsi que des actes relatifs aux marchés publics et au personnel émanant de certaines autorités publiques.
+ Cour d’arbitrage
– Pouvoir d’annulation des normes législatives pour autant qu’il y ait violation du Titre II ainsi que les article 170, 172 et 193 de la Constitution ainsi que de l’ensemble des disposition prises au titre de l’Etat global relatives à la répartiation des compétences entre l’autorité fédérale, les régions et les communautés.
2° Contrôle par voie d’exception
– Concerne l’ensemble des juridictions. Permet d’écarer : une norme réglementaire contraite à la loi, la Constituton ou une disposition de droit international qui a des effets directs dans l’ordre juridique interne ; les normes législatives ou constitutionnelles contraire à cette disposition de droit international ; les ordonnances bruxelloises contraires à la loi de 1989 sur les institutions bruxelloises ou à la Constitution sauf si cette norme est contrôlées par la Cour d’arbitrage.
3° Contrôle concret
– Système des questions préjudicielles soit à la Cour d’arbitrage, soit à la Cour de justice des communautés européennes et, pour la chambre de la section législation du Conseil d’Etat, à l’assemblée générale de cette juridiction.

B. Récapitulatif relatif au contrôle curatif en fonction des rapports existant entre les normes

Rapport Constitution – CEDH et ses protocoles – Traité CEE
Contrôle par voie d’exception par toutes les juridictions (controversé)
Rapport Constitution – autres traités ayant des effets directs
Absence de contrôle par voie d’exception par toutes juridictions (controversé)
Rapport normes législatives – traités ayant des effets directs
Contrôle par voie d’exception par toutes les juridictions
Rapport normes législatives – Constitution
Contrôle abstrait ou concret par la Cour d’arbitrage lorsqu’il s’agit de dispositions dont elle assure le respect ;
Absence de contrôle dans le cas contraire sauf pour les ordonnances bruxelloises
Rapport normes législatives – normes autres que constitutionnelles relatves à la répartition des compétences entre Etat, Régions et Communautés
Contrôle abstrait ou concret par la Cour d’arbitrage
Rapport normes règlementaires et autres actes inférieurs à la norme législative – normes de droit supérieures
Contrôle par voie d’exception par toutes les juridictions ;
Contrôle par voie d’action par la section d’administration du Conseil d’Etat

C. Tableau récapitulatif de synthèse

Lois et décrets Ordonn bxl Ordonn cocom Décret cocof Arr de pv spe Actes règl
Contr prév sect leg du CE sur les avant-projets Sauf carence CE, obligatoire Idem Idem Idem
Contr prév sect leg du CE sur propo ou amend Facultatif à la demande… Idem Idem Idem
Contr prév sect leg du CE sur projets d’arr règl Sauf carence CE, obligatoire Idem sauf urgence spécialement motivée
Contr cur voie action sur norme lég par CA Annulation par ÇA Idem Idem
Contr cur voie action sur norme lég non par CA
Contr voie except norme lég Néant sauf question préjudiciel à la ÇA Par rapport à la loi de 1989 et la C° + Q ? préjudicielle Idem sauf questions préjudicielle Question préjudicielle à la CA
Contr cur voie action sur norme régl Annulation par section ladm du CE si pas ratifié Annulation pas section d’adm
Contr cur voi except sur norme régl Par toutes les jurid par rapport à la loi d’habilitation et la C° Par toutes les juridictions

LIVRE IIème – LE DROIT COMMUN DES REGIMES POLTIIQUES DE L’ETAT FEDERAL ET DES ENTITES FEDEREES

CHAPITRE I : La nature du régime politique

Section 1 : Généralités

Pas dit au cours oral. Lire dans syllabus page 167.

Section 2 : Le système représentatif

Sous-section 1 : Les procédés de démocratie directe

La démocratie immédiate (démocratie directe) implique une identité parfaite entre les gouvernés et les gouvernants et partant il ne peut exister, dans un tel régime, de distinction entre les pouvoirs exécutif et législatifs. En effet, les concepts de délégation ou de représentation sont étrangers à son fondement. Participaient de ce modèle, certains systèmes antiques où tous les citoyens étaient réunis sur le forum ou l’agora ou encore les Landsgemeinde de certains cantons suisses.
A l’opposé de la démocratie immédiate, on trouve les régimes représentatifs. En théorie, le régime représentatif moderne peut être défini comme « un régime dans lequel les gouvernés ou une partie importante de ceux-ci participent à l’exercice de la puissance publique par l’intermédiaire de représentants ». Le concept de représentation est ancien et s’est développé bien avant les révolutions américaine et française. En France, sous l’Ancien Régime, l’idée de représentation gouvernaitt déjà le fonctionnement des institutions dans une tradition qui n’avait rien de démocratique. On en trouve une confirmation dans la célèbre apostrophe de Louis XIV : « L’Etat, c’est moi ».
Il est impossible de faire l’économie de la représentation. En effet, dans les Etats modernes, la complexité des affaires publiques et l’ampleur des populations rendent matériellement impossible la généralisation de procédés de démocratie directe ou immédiate.
Sans doute existe-t-il des situations intermédiaires, à savoir les régimes de démocratie semi-directe. Ici, le peuple non seulement est investi d’un pouvoir d’élection, mais, en certaines circonstances, il peut également prendre des décisions ou exprimer son avis.

On appelle votation l’acte par lequel les citoyens expriment leur position sur un problème de législation ou d’administration alors qu’on appelle élection l’acte par lequel ils font choix d’une personne.
L’intervention directe du peuple dans une question de législation ou d’administration porte également le nom de référendum. Il existe de multiples formes de référendums. Ceux-ci peuvent avoir trait à des questions constitutionnelles (référendum constitutionnel), législatives (référendum législatif) ou encore être organisés au sein des entités fédérées ou des collectivités locales.
Ils peuvent être d’initiative populaire ou d’initiative parlementaire. Dans le 1er cas, il faut évidemment qu’un certain nombre de citoyens en manifeste la volonté. En Suisse, il suffit que 50 000 citoyens actifs ou 8 cantons le demandent pour que, par référendum, le peuple adopte ou rejette une loi ou un arrêté de portée générale. De même, en Italie, un référendum constitutionnel ou un référendum abrogatif (dont l’objet est d’abroger n’importe quelle loi ordinaire de l’Etat) peut être organisé pour autant que 500 000 citoyens ou 5 conseils régionaux en fassent la demande.
Le référendum peut être normatif et porter sur un texte précis ou optionnel et concerner les grandes lignes d’une politique. En 1975, la Grande-Bretagne organise un référendum d’option à propos de la participation du Royaume-Uni à la Communauté européenne. En Suisse, en 1992, un référendum de même nature est organisé afin de déterminer si la Suisse doit entrer dans l’espace économique européen. De même, en 1994, certains pays scandinaves (Finlande, Suède, Norvège) soumettent référendum la question de savoir s’ils devaient adhérer à l’Union européenne. Tel a aussi été l’objet des référendums organisés en 2003 à Malte, en Slovénie, en Hongrie, en Lituanie, en Solvaquie, en Pologne, en République Tchèque, en Estonie et en Lettonie en prélude à l’élargissement de l’UE. Par contre, le référendum organisé en France sur le Traité de Maastricht revêt un caractère normatif et les référendums qui serton organisés sur le projet de Constitution européenne revêtent un caractère normatif..
Le référendum peut être préalable lorsqu’il a pour objet de consulter le corps électoral sur un projet de loi qui sera ultérieurement présenté aux assemblées législatives ou de ratification lorsqu’il porte sur un texte déjà adopté par celles-ci.
Enfin, il peut être décisoire ou constituer simplement une consultation populaire. Dans le 1er cas, ses résultats lient les gouvernants alors que dans le 2nd cas, ceux-ci sont libres de leur décision. Une telle distinction, cependant, n’est guère convaincante. Même si, juridiquement, les gouvernants ne sont pas liés par les résultats d’une consultation populaire, ils peuvent difficilement, sur le plan politique, ne pas en tenir compte.
Le référendum est un outil complexe qui paraît éminemment démocratique. Il présente, en effet, l’avantage d’associer directement les citoyens à la prise de décision.
Néanmoins, le référendum peut constituer un outil dangereux, voire pervers. On a déjà évoqué de GAULLE qui transformait, à l’occasion d’un référendum, une question de fond (l’adoption de la Constitution, l’élection au suffrage universel du Président de la République, l’instauration de la régionalisation et la refonte des pouvoirs du Sénat) en une question de confiance à son égard. Le référendum lorsqu’il n’est pas exemp d’un enjeu plesbicitaire, aboutit au résultat paradoxal de renfocer le caractère représentatfi du système. Tel fut le cas, par exemple, du référendum sur la concorde nationale, organisée en 1999 par le Président algérien BOUTEFLIKA qui avait entre autre pour effet de lui conférer une légitimité qu’il n’avait pu obtenir à la suite d’élections présidentielles plus que controversées. Le référendum organisé au Venezuela en 2004, à l’initiative de l’opposition, et avec le soutien du patronat, des grands médias et des USA, dans le but d’obtenir la destitution du Président CHAVEZ échappe, par contre, à toute critique. En effet, le Président a vu sa légitimité démocratique renforcée.
En fait, seule la Suisse semble avoir pu intégrer harmonieusement la technique du référendum ds son fonctionnement institutitonnel, et cela à tous les niveaux de pouvoir. Cependant, le modèle suisse est loin d’être aussi parfait qu’il ne le paraît de prime abord. On constate, en effet, un grand absentéisme ds nombre de votations. Les votations organisées en 2004 à propos de l’accès à la nationalité sont éclairante à cet égard. La proposition qui visait à faciliter la naturalisation pour les immigrés de la 2nde génération a été rejetée par 56% des votants. Quant à celle qui visait à accorder automatiquement la nationalité aux étrangers de la 3ème génération, elle a été rejetée par 51% d’entre eux. Or, le taux de participation était de 52%. Il apparaît donc qu’une minorité de l’électorat suffi à emporter la décision. Ceci paraît d’autant plus périlleux que la répartition géographique des résultats a été contrastée. Alors que dans les cantons alémaniques le non l’emportait, les électeurs des cantons francophones ont voté en faveur du oui.

Sous-section 2 : L’absence de procédés de démocratie directe en Belgique

Si on analyse les instit belges au regard de ces différents critères, on constate que tant l’Etat fédéral que les régions et les communautés sont des démocraties représentatives dans lesquelles les procédés de démocratie directe sont, en règle, proscrits. Le fondement de l’interdiction du référendum en Belgique réside, en ce qui concerne les institutions fédérales, dans les articles 33 al 2, 36 et 195 de la Constitution. La procédure de révision constitutionnelle ne laisse guère de place à l’intervention directe des citoyens. Il en est de même en ce qui concerne la procédure d’adoption des lois avec l’article 36 de la Constitution. L’application des mêmes principes conduit à écarter le référendum au niveau communautaire et régional. La déclaration de révision de la Constitution de 2003 ouvre le Titre III à révision afin de permettre l’organisation au niveau régional et communautaire de consultation populaires.
Par conséquent, si le référendum est interdit en Belgique au niveau fédéral, régional ou communautaire, ce n’est pas en raison de l’existence d’une Nation souveraine mais bien parce que la Constitutions ou les lois prises en vertu de celle-ci organisent formellement les procédures de révision de la Constitution ou d’adoption des lois, décrets et ordonnances.
On ne peut évoquer la question du référendum en Belgique sans se référer à la loi du 11/02/1950 qui institue une consultation populaire au sujet de la question royale. Les électeurs sont interrogés sur la question de savoir s’ils sont d’avis « que le Roi LEOPOLD III reprenne l’exercice de ses pouvoirs constitutionnels ». 57,68 % des électeurs répondent par oui à cette question. Cependant si, en Flandre, 72,2 % des électeurs souhaitent le retour du Roi, ils ne sont que 48,16 % dans l’arrondissement de Brxelles et 42 % en Wallonie. Les chambres constatent alors la fin de l’impossibilité de régner du Roi, mais quelques jours plus tard, celui-ci, tirant les leçons du scrutin (anticipant en quelque sorte les règles de la démocratie fédérale) abdique.
Le référendum de 1950 est une consultation populaire d’option. La constitutionnalité de cette consultation est plus que douteuse. Tout d’abord, elle a, par nature un caractère plébiscitaire. Ensuite, elle crée un débat politique sur la personne royale. Or, constitutionnellement, le Roi est inviolable et irresponsable, sa personne doit demeurer en dehors du débat politique. Il n’est donc concevabme d’organiser à son égard une forme de plébiscite, ce qu’était à l’évidence la consultation populaire de 1950.
La situation, toutefois, est différente au niveau local. L’article 41 de la Constitution consacre expressément le droit pour les provinces et les communes d’organiser des consultations populaires. La nouvelle loi communale et la loi provinciale en fixent les modalités. Parmi les particularités de ce régime, on relèvera notamment que les citoyens disposent d’un droit d’initiative et le droit d’y participer sont accordés dès l’âge de 16 ans, que le vote n’est pas obligatoire et qu’il existe un seuil de participation en dessous duquel il n’est pas procédé au dépouillement. Il est prévu, en outre, que des consultations populaires ne peuvent être organisées dans les 16 mois qui précèdent les élections communales ou provinciales ou ds les 40 jours qui précèdent une autre élection. Ces consultations doivent porter sur des questions d’intérêt provincial ou d’intérêt communal.
Le 29/11/1992, la commune de Fourons avait organisé une consultation populaire afin de déterminer si les citoyens sont favorables au bilinguisme de la commune et à son appartenance bi-régionale. Cette consultation populaire est irrégulière dès lors que la question posée ne relève pas des compétences de l’autorité communale.

Sous-section 3 : La mise en œuvre de la représentation – le système électoral

§ 1er – Les système électoraux

Il existe 3 types de systèmes électoraux : le système majoritaire, le système proportionnel et le système mixte.

Dans le SCRUTIN MAJORITAIRE, le scrutin peut se tenir en 1 seul tour ou en 2 tours.
Dans le 1er cas, les candidats ou listes arrivant en tête dans chacune des circonscriptions sont élus. Ce système est généralement retenus dans les pays anglo-saxons sous la forme d’un scrutin uninominal. Tel est le cas en Angleterre, aux USA, en Inde ou aux Canada.
Dans le 2nd cas, les candidats ou listes qui recueillent la majorité absolue des voix au 1er tour sont élus, et, dans ces circonscriptions, les opérations électorales s’arrêtent là. Dans les autres circonscriptions, un 2nd tour de scrutin (un scrutin de ballottage) est organisé. Celui-ci peut se tenir entre les 2 candidats ou les 2 listes les mieux placés au 1er tour, ou entre entre les candidats ou listes qui ont obtenu un seuil préalablement déterminé de voix au 1er tour. Ainsi en France, lors de l’élection présidentelle, seuls les 2 candidats les mieux placés ont vocation à se maintenir au 2nd tour. A titre d’exemple, lors de l’élection présidentielle de 2002, CHIRAC a obtenu 20% des voix au 1er tour et 82% des voix au 2nd. En revanche, lors des élections législatives françaises, chaque candidat qui a obtenu au 1er tour au moins 12,5% des voix peut se maintenir au 2nd tour et le candidat arrivant en tête à celui-ci est élu. Cette formule est de nature à provouqer des triangulaires, qui ont, à plus d’une occasion, permis aux candidats du FN de se maintenir au 2nd tour, provoquant ainsi la victoire du candidat de gauche.
Le système majoritaire a pour effet d’accentuer très sensiblement les majorités et il peut arriver, dans un tel système, qu’un parti majoritaire en voix dans le pays soit minoritaire dans l’assemblée. Dans les systèmes où le scrutin se tient en un tour, il arrive que l’ona boutisse comme aux USA à un bipartisme pur et simple.

Les systèmes fondés sur la REPRESENTATION PROPORTIONNELLE, plus soucieux de justice électorale, tendent à assurer à chaque liste une représentation politique en rapport avec le nombre de suffrage qu’elle a recueillis. Ce système offre une image plus exacte de l’opinion publique, mais contribue à l’éclosion de multiples petits partis et à l’éparpillement des forces politiques. Aux Pays-Bas, où la répartition des sièges a lieu au niveau national, 1% des voix suffit à une formation politique pour être représentée au Parlement. Ce système électoral, retenu en Belgique depuis 1899, implique le scrutin de liste à un tour.

Refusant l’alternative entre le scrutin majoritaire et le scrutin proportionnel, plusieurs Etats empruntent une voie médiane et optent pour des SYSTEMES MIXTES. Une telle formule permet de combiner les avantages du scrutin majoritaire et ceux de la représentation proportionnelle. Ils permettent, en effet, de rationaliser les forces en présence et de dégager une majorité plus ou moins claire tout en reflétant fidèlement l’image du corps électoral et en empêchant ainsi des injustices électorales flagrantes.
Le système électoral allemand qui se caractérise par une représentation proportionnelle personnalisée offre un exemple significatif de cette recherche d’équilibre. Tout électeur se voit attribuer 2 bulletins de vote. Sur le 1er, il inscrit le nom d’un candidat, ce qui permet l’élection d’une 1ère moitié de députés au scrutin majoritaire uninominal à un tour. Sur le 2nd, il inscrit le nom d’un parti, ce qui permet d’élire une 2nd moitié de députés à la représentation proportionnelle, sur les listes présentées par les différents partis. Enfin, pour être représentée au Bundestag, une formation politique doit recueillir au moins 5% des suffrages, ce qui permet d’endiguer la prolifération des petits partis. Il en résulte que la vie politique allemande s’organise autour de 2 grands partis et d’1 ou 2 forces d’appoint non négligeables. Cette rationalisation du système électoral explique, dans une large mesure, la remarquable stabilité du régime politique allemand depuis 1949.

§ 2 – Le système belge

A. L’électorat

Les articles 61 et 67 de la Constitution fixent les conditions de l’électorat pour les élections législatives fédérales. Ces conditions ont évolué dans le temps. La Belgique a ainsi, tour à tour, connu les régimes électoraux suivants : le suffrage censitaire à cens différentiel (1831), puis à cens uniforme (1848), le suffrage universel à vote plural (1893), le suffrage universel pur et simple pour les hommes âgés d’au moins 21 ans (1919), qui fut étendu aux femmes (1948) et, enfin, aux hommes et femmes âgés d’au moins 18 ans (depuis 1981).
L’évolution est sans doute loin d’être achevée. A la suite des obligations nées du traité de Maastricht (7/02/1992), l’article 8 de la Constitution a été modifié afin de permettre au législateur de conférer les droit d’électorat et d’éligibilité aux ressortissants des Etats membres de l’UE et, de manière plus générale, à tout étranger établi en Belgique.
A l’heure actuelle, à l’exception des élections communales, les conditions de l’électorat sont au niveau fédéral au nombre de 3. Il faut être Belge. Il faut être âgé d’au moins 18 ans. Enfin, Il faut ne pas se trouver dans un des cas d’exclusion prévus par la loi. Sont exclues de l’électorat, les personnes condamnées à une peine criminelle. La suspension des droits électoraux frappe les personnes qui font l’objet d’interdictions judiciaires, les aliénés séquestrés et les personnes sous statut de minorité prolongée.
Avant 1988, il fallait, en outre, être domicilié dans la même commune depuis au moins 6 mois. Cette condition avait été instaurée, en 1893, afin d’écarter les vagabonds du droit de vote. Elle fut supprimée, lors de la révision constitutionnelle du 7/07/1988, afin d’une part, de permettre aux Belges résidant à l’étranger d’exercer leur droit de vote et, d’autre part, de lever les objections d’inconstitutionnalité qui aurait pu peser sur la loi du 9/8/1988, dite de « pacification communautaire ». Cette loi autorise les électeurs de Fourons et de Comines-Warneton à exercer leur droit de vote (pour les élections européennes et législatives) soit dans leur commune, soit, respectivement, à Aubel et Heuvelland.

Pour les élections régionales, les conditions d’électorat sont identiques, si ce n’est que la condition de domicile subsiste.

B. L’éligibilité

L’article 64 de la Constitution énumère limitativement les conditions d’éligibilité à la Chambre des représentants. Il faut être Belge, jouir des droits civils et politiques, avoir atteint l’âge de 21 ans. Les conditions d’éligibilité des sénateurs élus directement ont évolué dans le temps. Aujourd’hui, en vertu de l’article 69, elles sont les mêmes que pour les députés.

Les conditions d’éligibilité pour les parlements régionaux sont quasiment identiques. Il faut, en effet être Belge, jouir de ses droits civils et politiques, être âgé de 18 ans accomplis (depuis 2004), avoir son domicile dans une commune située dur le territoire de la région considérée.

A la suite de l’arrêt de la Cour de cassation du 5/04/1990, dans l’affaire INUSOP, la question s’est posée de savoir si la perte d’une condition d’éligibilité en cours de mandat, en particulier la perte de ses droits civils et politiques, a pour effet de rendre impossible la poursuite de celui-ci. La question concerne non seulement G. COEME qui est à la fois membre de la Chambre des représentants et bourgmestre de la commune de Waremme, mais également M. HERMANUS qui est membre du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale. La réponse à cette question doit être nuancée. En effet, la solution qui doit être retenue varie selon l’assemblée en cause. En effet, en ce qui concerne le Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et le Parlement de la Communauté germanophone, les dispositions légales sont explicites. Un membre de l’assemblée doit pour entrer en fonction et pour exercer celle-ci réunir les conditions d’éligibilité. Le droit communal retient la même solution.
La situation est quelque peu différente en ce qui concerne les chambres fédérales ou les autres assemblées régionales et communautaires. En effet, les articles 64 et 69 de la Constitution et 24bis de la loi spéciale du 8/08/1980 prévoient qu’il faut jouir de ses droits civils et politiques pour être élu dans l’une des assemblées considérées. S’agissant en l’espèce d’un droit politique (celui d’exercer une fonction élective) il nous semble que toute restriction à ce droit doit résulter d’une texte exprès et clair et qu’en cas de doute dans l’interprétation de ces dispositions, il faut opter pour la conception qui préserve l’exercice du droit plutôt que pour celle qui aboutit à le restreinte. Dès lors, à défaut d’un texte exprès, G. COEME aurait pu, à notre sens, en théorie, exercer son mandat jusqu’à son terme, étant entendu qu’il ne pouvait plus par la suite, et pendant le temps de l’interdiction, se présenter à de nouvelles élections. En pratique, la pression politique exercée sur l’intéressé fut telle qu’il démissionna de son mandat de député.

La loi du 24/05/1994 « visant à promouvoir une répartition équilibrée des hommes et des femmes sur les listes de candidatures aux élections » (Loi Smet-Tobback) a inséré un article 117bis dans le Code électoral. Cette disposition avait pour objet d’interdire que, sur une même liste, le nombre de candidats d’un même sexe excède une quotité de 2/3 du total constitué par la somme des sièges à pourvoir pour l’élection.
L’objet de cette réforme est d’assurer une plus grande participation des femmes dans les assemblées représentatives..
Cette réforme a, cependant, suscité diverses critiques, notamment de la aprt de la section de élgislation du CE, laquelle avait notamment relevé qque telle réglementation « peut conduire à supprimer le droit de se porter candidat et le droit d’être élu lorsque les listes électorales ne respectent pas les proportions fixées dans le projet. La condition ainsi imposée à l’exercice du droit d’éligibilité n’est pas conforme aux règles constitutionnelles en vigueur ». Le gouvernement décida de passer outre cet avis. Cependant il est apparu que si le législateur entendait accroître les mesures de discrimination positive en faveurs des candidates, une modification constitutionnelle s’imposerait.
Telle est la raison pour laquelle ont été adoptée les nouveaux articles 10 alinéa 3 et 11bis de la Constitution qui posent le principe selon lequel « l’égalité des femmes et des hommes est garantie ».
En application de ces dispositions constitutionnelles, le législteur a adopté les lois ordinaire et spéciale du 18/07/02 assurant une présence égale des hommes et des femmes sur les listes de candidatures aux différentes élections. Dans le nouveau système, chaque liste doit être composée en alternance par des candidats de sexex différents.
La loi du 13/12/02 a mis en œuvre une réforme électorale de grande ampleur. A ce titre, le législateur a notamment autorisé la double candidature à la Chambre et au Sénat. Pour comprendre cette réforme, il faut savoir que le gouvernement VERHOFSTAD – ONKELINX 1er a, sous la législature 1999-2003, jeté les bases d’une future réforme de l’Etat dans laquelle le Sénat serait un organe paritaire composé exclusivement de membres désignés par les parlements des communautés. Cette réforme en projet emporterait donc la suppresion des élections sénatoriales sur base de 3 circonscriptions et de 2 collèges électoraux. Quant à la chambre des représentants, elle serait composée de 200 membres dont 150 seraient élus dans des circonscriptions provinciales et 50 sur une liste nationale par communauté. Dans ce nouveau système, un candidat pourrait se présenter à la fois dans une circonscription et sur une liste nationale. Anticipant cette réforme le législateur a jugé utile de permettre à un même candidat de se présenter aux élections à la Chambres et aux élections sénatoriales. Saisie d’un recours en suspension contre ce volet de la réforme, la CA a, dans son arrfêt 30/2003 du 26/02/03 considéré que ce moyen n’était guère sérieux. Curieusement, dans son arrêt 73/2003 du 26/05/03, connaissant du même recours dans le cadre du contentieux de l’annulation, la Cour fait volte-face. En effet, elle rappelle la portée de l’article 49 de la Constitution qui interdit d’être à la fois membre de la Chambre des représentants et du Sénat et affirme que « le législateur a dérogé à l’interdiction de principe d’être simultanément candidat à la Chambre et au Sénat. S’il était élu dans les 2, le candidat ne pourrait cependant exercer qu’un seul des mandats. La mesure attaquée est de nature à tromper l’électeur puisqu’il ne peut pas apprécier l’effet utile de son vote. En outre, elle avantage sans justification raisonnable les candidats qui peuvent bénéficier de la double candidature ».

C. Les caractéristiques constitutionnelles du vote

3 grandes caractéristiques du vote sont prévues par l’article 62 de la Constitution.
Tout d’abord, est affirmé le principe selon lequel « les élections se font par le système de la représentation proportionnelle que la loi détermine ».
Ensuite, depuis 1893, le vote est obligatoire. Cette particularité s’analyse comme la contrepartie de l’instauration du suffrage universel. Le constituant a estimé en effet, qu’il s’agissait là d’un élément modérateur : les électeurs qui ne votent que parce qu’ils y sont contraints ne porteraient pas leur voix à des partis extrémistes. L’obligation de vote élimine également les fluctuations uniquement dues à une différence de participation au scrutin. Le Code électoral prévoit que les infractions à l’obligation de voter sans excuse légitime sont déférées devant le tribunal de police qui statue sans appel. Ces sanctions ne sont, cependant plus guère infligées, ce qui explique, peut-être, un taux croissant d’absentéisme. Le Grand-Duché du Luxembourg, la Grèce et l’Australie connaissent également un système dans lequel le vote est obligatoire. En Italie et au Portugal, la Constitution le qualifie de « devoir civique ».
Enfin, le vote est secret. Ce principe n’a été instauré qu’en 1921. Des mesures avaient déjà été prises auparavant, et notamment par la loi du 9/07/1877 qui avait imposé l’existence d’isoloirs dans les bureaux de vote. La généralisation progressive du vote automatisé, sans réellement mettre en cause le caractère secret du vote, est de nature à soulever de graves questions quant à la régularité des procédures.

D. La répartition de siège entre circonscriptions

En vertu de l’article 63 §2 de la Constitution, le territoire national est découpé par la loi en plusieurs circonscriptions électorales.
Le découpage des circonscriptions électorales est une compétence réservée par la Constitution à la loi, de telle manière que le gouvernement ne peut pas à lui seul fixer leurs limites en fonction de ses intérêts électoraux.

L’article 63 §3, détermine la procédure à suivre pour procéder à cette répartition des sièges.
Auparavant, le chiffre de la population de chaque circonscription est déterminé, tous les 10 ans, par un recensement de la population. Ce système a été abandonné et il est désormais prévu que les chiffres de population à prendre en considération sont ceux résutant du nombre d’habitants inscrits au Registre national des personnes physiques.
Jusqu’en 1988, la répartition à la représentation proportionnelle était constitutionnellement limitée au niveau de la province, ce qui signifiait qu’aucune circonscription ne pouvait chevaucher 2 provinces. Cependant, ce principe ne figure plus à l’article 62 de la Constitution. En effet, il aurait interdit la faculté résercée par la loi de pacification linguistique du 9/08/88 aux habitants des communes de Fourons et de Comines-Warneton de voter respectivement, pour les élections nationales et européennes, à Aubel et Heuvelland, soit dans d’autres provinces.
A l’occasion de la réforme électorale consacrée par la loi du 13/12/02, le législateur a notamment remplacé les anciennes circonscriptions sur base desquelles étaient organisées les élections à la Chambre des représentants par des circonscriptions provinciales.
Il n’a été dérogé à cette règle que pour les circonscriptions de BHV et de Louvain. La solution la plus rationnelle aurait assurémet été d’organiser une élection à Bruxelles et une élection provinciale en Brabant flamand. Des raisons d’opportunité politique rendent cependant cette clarification impossible. Elle aurait, en effet, pour conséquence à la foius de priver kes francophones de la périphérie bruxelloise du pouvoir de voter pour les listes francophones qui se présentent à Bruxelles et de faire apparaître le maigre poids de la représentation des Flamands à Bruxelles. Dans son arrêt 90/94 du 22/12/94, la CA avait d’ailleur affirmé que l’existence de cet arrondissement était constitutionnellement admissible. Elle avait, en effet, indiqué que « le maintien de la circonscription électorale de BHV procède d’un choix dicté par le souci d’un compromis global dans le cadre duquel l’indispensable équilibre a été recherché entre les intérêts des différentes communautés et régions au sein de l’Etat belge ».
En 2002, il a été réaffirmé que dans cette circonscription se présentent à la fois des listes francophones et des listes néerlandophones. Cependant, la lise néerlandophone est commune avec celle qui se présente dans la circonscription de Louvain et un apparentement reste possible entre les listes francophones qui se présentent dans les circonscriptions de BHV et de Nivelles. L’objectif était de tendre, pour le Brabant flamand vers une solution s’apparentant à une circonscription provinciale toute en ne remettant pas en cause l’existence même de la circonscription de BHV.
La CA, dans son arrêt 30/2003 suspend le mécanisme particulier mis en œuvre par le législateur pour les élections à la Chambre des représentants sur le territoire de l’ancienne province de Brabant. Il es est résulté que les élections du 28/05/03 ont été organisées sur l’ensemble du territoire national sur la base provinciale, à l’exception de l’ancien territoire de la province du Brabant où elles ont été organisées sur base des règles anciennes.
Dans son arrêt 73/2003, la Cour annule le mécanisme déjà suspendu par son arrêt 30/2003. à cette occasion, elle dénonce les contradictions du législateur. Elle estime que le système mis en œuvre méconnaît l’article 63 de la Constitution en ce qu’il ne crée pas une différenciation claire entre les candidats et les élus des 2 circonscriptions demeurées distinctes de Louvain et de BHV.
Autrement dit, la CA fait grief au législateur d’avoir maintenu 2 circonscriptions distinctes tout en les traitant, pour ce qui concerne les listes néerlandophones, comme si elles n’en constituait qu’une seule.
Cet arrêt n’est pas sans conséquence pour l’avenir. Il condamne le législateur à remettre son œuvre sur le métier. En effet, la Cour relève que l’existence de la circonscription de BHV n’est pas contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution mais que le respect de ces dispositions n’en exige pas pour autant le maintien. Autrement dit, la CA n’impose pas une scission de cette circonscription mais contraint néanmoins le législateur à imaginer un système qui ne soit pas source de discrimination.
Diverses propositions de loi ont été déposées à la suite de l’arrêt de la CA, lesquelles ont été soumises à l’avis de la section de législation du CE. Celle-ci a relevé que les propositions de loi déposées par le PS et le CDH et qui visaient en revenir au découpage en circonscriptions antérieur à la réforme de 2002 ne suscitait aucune objection. Par contre, elle a considéré que la proposition déposée par la MR et qui visait à faire une circonscription électorale couvrant l’ensemble du territoire de l’ancienne province du Brabant n’était pas admissible constitutionnellement eu égard à la volonté du législateur d’organiser les élections sur base de circonscriptions provinciales. Enfin, la section de législation estime que la proposition de loi déposée par les partis flamands ne peut être admise dès lors qu’elle prévoit l’apparentement entre la circonscription du Brabant flamand et la circonscription de Bruxelles ainsi qu’entre cette dernière et la circonscription du Brabant wallon, mais ne prévoit aucun apparentement entre les circonscriptions du Brabant flamand et du Brabant wallon. Elle considère que cette formule est à l’origine de plusieurs différences de traitement qui ne sont pas admissibles notamment parce qu’elles ne prennent pas en considération le fait qu’il existe une importante minorité francophone en Brabant flamand qui ne pourrait valoriser ses voix dans le cadre d’un apparentement avec la circonscription du Brabant wallon.

Le Parlement flamand et le Parlement wallon peuvent, chacun pour ce qui le concerne, modifier le découpage des circonscriptions ainsi que les chefs-lieux de celle-ci, en adoptant un décret à la majorité des 2/3 des suffrages et à la condition que la majorité des membres du Parlement soit présente.
Le législateur wallon s’est abstenu de toute initiative en la matière de telle manière que les élections régionales sont organisées sur base des anciennes circonscriptions. Le Parlement flamand, par contre, a usé de son autonomie constitutive en adoptant le décret spécial du 30/01/04, lequel organise les élections régionales sur base de circonscriptions provinciales, à l’instar du mode retenu au fédéral.

E. Le seuil électoral

La réforme électorale de décembre 2002 a aussi consacré l’introduction dans le droit constitutionnel belge du seuil d’éligibilité. Pour qu’une liste puisse bénéficier d’un élu, elle doit avoir au moins 5% des suffrages exprimés. Cette mesure a été critiquée devant la CA. Celle-ci, dans son arrêt73/2003 a relevé que « pour satisfaire aux exigences de l’article 3 du 1er protocole additionnel à la CEDH, les élections peuvent être organisées aussi bien selon le système de la représentation proportionnelle que selon un système majoritaire. Même si les élections ont lieu suivant un système de représentation proportionnelle, on ne saurait éviter le phénomène des voix perdues. De même que l’article 3 n’implique pas que la dévolution des sièges doit être le reflet exact du mobre des suffrages, il ne fait pas obstacle en principe à ce qu’un seuil électoral soit instauré en vue de limiter la fragmentation de l’organe représentatif ». De plus, elle estime que l’introduction du seuil d’éligibilité ne méconnaît pas les articles 10 et 11 de la Constitution.
La Cour a, par contre, successivement suspendu et annulé les règles spécifiques applicables aux circonscriptions du Brabant wallon, de BHV et de Louvain. En effet, le seuil de 5% est calculé pour les listes néerlandophoness en additionnant les voix exprimées dans la circonscription de BHV à celles exprimées dans celle de Louvain. La démarche de la Cour est logique dès lors qu’elle a entendu rétablir sur le territoire de l’ancienne province du Brabant la législation électorale telle qu’elle s’appliquait avant la réforme de décembre 2002.
Un requérant y a vu une nouvelle discrimination. Avant les élections du 18/05/04, il a saisi la CA d’une nouvelle demande en suspension dans laquelle il s’est plaint de cette situation. La Cour a rejeté ce recours dans son arrêt 48/2003 du 10/04/03. elle a estimé en effet que « Les griefs du requérant visent en apparence une disposition de la loi attaquée mais portent, en réalité, sur certains effets de l’arrêt 30/2003. Ils tendent ainsi à demander à la Cour de revenir sur les effets d’un arrêt statuant sur une demande de suspension dans l’attente de l’arrêt qui sera prononcé sur le recours en annulation dans la même affaire.

F. Le mode de répartition des sièges entre les listes

La répartition des sièges entre les listes concurrentes se fait dans le respect du système D’Hondt
.
Jusqu’en 1919, la répartition des sièges s’effectuait uniquement par arrondissement. Le mécanisme de l’apparentement provincial a été instauré en 1919 pour pallier les distorsions engendrées par le régime précédent. Une 1ère répartition se faisaait par arrondissement, et les sièges qui n’avaient pas été attribués l’étaient par province, selon le mécanisme d’apparentement lequel permet donc de donner un effet utile aux résidus de voix non utilisés lors de la 1ère répartition.
Ce système a été justement critiqué parce qu’il était à l’origine d’une attribution imprévisible et souvent aléatoire de ssièges. Il a été privé de tout effet par l’instauration des circonsriptions provinciales le 13/12/02. à la suite des arrêts de la CA 30/20003 et 73/2003, il subsiste néanmoins sur le territoire de l’ancienne province du Brabant.
La répartition des sièges entre les différentes listes se réalise en 5 temps lorsqu’il y a apparentement, soit pour les élections législatives sur le territoire de l’ancienne province du Brabant et pour les élections du Parlement wallon, et en 4 temps dans les autres cas.
Il reste à procéder à la désignation des candidats élus. Le scrutin est obligatoirement un scrutin de liste. Le droit belge l’a assorti d’une case de tête, que l’électeur est censé cocher lorsqu’il approuve l’ordre de présentation des candidats choisis par le parti auquel il accorde son suffrage. Les votes en case de tête sont attribués d’abord au 1er candidat ; ensuite au 2nd et ainsi de suite, pour chaque liste. Cependant, il est prévu que l’effet dévolutif de la case de tête ne vaut que pour moitié. Autrement dit, les voix de la case de tête répartis entre les différents candidats constituent 50% des voix exprimées en case de tête. Il en résulte que seuls les candidats classés en ordre utile, c’est-à-dire dans les 1er places de la liste, peuvent espérer augmenter leur potentiel de votes nominatifs, en bénéficiant de ce pot commun.

G. Les inconvénients de la représentation proportionnelle belge

Outre les difficultés provoquées par la complexité des règles, le système électoral belge suscite 2 critiques fondamentales.
Tout d’abord, il est à l’origine d’un émiettement des forces politiques, renforcé qu niveau fédéral par l’éclatement des partis politiques nationaux intervenus à l’aube du processus de fédéralisation de l’Etat.. La majorité parlementaire est, dès lors composée au minimum de 4 partis, voire plus lorsqu’elle doit réunir 2/3 des suffrages dans chaque assemblée pour procéder à des réformes institutionnelles. Les élections ne permettent pratiquement jamais de dégager une majorité nette, ni des options claires de gouvernement.
Ensuite, ce système permet aux états-majors des partis de jouer un rôle déterminant dans la désignation des parlementaires. La confection des listes de candidats est assurément le déterminant essentiel de ce que sera la structure future de l’assemblée. Les personnalités, placées en tête de liste, ont l’assurance d’être élues, quelle que soit leur popularité et le nombre de voix de préférence recueillies.
Ceci a pu apparaître comme une conséquence du système fondé sur le caractère dévolutif de la case de tête. Celui-ci avait un sens lorsque les campagnes électorales n’étaient pas soumises à des règles strictes de financement. Le candidat qui disposait de moyens financiers importants pouvait se faire mieux connaître et bénéficier d’un avantage par rapport à des concurrent moins fortunés

H. La réglementation des dépenses électorales et le financement des partis politiques

Jsq en 1989, les partis se finançaient notamment grâce à des dons privés. Ce système a été à l’origine de dérives, allant jusqu’à la mise en œuvre de mécanismes de corruption. Cette problématique a été au centre des affaires INUSOP et AGUSTA-DASSAULT, voire celle mettant en cause l’ancien président du PSC, Gérard DEPREZ.
Explications : dans la 1ère affaire, il y a eu des pots de vin dans le volet AGUSTA. C’était un mode pervers de financement des partis et non un enrichissement personnel et pourtant une seul personne sera poursuivie : Guy COEME. Aujourd’hui, apparemment, Gérard DEPREZ est inculpé pour avoir utilisé de l’argent public à des fins autres que celles prévues.
A partir de 1989, le législateur a fixé un certain nombre de principes qui visent à limiter et contrôler les dépenses électorales, ainsi qu’à régler le financement des partis politiques. Par ailleurs, la loi spéciale du 13/07/01 a confié aux différents parlements de régiones et de communautés ou aux organes qu’ils désignent le soin d’exercer le contrôle sur les dépenses électorales relatives aux élections de l’assemblée concernée, et celui de contrôler les communications gouvernementales. Les parlements des régions et des communautés sont aussi compétents pour régler le contrôle des dépenses électorales relatives aux élections provinciales, communales et intracommunales, ainsi que pour régler le financement complémentaire des partis.
Le financement privé des partis politiques s’inscrit désormais dans une logique de transparence. En effet, les partis et les mandataires politiques ne peuvent plus recevoir de dons émanant de personnes morales. Ils peuvent encore bénéficier de dons provenant de particuliers, mais le montant de ceux-ci est plafonné. Les partis politiques, pour autant qu’ils soient représentés à la Chambre des représentants et au Sénat ont droit désormais à une dotation publique, laquelle est composée d’un montant forfaitaire et d’un montant supplémentaire qui varie en fonction du nombre de voix recueillies.
Parallèlement, le législateur soumet les partis à des obligations comptables fondées sur la transparence. Ils doivent notamment désigner l’institution constituée sous forme d’association sans but lucratif destinée à recevoir les financements publics et privés.
Le législateur a également assaini les règles de financement des campagnes électorales. Ainsi a-t-il interdit la distribution de cadeaux ou de gadgets, les affiches de 20m² et le droit d’utiliser les panneaux commerciaux. Il a limité le montant des dépenses électorales des partis et des candidats. Il impose, en outre, aux candidats de joindre à la déclaration de leurs dépenses une déclaration relative à l’origine de leurs fonds.
La loi du 4/07/1989 a crée une commission de contrôle, composée paritairement de membres de la Chambre des Représentants et du Sénat et présidée par les Présidents de ces 2 assemblées. En cas d’infraction par le parti politique concerné, ce dernier perd, pendant 4 mois au max, le droit à la dotation. Cette décision est prise par la commission de contrôle.
La loi prévoit, en outre, que des sanctions pénales peuvent être prises à l’encontre de quiconque a fait des dépenses ou pris des engagements en matière de propagande électorale sans en aviser le Président du bureau principal concerné. Les infractions ne sont passibles de poursuites qu’à l’initiative du Procureur du Roi, soit sur plainte de la commission de contrôle.
Les décisions prises par la commission de contrôle ne peuvent faire l’objet d’aucun recours. La Cour d’arbitrage n’y voit aucune violation des art 10 et 11 de la Constitution dès lors que cette absence de contrôle juridictionnel « vise à garantir l’indépendance des assemblées législatives par rapport aux autres pouvoirs ».

I. Le financement des partis

Le législateur a également été amené à s’interroger sur la manière dont il convenait d’appliquer les règles relatives au financement des partis liberticides. Un 1er pas a été franchi avec l’introduction d’un article 15bis dans la loi du 4/04/1989. Les partis sont, en effet, tenus, pour pouvoir bénéficier de la dotation publique, d’inscrire dans leurs statuts ou dans leur programme une disposition par laquelle ils s’engagent à respecter et à faire respecter par leurs différentes composantes et leurs mandataires élus « au moins » les droits et libertés garantis pas la CEDH. L’objectif poursuivi était de doter la commission de contrôle de moyens lui permettant de priver des partis liberticides de tout financement public. Cependant, les ambiguïtés de cette disposition ne lui permettaient pas de remplir l’objectif qui lui était assigné car même les partis liberticcides s’engageaient à les respecter. Le législateur s’est efforcé dès lors d’être plus précis et a introduire un article 15ter dans la loi du 4/07/1989.
Cette disposition permet aux chambres bilingues du Conseil d’Etat d’inviter la commission de contrôle à supprimer le financement public d’un parti qui par son propre fait ou par celui de ses composantes montre de manière manifeste et à travers plusieurs indices concordants son hostilité envers les droits et libertés garantis par la CEDH.
Un parti qui ferait ouvertement campagne pour la suppression du régime démocratique fondé sur l’existence d’élections libres pourrait être privé de sa dotation, et cela sans qu’aucune infraction pénale n’ait été commise. Il va de soi également que lorsqu’une infraction pénale a été commise, l’autorité compétente pour supprimer la dotation est liée par la décision rendue par le juge pénale.
Le Conseil d’Etat, qui exerce ici une compétence « pleine et entière, en fait et en droit », lorsqu’il estime que les faits sont établis, décide de la suppression de la dotation soit à concurrence du double du montant des dépenses financées ou réalisées pour l’accomplissement de l’acte litigieux, soit totalement pour une période qui ne peut être inférieure à 3 mois, ni supérieure à un an.
Enfin, un pourvoi dv la Cour de cassation peut être formé contre l’arrêt du Conseil d’Etat. Ce pourvoi n’est pas suspensif, la Cour de cassation se limitant à apprécier la légalité de la décision du Conseil d’Etat et de la procédure suivie.

L’art 15ter nouveau de la loi du 4/07/1989 a fait l’objet d’un recours en annulation de la part du Vlaams Blok. Dans un arrêt 10/2001 du 7/02/2001, la Cour a rejeté celui-ci. Elle a, toutefois, assorti ce rejet de différentes réserves.
Tout d’abord, elle estime que cette disposition doit s’interpréter strictement. Elle considère, en effet, que le terme « hostilité » est peu précis. Il convient, dès lors, compte tenu de l’objectif du législateur – à savoir défendre la démocratie et ne pas permettre que des libertés politiques soient utilisées afin de la détruire -, de l’interpréter comme la manifestation d’une « incitation à violer une norme juridique en vigueur », et notamment « une incitation à commettre des violences et à s’opposer à ces règles ». Ainsi, affirme-t-elle que fait partie du débat démocratique légitime le fait pour un parti de proposer « que l’une ou l’autre règle figurant dans la CEDH ou dans un de ses protocoles reçoive une interprétation nouvelle ou soit révisée ». La Cour affirme encore que la sanction ne pourra être prise que dans le cas d’une hostilité manifestée à l’égard d’un « principe essentiel au caractère démocratique du régime » politique. Elle souligne expressément que la condamnation du racisme et de la xénophobie constitue incontestablement un de ces principes fondamentaux. La réserve émise par la Cour revient, dès lors, à limiter le champ d’application de l’article 15ter de la loi du 4/07/1989 précité aux incitations à violer les principes essentiels d’un régime démocratique.
Une 2ème réserve émise par la Cour est liée à l’immunité parlementaire dont peuvent bénéficier les membres des partis politiques concernés. La Cour estime, en effet, qu’une opinion ou un vote émis dans l’exercice d’un mandat parlementaire ne peut donner lieu à l’application de la procédure prévue par l’article 15ter de la loi du 4/07/1989, et ce en raison de l’immunité parlementaire garantie par l’article 58 de la Constitution.
Enfin, la Cour d’arbitrage émet une 3ème réserve. Elle estime, en effet, que le parti qui a clairement et publiquement désavoué le membre qui aurait manifesté son hostilité à l’égard des principes démocratiques ne peut être sanctionné. On peut regretter, sur ce point, la frilosité de la Cour. En effet, il est fréquent que, pour la forme, une formation politique liberticide se désolidarise des propos inqualifiables tenus par l’un de ses membres, mais ne prenne aucune sanction à son égard et, pire, continue à lui faire confiance et bénéficie, lors des élections suivantes, des suffrages qu’il peut recueillir.
Si l’arrêt de la CA est déjà en soi un obstacle à l’effet utile de l’article 15ter, la manière dont celui-ci a été rédigé a interdit, jusqu’ici, sa mise en application. En effet, cette disposition, en son !3 prévoit que « la procédure ainsi que les modalités d’audition des intéressés sont fixées par AR délibéré en conseil des ministres ». le gouvernement VERHOFSTADT – ONKELINX 1er n’a manifesté aucun empressement à établir cet AR. Il a fini, cependant, par déposer un projet d’arrêté, lequel a été transmis pour avir à la section de législation du CE. Cette dernière relève que l’article 160 de la Constitution exige que les grands principes de la procédure à suivre devant le CE soient fixéx par le législateur. Or l’article 15ter est muet sur ces principes. Il enr ésulte qu’une nouvelle disposition législative devait être adoptée. Conformément à cet avis, le gouvernement ne prit plus la moindre initiative, laissant au Parlement le soin d’adopter la norme législative nécessaire à la mise en œuvre de l’article 15ter.
La Chambre des représentants a adopé une proposition de loi qui modifie les lois coordonnées sur le CE et l’article 15ter. Il est notamment prévu d’abandonner le pourvoi en cassation contre l’arrêt rendu par le CE et de confier à l’assemblée générale du CE, et non plus aux chambres bilingues, le soin de connaître de ce contentieux.

Section 3 : Le parlementarisme rationalisé

Sous-section 1 : Généralités

Le régime mis en œuvre en 1831, relevait, en apparence, du parlementarisme dualiste classique. En effet, d’une part, l’exécutif comprenait 2 branches : le Roi et le gouvernement et, d’autre part, le Parlement et l’exécutif disposaient l’un à l’égard de l’autre de moyens d’actions réciproques. Un gouvernement ne pouvait se maintenir en fonction sans bénéficier de la confiance des chambres alors qu’en vertu de l’article 71 ancien de la Constitution, le Roi pouvait dissoudre les chambres soit simultanément, soit séparément.

Sous-section 2 : Les mécanismes de rationalisation

§ 1 – La source d’inspiration

Le parlementarisme rationalisé vise à pallier les effets négatifs de l’instabilité gouvernementale. Il trouve sa source dans la Loi fondamentale de la RFA, et plus particulièrement dans ses articles 67 et 68.
L’article 67 prévoit que le Bundestag ne peut exprimer sa défiance envers le chancelier fédéral qu’en élisant un successeur à la majorité absolue et en invitant le Président de la République fédérale à le relever de ces fonctions. Il est prévu, en outre, que le vote sur la motion ne peut intervenir qu’à l’expiration d’un délai de 48 heures.
L’article 68 dispose que si une motion de confiance du chancelier fédéral n’est pas approuvée par le Bundestag à la majorité de ses membres, le Président de la République peut, sur proposition du chancelier fédéral, dissoudre le Bundestag dans les 21 jours.
On se référera également à l’article 81 qui organise l’état d’urgence législative. Elle permet à un gouvernement minoritaire, pour autant qu’il reçoive l’appui du Président fédéral et du Bundesrat, de demeurer au pouvoir tout en disposant des moyens de surmonter l’opposition du Bundestag.
Il en résulte de l’ensemble de ces dispositions que le chancelier fédéral ne peut être tenu de démissionner que si le Bundestag élit son successeur. Lorsqu’une majorité de l’assemblée lui refuse sa confiance sur un texte, il peut soit démissionner, soit demander au Président de dissoudre le Bundestag, soit solliciter le recours à l’état d’urgence législative.
Ces dispositions constituent « un ensemble indissociable et cohérent ». Elles établissent un lien étroit entre le pouvoir de dissolution et le rejet d’une motion de confiance.

§ 2 – Le parlementarisme rationalisé dans les régions et les communautés

Le législateur spécial du 8/8/1980 institue, pour les régions et communautés, un régime de parlementarisme rationalisé. Celui-ci se caractérise par un syst original de mise en œuvre de la responsabilité du gouverneemnt et par l’obligation de remplacer sans délai les membres démissionnaires du gouvernement.
L’article 71 de la loi spéciale du 8/8/1980 prévoit que « Le Conseil peut, à tpit moment, adopter une motion de méfiance constructive à l’égard du gouvernement ou d’un ou plusieurs de ses membres. Cette motion ne peut être adoptée qu’à la majorité des membres du Conseil ».
La loi spéciale du 8/8/1980 consacre, également, en son article 72, l’existence de la question de confiance. Il est établi, en effet, que « Le Gouvernement peut décider à tout moment de poser la question de confiance sous la forme d’une motion. La motion n’est adoptée que si la majorité des membres du Conseil y souscrit. Si la confiance est refusée, le Gouvernement est démissionnaire de plein droit ».
L’article 72 de la loi spéciale n’offre aucune garanties procurées par l’article 68 de la Loi fondamentale de la RFA. Alors qu’en cas de refus de confiance, le chancelier fédéral n’est pas tenu de démissionner, le gouvernement régional ou communautaire qui n’a pas obtenu la confiance sollicitée est, quant à lui, démissionnaire de plein droit. Alors que l’article 71 vise à conférer une plus grande stabilité au gouvernement, l’article 72 à l’effet inverse. Il s’agit donc d’une disposition inutile qu’il eut été préférable de supprimer.

§ 3 – Le parlementarisme rationalisé dans les institutions fédérales

La révision constitutionnelle du 5/5/1993 a consacré la mise en œuvre du parlementarisme rationalisé dans l’organisation des institutions fédérales. Le nouveau système est fixé aux articles 46 et 96 de la Constitution.
L’article 46 prévoit que « Le Roi n’a le droit de dissoudre la Chambre des représentants que si celle-ci, à la majorité absolue de ses membres soit rejette une motion de confiance au Gouvernement, soit adopte une motion de méfiance à l’égard du Gouvernementt et ne propose pas au Roi la nomination d’un successeur au 1er ministre ».
L’article 96 établit que « Le Roi nomme et révoque ses ministres. Le conseil des ministres compte 15 membres au plus. Le Gouvernement remet sa démission au Roi si la Chambre des représentants, à la majorité absolue de ses membres, adopte une motion de méfiance proposant au Roi la nomination d’un successeur au 1er ministre, ou propose au Roi la nomination d’une successeur au 1er ministre ».
Avant d’analyser ces nouvelles règles, il est utile de récapituler, dans un tableau, les convergences et divergences des différents mécanismes de rationalisation analysés ici :

RFA Belgique – Entités fédérées Belgique – Etat fédéral
Motion de méfiance constructive + Majorité absolue de l’assemblée
+ Responsabilité du chancelier
+ Délai de 48h entre le dépôt et le vote de la motion + Majorité absolue de l’assemblée
+ Responsabilité collective des membres du gouvernement
+ Délai de 48h entre le dépôt et le vote de la motion + Majorité absolue de l’assemblée
+ Responsabilité collective du gouvernement
+ Délai de 48h entre le dépôt et le vote de la motion
Motion de méfiance non constructive ou simple + Irrecevable + Irrecevable + Pössible, ouvre le droit à dissolution
Question de confiance + Délai de 48h entre le dépôt et le vote de la motion
+ Rejet à la majorité de l’assemblée
+ Pas d’obligation de démission en cas de rejet
+ Possibilité de dissolution en cas de rejet + Délai de 48h entre le dépôt et le vote de la motion
+ Rejet si elle n’est pas adoptée à la majorité absolue
+ Démission de plein droit du gouvernement + Délai de 48h entre le dépôt et le vote de la motion
+ Rejet à la majorité absolue
+ Pas d’obligation de démission en cas de rejet
+ Possibilité de dissolution en cas de rejet si dans les 3j, la Chambre ne propose pas, à la majorité absolue, un nouveau 1er Ministre
Dissolution + Possibilité en cas de rejet de’une motion de confiance
+ Obligation lorsqu’il s’avère impossible d’élire un nouveau chancelier + N’existe pas + Possibilité en cas de méfiance non constructive
+ Possibilité en cas de rejet d’une motion de confiance
+ Possibilité en cas de démission du gouvernement, si la Chambre y souscrit à la majorité absolue de ses membres

A. Un parlementarisme semi-rationalisé

Contrairement aux mécanismes inaugurés par la loi spéciale du 8/8/1980, le dépôt des motions de méfiance et les questions de confiance est intimement lié au droit de dissolution. Dans le système inauguré en 1831, celui-ci n’était soumis à aucune restriction pour autant qu’un ministre contresigne l’acte de dissolution. Désormais, hormis l’hypothèse visée à l’article 195 de la Constitution et la fin naturelle de la législature, la dissolution n’est plus possible que dans 3 cas : Si une motion de méfiance non constructive a été adoptée, à la majorité absolue de ses membres, par la Chambre des représentants ; Si la Chambre des représentants, après avoir, à la majorité absolue de ses membres, rejeté une question de confiance, ne propose pas, dans les 3 jours, à la majorité absolue de ses membres, un successeur au 1er ministre ; Si, en cas de démission du gouvernement, la Chambre des représentant, à la majorité absolue de ses membres, consent à la dissolution qui lui est demandée par le Roi.
Cette dernière modalité témoigne de l’ambivalence du constituant. D’une part, il souhaite stabiliser le régime politique en limitant démissions et dissolutions mais, d’autre part, il craint les blocages durables qui pourraient être engendrés par les nouveaux mécanismes qu’il institue. Pour concilier ces objectifs contradictoires, il crée des mécanismes de parlementarisme rationalisé tout en adoptant des dispositions permettant, en toutes circonstances, au gouvernement de démissionner et au Roi de dissoudre les chambres.

B. La motion de méfiance

La motion de méfiance, telle qu’est instituée au niveau fédéral se distingue du mécanisme mis en œuvre au niveau régional et communautaire, d’une part, en ce qu’elle ne peut permettre d’engager la responsabilité individuelle des ministres et, d’autre part, en ce que la motion constructive ne désigne que le futur 1er ministre, à l’exclusion des autres membres de son gouvernement.
Il peut être nié que les ministres ne sont pas concrètement choisis par le Roi ou le 1er ministre (tout au plus ceux-ci peuvent-ils émettre des réserves ou des objections sur leur désignation) mais bien par les présidents de partis.
Le vote de la motion de méfiance emporte la désignation d’un successeur au 1er ministre, lequel est invité à négocier un programme et à constituer une équipe. Jusqu’à l’entrée en fonction du gvt, le pays comptera 2 Premiers ministres : Le 1er ministre démissionnaire qui reste en fonction à la tête d’un cabinet chargé de l’expédition des affaires courantes et son successeur qui agit comme formateur.
Que se passe-t-il si le successeur désigné par la Chambre échoue ds sa mission ? La Constitution n’envisage pas cette hypothèse. Ne peut-on imaginer que constatant l’échec du 1er ministre pressenti, le Roi refuse cette démission ou, plus formellement, l’accepte et renomme les membres du gouvernement, celui-ci étant éventuellement remanié à cette occasion ?
C. La question de confiance$

La question de confiance posée par le gouvernement fédéral ne présente pas les inconvénients majeurs qui ont été dénoncés dans le syst mis en œuvre par le législateur spécial du 8/8/1980. En effet, au niveau fédéral, une question de confiance ne peut être rejetée que par une majorité absolue des membres de l’assemblée, et non par une majorité relative de suffrages exprimés lors du vote. Cependant, le système peut être à l’origine d’incohérences. En Belgique, la question de confiance n’est rejetée qu’à la majorité absolue des voix. Un gouvernement qui verrait une question de confiance relative à une projet de loi repoussée par une majorité ordinaire de l’assemblée se trouverait dans la situation paradoxale où il conserverait juridiquement la confiance de l’assemblée mais n’en serait pas moins désavoué sur un projet de loi qu’il a lui-même jugé essentiel.
Les articles 46 et 96 de la Const présentent une autre originalité : le mécanisme du rejet constructif de la question de confiance. En effet, après le rejet d’une question de confiance, la Chambre des représentants dispose d’un délai de 3 jours pour, à la majorité absolue de ses membres, proposer au Roi, un successeur au 1er ministre.
Compte tenu de la multiplicité des formations politiques et de la complexité de la vie politique belge, il est hautement improbable qu’un délai de 3 jours suffise à dégager une nouvelle coalition gouvernementale.

D. Sur l’efficacité de ces mécanismes

Les nouveaux mécanismes de parlementarisme rationalisé sont-ils, à l’avenir, un garant de la stabilité gouvernementale ? Il est permis d’en douter.
La pierre de touche du système réside ds la motion de méfiance constructive. Ceci présuppose donc que le mode normal de mise en œuvre de la responsabilité du gouvernement devant la Chambre consiste dans la possibilité réservée à cette assemblée de renverser le gouvernement par un vote de méfiance. Or, en 1960, François PERIN écrivait déjà que « la responsabilité ministérielle devant les chambres est devenue une pure fiction juridique ».

Que faut il penser de cette opinion ?
Depuis la fin de la 2nde guerre mondiale, 2 gouvernements seulement on été contraints à la démission à la suite du vote de l’une des chambres. Le 1er est le gouvernement d’union nationale dirigé par A VAN ACKER. Après un vote de confiance à l’occasion duquel les catholiques se sont rangés dans l’opposition, le 1er ministre constate que l’union national est rompue et présente la démission de son gouvernement.
En 1980, le gouvernement MARTENS II est amené à démissionner à la suite du rejet par le Sénat de l’article 5 du projet de loi spéciale des régions et communautés à la suite de la défection de plusieurs sénateurs CVP.
Dans les 2 cas évoqués, le gouvernement disposait encore d’une majorité lui permettant de gouverner effectivement mais ces 2 Premiers ministres ont considéré que les votes intervenus au Parlement rendaient impossible la poursuite des activités de leurs cabinets respectifs. Il est significatif que, dans ces 2 cas, les mécanismes mis en œuvre en 1993 n’auraient présenté aucune utilité puisque la crise était avérée.
La responsabilité ministérielle implique donc pour le Parlement non seulement le droit de voter la méfiance au gouvernement, mais surtout celui d’exercer un contrôle continu sur son activité. Lorsque les parlementaires accordent leur confiance au cabinet, cela suppose qu’ils considèrent, après un débat qui les a éclairés, que le gouvernement s’acquitte correctement de sa mission. Aujourd’hui, la notion de responsabilité ministérielle se manifeste essentiellement par l’obligation pour le gouvernement, au moment de son entrée en fonction et tout au long de son existence, d’expliquer et de justifier publiquement sa politique. Les votes de confiance ne sont alors que la formalité qui clôture des débats parlementaires.
Dans cette perspective, la motion de méfiance contraignant le gouvernement à la démission a quasiment disparu dans la vie politique belge. Nous vivons auj sous un régime de responsabilité implicite du gouvernement devant le Parlement. En effet, il suffit qu’une dissension apparaisse au sein de la coalition et que le gouvernement ait la conviction qu’il va être mis en minorité pour qu’il démissionne spontanément. La majorité que le gouvernement a ou perd au sein du Parlement conditionne donc toujours son existence et sa fin, mais l’instrument qui permet de provoquer sa chute n’est plus guère le vote de méfiance et le lieu où la méfiance est manifestée n’est plus forcément le Parlement.
Dès lors, les mécanismes de rationalisation ne paraissent pas adaptés aux particularités de la vie politique belge. Ils n’empêchent pas la démission spontanée du gouvernement et, à l’inverse, en subordonnant la dissolution à un vote de la Chambre des représentants, pris à la majorité absolue de ses membres, ils peuvent avoir pour effet de rendre la crise plus complexe encore.

CHAPITRE II – Les principes communs applicables aux assemblées législatives

Section 1 : Le statut du membre d’assemblée

Sous-section 1 : La nature du mandat parlementaire

En vertu de l’article 42 de la Constitution, le mandat parlementaire est général. En théorie, les membres des chambres ont l’obligation d’avoir en vue l’intérêt général, l’intérêt de la Nation, et non l’intérêt de ceux qui les ont élus.
On s’est demandé si l’article 43 en créant les groupes linguistiques, n’avait pas porté atteinte à ce principe. Sur le plan théorique, il n’en est rien. D’une part, les groupes linguistiques sont des structures instrumentales qui ne servent que dans des cas expressément limités. D’autre part, le principe exprimé par l’article 42 n’a pas été remis en cause lors de la révision constitutionnelle du 5 mai 1993. Or le Sénat est partiellement composé de membres des conseils communautaires, lesquels sont donc invités à représenter au Sénat, non leur communauté d’origine, mais bien la nation, considérée dans son ensemble.
On ne trouve pas dans les lois de réforme institutionnelles de dispositions reproduisant, pour les parlementaires régionaux et communautaires, les termes de l’article 42 de la Constitution. Cependant, le principe exprimé par cette disposition est inhérent au régime représentatif moderne, et il va de soi qu’il trouve à s’appliquer, dans les mêmes conditions, aux entités fédérées. Le conseillers régional ou communautaire représente donc sa région ou sa communauté, et non ses électeurs.
Notre système politique est fondé sur l’interdiction du mandat impératif. Il y a mandat impératif lorsque le parlementaire est juridiquement tenu par le programme sur lequel il a été élu. Un responsable politique n’est donc pas, et ne peut pas être tenu par ses promesses électorales. Tous les mécanismes permettant aux électeurs d’exiger des justifications de leurs élus ou de les révoquer sont illégaux. Il en va de mêm des conventions que les partis font parfois signer à leurs représentants et aux termes desquelles ces derniers s’engagent à renoncer à leur mandat dans l’hypothèse, par exemple, om ils changeraient de parti. De tels contrats méconnaissent l’article 42 de la Constitution et, partant, sont contraires à l’ordre public.
Le principe de l’interdiction du mandat impératif comporte nénamoins une part de fiction. Dans la réalité politique, les intérêts particuliers des circonstances dans lesquelles les parlementaires sont élus conditionnent leur action.

On a pu voir dans cette évolution, le dépérissement du régime parlementaire, voire du principe démocratique. Dans le fonctionnement actuel du régime parlementaire, la politique est essentiellement le résultat d’un rapport de forces entre les différents partis. De plus, la force de chaque partenaire (le nombre de parlementaires) est déterminée par l’électeur. Dans le jeu politique, c’est celui-ci qui distribue les cartes, et c’est en fonction de son vote que certaines positions de forces sont acquises, que certaines coalitions sont possibles ou non.

Sous-section 2 : Les incompatibilités parlementaires

Les incompatibilités ne doivent pas être confondues avec les conditions d’éligibilité, à savoir les conditions qu’il faut nécessairement remplir pour pouvoir être élu. L’incompatibilité ne crée pas forcément d’obstacle à l’élection du parlementaire, mais lui interdit en tout cas d’exercer son mandat tout en continuant l’activité avec laquelle l’exercce de ce mandat est incompatible. Le parlementaire qui se trouve dans une situation d’incompatibilité doit choisir entre sa fonction parlementaire et son autre activité.
Cette matière est réglée par diverses dispositions éparpillées dans le droit positif.
Des incompatibilité sont instituées notamment afin d’éviter les confusions entre les différentes assemblées, de protéger le parlementaire contre les pressions extérieures, d’assurer l’indépendance de certaines fonctions, de garantir la séparation des pouvoirs et de veiller à moraliser l’institution parlementaire.

Afin d’éviter des confusions entre les différentes assemblées, il est, en principe, interdit d’être membre simultanément membres de 2 assemblées parlementaires.
L’article 49 de la Constitution interdit de cumuler les mandats de sénateur et de député. De même, il est interdit à un membre du Parlement flamand, du Parlement de la Communauté française, du Parlement wallon ainsi qu’à un membre du Parlement de la Région de Bxl-Cap ou à un membre du Parlement de la Communauté germanophone d’être en même tps député ou sénateur élu directement. Par ailleurs, on ne peut être membres des 3 chambres communautaires.
Les élections du 21/05/1995 ont permis de mettre en évidence une situation qui n’avait pas été envisagée par le législateur spécial. En effet, F EVERS a été simultanément élu en qualité de membre du Parlement wallon et en celle de membre du Parlement de la Communauté germanophone. Ces fonctions ne sont pas incompatibles, mais la difficulté surgit du fait que F EVERS, en raison de son élection au Parlement wallon, siège de droit au sein du Parlement de la Communauté frçs et cela même en tant que germanophone. La loi spéciale prévoyait, en effet, que les parlementaires wallons qui avaient prêté serment en 1er en allemand siègeait au Parlement de la communauté française mais avec voix consultative. Par contre, nul ne peut être membre simultanément de 2 parlements communautaires.
3 solutions pouvaient être envisagées.
Le membre en cause devrait choisir entre ses fonctions de parlementaire wallon et de parlementaire de la Communauté germanophone. Une telle thèse ne paraît pas admissible psq elle aboutit à créer une incompatibilité qui n’a pas été imposée en tant que telle par le législateur. Cette solution porte ainsi atteinte, sans txt exprès, à l’exercice d’un  politique.
Le membre en cause pourrait siéger au Parlement wallon et à celui de la Communauté germanophone, mais ne pourrait pas prêter serment en qualité de membre du Conseil de la Communauté frçs. Cette thèse peut trouver un appui ds la considération qu’en tt état de cause, il n’aurait pu participer aux votes au sein de cette assemblée dès lors qu’il a prêté serment en allemand en tant que parlementaire régional. Il n’en demeure pas moins que cette solution méconnaît l’art 24, §3 de la loi spéciale qui pose le principe selon lql le Parlement de la Communauté frçs comprend les 75 membres du Conseil régional wallon sans qu’aucune exception ne soit prévue à ce propos. De plus, elle méconnaît la volonté clairement exprimée par le législateur de maintenir une proportion 19/75 entre les conseillers communautaires wallons et bxl.
Le membre en cause pourrait siéger au Parlement wallon et son suppléant au Conseil de la Communauté frçs. Une telle solution présente l’avantage d’assurer, au sein du Parlement de la Communauté frçs, la proportion voulue par le législateur spécial entre les membres wallons et bxl.
Le mécanisme qui veut que lorsqu’il y a une incompatibilité, le membre qui ne peut exercer son mandat soit remplacé par son suppléant peut aisément s’analyser comme un principe général de  applicable à ts les organes délibératifs.
Curieusement, en pratique, cette solution n’a pas été retenue puisque F EVERS n’a pas été remplacé au Parlement de la Communauté frçs par son suppléant. Depuis lors, cpt, la loi spéciale a été modifiée afin de consacrer le principe selon lql, ds une telle hypothèse, celui qui a été élu directement en qualité de membre du Parlement régional et du Parlement de la Communauté germanophone est remplacé par son suppléant au Parlement de la Communauté frçs.

Le 2nd type d’incompatibilité vise à garantir l’indépendance du parlementaire. L’art 51 de la Const oblige les parlementaires qui sont nommés par le gvt à une fonction rémunérée, à démissionner.
La loi du 6/08/1931 établit une incompatibilité aux termes de laql « Les membres des chambres législ ne peuvent être en même tps fonctionnaire ou employé salarié de l’Etat ». De même, ils ne peuvent être nommés à une fonction salariée par l’Etat qu’une année au moins après la cessation de leur mandat.
Cpt, des modifications apportées à la loi du 18/09/86 instituant le congé politique pour les membres du personnel des services publics a permis d’assouplir sensiblement le système. En effet, le parlementaire qui, avant son élection, était fonctionnaire ou employé salarié de l’Etat, peut bénéficier désormais d’un congé politique, lql lui permet de retrouver son emploi ou sa fonction à l’issue de son mandat parlementaire.
Des règles identiques s’appliquent aux régions et aux communautés. Un agent d’une Région ou d’une Communauté ne peut en aucun cas être membre de l’assemblée régionale ou communautaire correspondante.
En vertu de leur autonomie constitutive, la Rw, la Cfr et la Cfl ont adopté des décrets afin d’organiser un régime de congé politique au bénéfice des membres de leurs gvt et de leurs Parlements.
Il en résulte de ce qui précède que, ds l’état actuel du  positif, un agent de l’Etat fédéral peut être membre d’une assemblée régionale ou communautaire, mais il ne peut être élu en qualité de sénateur de communauté. De même, un fonctionnaire régional ou communautaire peut être élu en qualité de député fédéral.

Le 3ème type d’incompatibilité vise à garantir l’indépendance de certaines fct. Il est, par ex, impossible d’être simultanément membre d’une assemblée parlementaire et titulaire de fonction ds l’ordre judiciaire, au Conseil d’Etat, à la Cour d’arbitrage ou à la Cour des comptes.

Le 4ème type d’incompatibilité vise à garantir la séparation des pouvoirs au sein d’une même entité ou entre les différentes entités.
A l’origine, les fct de ministre et de parlementaire étaient frappées d’incompatibilité. Cpt, en 1893, celle-ci a été suppr afin d’éviter de faire systématiquement appel aux suppléants chaque fois qu’un parlementaire devenait ministre. En 1993, le constituant a rétabli, de façon originale, cette incompatibilité. Il est prévu, en effet, que le membre d’une chambre, nommé par le Roi en qualité de ministre et qui l’accepte, cesse de siéger et reprend son mandat lsq il a été mis fin par le Roi à ses fct de ministre. Ainsi, le parlementaire devenu ministre est remplacé par son suppléant.
Cette incompatibilité ne trouve pas automatiquement à s’appliquer ds les régions et les communautés. Cpt, la Rw, la Cfr et la Cfl, au titre de leur autonomie constitutive, l’ont introduite ds leur syst instit. En 1996 et 2001, le législateur ordinaire et le législateur spécial en ont étendu l’application aux membres du gouvernement de la Communauté germanophone et de la Région de Bxl-Cap.
Le décret spécial du Conseil régional wallon du 13/07/1995 consacrait une incompatibilité entre la qualité de membre du Parlement et la fct de ministre communautaire. Cpt, cette incompatibilité était formulée de telle manière que l’intéressé cessait définitivement de faire partie du Parlement wallon et ne pouvait retrouver son siège à l’issue de ses fct ministérielles. Un décret spécial du 12/07/1999 a suppr cette incompatibilité.

Une incompatibilité interdit l’exercice simultané de la fct de membre d’une assemblée législ et des fct au niveau provincial. Cpt le mandat parlementaire est compatible avec le mandat communal. Il est, cpt, fait exception à cette règle pr les sénateur de communauté, lql ne peuvent exercer de mandat électif communal.

D’aucuns, dans les années 90 ont extimmé qu’il convenait de moraliser la vie politique. A cette fin, sous légide du Président de la Chambre, ont été organisées des « assises de la démocratie ». il en est résulté, le 4/05/99 l ‘adoption de plusieurs lois dont l’objectif était de réglementer plus drastiquement le cumul entre la fonction de parlementaire et d’autres fonctions rémunéré.
Les initiateurs de ces nouvelles règles ont constaté que « les critiques adressées au cumul de fonctions sont de différentes sorte : la concentration de pouvoir, la non disponibilité des mandateirs, l’amassement de richesse,… ». Soucieux de prendre en compte ces critiques, ils ont entendu aussi « conserver une représentation socio-professionnelle équilibrée au sein du Parlement ».
Telle est la raison pour laquelle il a été décidé d’appliquer de manière transversale tant à l’autorité fédérale qu’aux régions et aux communautés, le principe selon lequel un parlementaire ne peut cumuler sa fonction qu’avec un seul mandat exécutif rémunéré.

Enfin, il existe encore d’autres incompatibilités de moindre importance.

Sous-section 3 : Le statut matériel des parlementaires

Avant la révision de 1920, les députés ne touchaient qu’une petite indemnité pr frais de déplacement et les sénateurs exerçaient leur mandat gracieusement. En 1920, il a été prévu que chaque député bénéficierait d’une indemnité annuelle de 12 000 F et d’un  de libre parcours sur ttes les voies de communications exploitées ou concédées par l’Etat. Les sénateurs n’ont en principe pas  à un traitement mais simplement  à être indemnisé pr leur débours. Cette garantie apparente produit l’effet inverse de celui qui était poursuivi. En effet, la démocratisation du syst politique a logiquement entraîné une professionnalisation de la vie politique, et il ne peut plus être question de défrayer ou d’indemniser les parlementaires. Ils exercent un métier pr lql il est légitime qu’ils soient rémunérés. Cpt, l’absence de révision const des art 66 et 71 amène les assemblée à régler le statut matériel de leurs membres ds la plus gd opacité et le « traitement » qu’ils reçoivent « reste aussi brumeux qu’un loch écossais ». L’indemnité parlementaire a été réajustée à pls reprises. Elle est actuellement fixée au niveau du traitement de base d’un conseiller d’Etat. Comme tte rémunération, elle est soumise à l’impôt. Auparavant, celui-ci était calculé en appliquant un forfait pr charges professionnelles qui était de 50%. La loi du 7/04/1995 a modifié cette situation en assimilant totalement l’indemnité parlementaire à un profit taxable conformément au  commun.
Cette réforme est un nid d’ambiguïtés. Tt d’abord, elle suppr le forfait de 50% applicable auparavant alors que celui-ci devait grosso modo correspondre à la réalité car les parlementaires ont de très lourdes charges. Ensuite, l’objectif poursuivi est d’organiser une plus gd transparence ds la rémunération des parlementaires, et d’assimiler leur situation à celles des autres citoyens. Or, à l’issue de cette réforme, il est impossible de déterminer si le revenu net des députés et des sénateurs a augmenté ou a diminué.
En outre, le niveau de rémunération des parlementaires n’est en fait pas particulièrement élevé, ce qui provoque la tentation de cumuler divers mandats, un éparpillement des énergies, voire une dévalorisation de la fct.
Afin de lutter contre l’absentéisme, la Chambre de représ a adopté, en mars 1993, une résolution qui lie le montant de l’indemnité parlementaire a la présence effective du député lors des votes en séance plénière.
La réforme de 1993 a pr effet d’uniformiser, ds une certaine mesure, le statut pécuniaire des membres d’assemblées. Tt d’abord, le statut des indemnités dues en qualité de membre d’une assemblée régionale ou communautaire est identique à celui de l’indemnité due aux députés. Ensuite, il est prévu que chaque Conseil fixe le meotant de l’indemnité due à ses membres, étant entendu que celui-ci ne peut être supérieur au montant de l’indemnité due à un membre de la Chambre des représ. En outre, si une même personnalité, appartient à pls assemblées législ, elle peut cumuler les indemnités pr autant que leur montant global n’excède pas le montant de l’indemnité d’un membre de la Chambre des représ.
La loi du 2/05/1995 institue une new obligation ds le chef des parlementaires. Ceux-ci sont obligés de faire une déclaration de patrimoine et de mandats. Cette loi a été adoptée avant les élections de 1995, et revêt encore un caractère embryonnaire. Le législateur impose que les parlementaires déclarent l’existence de leurs mandats lsq ceux-ci impliquent l’ex d’une « fct dirigeante ». Ce concept n’est pas autrement précisé ds la loi, et il est curieusement renvoyé à une loi future pr en préciser les contours.
Les modalités d’application de ces règles n’ont pas été précisées ds la loi, le législateur renvoyant la question à une loi ultérieure. Il a fallu attendre l’adoption des lois spéc et ordinaires du 26/6/04 pour qu’enfin, à la suite de nombreuses péripéties et réticences, cette législation, vieille de 9 ans, puisse enfin commenrcer à s’appliquer.

Sous-section 4 : La protection des membres des assemblées législatives

§ 1 – La protection absolue des membres des assemblées législatives

L’irresponsabilité (ou l’immunité absolue) du parlementaire l’exonère, de façon absolue, de tte forme de responsabilité pr les attitudes prises et les opinions défendues ds le cadre de l’ex du mandat parlementaire.
La protection const ne vaut, en principe, que pr les opinions et votes. L’irresponsabilité ne couvre que les actes qui relèvent de la fct parlementaire. Les propos tenus en d’autres circonstances, notamment ds les meetings, réunions ou congrès politiques, y échappent.

On a pu s’interroger sur la protection dont bénéficiait le député VAN ROSSEM lsq il a prononcé les mots « Vive la République d’Europe ; Vive Julien Lahaut » lors de la prestation de serment du Roi Albert II, le 9 août 1993. Assurément, il agissait là ds l’ex de son mandat et, de surcroît, exprimait une opinion. Il ne pouvait donc être poursuivi. Mais pouvait-il être sanctionné par le Président de l’assemblée, lql l’a semble-t-il mis aux arrêts ds son bureau ? L’art 58 de la Const offre-t-il une protection au parlementaire ds les rapports avec l’assemblée à laql il appartient, et plus particulièrement avec son président ?
La réponse à cette question doit être nuancée. Tt d’abord, même si, formellement, l’art 58 ne protège le membre d’assemblée qu’en raison des votes et opinions qu’il peut exprimer, il est hors de doute que cette disposition vise à lui garantir une totale liberté d’expression ds l’ex de son mandat. Ensuite, le président de l’assemblée est investi, en vertu de son pouvoir de police, du  de prendre ttes les mesures utiles au déroulement normal des séances. Or, en l’espèce, la séance a été troublée par les propos du député anversois, lql n’avait pas la parole, et partant était privé du  de s’exprimer. Il pouvait donc être sanctionné, mais ds l’exacte mesure requise par le déroulement normal de la séance. Une mise aux arrêts paraît dès lors disproportionnée, en particulier pcq le pouvoir de police des présidents d’assemblées les autorise à faire régner le bon ordre au sein de l’hémicycle, et non en dehors de celui-ci.

§ 2 – La protection relative des membres des assemblées législatives

La matière de l’immunité parlementaire a considérablement évolué et la protection dont bénéficient auj les parlementaires a pu à juste titre être qualifiée de peau de chagrin.

Avant la révision opérée en 1997, les parlementaires, pr autant qu’il n’y ait pas de flagrant délit, ne pouvaient être ni arrêtés, ni poursuivis pdt la session parlementaire sans autorisation préalable de leur assemblée.
Si l’irresponsabilité des membres d’assemblée législ vise à préserver leur indépendance et leur absolue liberté de parole ds l’ex de leur mandat, la raison d’être de l’immunité consacrée par l’art 59 anc était tte autre. Il s’agissait d’éviter qu’au cours de la session, l’activité de l’assemblée soit entravée par des poursuites judiciaires déclenchée.
Ce syst avait fait à juste titre l’objet de vives critiques.
En effet, il était difficile d’établir les limites ds lesql pouvait s’inscrire l’action des autorités judiciaires sans levée préalable de l’immunité parlementaire.
La Const n’interdisait pas au MP d’ouvrir une information et de recueillir tte donnée utile à l’enquête. Il pouvait entendre le membre d’une assemblée législ, en qualité de témoin, ds une affaire qui concerne exclusivement des tiers. Il en allait autrement lsq il était entendu, même avec son consentement, à propos de faits délictueux qu’il aurait commis. Cette interdiction ne connaissait que 2 tempéraments. Il pouvait demander à un magistrat qu’il soit pris acte de ses déclarations mais sans que ce dernier ne puisse l’interroger à ce propos. De même « à l’initiative du juge d’instruction et sur requête du MP, le président de l’assemblée à laql (appartient) le parlementaire (pouvait) inviter celui-ci à fournir au parquet les explications qu’il (jugeait) opportunes sur les faits qui lui sont imputés ».
La situation était plus délicate encore en ce qui concerne d’autres mesures d’instruction, telle les saisies ou les visites domiciliaires. J. VELU relève qu’il « y a poursuite au sens de l’art (59), lsq l’action publique est exercée contre un parlementaire soit par citation directe dv une juridiction, soit par réquisitoire de mise à l’instruction, soit par la const de partie civile, ou lsq le parlementaire, même de son consentement, est l’objet d’un interrogatoire par le MP ou le juge d’instruction ou d’une visite domiciliaire pr un fait délictueux qui lui est imputé ».
En 1992, dans le cadre de l’instruction de l’assassinat d’André COOLS et du financement occulte du Parti socialiste, le juge d’instruction ANCIA opère un certain nombre de perquisitions, et notamment au domicile du député JM LEONARD et à la fédération liégeoise du PS. Saisie par le procureur général près la Cour d’appel de Liège, la chambre des mises en accusation annulte ces perquisitions parce même si elles se sont avérées négatives, toute intention de poursuite contre un parlementaire n’était pas étrangère à leur accomplissement. Saisie par le ministre de la justice, la Cour de cassation défend une conception restrictive de l’art 59 de la Const. En aucun cas, estime-t-elle, le principe de l’immunité parlementaire ne pourrait, de façon indirecte, bénéficier à une pers qui ne serait pas un parlementaire. Des actes de poursuite pouvaient donc être accomplis, sans réserve, pr autant qu’ils ne traduisaient pas l’intention de poursuivre un parlementaire, lql, de surcroît, devait être identifié. Plus précisément, les devoirs accomplis n’étaient nuls qu’en ce qu’ils concernaient un parlementaire et conservaient tte leur validité dès lors qu’ils intéressaient également des pers ne bénéficiant pas de cette qualité.
Les pouvoirs très limités des autorités judiciaires étaient également à l’origine d’un effet pervers. Dès lors que leurs pouvoirs d’investigation étaient quasiment inexistants lsq il s’agissait d’enquêter sur des faits qu’auraient commis un parlementaire, elle devaient solliciter préalablement la levée de leur immunité parlementaire. Ceci présentait 2 inconvénients. Tt d’abord, le parlementaire était de ce fait placé au cœur de l’actualité et sa réputation, même en cas de refus de levée d’immunité, pouvait en être entachée. Ensuite, le pouvoir judiciaire était lui-même placé ds une situation délicate. Sans avoir réellement pu enquêter, il devait pouvoir faire état d’indices de culpabilité suffisamment significatifs pr convaincre l’assemblée concernée que les poursuites qu’il entendait entreprendre se justifiaient et ne revêtaient pas un caractère arbitraire.
L’assemblée appelé à statuer sur une demande de levée d’immunité parlementaire était également placée ds une situation inconfortable.
Tt d’abord, la commission des poursuites et, par la suite, l’assemblée n’étaient pas des juges. Il ne leur appartenait pas de statuer sur l’éventuelle culpabilité de l’intéressé. La commission des poursuites ne pouvait se muer en juge d’instruction et il fallait éviter tte confusion ds les rôles respectifs du pouvoir judiciaire et des assemblées appelées à statuer sur une demande de levée d’immunité parlementaire.
Ce syst était peu satisfaisant, et notamment pcq il mettait la commission des poursuites devant une alternative malsaine. Soit elle limitait son contrôle au dossier qui lui était transmis par les autorités judiciaires et elle portait ainsi atteinte aux  de la défense. Soit le dossier ds son ensemble était transmis avec comme csq le fait qu’insensiblement la commission parlementaire saisie se mue en un organe juridictionnel.
La multiplication des affaires impliquant la levée d’immunité de parlementaires rendait indispensable une révision de l’art 59 de la Const qui s’est traduit par une diminution sensible de la protection qui était offerte par le passé aux membres des assemblées législ.
Tt d’abord, comme par le passé, la protection ne trouve à s’appliquer que pdt la session parlementaire. Mais à p de quand un parlementaire est-il protégé ? En 1991, le député VAN ROSSEM n’a pas bénéficié d’emblée de l’immunité parlementaire. En effet, sa mise en détention préventive s’est opérée entre 2 sessions. Il appartenait donc à le Chambre des représ, une fois réunie, de décider, en application de l’art 59 al 3 anc de la Const, si elle demandait la suspension des poursuites ou simplement la levée de la détention. Elle s’est engagée ds cette 2nd voie tt en différant sa décision ds le tps afin de permettre aux enquêteurs de procéder encore à des vérifications qui auraient pu être compromises par la mise en liberté de l’intéressé. La chambre du conseil d’Anvers a, cpt, mis fin à sa détention préventive avant l’expiration du délai fixé par la Chambre des représ.
A cette occasion, s’est posée la question de savoir à p de quand un élu bénéficiait de l’appl de l’art 59 de la Const. Sur un plan strictement formel, il s’indiquerait sans doute de constater qu’il ne bénéficie du statut de parlementaire qu’à l’issue de sa prestation de serment. Cpt une analyse à ce point formelle serait contraire à l’esprit de la Const qui vise à éviter tte pression judiciaire à l’encontre d’un membre d’assemblée législ. Dès lors que celui-ci est élu, il est identifiable en tant que tel et doit bénéficier de la protection const. Ce principe ne paraît pas être compromis par l’adoption du nv art 59.

Le nv syst comprend en réalité 3 catégories d’actes : Ceux qui peuvent être accomplis librement par les autorités judiciaires, Ceux qui le sont ds le respect de formalités particulières, Ceux qui requièrent l’autorisation de l’assemblée.
Désormais, les autorités judiciaires peuvent librement procéder à des actes d’information ou d’instruction à l’égard d’un parlementaire sans devoir obtenir préalablement l’autorisation de l’assemblée (interrogatoire volontaire, confrontation volontaire, saisi).
Un régime particulier est institué pr les actes d’instruction qui impliquent une contrainte requérant l’intervention d’un juge. Ces mesures sont ordonnées par le 1er président de la Cour d’appel à la demande du juge concerné. Le président de l’assemblée en est informé. Que vise-t-on par « acte de contrainte » ? Il s’agit des mesures pr lesql, sauf en cas de flagrant délit, l’ordre du juge est nécessaire en vertu de la loi et par lesql, sans l’autorisation de l’intéressé, il est porté atteinte à ses  et libertés personnels (mandat d’amener pr interrogatoire, mandat de perquisition).
Enfin, l’autorisation de l’assemblée n’est plus requise que lsq il s’agit d’arrêter un parlementaire ou encore de le renvoyer ou de le citer directement dv une juridiction de jugement. Il est généralement admis que par « arrestation », on entend l’arrestation judiciaire et l’arrestation ds le cadre de la détention préventive, et non l’arrestation administrative ou l’arrestation à l’issue d’un procès pénal qui se clôturerait par une condamnation à une peine de prison.

La mise en œuvre effective de l’article 59 est à l’origine de difficultés d’interprétation. Celles-ci ont été mises en lumière dans l’affaire MORIAU du nom du député socialiste mis en cause dans le cadre d’une affaire relative au financement occulte de son parti. En 1997, sous l’empire de l’ancien article 59, la Chambre avait autorisé les poursuites à son encontre, tout en précisant qu’il ne pouvait ni être arrêté, ni renvoyé devant une juridiction de jugement sans une nouvelle intervention. En 2001, alors que le nouvel article 59 était désormais d’application, le procureur général près la Cour d’appel de Liège a soolicité la levée de l’immunité parlementaire. La chambre fait droit à cette demande. Il est permis de s’interroger sur la portée de cette décision. En effet, en application de la nouvelle disposition constitutionnelle, il n’est plus question de lever l’immunité d’un parlmentaire mais bien d’autoriser sa citation ou son renvoi devant une juridiction du jugement. Si, en 2001, la Chambre a admis que l’intéressé soit renvoyé devant une juridiction de jugement, elle n’a pas formellement délivré une autorisation comme le requiert la Constitution. La manière inadéquate dont le parquet général a formulé sa demande était de nature à engendrer une irrégularité de forme que Patrick MORIAU aurait pu invoquer devant le juge du fond afin de contester son renvoi devant lui. La question ne s’est pas posée car l’intéressé n’a pas été attrait devant une juridiction de jugement pendant cette session parlementaire. En 2002, le Procureur général près de la Cour d’appel de Liège interpelle à nouveau le Président de la Chambre afin de savoir si, à son estime, il convenait à nouveau de saisir l’assemblée pour pouvoir renvoyer Patrick MORIAU devant une juridiction de jugement. Cette demande reçoit une fin de non-recevoir, la chambre estimant, à juste titre, qu’il appartient aux autorités judiciaires, et à elles seules, sous leur responsabilité, de trancher cette question.
Comme le contrôle opéré par l’assemblée revêt un caractère marginal, il peut sembler inutile de l’amener à renouveler une autorisation déjà délivrée. 3 arguments militent cependant, en faveur de la thèse inverse. Tout d’abord, le retard mis à attraire le parlementaire devant une juridiction de jugement peut amener l’assemblée à s’interroger sur les intentions véritables des autorités judiciaires. En effet, jusqu’à ce que l’assemblée soit saisie, l’intéressé peut espérer que l’instruction soit menée dans la discrétion. Par contre, la demande d’autorisation a pour csq de rendre publiques les poursuites à son encontre et partant de porter atteinte à sa réputation. Il a donc intérêt à ce que la période qui s’écoule entre l’autorisation de l’assemblée et son jugement définitif soit la plus brève. Un 2ème argument réside dans la raison d’être de la protection relative des parlementaires. Dès lors que celle-ci vise à protéger le bon fonctionnement de l’assemblée pendant la session, il est logique qu’elle soit menée, lors de chaque session, à reconsidérer la position qui était auparavant la sienne. Enfin, un 3ème argument conforte cette position. L’art 59 prévoit, en effet, que « pendant la durée de la session », aucun parlmentaire ne peut être attrait devant une juridiction de jugement « qu’avec l’autorisation de la Chambre dont il fait partie ». Le constituant a donc manifestement établi une corrélation étroite entre l’autorisation délivrée par l’assemblée et le moment où elle est requise
Dans l’affaire MORIAU, le parquet général a tranché cette controverse, en saisissant la chambre d’une nouvelle demande de renvoi de l’ntéressé devant le Tribunal correctionnel. A cette occasion, une autre difficulté d’interpretation se fait jour. La demande a été formulée avant que la chambre du conseil ne soit saisie du dossier. Le collége des procureurs géneraux estime en effet que la demande d’autorisation doit porter sur le renvoi eventuel du parlementaire devant une juridiction de jugement. A l’inverse, la chambre, se fondant sur une position commune des 7 présidents d’assemblée parlementaire, considére qu’aucune autorisation préalable n’est requise pour qu’un parlementaire comparaisse devant une juridiction d’instruction, qu’il appartient à celle-ci de prendre attitude et que, partant, la décision de renvoi qu’elle prendrait doit être suspendue dans l’attente de l’autorisation de l’assemblée. En conéquence, la demande d’autorisation relative à Patrick MORIAU à été jugée irrecevable parce que prématurée. La solution retenue par les présidents d’assemblée doit être approuvée. Tout d’abord, elle est totalement conforme à l’article 59. Ensuite, elle seule permet à l’assemblée de se prononcer en connaissance de cause, soit en étant éclairée sur les raisons qui, à l’estime de la juridiction d’instruction, justifie le renvoi du parlementaire devant le juge de fond. Enfin, on peut pousser le raisonnement plus loin en envisageant le cas ou l’assemblée délivre une autorisation de renvoyer l’un de ses membres devant une juridiction de jugement, mais ou la juridiction d’instruction décide de ne pas user de celle-ci et prononce un non-lieu. Dans un tel cas de figure, l’assemblée sera intervenue inutilement, avec toutes les conséquences préjudiciables (un débat publique sur une infraction qui in fine n’a pas justifié un renvoi devant le juge de fond) que cela implique pour le parlementaire mis en cause. Une telle interpretation méconnait l’économie générale de l’article 59 qui exige que l’autorisation délivrée par l’assemblée ait, en toute circonstance, un effet utile.

Le parlementaire poursuivi peut, à tous les stades de l’instruction solliciter de l’assemblée qu’elle orodonne la suspension des poursuites. Il a en effet été précisé lors des travaux préparatoires qu’une telle demande se justifie si les « poursuites sont intentées de manière irresponsables ou vexatoires » et que l’intéressé doit « étayer sa demande d’arguments convaincants ». Cette décision doit cpt être pris aux 2/3 des votes exprimés. Cette règle témoigne d’un renversement des principes par rapport à la réglementation ancienne. Jadis, les poursuites n’étaient possibles qu’avec l’autorisation de l’assemblée. Désormais, elles sont exercés librement pour autant que 2/3 des membres de l’assemblée n’exigent pas leur suspension.
Enfin, comme par le passé, l’assemblée peut solliciter la suspension des poursuites ou de la détention lorsque celles-ci ont pris cours pendant les vacances parlementaires ou entre 2 législatures. Il en est de même dans l’hypothèse d’un flagrant délit. Dans ces cas, l’assemblée se prononce à la majorité ordinaire.

Le régime juridique institué par l’article 59, pas moins que celui qu’il remplace, n’échappe à la critique.
Tout d’abord, il se concilie mal avec la finalité initiale de l’immunité, à savoir garantir le bon fonctionnement de l’institution parlementaire. En effet, une instruction peut durer plusieurs années et le parlementaire peut ainsi être déstabilisé pendant une période assez longue, avec les conséquences que cela implique sur la manière dont il exerce son mandat.
Ensuite, la possibilité réservée aux autorités judiciaires et policières d’instruire le dossier en toute quiétude sans le moindre contrôle parlementaire ne constitue pas une garantie pour celui qui est poursuivi. Il faut rappeler qu’un système de protection doit envisager la pire hypothèse : celle où les enquêteus adoptent un comportement délibérément arbitraire à l’égard d’un parlementaire afin de l’empêcher d’exercer normalement le mandat qu’il tient des électeurs.
Les garanties instituées pendant la phase d’instruction se caractérisent aussi par leur inefficacité et leur incohérence. On comprend mal en quoi l’intervention du 1er président de la Cour d’appel constitue une garantie alors que, précisément, l’immunité parlementaire vise à protéger les parlementaires contre les attitudes arbitraires du pouvoir judiciaire.

Enfin, la mission de l’assemblée lsq elle est saisie d’une demande de levée d’immunité n’est tjs pas clarifiée. En effet, soit elle opère un contrôle marginal et il est infiniment probable qu’elle délivre les autorisations sollicitées. Mais ds ce cas, son intervention est, en fait, inutile. soit elle procède à un exam approfondi du dossier et elle est appelée, même contre son gré, à se comporter comme une juridiction. Dans un autre cas, la Chambre, confrontée à une définition lacunaire des incriminations retenues à l’encontre d’un parlementaire, s’est efforcée de déterminer elle-même les infractions sur lesquelles porte son autorisatio.

Section 2 : L’organisation des assemblées législatives

Sous-section 1 : Les groupes linguistiques

Par déf., l’existence de groupes linguistiques est subordonnée au caractère bicommunautaire de l’assemblée.

§ 1 – Les groupes linguistiques au Parlement fédéral

L’art 43 de la Const dispose que « Pr les cas déterminés par la Const, les membres élus de chaque chambre sont répartis en un groupe linguistique frçs et un groupe linguistique nlds ». La loi du 3/07/1971 fixe les règles permettant d’assurer la répartition des membres des chambres entre les différents groupes linguistiques. Cette loi met en œuvre un syst fondé sur un critère objectif et sur un critère subjectif.
En effet, l’appartenance à un groupe linguistique est, en principe, déterminée par le régime linguistique de la circonscription ds laql les députés sont élus, à l’exception des députés de l’arrondissement de Bxl-Hal-Vilvorde. Le même critère objectif s’applique aux élus de la Province de Liège qui, même s’ils sont germanophones, appartiennent au groupe ling frçs de la Chambre. Par contre, les députés élus ds l’arrond de Bxl-Hal-Vilvorde siègent ds le groupe ling déterminé par la langue ds laql ils ont prêté serment et s’ils prêtent serment ds les 2 langues, par celle qu’ils ont utilisée en 1er lieu. Il y a donc là la mise en œuvre d’un critère subjectif, le parlementaire choisissant le groupe ling ds lql il est appelé à siéger.
Désormais, l’appartenance des sénateurs à un groupe ling est exclusivement conditionnée par un critère objectif. En effet, les sénateurs élus directement ds le collège électoral frçs, Les sénateurs élus par le Parlement de la Communauté frçs, les sénateurs cooptés par l’ensemble de ceux-ci appartiennent au groupe linguistique frçs. Les sénateurs élus ds le collège électoral nlds, Les sénateurs élus par le Parlement fl, les sénateurs cooptés par l’ensemble de ceux-ci appartiennent au groupe ling nlds.
Par contre, le sénateur élu par le Parlement de la Communauté germanophone est exclu de la répartition en groupe ling. La formulation de l’art 43 a également pr effet d’exclure de la répartition en groupe linguistiques, les sénateurs de .

Il est hasardeux d’affirmer que les membres des 2 chambres, du fait de leur répartition en groupes linguistiques « représentent, à ce titre, les Communautés auxql ils appartiennent » ou que les parlementaires élus ds les régions ling ne représentent pas slt la Nation, ou ceux qui les ont élus mais également les autres communautés.
Les groupes ling n’ont, en outre, qu’une fct instrumentale et incidente ds la mesure où ils ne présentent guère d’utilité en dehors d’un certain nombre de cas énumérés limitativement. Ils offrent, en effet, une base de calcul pr déterminer si la majorité requise est réunie pr le vote des lois exigeant des majorités cumulatives, ou s’il y a lieu à saisine de la section de législation du Conseil d’Etat lors de la discussion d’un projet ou d’une proposition de loi ou encore si la procédure de sonnette d’alarme trouve à s’appliquer. Ils ont par ailleurs, permis, avant la révision const du 5/05/1993, d’assurer la répartition des députés et des sénateurs élus directement entre les différents parlements régionaux et communautaires.

§ 2 – Les groupes linguistiques dans les institutions bruxelloises

L’art 136 de la Const et la loi spéciale du 12/01/1989 relative aux institutions bxl consacre également l’existence de groupes linguistiques au sein du Parlement de la Révision de Bxl-Cap, lesql constituent, en outre, respectivement les assemblées des commissions communautaires frçs et nlds. Enfin, ds un dédoublement fonctionnel du Conseil régional, ils forment ensemble l’assemblée réunie de la commission communautaire commune.
L’appartenance à un groupe linguistique, ds le cadre des institutions bxl, est conditionnée, ds un 1er tps, par la mise en œuvre d’un critère subjectif, mais rigide. Tt candidat doit, ds son acte d’acceptation de candidature, indiquer le groupe linguistique auql il appartient. Pr les élections ultérieures, il est irrévocablement lié par ce choix. Ds un 2nd tps, il est fait appel à un critère objectif. Les élections régionales sont organisées sur base de listes unilingues. Dès lors, ts les élus des listes francophones constituent le groupe linguistique frçs du Conseil régional et de l’assemblée réunie et ts les élus des listes néerlandophones constituent le groupe linguistique nlds de ces 2 assemblées.
Les groupes linguistiques du Parlement régional et de l’assemblée réunie interviennent ds la saisine de la section législ du Conseil d’Etat. Les groupes ling du Parlement régional peuvent mettre en œuvre la procédure de la sonnette d’alarme alors que ttes les résolutions de l’assemblée réunie doivent être prises à la majorité absolue des membres de chaque groupe linguistique. Il est prévu que lorsqu’une résolution n’obtient pas la majorité absolue au sein de chaque groupe ling, il est procédé à un 2nd vote (accords du Lombard). La résolution est alors adoptée à la majorité absolue des membres de l’assemblée pour autant qu’elle ait réunit au moins 1/3 des voix dans chaque groupe ling.

Sous-section 2 : Les groupes politiques

Les groupes politiques sont composés des membres d’une assemblée législ appartenant à une même formation politique les conditions dans lequelles un groupe politique peut se constituer varient d’assemblée en assemblée.
Des dispositions des règlements du Parlement régional bxl, du Parlement de la Communauté française et du Parlement wallon méritent toutefois une attention particulière. En effet, il est prévu qu’un « groupe politique ne peut être reconnu ou conserver le bénéficer de la reconnaissance si un de ses membres a été condamné par une décision coulée en force de chose jugée sur la base de la loi de 1981 tendant à réprimer certains actes inspirés par le racixsme ou la xénophobie.
En 2004, à la suite des arrêts de la Cour d’appel de Gand et de la Cour de cassation, des associations satellites du VB sont condamnés pour racisme et xénophobie. Dans la crainte de perdre sa dotation, ce parti change sa dénomination en VB. Le Parlement flamand pouvait donc soit estimer que ce parti était la contiuation du VB et le priver de sa dotation, soit considérer qu’il s’agissait d’une nouvelle formule, laquelle ne s’étant pas présentée aux dernires élections, n’avait pas vocation à bénéficier de pareil financement. Le Parlement flamand a refusé de s’engager dans l’une de ses 2 voies.
Ces dispositions sont importantes car même s’ils sont ignorés par la Const, les groupes politiques jouent un rôle fondamental dans l’organisation du travail parlementaire. Il leur appartient généralement de présenter des candidats au bureau de l’assemblée et de désigner des représentants dans les différents commissions parlementaires. L’oragnisation des travaux parlementaires se fait en fonction de leur existence et ils reçoivent un financement propre.

Sous-section 3 : Les commissions

Les commissions sont, sans doute, le lieu essentiel de l’activité parlementaire. Elles sont, en effet, investies d’une mission essentielle ds la préparation du travail législatif et sont appelées à intervenir ds le contrôle de l’activité gouvernementale.
Il s’agit de formations restreinte composées sur base d’une représentation proportionnelle des différents groupes politiques de l’assemblée.

Sous-section 4 : Les médiateurs parlementaires

Pls assemblées législatives se sont dotées de médiateurs. Ils s’agit d’une instit d’origine scandinave (ombudsman). L’instit se fonde sur 3 éléments essentiels : « En 1er lieu, il jouit d’une indépendance à l’égard du pouvoir exécutif. En 2ème lieu, il est saisi des réclamations formées par des particuliers. En 3ème lieu, il lui revient d’apprécier en équité les injustices et les dysfonctionnements administratifs qui lui sont soumis, en somme de remédier aux maux générés par la « maladministration », au sl du terme ».
Au niveau fédéral, il existe 2 médiateurs nommés par la Chambre des représ, l’un d’expression frçs, l’autre d’expression nlds qui agissent de manière collégiale. Ils constituent une autorité parlementaire indépendante.
Les médiateurs examinent les plaintes qui leur sont adressées par des particuliers.
Le rôle des médiateurs est de concilier les points de vue et d’adresser des suggestions à l’autorité compétente. Autrement dit, ils n’ont pas, en principe, pr mission d’établir des responsabilités ou de constater des fautes, mais bien de faire œuvre de persuasion et de proposer des solutions.
La mission des médiateurs se situe donc au carrefour d’intérêts contrastés. Elle permet d’accorder aux citoyens une aide ds les difficultés qu’ils rencontrent avec l’adm. Elle donne aux autorités adm une occasion de remédier aux dysfonctionnements qu’elle a permis d’identifier. Enfin, elle offre à la Chambre des représ un outil précieux d’information sur la manière dont il convient éventuellement de modifier la législation.

La Rw, la Communauté française et la Communauté flamande ont également institué des médiateurs. Le régime mis en œuvre par décret de la Communauté française du 20/06/2002 présente un certain nombre d’originalités.
Tout d’abord, le médiateur peut enjoindre un service administratif de se conformer à une décision de justice coulée dans le délai qu’il fixe.
Ensuite, l’art 18 § 1 du décret prévoit que « Lorsqu’il apparaît au médaiteur à l’occasion d’une réclamation dont il a été saisir, que l’application de dispositions législ, décrétales ou réglementaires aboutit à une iniquité, il peut recommander au service administratif mis en cause toute solution permettant de régler en équité la situation du requérant. Quelle portée donner à cette disposition ? Signifie-t-elle qu’au nom de l’équité, le médiateur peut préconiser une trangression de la norme législtaire ? Certains y voient un des apanages de la fonction de médiateur. P.Y MONETTE, par ailleurs médiateur fédéral, écrit que le médiateur est « habilité par la loi à recommander à l’administration, dans des cas individuels et tout à fait exceptionnels, d’exécuter la loi avec souplesse vore de ne pas l’exécuter dès lors que son exécution trop rigide ou son exécution tout court heurterait la notion la plus élémentaire de justice humaine ».
Une telle argumentation ne peut être admise en droit dès lors qu’elle méconnaît un certain nombre de principe constitutionnels, et au 1er titre l’article 33 de la Constitution qui veut que les pouvoirs soient exercés de la manière établie par la Constitution. De plus, l’article 108 de la Constitution réserve au Roi le soin d’exécuter les lois, sans qu’il ne puisse jamais ni les suspendre ni dispenser de leur exécution.

Sous-section 5 : Les organes et le personnel des assemblées

Il faut, tt d’abord, mentionner le bureau dont l’existence est reconnue au niveau fédéral par l’article 52 de la Const, qui veille au bon fctt des travaux parlementaires. Au début de chaque session, un bureau provisoire est constitué par le doyen d’âge, qui assume la fct de président, et, selon les assemblées, par les 2 ou les 4 plus jeunes membres de l’assemblée, qui assument les fct de secrétaires ou de scrutateurs. Il est procédé, sous sa direction, à la vérification des pouvoirs.
Le président de l’assemblée, aussi visé par l’art 52 de la Const, représente celle-ci vis-à-vis de l’extérieur et dirige ses travaux. Il exerce la police des débats, rappelle éventuellement les parlementaires à l’ordre, ordonne l’expulsion de manifestants, fait observer le règlement, conduit et clôt les débats, accorde la parole, pose les questions, annonce les résultats des votes, prononce les décisions de l’assemblée, etc… Les vice-présidents remplacent le président lsq celui-ci est empêché. Les secrétaires ont des fcts relativement secondaires. Ils surveillent la rédaction des procès-verbaux, vérifient le nombre de votant, procèdent à l’appel nominal des membres de l’assemblée, tiennent note des votes et des résolutions, etc…
Chaque assemblée a également un greffier, lql n’est pas un parlementaire, mais un fonctionnaire permanent avant rang de secrétaire général.
Enfin, chaque assemblée dispose d’une administration dotée d’un statut propre, distinct de celui des agents de l’Etat.

Les agents de ces assemblées étaient jadis singulièrement démunis lsq ils entendaient faire valoir leurs droits en dehors de l’enceinte parlementaire.
Monsieur DE MEESTER DE BETZENBROECK avait demandé au CE l’annulation de la décision prise par un jury constitué par un des organes du Parlement de la Région de Bxl-Cap, décision par laquelle, faute d’avoir réussi l’épreuve linguistique organisée par le Parlement pour un examen de comptable, il n’avait pas été versé dans la réserve de recrutement constituée à la suite de cet examen. L’intéressé avait demandé que la CA soit interrogée à titre préjudiciaiel. Dans un arrêt 31/96 de 1996, elle affirme, tt d’abord, que le caractère propre des assemblées législatives qui sont élues et détentrices du résidu de la souveraineté, exige que leur indépendance soit totalement garantie. Elle indique néanmoins que la nécessité de sauvegarder cette indépendance ne justifie pas que les fonctionnaires des assemblées législatives soient privés d’un recours en annulation contre les actes administratifs des assemblées. L’absence de garantie juridictionnelle est, à son estime, contraire au principe d’égalité et de non-discrimination. Selon la Cour, il ne peut être remédié à cette situation que par une intervention du législateur qui devra prévoir des garanties spécifiques auxql il n’a pas pu veiller lors de l’élaboration des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat. Pr la Cour d’arbitrage, la discrimination dont sont victimes les fonctionnaires parlementaires ne trouve donc pas son origine ds la législ sur le Conseil d’Etat, mais bien ds une carence législative.
Cet arrêt est intéressant à plus d’1 titre. Tt d’abord, implicitement, la Cour d’arbitrage semble considérer que le Conseil d’Etat n’offre pas les garanties suffisantes pr protéger l’indépendance des assemblées parlementaires. Ensuite, pr la 1ère fois, elle sanctionne la carence du pouvoir législ.
Le législateur a remédié à cette situation en modifiant l’art 14 des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat. Il investit cette juridiction du pouvoir de connaître, au contentieux de l’annulation, des recours introduits contre les décisions des assemblées parlementaires relatives à leur personnel et aux marchés publics.
Paradoxalement, cette modif législ ne paraissait pas être de nature à apporter une solution ds un litige du type des celui qui était soumis à la Cour. En effet, le recours avait été introduit par un candidat évincé à un emploi vacant ds une assemblée législ. Par déf., celui-ci ne faisait pas encore partie de son personnel et la décision prise, à son égard, n’est donc pas « relative à un membre de son perso ». Cet argument est soulevé par la chambre des représentants dans le cadre d’un recours en annulation formé par Monsieur BROUILLARD contre la décision de na pas l’admettre à un concours de recrutement au motif que celui-ci n’était ouvert qu’à des candidats qui avaient une qualification moindre que la sienne. La chambre invoque l’irrecevabilité de sa requête. Le CE, cependant, décide de suspendre la décision prise à l’encontre de Monsieur BROUILLARD, et d’interroger la CA à titre préjudiciel. Celle-ci estime que l’article 14 des lois coordonnées sur le CE viole les article 10 et 11 de la Const s’il est interprété en ce sens que le CE ne serait compétent pour connapitre, en pareilles circonstances, d’un recours en annulation au seul motif que le requérant serait candidat à un emploi au sein de l’assemblée, et non encore membre du personnel de celle-ci.
La chambre des représentants inscrit dans un règlement les principes dont elle a fait application à Monsieur BROUILLARD. Or, ce dernier s’empresse de saisir le CE d’un nouveau recours, lequel interroge une nouvelle fois la CA à titre préjudiciel. Comme elle l’avait déjà fait dans son 1er arrêt en la matière, la Cour constate que la discrimination ne trouve pas sa source dans l’art 14 des lois coordonnées sur le CE mais dans la carence législative.

Sous-section 6 : L’organisation du Parlement dans le temps

Il existe 3 types de périodes d’activité du Parlement. Il s’agit de la législature, des sessions et des séances.
La législature est la période pr laql les assemblées sont élues. Sa durée est de 5 ans pr les assemblées régionales et communautaires. Au niveau fédéral, la législature est, en principe, de 4 ans.
Les sessions sont les périodes d’activité des chambres. On en distingue 2 types : la session ordinaire et la session extraordinaire. Les sessions extraordinaires ne peuvent avoir lieu qu’après la fin de la session ordinaire.
Enfin, les séances sont les moments de réunion effective des assemblées. En principe, elles sont publiques.

Section 3 : Les fonctions des assemblées législatives

Introduction

Les fct des assemblées législ sont plus variées qu’on ne le croit. Si la partie la plus visible de leur activité réside ds l’ex de la fct législative, il ne faut pas négliger les fct de contrôle.
Avant d’aborder les 2 gd missions des assemblées législ, il faut examiner leurs attributions qui ne ressortissent, à 1ère vue, ni à la fct législ, ni à la fct de contrôle.
J VELU distingue, à cet égard, les actes d’adm accomplis par le Parlement en tant que branche du pouvoir législ et les actes accomplis en tant que Parlement.
En tant que branche du pouvoir législ, les chambres fédérales exercent des fct adm. A ce titre, elles autorisent un changement ou une rectification des limites de l’Etat, des provinces ou des communes, fixent la liste civile du Roi au début du règne, …. Il n’en demeure pas moins que ces fct adm peuvent aisément être rattachées à la fct législ des chambres.
Qt aux actes accomplis en tant que Parlement, il s’agit notamment de l’assentiment donné par les chambres fédérales pr que le Roi puisse, en même tps, être le chef d’un autre Etat, de l’assentiment par ttes les chambres fédérales comme par les assemblées des entités fédérées à certains traités….
Ces différents actes qualifiés d’actes de haute adm ou actes de haute tutelle présentent, quant à eux, un lien avec les mission de contrôle des assemblées.

Enfin, les assemblées sont dotées d’une autonomie instit qui leur permet de s’autogérer et d’accomplir des actes relatifs à l’adm de leurs services et de leur personnel.

Sous-section 1 : La fonction législative

§ 1 – La norme législative – notion

Les termes loi, décret et ordonnance peuvent être compris ds 2 sens.
Du point de vue formel, il s’agit de tt acte accompli par un pouvoir législ indépendamment de son contenu. Sont ainsi des lois, de décrets ou des ordonnances au sens formel, les actes par lesql un pouvoir législ donne son assentiment à un traité international, vote un budget, modif les limites de l’Etat, des provinces ou des communes, accorde une pension, ou autorise l’aliénation des biens domaniaux. Cpt au sens matériel, la loi, le décret ou l’ordonnance doivent présenter 3 caractéristiques. Il doit, en effet, s’agir d’un acte Normatif car il contient des règles de , général car il s’applique à un nombre indéterminé de cas, même si, ds l’esprit de ses auteurs, il ne peut viser qu’à régler une seule situation, et Impératif psq il ordonne, interdit ou permet.
Ces 3 caractéristiques se retrouvent non slt ds certains actes législ au sens formel, mais également ds des normes qui n’ont pas cette qualification, tels des arrêtés réglementaires, des arrêtés provinciaux, communaux.

§ 2 – Le champ d’application de la norme législative

Le champ d’application de la norme législ fait l’objet d’une déf. positive et d’une délimitation négative. La Const et lois de réformes instit réservent, en effet, expressément un certain nombre de matières à la compétence du pouvoir législ. Il s’agit donc d’une délimitation positive des pouvoirs des différents législateurs. Par ailleurs, ils sont compétents de le domaine résiduel, ce qui leur permet de régler ttes les matières qui ne sont pas attribuées à d’autres pouvoirs. Il s’agit là d’une délimitation négative de leurs pouvoirs.
Les matières réservées sont extrêmement diversifiées. On peut relever, à titre d’ex, l’organisation territoriale de l’Etat, les restrictions aux libertés fondamentales et les garanties de ces libertés, les mécanismes électoraux, les finances publiques….

De manière générale, il apparaît que le monopole d’intervention des législateurs est consacré afin de réaliser 4 objectifs distincts.
Tt d’abord, il s’agit d’un instrument permettant de garantir la séparation des pouvoirs. Ensuite, il s’agit d’un instrument qui permet de consacrer la primauté d’un niveau de pouvoir sur un autre. En outre, la Const confie au législateur le soin d’édicter les règles intéressant l’Etat global qui ne figurent pas ds la Const. Enfin, le législateur, qu’il soit fédéral, régional ou communautaire est appelé à « déterminer les bornes de la liberté de gouvernés et protéger ceux-ci contre l’arbitraire du pouvoir ».
Pr conférer ces compétences au pouvoir législ, le constituant et le législateur spécial ont utilisé 2 gd types de formules :
Il s’agit tt d’abord des mesures qui doivent être prises par la norme législ. Ds cette perspective, le constituant a utilisé des formules telles la loi fixe ou la loi détermine.
Il s’agit ensuite des mesures ne peuvent être prises qu’en vertu d’une norme législ. Lsq il est fait usage du 1er type de formulation, le législateur doit exercer directement sa compétence alors que, ds l’autre hyp, il suffit que ces mesures trouvent leur fondement ds une norme législ. On peut relever, à titre d’ex, l’établissement de sanctions pénales. L’art 14 de la Const prévoit que celles-ci doivent être prises en vertu de la loi.

Si le constituant réserve au législateur un certain nombre de matières, il ne fixe pas les limites de ce pouvoir.
Il en résulte que le pouvoir résiduel appartient, au niveau fédéral et ds chacune des entités fédérées, au législateur. Le pouvoir législ a une compétence générale dont le contenu est déterminé négativement. Il n’est incompétent que ds l’hyp où la Const ou la loi spéciale ont exclu expressément son intervention.

§ 3 – La procédure d’élaboration de la norme législative

L’initiative législ appartient, au niv fédéral, au Roi, à la Chambre des représ et au Sénat. Ds les entités fédérées, elle appartient au Conseil ou au gvt.
Lsq l’initiative émane du Roi ou d’un gvt régional ou communautaire, il est question de projet de loi, de décret ou d’ordonnance. La majeur partie des normes législ trouve son origine ds des projets de loi, de décret ou d’ordonnance.
Lsq l’initiative émane d’un ou pls membre de l’assemblée, il est question de proposition de loi, de décret ou d’ordonnance.

La procédure d’élaboration comprend, selon les cas, 2 ou 3 phases : une phase préparlementaire – uniquement lsq la procédure est mise en œuvre par le Roi ou les gvt des régions et des communautés, une phase parlementaire, et une phase postparlementaire.

A. La phase préparlementaire

1. L’élaboration de l’avant-projet

Lsq l’initiative émane du Roi ou d’un gvt régional ou communautaire, le dépôt d’un projet de L D ou O est l’aboutissement d’une procédure préparlementaire qui comporte nécessairement un certain nombre d’étapes.
Tt d’abord un txt doit être élaboré. Cette mission ne fait l’objet d’aucune normalisation, et peut, selon les cas, être assumée par l’adm, par des cabinets ministériels, par les centres d’études de partis politiques, voire par des consultants privés.
2. La délibération de l’avant-projet au sein de l’organe gouvernemental

L’avant-projet fait l’objet d’une délibération, selon les cas, en conseil des ministres ou au sein du gvt régional ou communautaire concerné.
Au niveau fédéral, cette règle trouve sa source ds les circulaires relatives au fctt du conseil des ministres. Tt d’abord, elle répond à un impératif technique. Il est, en effet, fréquent qu’un projet de loi ait des implications ds des domaines qui relèvent de la compétence de pls ministres. Il s’indique donc qu’une concertation ait lieu au sein du gvt. Tte question politiquement importantes doit faire l’objet d’une élaboration en conseil des ministres.
Au niveau régional et communautaire, sous réserve des délégations qui sont consenties aux membres du gvt, ttes les décisions sont prises collégialement ds le respect de la procédure du consensus.

3. La consultation de la section de législation du Conseil d’Etat

La section de législ du Conseil d’Etat est, ensuite, appelée à émettre un avis sur l’avant-projet de L D O qui lui est soumis. Cet avis contient des observations concernant la toilette du txt et sa qualité légistique mais aussi des observations sur sa compatibilité avec d’autres normes.
Le Conseil d’Etat signale, le cas échéant, la nécessité d’abroger l’une ou l’autre disposition ou relève le caract inconst de l’avant-projet qui lui est soumis.
La consultation de la section de législ n’est cpt pas requise pr des avant-projets dépourvus de caractère normatif. Tel est le cas des projets relatifs aux budgets, aux comptes, aux emprunts, aux opérations domaniales et au contingent de l’armée.

4. L’adoption définitive du projet

Au niveau fédéral, l’avant-projet de loi est ensuite contresigné par le ministres qui en prennent la resp, et soumis à la signature du Roi. Il est présenté aux chambres par arrêté royal, et est déposé sur le bureau de l’assemblée compétente. Ds les régions et les communautés, l’avant-projet de décret ou d’ordonnance est présenté sous la forme d’un arrêté de gvt concerné et déposé sur le bureau du Conseil.
Le txt du projet est précédé d’un exposé des motifs. L’avis du Conseil d’Etat y est joint.

B. La phase parlementaire

1. L’initiative parlementaire et la prise en considération

Les députés et les sénateurs, d’une part, les membres des divers conseils régionaux et communautaires, d’autre part, peuvent déposer des propositions de L D ou O sur le bureau de l’assemblée. Le nombre de propositions de L D ou O déposées chaque année est de loin supérieur à celui des projets. Peu d’entre elles, ttfois, deviennent des normes législ. En effet, de nombreuses propositions sont déposées ds un but purement politique. Elles procèdent soit de préoccupations électorales, soit de la volonté d’afficher une position.
Avant d’être discutées, les propositions de L D ou O doivent être prises en considération. Les membres de l’assemblée qui votent la prise en considération marquent simplement leur accord pr que le txt fasse l’objet d’un débat. Ds certains cas, le refus de prise en considération permet d’écarter des propositions qui sont manifestement contraire à la Const ou qui sont relatives à un objet dont l’assemblée refuse de discuter.
La section de législ du Conseil d’Etat peut être consultée sur les propositions de L D ou O, ainsi que sur les amendements à des propositions ou à des projets à la demande d’un ministre ou du président de l’assemblée. L’avis du Conseil d’Etat a la même portée que lsq il est donné sur un avant-projet de L D ou O.

2. Le débat en commission

Les projets de L D ou O et les propositions prises en considération sont renvoyés dv la commission compétente, où se fait l’essentiel du travail parlementaire.
Le débat en commission comprend 2 phases. Tt d’abord, une discussion générale porte sur le principe et sur l’ensemble du projet ou de la proposition. Après la discussion générale, il est procédé à une discussion de chacun des art du projet ou de la proposition.
Au cours de la discussion en commission les parlementaires et le gvt disposent, en effet, du  d’amender, càd de proposer des modif, des adjonctions ou des suppressions aux art du txt initial. Si le  d’amendement participe de la fct législ des assemblées et de leurs membres et est, par ailleurs, consacré, au niveau fédéral, par l’art 74 de la Const, il est permis de s’interroger sur le fondement du  d’amendement réservé aux membres du gvt dès lors que celui-ci ne se matérialise pas par un arrêté royal ou un arrêté du gvt régional et communautaire, mais par des amendements signés par des membres du gvt. Ce  trouve son fondement ds les dispositions const et légales qui leur réservent le  d’entrer et d’être entendus par les assemblées dv lesql ils engagent leur resp.
Les débats en commission ont lieu, en principe, à huis clos, mais un rapport relatant les discussions est rédigé par un membre de la commission, lql est assisté par des fonctionnaires de l’assemblée. Le rapport qui peut être une précieuse source d’interprétation du txt finalement adopté est publié ds les doc parlementaires.

3. La procédure de la sonnette d’alarme

La procédure de la sonnette d’alarme trouve son fondement, au niveau fédéral, ds l’art 54 de la Const. Cet article prévoit en effet que « sauf pour les budgets ainsi que pour les lois qui requièrent une majorité spéciale, une motion motivée, signée par les ¾ au moins des membres d’un groupe linguistique et introduit après le dépôt du rapport et avant le vote final en séance publique, peut déclarer que les dispositions d’un projet ou d’une proposition de loi qu’elle désigne sont de nature à porter gravement atteinte aux relations entre les communautés.
Dans ces cas, la procédure parlementaire est suspendue et la motion est déférée au conseil des ministres qui, dans les 30 jours, donne son avis motivé sur la motion et invite la Chambre saisie à se prononcer soit sur cet avis, soit sur le projet ou la proposition éventuellement amendés.
Cette procédure ne peut être appliquée qu’une seule fois par les membres d’ung roupe linguistique à l’égard d’un même projet ou d’une même proposition de loi ».

L’art 31 de la loi spéciale du 12/01/1989 relative aux instit bxl institue une procédure similaire pr le Conseil de la Région de Bxl-Cap.

La motion d’exception peut être soulevée à propos de ts les projets et propositions de loi ou d’ordonnance déposés dv la Chambre des représ, le Sénat ou le Parlement de la Région de Bxl-Cap, à l’exception des budgets et, pr les assemblées fédérales, des lois spéciales.
Les budgets ont été exclus afin de ne pas paralyser l’action gouvernementale d’une part, et pcq qu’ils ont été établis au sein de l’organe gouvernemental qui est soumis à la règle de la parité linguistique, d’autre part. Il s’agirait là d’une application du principe selon lql garantie sur garantie ne vaut. Par ailleurs, même si les budgets sont des actes législ au sens formel, ils peuvent, en raison de leur objet, porter gravement atteinte aux relations entre communautés.
La procédure de la sonnette d’alarme obéit à des conditions de forme strictes. Elle doit être motivée et désigner expressément les dispositions qui sont susceptibles de porter gravement atteinte aux relations entre les communautés. Elle doit être signée par au moins ¾ des membres d’un groupe linguistique et déposée entre le dépôt du rapport et le vote en séance publique.
Il n’a jms été fait usage de la procédure de la sonnette d’alarme ds le cadre des instit bxl. Au niveau féd, il n’en a été fait application qu’en une seule occasion. Le 4/07/1985, une motion signée par le ¾ du groupe ling frçs de la Chambre des représ est déposée à propos d’un projet de loi portant intégration de l’Economische Hogeschool Limburg à l’Universitair Centrum Limburg. Cette motion est motivée par le fait que le projet de loi incriminé pouvait s’analyser comme « augmentant les charges publiques de manière discriminatoire ». Elle est signée par 70 députés francophones sur 91 dont 5 membres du gvt parmi lesql figuraient 2 vice-premiers ministres. La motion et le projet de loi sont renvoyés au conseil des ministres qui, le 29/07/1985, émet un avis aux termes duql il s’engage à déposer un projet global sur le statut des différentes instit universitaires ds lesql s’intègre une école économique supérieure. Le projet de loi annoncé n’est, ttfois, pas déposé en raison d’une crise politique étrangère à cette question.

On peut d’emblée s’interroger sur la mission qui est assignée à l’organe gouvernemental. Celui-ci est investi d’une mission d’arbitrage pcq, à l’évidence, simultanément, les règles qui président sa composition garantissent, au niveau fédéral, la parité ling, et, au niveau régional, une représ significative de la minorité, laql est en mesure de paralyser l’activité du gvt bxl.
Afin d’apprécier l’aptitude de l’organe gouvernemental à assumer la mission d’arbitrage qui lui est confiée, il faut faire une distinction entre les projets et les propositions de loi ou d’ordonnance.
Lsq le txt incriminé provient d’une initiative du Roi ou du gvt régional bxl, le mécanisme mis en œuvre n’échappe pas à la critique. L’organe gouvernemental, en effet, est érigé en arbitre au cœur même de la procédure parlementaire d’adoption de la loi. Ne s’agit-il pas là d’une atteinte au principe de la séparation des pouvoirs ? Il est, en effet, curieux que l’organe gouvernemental soit appelé à arbitrer un conflit relatif à un txt qui a pu être conçu en son sein. Il n’est cpt pas incohérent de renvoyer le txt à son auteur afin que celui-ci examine, en 2nd lecture, s’il ne présente pas des risques qui n’avaient pas d’emblée été aperçus.
La fct d’arbitrage trouve, par contre, tt son sens en ce qui concerne les propositions de loi ou d’ordonnance.

4. Le débat en séance plénière

La discussion des projets et des propositions L D ou O en séance plénière présente des similitudes avec le déroulement des travaux en commission. En effet, les débats sont scindés en une discussion générale et une discussion des art, et les membres de l’assemblée disposent également du  d’amender et de diviser les art qui leur sont soumis.
La discussion générale s’ouvre par l’intervention du rapporteur qui introduit et commente le rapport de la commission. Le txt adopté en commission sert, en effet, de base tant à la discussion générale qu’à celle des art.
A l’issue de la discussion générale, il est procédé à une discussion de chaque art ds l’ordre successif, et des amendements qui s’y rapportent.
La discussion d’un art se clôture, en principe, par un vote.
Lsq l’assemblée s’est prononcée sur ts les art, éventuellement amendés, du projet ou de la proposition de L D ou O, il est procédé à un vote sur l’ensemble du txt.

5. Le vote

L’art 53 de la Const et l’art 35 de la loi spéciale de réformes instit du 8/08/1980 fixent les règles de commun en ce qui concerne le quorum et la majorité requis lors des votes organisés au sein des assemblées législ. Les règles en matière de quorum interdisent à celles-ci de délibérer si la moitié au moins de leurs membres ne sont pas présents. Quant à la règle de majorité, elle implique que les propositions soumises aux voix doivent, en principe, recueillir plus de votes positifs que de votes négatifs. Il est tenu compte des abstentions pr déterminer le quorum, mais non pr la détermination de la majorité.

L’art 55 de la Const prévoit 3 manières d’exprimer un vote. Il s’agit du vote par assis et levé qui permet de dégager la volonté de l’assemblée lsq une majorité marquée existe. Il s’agit d’une procédure rapide où le vote reste alors anonyme ; du vote par appel nominal, ds lql, chaque parlementaire dispose d’un appareil à 3 boutons lui permettant de voter pr, contre, ou de s’abstenir. Le résultat des votes apparaît sur un gd tableau lumineux (lumières rouges, vertes, blanches). Un appareil permet la comptabilisation des votes et imprime la liste des votants en fct du du vote qu’ils ont exprimé ; et du scrutin secret. Le vote se fait par bulletins de vote lsq il s’agit de procéder à des élections ou à des présentations.
Normalement, le vote a lieu par assis et levé. Il est voté par appel nominal sur l’ensemble des L D O ou lsq un certain nombre de membres de l’assemblée en fait la demande.

C. La phase postparlementaire

1. La sanction

L’art 109 de la Const prévoit que le Roi sanctionne et promulgue les lois. Ds les entités fédérées, cette mission est confiée au gvt régional ou communautaire.
La sanction est l’acte par lql le Roi et les gvt régionaux ou communautaires, agissant en leur qualité de branche du pouvoir législatif, marquent leur accord sur des projets de L D O déjà adopté par l’assemblée ou les assemblées parlementaires compétentes.

Au niveau fédéral, la sanction est un acte politique, couvert par la responsabilité ministérielle. La sanction par le Roi du txt original de la loi est contresignée par le ou les ministres au secrétaires d’Etat qui ont contresignée l’arrêté royal déposant le projet de loi.
Au XIX s, en qq occasions, le Roi, couvert par ses ministres, refusa de sanctionner certaines lois.
De 1884 à 1990, le Roi a tjs sanctionné les lois votées pas les 2 chambres. En 1990, cpt, BAUDOUIN I, se prévalant de scrupules d’ordre moral, a fait savoir au 1er ministre qu’il ne pourrait sanctionner la loi libéralisant partiellement l’interruption volontaire de grossesse. Il suffit ici de relever que, en agissant de la sorte, le chef de l’Etat méconnaissait de manière flagrante ses prérog const. En l’espèce, lors de la déclaration gouvernementale, il avait été clairement précisé que le gvt s’en remettait au Parlement pr régler la délicate question de l’interruption volontaire de grossesse, et qu’en csq, il ne ferait pas échec à cette volonté.
Aucun délai n’est prévu pr la sanction des los. Cpt, l’oubli de sanction s’apparenterait à un véritable veto législ qui est contraire aux principes essentiels de notre syst instit. Un tel stratagème a, cpt, été utilisé, à pls reprises, par LEOPOLD II.
A la suite du refus de BAUDOUIN I de sanctionner la loi relative à l’interruption volontaire de grossesse, diverses réformes ont été envisagées pr qu’une telle crise ne se reproduise plus.

2. La promulgation

La promulgation intervient au même moment que la sanction. C’est l’acte par lql le Roi et les gvt régionaux et communautaires attestent que la L D O ont été régulièrement votés et les rendent exécutoires. La promulgation est le 1er acte d’exécution de la L D O.
La promulgation a, en principe, pr effet de couvrir les éventuelles irrégularités commises ds la confection de la loi. On affirmait généralement que ces irrégularités ne pouvaient plus être mises en cause dv les juridictions. Une telle affirmation mérite cpt d’être nuancée au regard d’une évolution législ et d’une jurisprudence récentes. D’une part, la Cour d’arbitrage est désormais compétente pr annuler une norme législ s’il ressort en évidence que les procédures de concertation ou de collaboration entre autorité féd, rég et communautés n’ont pas été respectées. D’autre part, la Cour d’arbitrage n’a pas hésité à vérifier si une loi avait été à bon  votée à la majorité ordinaire alors que certains soutenaient qu’elle aurait dû l’être à une majorité spéciale.

3. La publication

Pr qu’une norme législ soit opposable aux citoyens, il ne suffit pas de lui conférer un caractère exécutoire. Il convient encore d’en assurer la publication. Celle-ci a lieu au Moniteur belge en frçs et en nlds, pr les lois et les ordonnances. La norme législ devient ainsi obligatoire 10 jours après sa publication, sauf si un autre délai a été fixé par le législateur.

Une norme législative peut-elle trouver à s’appliquer après sa promulgation et avant sa publication ? Entre le moment de son existence et celui de sa publication, le texte législatif a force exécutoire. C’est-à-dire que ceux qui en ont connaissance peuvent en faire application, à condition qu’ils ne lèsent pas les droits des tiers.
Autrement dit, une norme législative peut déjà trouver à s’appliquer avant sa publication pour autant que cette mise en œuvre anticipée ne porte pas atteinte aux droits des tiers.

La publication des normes se fait au MB.

§ 3 – La classification des normes législatives

A. La classification en fonction du champ d’application de la norme

On sait qu’il existe 3 gd types de normes législ : L D O. Il est possible d’affiner le propos en fct d’un critère organique et d’un critère matériel, et plus particulièrement en tenant compte de l’auteur de la norme et de la matière qu’il entend traiter.
Si l’on s’en tient à un critère organique, on constate que les organes constituant le pouvoir législ fédéral prennent des lois, ques les organes législ des régions et des communautés, à l’exception de ceux de la Région de Bxl-Cap adoptent des décrets et que les organes législ de la Région Bxl-Cap et de la commission communautaire commune prennent des ordonnances.
Si l’on se réfère au champ matériel de ces diverses normes, il apparaît que les lois visent à régler les matières qui entrent ds les compétences fédérales qu’il s’agisse du  pris au titre de l’Etat global ou au titre de l’Etat fédéral. Les décrets visent à régler les matières relevant de la compétence des 3 communautés et des régions à l’exception de celles de la Région de Bxl-Cap. Les ordonnances, enfin, règlent les matières régionales et bipersonnalisables à Bxl.

B. La classification en fonction des majorités requises pour l’adoption d’une norme législative

1. Les normes législatives ordinaires

L’expression loi ordinaire n’a pas de sens précis. Depuis la révision const de 1970, cette expression vise les lois qui ont été adoptées par les chambres féd à la majorité absolue des suffrages, ds le respect de l’art 53 de la Const. La loi ordinaire est alors opposée à la loi spéciale, càd à la loi qui doit être adoptée par les chambres féd à une majorité spéciale.
De même, jsq en 1993, ts les décrets devaient être adoptés à la majorité ordinaire. La révision const du 5/05/1993 a été l’occas d’instituer, pr certaines normes régionales ou communautaires, l’exigence d’une majorité spéciale. Il est donc possible de distinguer auj les décrets ordinaires et les décrets spéciaux.
Enfin, il existe aussi 2 type d’ordonnances. Les ordonnances prises par le Parlement de la Région de Bxl-Cap sont des normes législ adoptées à la majorité ordinaire alors que les ordonnances prises par l’assemblée réunie de la commission communautaire commune requièrent, par contre, une majorité ds chaque groupe ling ou a tout le moins dans le cadre de la procédure subsidiaire le soutien d’une majorité absolue des membres de l’assemblée et d’un tiers des membres de chaque groupe ling.

2. Les lois spéciales, les décrets spéciaux et les ordonnances

En matière de révision const, des règles particulières de quorum et de majorité sont requises.
En 1970, est apparue une nv catégorie de lois. Il s’agit des lois spéciales qui requièrent que ds chaque chambre, la majorité des membres d’un groupe linguistique soit réunie, que le txt recueille une majorité des suffrages ds chaque groupe ling et enfin que le total des votes positifs émis ds les 2 groupes linguistiques atteignent les 2/3 des suffrages exprimés.
L’art 1 al 4 ancien de la Const déterminait le mode d’adoption des lois spéciales. Cette disposition visait à permettre au législateur (statuant à la majorité spéciale) de faire échapper certains territoires à la division en provinces et à les faire relever directement du pouvoir exécutif tt en les soumettant à un statut propre. Le but du constituant était (par le mécanisme de l’extraprovincialisation), de permettre au législateur de tailler un statut sur mesure pr la commune de Fourons. Il n’a jms été fait usage de cette disposition (devenue depuis lors l’art 5 dernier al) dont le seul intérêt résidait ds le fait qu’elle précise le concept de majorité surqualifiée ou cumulative.

Les majorités cumulatives jouent, ds notre  const, un rôle essentiel. Tt d’abord, elles visent à permettre la mise en œuvre des principes const relatifs à la réforme de l’Etat. Ds le même esprit, elles sont nécessaires pr fixer les règles relatives à la Cour d’arbitrage. Mais, il est également fait appel à de telles majorités pr permettre la résolution de conflits qui n’ont pas directement trait au processus de fédération de l’Etat. Tel est, en particulier, le cas pr la fixation des règles relatives à l’emploi des langues ds les communes à statut ling spécial et pr la décision de soustraire une ou pls communes à la division de l’Etat en provinces. Plus que jms dès lors, les lois spéciales apparaissent, à côté de la Const, comme un instrument privilégié de mise en œuvre des règles relatives à l’Etat global.
L’instauration du concept de majorité surqualifiée a permis une réorganisation de l’Etat sur une base nv qui se caract par la prise en compte de la division du pays en 2 gd communautés dont les intérêts peuvent s’avérer contradictoires. On a pu affirmer à juste titre que, par les lois spéciales, le législateur poursuit « sous d’autres formes (…) l’opération constituante ». On peut relever, cpt, que les majorités cumulatives sont, certes, parfaitement adaptées à la réalité politique nationale, mais elles ne permettent pas pr autant une traduction, au sein des instit féd, du principe de participation. En effet, les majorités cumulatives s’inscrivent ds un contexte identique à celui qui a présidé à l’instauration des groupes linguistiques au sein des chambres, à l’instit de la procédure de la sonnette d’alarme ou de l’organisation de la parité au conseil des ministres. Ce contexte est essentiellement caractérisé par la division de l’Etat en 2 gd communautés ling, sans qu’il soit fait référence à l’ensemble des communautés et des régions dont l’€ est consacrée par la Const.
La révision const de 5/05/1993 a consacré l’existence d’un nv type de norme législ, les décrets spéciaux. Le Parlement de la Communauté frçs peut, par décret spécial, décider de transférer au Conseil régional wallon et au groupe ling frçs du Conseil de la Région de Bxl-Cap, l’ex de tt ou partie de ses compétences. La mise en œuvre d’un tel mécanisme suppose également que les compétences transférées aient été acceptées par décret ordinaire par le Conseil régional wallon et le groupe ling frçs du Conseil de la Région de Bxl-Cap.
Enfin, les ordonnances de l’assemblée réunie de la commission communautaire commune doivent également être adoptées ds le respect d’une double majorité en raison du principe de cogestion des matières bi-personnalisables à Bxl. Il est dérogé à ce principe lorsqu’une majorité dans chaque groupe ling n’a ou être réunie. Dans ce cas, dans un délai qui ne peut être inférieur à un mois, un second vote est organisé. L’ordonnance est alors adoptée pour autant qu’elle recueille une majorité absolue des voix dans l’assemblée et qu’un tiers des membres de chaque groupe ling se soit prononcé en sa faveur.

Il est possible de résumer ce qui précède ds le tableau sv :
Normes Majorité globale au sein de l’assemblée Majorité au sein des groupes linguistiques Quorum
Rév Const art. 195 2/3 2/3
Extinction de la dynastie – art. 86 2/3 2/3
Autorisation faite au Roi d’être chef d’un autre Etat – art 87 2/3 2/3
Lois spéciales 2/3 Majorité des présents ds chaque gr ling et majorité parmi ceux-ci Majorité
Décrets spéciaux des parlts des comm fr, fl et de la RW 2/3 Majorité
Ordon spéciales de la CoCoCo et ordon régio relatives aux pv sub Majorité absolue Majorité dans chaque gr ling et 1/3 des membres de chaqye gr (procédure subsidiaire) Majorité
Décrets ayant pour effet de diminuer le caractère propotionnel des élections dans les pv locaux Décrets et ordonnances : 2/3 Ordonn : Majorité dans chaque gr ling et 1/3 des membres de chaqye gr (procédure subsidiaire) Majorité

C. La classification en fonctions de la nature et de l’objet de la norme législative

1. Les normes législatives interprétatives

Chaque juridiction est appelée à interpréter les normes. Cpt, ce pouvoir d’interprétation n’est pas illimité. Les juridictions ne peuvent, en effet, prendre de arrêts de règlement, et donner ainsi une interprétation valant erga omnes d’une norme législative.
En vertu des art 84 et 133 de la Const, « l’interprétation des lois par voie d’autorité n’appartient qu’à la loi » et « l’interprétation des décrets par voie d’autorité n’appartient qu’au décret ».
Ces dispositions consacrent le principe de l’interprétation authentique ou de l’interprétation par voie d’autorité de la loi ou du décret. Interpréter une loi ou un décret par voie d’autorité consiste à donner une interprétation par voie de disposition générale, obligatoire pr ttes les juridictions et pr ts les justiciables. La loi et le décret interprétatifs n’ont pas pr objet de modifier l’ordonnancement juridique existant. La norme interprétative ne vise, en aucun cas, à l’adoption de règles nv. Elle fait corps avec la norme interprétée. Celle-ci est réputée avoir eu, dès l’origine, le sens donné par la norme interprétative.
Le pouvoir conféré au législateur d’interpréter authentiquement la norme législ doit évidemment être exercé avec circonspection. L’interprétation authentique n’est pas possible si une norme est claire. En d’autres termes, il n’y a lieu à interpréter la loi par voie d’autorité que si le sens de la norme est douteux, s’il est contredit par les travaux préparatoires ou que ceux-ci sont silencieux.
L’interprétation authentique implique qu’il y ait équivalence entre l’acte originaire et l’acte interprété. Il est donc indispensable que l’interprétation émane de l’auteur de la norme interprétée et qu’elle revête la même forme que celle-ci.
La Cour de cassation, ds un arrêt de 4/11/1996, rappelle que le pouvoir d’interpréter les normes législ par vote d’autorité doit s’exercer avec la plus grande circonspection. Il s’indique, en particulier, de veiller à respecter les normes hiérarchiquement supérieures. Le juge ne s’estimera lié par une loi d’interprétation authentique que si le législateur féd a exercé ce pouvoir ds le respect des normes hiérarchiquement supérieures à la loi.
Ds l’espèce qui a donné lieu à l’arrêt du 6/11/1996, la Cour de cassation a posé des questions préjudicielles à la Cour de Justice des Communautés européennes afin de pouvoir apprécier si la loi en cause qui établit une différence de traitement entre hommes et femmes quant à l’âge de la pension respectait des normes de  hiérarchiquement supérieures.

Le Parlement de la Région de Bxl-Cap n’est pas habilité à interpréter authentiquement ses ordonnances. Il en est de même en ce qui concerne l’assemblée réunie de la commission communautaire commune.

2. Les normes législatives attributives ou d’habilitation

Il s’agit des normes législ par lesql un pouvoir législ attribue à des autorités (généralement au pouvoir exécutif) le soin d’exercer des compétences qui n’ont pas été conférées à ces autorités par la Const ou les lois de réformes instit. Il s’agit, au niveau féd, des lois de pouvoirs spéciaux et des lois de pouvoirs extraordinaires. Il faut également évoquer les lois-cadres, même si elles ne confèrent pas à proprement parler un pouvoir d’attribution à l’organe exécutif.
Une loi d’habilitation ne peut avoir pour csq que le législateur se dépouille de compétences dans des matières où une norme de l’Etat global impose son intervention.
On se souviendra que, ds l’art 15ter de la loi du 14/07/89, le législateur avait confié au roi le soin de fixer la procédure applicable devant le CE. La section de législ du CE avait constatée que l’habilitation faite au roi par le législ méconnaissait l’art 160 de la Const aux terme duquel « il n’y a pour toute la Belgique un CE, dont la composition, la compétence et le fonctionnement sont déterminés par la loi. Toutefois, la loi peut attribuer au roi le pouvoir de régler la procédure conformément aux principes qu’elle fixe ».
Les critiques du CE étaient de 2 ordres. D’une part, l’arrêté en projet supprimait des procédures instituées par des lois coordonnées sur le CE, tels les recours en opposition et en tierce opposition ainsi que les demande de révision. D’autre part, le élgisl était demeuré muet sur un certain nombre de principes de procédure de telle sorte que c’est sans fondement légal que ‘larrêté en projet réglait le délai d’introduction du recours, la récusation, le déni de justice ou la procédure à suivre en cas de cassation de l’arrêt rendu par le CE.
Les mêmes principes interdisent au roi d’imposer des exigences ling aux titulaires de fonctions de mangement dans les SP fédéraux. En effet, l’art 30 de la Const établit que cette matière est réglée par la loi et son siège réside dans les lois coordonnées sur l’emploi des langues en matière adm.
Des principes identiques s’appliquent aux régions et aux communautés. Ainsi, l’art 9 de la loi spéciale du 8/8/80 prévoit que le législ régional ou comm régle « la création, la composition, la compétence, le fonctionnement et le contrôle » des établissements et organismes qu’ils créent. Il en résulte que la section de législ dénie au gvt régional ou comm le soin de fixer le statut des agents qui y exercent leurs activités. Force est de constater, cpt, que dans la pratique, cette exigence est loin d’être tjs respectée. Ainsi, par ex, nonobstant la position prise par la section de législ du CE, l’art 28 du décret du 14/7/97 portant statut de la RTBF, prévoit que « Sur proposition de son administrateur général, le conseil d’adm de la RTBF arrête le statut du personnel, le règlement de travail et le statut syndical ».

Dans les matières qui relèvent de la compétence résiduelle du législateur, des délégations sont concevables mais elles ne peuvent être illimitées. La section de législ a fixé en ce domaine les bornes de l’admissible : les éléments essentiels de la réglementation doivent figurer dans le txt même (de la norme législ). Les limites de la délégation consentie au Gvt doivent être définies par la norme législ ».
La manière dont le CE aborde la problématique des matières réservées au législ est empreinte d’une certaine rigidité qui ne se caractérise pas forcément la jurisprudence de la CA dans le même domaine.
La juridiction const considère, par ex., que le législ peut, à bon droit, confier au Roi, le soin d’édicter les règles appropriées en matière de contentieux des étrangers. Ds son arrêt 77/2002 du 8/05/2002, elle s’exprime ainsi : « l’art 160 de la Const dispose que la composition, la compétence et le fonctionnement du CE sont déterminés par la loi et que celle-ci peut attribuer au Roi le pouvoir de régler la procédure conformément aux principes qu’elle fixe. Cette disposition entend maintenir l’équilibre qui existait entre les matières qui doivent être réglées par la loi et celles qui doivent l’être par AR. Ce faisant, on ne peut ttfois méconnaître le principe const d’égalité et de non-discrimination. La spécificité, l’accroissement et l’urgence du contentieux né de l’application de la législ relative aux étrangers justifient l’adoption de règles particulières. En autorisant le roi à prévoir de telles règles quant à la composition des chambres, aux délais et à la procédure, le législ a pris des mesures qui sont en rapport avec le but qu’il poursuit ».
De même, dans un arrêt 90/2001, elle indique : « s’il est vrai que l’art 182 de la Const dispose que le mode de recrutement de l’armée est déterminée par la loi, qui régle aussi l’avancement, les droits et les obligations des militaires, et qu’en attribuant au pv législ les compétences précités, le constituant a voulu éviter que le pv exéc règle seul la force armée et garantir ainsi à tt militaire qu’il ne pourrait être soumis à des obligations sans que celles-ci aient été décidées par une assemblée délibérante démocratiquement élue, il n’en reste pas moins que cette disposition const n’exclut pas que le législ attribue au Roi un pv d’exécution limité. En tant qu’elle précise que le programme des matières enseignées à la section « Toutes Armes » est du même niveau que celui des études universitaires conduisant au diplôme scientifique de lciencié, la disposition en cause a, à la fois, arrêté le niveau de la formation et fixé les limites de l’habilitation ».
Une conception identique la guide dans l’interprétation qu’il convient de réserver à l’art 184 de la Const. Dans son arrêt 134/99 du 22/12/99, elle précise qu’en « attribuant au pv législ la compétence de régler l’organisation et les attributions de la gendarmerie, l’art 184 de la Const garantit que cette matière fera l’objet de décisions prises par une assemblées délibérante démocratiquement élue. Bien que cette disposition réserve ainsi la compétence normative au législ fédéral, elle n’exclut pas ttfois que soit laissé un pv limité d’exéc au Roi ». Le constituant s’est inspiré de cet arrêt en adoptant le nouvel art 191 qui prévoit que le législ règle l’organisation et les attributions du service de police intégré à 2 niveaux et qu’il règle les éléments essentiels du statut des membres du personnel de ce service. Dans son arrêt 111/2006 du 14/9/2003, la Cour relève que « Tant le texte du nouvel art 184 de la Const que sa genèse font apparaître que seul le législ est compétent pour régler les éléments essentiels du statut des membres du personnel du service de police intégré, sans préjudice de la compétence du roi d’exécuter ces dispositions législ sur la base de l’art 108 de la Const. La réglementation des éléments non essentiels du statut relèce de la compétence résiduaire du législ, lql, par application de l’art 105 de la Cont, peut la confier au Roi ».
Il est permis de déduire de ce qui précède que la CA, en interprétant de manière souple, le concept de matière réservée autorise le législ à déléguer une partie de ses attributions pour autant qu’il ait lui-même pourvu à l’essentiel.

Ds les lois-cadres, les décrets-cadres ou les ordonnances-cadres, par contre, le législateur ne confie pas une habilitation complète au pouvoir exécutif. Il fixe ds une matière déterminée et en termes généraux, les principes qu’un ou pls arrêtés doivent mettre en œuvre.

3. Les normes législatives de confirmation

Les normes législ de confirmation constituent le pendant de certaines lois d’habilitation. En effet, le législateur ne peut, en principe, habiliter le pouvoir exécutif à régler des matières réservées à la loi. Tel est notamment le cas ds le domaine fiscal.
Il arrive que la norme de confirmation rétroagisse à la date de la prise de l’arrêté ainsi confirmé, de sorte que celui-ci acquiert force de L D O dès son entrée en vigueur. Ce procédé n’est pas sans csq sur le plan du contrôle juridictionnel. Une fois confirmé par la norme législ l’acte réglementaire ne peut plus être annulé par le Ce, ni voir son appliction écartée sur base de ‘lart 159 de la Const. La CA considère cpt qu’une telle technique échappe à tout critique : « une telle confirmation, expressément prévue par le élgisl, renforce le contrôle de celui-ci sur l’exercice des pouvoirs qu’il consent au roi. La circonstance que l’arrêté royal confirmé fasse l’objet d’un recours en annulation pendant devant le CE et que sa confirmation ait pour effet de rendre cette juridiction incompétente à l’égard de ce recours ne peut priver le législ d’une compétence qu’il s’était expressément réservée ».
La CA a developpé, à propos des validations législ, une jurisprudence particulièrement nuancée. Elle ne sanctionne le procédé que dans l’hypothèse où la rétroactivité aurait pour objectif unique ou principal d’influencer dans un sens déterminé l’issue d’une ou plusieurs procédures judiciaires ou d’empêcher les juridictions de se prononcer sur une question de droit déterminée, sans que des circonstances exceptionnelles puissent raisonnablement justifier cette intervention. Elle estime, par ex, que la réforme globale de l’enseignement mis en œuvre par la Com fl ou la réforme des polices sont de nature à légitimer le caractère rétroactif de la norme législ. En effet, même si la rétroactivité est de nature à affecter la sécurité juridiquue, elle peut se justifier par des circonstances exceptionnelles notamment lorsqu’elle est indispensable au bon fonctionnement ou à la continuité du service public ».

4. Les arrêtés-lois

Il arrive que lors d’une crise d’une extrême gravité l’une des composantes du pouvoir législ soit paralysée. Or, le principe de la continuité de l’Etat exige que le pays soit gouverné et que des normes législ puissent être adoptées. C’est ainsi que, Pdt la 1ère GM, les chambres étant ds l’impossibilité de siéger, le Roi a pu valablement prendre des arrêtés-lois, dont la valeur juridique est identique à celle de la loi.
Les arrêtés-lois sont de véritables actes législ qui se distinguent des arrêtés-lois pris en vertu des lois de pouvoirs extraordinaires, lesql bien qu’ayant force de loi sont des actes du pouvoir exécutif, et partant de nature réglementaire, et non législ.

5. Les normes législatives coordonnées et codifiées

La coordination s’analyse comme un regroupement en un txt unique de dispositions qui ont le même objet et qui figurent, de manière éparse, ds d’autres lois.
La codification, par contre, consiste à regrouper diverses lois dont les objets sont analogues ou voisins. Les diverses normes législ sont alors réunies en un corps commun et avec une numérotation continue. Ex : les gd codes fédéraux (civil, pénal, jud,…) ou le code wallon de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme.

6. Les lois-programmes

Il s’agit de lois qui mettent en œuvre la politique gouvernementale en matière économique, sociale et financière, telle que cette politique est énoncée ds le budget de l’Etat. Ces lois sont parfois appelées « lois fourre-tt » psq elles contiennent une multitude de dispositions touchant à des matières disparates qui ne présentent aucun lien entre elles.

D. La classification en fonction du moment où la norme législative produit ses effets

Le principe de la non-rétroactivité des lois est inscrit à l’art 2 du Code civil : « La loi ne dispose que pr l’avenir ; elle n’a point d’effet rétroactif ». Le C civil est une loi. Il n’a donc pas de valeur const.
La Cour de cassation affirme que le principe de la non-rétroactivité des normes législ constitue à la fois un précepte pr le législ, une obligation pr le juge et une garantie pr le citoyen.
Le principe de la non-rétroactivité de la loi est un principe général de  auql le législateur peut déroger de manière expresse et même de manière tacite pr autant que sa volonté soit certaine. La Cour de cassation a confirmé cet enseignement à propos de l’art 224 de la Nv loi communale qui a pr objet de rendre les communes civilement resp des actes commis par un membre de la police communale ds l’ex de ses devoirs.
La rétroactivité proprement dite se heurte en outre à une impossibilité matérielle. Le passé, en effet, ne veut évidemment pas être modifié.
A titre d’exemple, la loi du 10/04/1975 relative aux loyers a été publié au MB du 16/04. Elle est entrée en vigueur le 1/12/1974. Elle rétroagissait donc de 4 mois et demi. Limitant l’augmentation des loyers, elle imposait aux propriétaires de rembourser aux locataires le trop-perçu sur les loyers qui avaient été payés entre décembre et avril.
La rétroaction d’une norme législ résulte tjs d’une disposition expresse de celle-ci.

La CA a rendu plusieurs arrêts à ce propos.
Elle a été appelée à connaître de cette question ds un arrêt du 5/07/1990. La loi du 30/08/1988 visait à consacrer un régime spécial de resp civile en matière de réparation des dommages causés par des fautes commises ds le fctt du service de pilotage. Par ailleurs, il était prévu que ce régime de resp rétroagirait 30 ans avant l’entrée en vigueur de la loi. Le législateur avait adopté cette loi pcq à la suite d’un revirement de la jurisprudence de la Cour de cassation intervenu en 1983, l’Etat voyait sa resp engagée pr les fautes commises par les services publics de pilotage, et risquait de devoir acquitter des sommes considérables.
La Cour d’arbitrage adopte une position nuancée. Elle affirme que «L’élément rétroactif que comporte le régime de resp instauré en matière de pilotage porte atteinte au principe fondamental de la sécurité juridique, selon lql le contenu du  doit, en principe, être prévisible et accessible de sorte que le sujet de  puisse prévoir, à un degré raisonnable, les csq d’un acte déterminé au moment où cet acte se réalise. Cpt, cette atteinte au principe n’est pas, ds les circonstances de l’espèce, disproportionnée par rapport à l’objectif général visé par la législ attaquée ».
En d’autres termes, la Cour d’arbitrage affirme simultanément la contradiction existant entre le principe de la sécurité juridique et la rétroactivité de la norme législ et le fait que, ds des circonstances très particulières, une norme rétroactive peut être admissible. En l’espèce, ces circonstances sont d’une triple nature. Tt d’abord, le  était incertain, notamment en raison d’un revirement de jurisprudence de la Cour de cassation. Ensuite, la loi, rétroagissant de 30 ans, frappait ts les cas d’indemnisation encore pendants, ce qui évitait d’appliquer un  différent à des affaires encore en cours. Enfin, la Cour, à l’évidence, a été sensible à l’intérêt supérieur de l’Etat, lql, en cas d’annulation, aurait été amené à débourser des sommes considérables, et ce au bénéfice d’importants armateurs, étrangers de surcroît.
Cette affaire a été portée dv la Cour européenne des droits de l’homme. Celle-ci, ds un arrêt du 20/11/1995, estime que la loi du 30/08/1988 viole l’art 1 du protocole 1er consacrant le  de propriété.
Ds d’autres décisions, la Cour d’arbitrage a maintenu la position nuancée qu’elle a adoptée ds l’arrêt n° 25/90 du 5/07/1990. Ainsi, dans un arrêt 45/95 du 6/6/95, elle considère que la décision de faire rétroagir l’AR du 26/09/1994 « fixant les principes généraux du statut adm et pécuniaire des agents de l’Etat applicables au personnel des services des gvt de communauté et de région et des collèges de la Commission communautaire commune et de la Commission communautaire frçs ainsi qu’aux pers morales de  public qui en dépendent » est justifiée par le souci de maintenir la stabilité des instit et la continuité du service public, de garantir la sécurité juridique et de sauvegarder les  que les fonctionnaires ont acquis ds l’intervalle. Il ne s’agit donc pas, à son sens, d’une ingérence illégitime ds des procédures en cours.

E. Classification en fonction de l’impact de la norme législative sur les citoyens et sur les juridictions

Les normes législ supplétives ont pr objet de régler les effets des actes juridiques qui n’ont pas été fixés par les parties elles-mêmes, alors que celles-ci en avaient le .
Lsq aucune norme ne règle de façon impérative les rapports juridiques qui se nouent entre les particuliers, le régime de liberté prévaut. Les normes supplétives visent à présumer la volonté des parties, lesql peuvent tjs y déroger.

Les normes législ supplétives s’opposent aux normes législ impératives au sens large.
A la différence des normes supplétives, les normes impératives au sl s’imposent aux particuliers, et cela même si ceux-ci entendaient y déroger.
Les normes législ au sl peuvent être d’ordre public ou impératives au sens restreint. Si toute disposition d’ordre public est impérative au sl, une disposition impérative au sl n’est pas forcément d’ordre public. Il convient, dès lors, de déf. d’abord les lois d’ordre public, et puis les lois impératives au ss restreint.
La Cour de cassation considère que « la disposition d’ordre public interne est celle qui touche aux intérêts essentiels de l’Etat ou de la collectivité ou qui fixe, ds le  privé, des bases juridiques sur lesql reposent l’ordre économique ou moral de la société ». Sont, par ex, d’ordre public, les règles fixant les  des enfants naturels, les  et obligations découlant du mariage,….
La disposition impérative au sens restreint est une disposition à laql il ne peut être dérogé quoiqu’elle vise à protéger des intérêts privés ou des intérêts d’une catégorie déterminée de particuliers.

Sous-section 2 : Les fonctions de contrôle des assemblées législatives

Divers instruments permettent à l’assemblée d’opérer un contrôle sur l’activité d’un gvt.

§ 1 – Les techniques de contrôle politique

A. La déclaration et les communications gouvernementales

Lsq un gvt entre en fct, il se présente dv l’assemblée pr y lire une décl gouvernementale. Il s’agit là, au niveau fédéral, d’une conséquence de l’art 101 alinéa 1 de ma Const selon lql les ministres sont responsables devant la Chambre des représentants. Elle est établie par le 1er ministre et par le Président du gvt régional ou communautaire et fait l’objet d’une discussion au sein de l’organe exécutif. Elle comprend les grandes lignes de la politique qu’entend mener la nv équipe. Elle constitue, un pacte politique entre les membres du Cabinet».
Dès 1884, les cabinets présentent, au moment de leur installation, une déclaration au Parlement. Le contenu de celle-ci varie selon les circonstances. La nature de la décl gouvernementale connaît une évolution après la 1ère GM, avec la naissance des gvt de coalition. Elle est lue par le 1er ministre, dv la Chambre des représ, d’abord, dv le Sénat, ensuite et suivie d’un vote de confiance explicite au sein de ces 2 assemblées.
En 1995, cpt, le 2nd gvt DEHAENE-DI RUPO s’est abstenu de lire la décl gouvernementale dv le Sénat, privant ainsi cette assemblée de tte information sur son progr. En 1999, le gvt VERHOFSTADT-ONKELINX a adopté une attitude identique. En 2003, par contre, le 1er ministre VERHOFSTADT est venu lire sa déclaration gvt devant le Sénat.
Il est permis de se demander s’il y a lieu d’organiser un vote de confiance après le débat sur la décl gouvernementale. Au niveau fédéral, ce vote n’a de sens que dv la Chambre des représ psq le gvt n’est pas resp dv le Sénat et, partant, ne peut être contraint, du moins en principe, à la démission à la suite d’un vote de censure de la 2nd chambre. En revanche, si à l’issue du débat sur la décl gouvernementale intervenant ds une assemblée régionale et communautaire, le gvt pose une question de confiance, un vote négatif impliquerait la de plein droit sa démission.
Au niveau fédéral, chaque année, le 1er ministre fait lors de l’ouverture de la session parlementaire, une déclaration sur la politique générale du gvt. Celle-ci est suivie d’un débat et s’accompagne du dépôt d’une motion de confiance laquelle est systématiquemen votée.
Il arrive que le 1er ministre ou un Président de gvt régional ou communautaire lise une décl gouvernementale, indépendamment de la formation d’un nv gvt. Il se présente alors dv l’assemblée afin de conforter la stabilité de son équipe ou de faire part des nv options envisagées par son cabinet. Tel a, par ex, été le cas ds la foulée de l’affaire Dutroux lsq 8 partis appartenant à la majorité et à l’opposition ont négocié les accords Octopus destinés à réaliser une importante réforme de la justice et de la police. Le 1er ministre a présenté cet accord dv la Chambre des représ à l’occasion d’une déclaration gouvernementale, laql a été suivie par un vote de confiance au gvt.
Enfin, le gvt peut se contenter d’une communication dv l’assemblée. La déclaration implique qu’il engage sa resp et donc son sort. Elle doit se clore par un vote alors que la communication vise avant tt à informer l’assemblée et ne nécessite pas forcément un vote.

B. Les questions parlementaires

Il s’agit d’une technique qui permet aux parlementaires de relayer des questions posées par leurs électeurs et de témoigner de l’intérêt qu’ils portent à leurs préoccupations. Le contrôle qui est ainsi opéré se traduit par une demande et une communication d’informations. Il s’agit, tt d’abord, des questions et réponses écrites, lesql sont publiées ds le bulletin des questions et réponses de l’assemblée. Il s’agit ensuite, des questions et réponses orales qui se retrouvent ds les comptes-rendus des débats parlementaires.

C. Les interpellations et les demandes d’explications

L’interpellation est un moyen classique de contrôle de l’activité gouvernementale. En principe, l’interpellation ne peut porter que sur la politique générale du gvt ou sur ses actes, et non sur les desseins du cabinet. Généralement, les interpellations ont lieu en séance publique. Cpt, depuis la modif du règlement de la Chambre des représ, intervenue en 1985, les interpellations sur des sujets mineurs peuvent, ds cette assemblée, avoir lieu en commission.
En ccl des débats, les membres de l’assemblée peuvent déposer des motions, lesql sont parfois qualifiées d’ordres du jour.
A la Chambre des représ, par ex, on dénombre 5 types de motions. Il s’agit tout d’abord de la motion de confiance déposée par le 1er ministre. Elle a priorité sur tte les autres motions. Il s’agit ensuite de la motion pure et simple qui vise uniquement à passer à l’ordre du jour. Elle a la priorité de  sur ttes les autres motions à l’exception de la motions de confiance. Il s’agit aussi de ma motion de méfiance constructive qui permet la mise en œuvre des mécanismes de parlementarisme rationalisé. Cette motion a priorité sur la motion de méfiance et sur la motion de recommandation. La motion de méfiance est une motion par laql la Chambre retire sa confiance à un membre du gvt ou au gvt, sans présenter simultanément un successeur au 1er ministre. La motion de méfiance à la priorité de  sur la motion de recommandation. La motion de recommandation est une motion motivée qui est déposée en ccl d’un débat sur une interpellation et par laql la Chambre ne se prononce ni sur la confiance, ni sur la méfiance à l’égard du gvt ou d’un membre de celui-ci. Par une telle motion, les parlementaires invitent le gvt à agir ds un sens ou à modifier sa politique. Il peut donc s’agir d’une critique de la politique menée.
Au Sénat, à la suite de la révision const de 1993, il n’est plus question d’interpellation , mais de demandes d’explications. Celles-ci peuvent être suivies du dépôt d’une motion. Il s’agit de la motion pure et simple qui a une priorité de  et de la motion motivée. Le Sénat peut également organiser des débats thématiques qui peuvent se clôturer par le vote d’une motion de recommandation au gvt.

D. Les pétitions

La Const organise le  de pétition. Il s’agit d’une liberté publique consacrée par l’art 28 de la Const au terme duql « Chacun a le  d’adresser aux autorités publiques des pétitions signées par une ou pls pers. Les autorités constituées ont, seules, le  d’adresser des pétitions en nom collectif ». Quant à l’art 57, il prévoit qu’il est interdit de présenter en pers des pétitions aux chambres.
Les règlements des assemblées explicitent ces règles et organisent le  de pétition. On peut, par ex, faire référence à la procédure en vigueur à la Chambre des représ. Les pétitions doivent être adressées par écrit au président de l’assemblée qui renvoie les pétitions soit à la commission des pétitions, soit à la commission qui est compétente ds la matière à laql la pétition se rapporte.

§ 2 – Un contrôle à caractère juridictionnel – La vérification des pouvoirs

Au début de chaque législature, les assemblées procèdent à la vérification des pouvoirs de leurs membres. Il s’agit pr l’assemblée de vérifier si ces membres remplissent bien les conditions d’éligibilité requises et si les opérations électorales se sont déroulées régulièrement. Le cas échéant, elle procède à un nv comptage des bulletins.
La vérification des pouvoirs est opérée par des membres d’assemblée, réunis au sein d’une commission dont les pouvoirs n’ont pas encore été vérifiés. Il s’agit d’un acte de nature juridictionnelle.
Les assemblées composées de membres qui ne sont pas élus directement en cette qualité procèdent également à une vérification des pouvoirs de ceux-ci. Ds ce cas, elles vérifient si les conditions posées par la Const ou par la loi à propos de leur propre composition sont bien réunies.
C’est au moment de la vérification des pouvoirs de leurs membres que les conseils de la Communauté frçs et de la Région wallonne ont, en 1985, évincés irrégulièrement de leur sein le sénateur Volksunie T VAN OVERSTRAETEN, pourtant élu régulièrement ds la circonscription de Nivelles. En effet, à l’époque, les règles d’apparentement s’appliquaient à l’ensemble de la province de Brabant et faisaient qu’un candidat ds un arrondissement francophone pouvait bénéficier pr être élu des surplus de voie obtenues ds les autres arrondissements de la même provinces. Ces assemblées (Sénat, Conseil régional wallon et de la communauté fr), de manière totalement illégale, ont refusé de vérifier ses pouvoirs, lui interdisant par là même de prêter serment et de siége. Or à la Région wallonne, la coalition libérale/sociale-chrétienne ne disposait que d’une voix de majorité et aurait perdu celle-ci si T VAN OVERSTRAETEN avait fait partie du Conseil.
Le Conseil d’Etat, saisi d’un recours en annulation de la décision du gvt wallon de désigner en son sein son Président,, a relevé, dans son arrêt Ylieff « que ts les moyens se donnent comme fondement l’illégalité du refus de valider les pouvoirs du sénateur VAN OVERSTAETEN et de l’élection des membres de l’exécutif ; que ces actes émanent d’une autorité qui n’est pas une autorité administrative au sens de l’article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat, mais une autorité parlementaire élue et souveraine ds la sphère de ses compétences et à laql il appartient exclusivement d’émettre une appréciation sur la légalité de tels actes à défaut de contrôle juridictionnel organisé par la Const ou par la loi ; que le Conseil d’Etat n’est pas compétent pr connaître de la légalité des actes d’une telle autorité ».
En 1995, le bureau principal du collège électoral frçs pr les élections sénatoriales avait décidé, à la suite de diverses irrégularités, de ne pas autoriser la liste du FN à se présenter aux élections du 21 mai. Le Sénat saisi d’un recours contre cette décision la confirme au moment de la vérification des pouvoirs de ses membres. Divers recours sont engagés par MM FERET et NOLS. Ils saisissent notamment le Conseil d’Etat d’une demande en suspension pr extrême urgence et la Cour de cassation d’un pourvoi contre la décision du Sénat. Ds un arrêt du 16/06/1995, le Conseil d’Etat rappelle que le Sénat est seul compétent pr vérifier les pouvoirs de ses membres et, ainsi, pr apprécier la régularité de la décision du bureau principal quant à l’acceptation ou le refus de certaines listes. La Cour de cassation prend une décision identique ds un arrêt du 18/10/1995.
En 1999, la Chambre et le Sénat sont appelés à connaître de réclamations qui se fondent sur des discriminations provoquées par le vote automatisé. A leur estime, ce syst ne garantit pas le secret du vote et réduit le contrôle démocratique du déroulement correct des opérations de dépouillement. Les 2 assemblées écartent ces objections et refusent d’interroger la Cour d’arbitrage à titre préjudiciel.

§ 3 – Les enquêtes parlementaires

Le  d’enquête parlementaire est consacré tant au niveau fédéral que ds les entités fédérées. L’enquête parlementaire est à la frontière des technique de contrôle politique et de contrôle juridictionnel. En effet, elle permet un contrôle politique du gvt. Elle assure aux assemblées législ, avant tt, la possibilité de contrôler effectivement le fctt des autres pouvoirs. Mais, elle leur permet également de récolter un certain nombre d’information grâce auxql elles pourront exercer plus utilement leur fct législ.
Si, pdt de nombreuse années, les chambres fédérales ont fait peu d’usage de leur pouvoir d’enquête (on en dénombre 6 entre 1880 et 1974), tel n’est plus le cas auj. En effet, depuis 1980, les chambres ont eu recours à pls reprises à ce procédé : les événements tragiques du Heyzel, la répression du gd banditisme et du terrorisme, l’affaire Gladio, la criminalité organisée ; les tueurs du Brabant, les disparitions d’enfants et l’affaire Dutroux, les événements du Rwanda, la crise de la dioxine, la faillite de la SABENA ou encire la mort de Patrice LUMUMBA .
Les séances des commissions d’enquête sont, en principe, publiques. Cette publicité ne doit, cpt, être conçue de manière absolue. Elle n’emporte pas automatiquement le  pr des journalistes de filmer les séances de la commission. En effet, en vertu de l’art 6 de la loi du 3/05/1880, le Président de la Commission ou de l’assemblée le  d’interdire toute prise d’image ou de son pdt les séances publiques de la commission.
Ensuite, à la majorité de ses membres, une commission peut tjs et à tt moment décider de se réunir à huis clos. Autrement dit, aucun témoin n’a le droit de revendiquer d’être entendu à huis clos. Il résulte des travaux préparatoires que cette décision est prise lsq une commission souhaite recueillir des renseignements qu’il lui serait impossible d’obtenir en séance publique. Il en va de même lsq il s’agit de protéger des informations dont la publicité immédiate peut nuire au bon déroulement de l’instruction judiciaire ou compromettant la sécurité de certaines personnes. Il est ttfois permis de regretter que le législateur n’ait pas expressément imposé le huis clos lsq des dépositaires d’un secret professionnel sont appelés à témoigner à ce propos devant la commission.
En raison du principe de publicité des séances de la commission, la décision de se réunir à huis clos doit être motivée. Elle emporte une obligation de secret pr ts ceux qui ont assisté aux réunions de la commission.
Pr les non parlementaires, la violation de cette obligation constitue une violation du secret professionnel. Ces principes ont été rappelés avec force par la Cour d’appel de Bruxelles ds une affaire opposant la juge d’instruction Martine DOUTREWE à Ciné-Télé-Révue. Cet hebdomadaire avait publié les notes perso du magistrat qui avait été saisi par le Président de la commission et qui pouvaient être consultées par les commissaires ds les locaux de la Chambre et sans qu’ils soient autorisés à en prendre copie. La Cour d’appel estime que la publication de doc examinés par la commission lors d’une réunion à huis clos et à propos desql elle n’a pas levé le secret « présente, ds le chef de l’auteur de l’art incriminé, une apparence de faute tant pénale que civil, l’art incriminé paraissant nuire à l’intégrité et au respect de la vie privée de M DOUTREWE et viole le respect dû au droit de la défense ». La Cour d’appel estime donc que le journalisme qui publie des éléments couverts par l’obligation de secret au sens de la loi sur les enquêtes parlementaires se rend coupable, comme auteur, coauteur ou complice, d’une infraction pénale.
En ce qui concerne les parlementaires, la question a fait l’objet de controverses. En effet, il a semblé hasardeux de prévoir des sanctions pénales à l’encontre de parlementaires qui, en vertu de l’art 58 de la Const, ne peuvent être poursuivis ou recherchés à l’occasion des opinions et votes émis ds l’ex de leurs fct. De plus, la qualification de ce délit (délit politique ou délit de presse) aurait, le plus svt, impliqué le recours à une procédure devant la Cour d’assises, ce qui n’est pas sans inconvénients. Il a été décidé dès lors de s’en tenir à une sanction politique. A la Chambre des représ, le parlementaire qui a violé l’obligation de secret peut être exclu de toutes les commissions d’enquête auxql il participe, et cela sans être remplacé par un membre de son groupe. En outre, cette sanction s’accompagne d’une pénalité financière psq il est privé d’un 1/5 de son indemnité parlementaire pdt une période de 3 mois.
La Chambre ou la commission, ainsi que leurs présidents peuvent prendre ttes les mesures d’instruction prévues par le Code d’instruction criminelle. Pr l’accomplissement de devoirs d’instruction qui doivent être déterminés préalablement, une requête doit être adressée au 1er président de la Cour d’appel qui désigne le magistrat qui sera placé sous l’autorité du président de la commission. L’intervention de ce magistrat est requise lsq des mesures d’instruction comportent une limitation de la liberté d’aller et de venir, une saisie de matériels, une perquisition ou l’écoute, la prise de connaissance ou l’enregistrement de communications ou de télécommunications privées.
Lors des travaux de la commission de la Chambre relative aux disparitions d’enfants, 2 témoins ont été invités, dv les caméras de télé, à remettre leurs notes personnelles au président de la commission. Une telle démarche s’apparente, à notre estime, à une saisie et nécessitait l’intervention d’un magistrat. Ceci a été confirmé par le Président du tribunal de 1ère Instance de Bxl siégeant en référé, lql a relevé à propos de la saisie des notes perso de M DOUTREWE « que la lect du contenu de ces notes ou tt au moins des notes publiées ds l’art litigieux fait bien apparaître que madame DOUTREWE n’envisageait pas de remettre celles-ci lsq elle fut appelée à témoigner dv la commission d’enquête parlementaire (…) ; que la contrainte à les remettre, telle qu’alléguée par madame DOUTREWE, apparaît dès lors vraisemblable ; que les conditions ds lesql a eu lieu cette prise de documents est à mettre en relation avec les paroles rappelées à chaque témoin, avant son audition (nda : le  du témoin de ne pas témoigner contre lui-même), concernant sa défense ; qu’il y a dès lors comme le soutient madame DOUTREWE, apparence d’irrégularité ». L’interdiction faite par la même commission aux témoins de quitter l’enceinte du Parlement et même de circuler librement revêt également un caractère irrégulier, tte privation de liberté supposant l’intervention d’un magistrat.

Ressort-il de l’assimilation opérée par le législateur entre les pouvoirs respectifs du juge d’instruction et de la commission d’enquête que celle-ci exerce une mission en tt point identique à celle d’un juge d’instruction ? Non. Le but du constituant et du législateur est de permettre aux commissions d’enquête de procéder à des investigations, soit pour contrôler l’activité des autres pouvoirs, soit pr améliorer la qualité du travail législatif. Il n’a jms été question de créer une confusion entre les prérogatives const respectives du pouvoir judiciaire et du Parlement.
On en trouve la confirmation ds les termes de l’art 10 de la loi du 3/08/1880 qui relève tt d’abord, que la commission d’enquête n’est pas compétente pr poursuivre les auteurs des infractions dont elle aurait connaissance ds l’ex de sa mission. Ce rôle appartient exclusivement, en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, aux représentants du pouvoir judiciaire. Si la commission d’enquête dispose donc de pouvoirs identiques à ceux d’un juge d’instruction, c’est à la seule fin d’opérer les investigation nécessaires à l’ex de sa mission. Ensuite, la commission d’enquête est, en vertu de l’art 10 de la loi du 3/05/1880, seule compétente pr apprécier si les faits dont elle a connaissance au cours de ses travaux sont susceptibles de constituer une infraction. Il s’agit d’une nouvelle application du principe de la séparation des pouvoirs. Si la commission parlementaire est contrainte par une obligation légale d’informer le Parquet des infractions dont elle a connaissance, force est de constater que son pouvoir d’appréciation est souveraine n’est soumis, en fait, à aucun contrôle.
Ces principes ont trouvé à s’appliquer lsq le pouvoir judiciaire a souhaité contraindre des membres d’une commission parlementaire d’enquête à s’expliquer sur des faits dont ils avaient eu connaissance ds l’ex de leur mission. Ds un arrêt du 10/12/1987, la chambre des mises en acc de la Cour d’appel de Bxl invite un juge d’instruction à procéder à de nv investigations ds le cadre d’une plainte déposée par le baron de BONVOISIN contre 2 agents de la Sûreté de l’Etat à la suite de déclarations qu’ils ont faites dv une commission parlementaire d’enquête. Le juge d’instruction est notamment chargé d’enregistrer les témoignages effectués par les intéressés dv la commission sénatoriale d’enquête, dite commission WIJNINCKX et de faire transcrire ces témoignages sur un procès-verbal. Il est également invité à interroger à l’ex-président WIJNINCKX et l’ex-vice-président MOUREAUX de la commission d’enquête du Sénat sur des éléments de fait relatifs à cette affaire.
Si cette décision est analysée au regard de l’art 10 de la loi du 3/05/1880, on constate que la commission d’enquête présidée par M. WIJNINCKS se devait d’informer le Parquet des infractions dont elle aurait eu connaissance ds l’ex de ses fct. Comme elle s’est abstenue de prendre cette initiative, elle est présumée n’avoir pas découvert d’infractions au cours de ses travaux. Elle détermine souverainement ce qui doit faire l’objet d’une transmission au Parquet. Un juge d’instruction ne peut donc exiger d’une assemblée qu’elle lui fournisse les enregistrements réalisés lors des travaux d’une commission parlementaires d’enquête. Ces principes s’appliquent également au témoignage des membres d’une commission parlementaire. En l’espèce, le Sénat d’une part, les sénateurs WIJNINCKS et MOUREAUX, d’autre part, pouvaient décider spontanément de déférer à l’invitation qui leur est faite par le juge d’instruction. S’il existe, en raison de la séparation des pouvoirs, un  au silence, celui-ci ne doit pas se muer en une interdiction de parler. Ds les faits, ils semblent que les intéressés se sont refusés à témoigner.
L’essentiel du travail des commissions d’enquête consiste ds l’audition d’experts et de témoins. Ceci peut, cpt, être à l’origine de réelles difficultés lsq il y a interaction entre une enquête parlementaire et une enquête judiciaire en cours ou à venir. Ainsi, ds une affaire Transnuklear, la Cour d’appel d’Anvers décide de prononcer la nullité des poursuites à charge de 2 prévenus condamnés en 1ère instance par le Tribunal correctionnel de Turnhout à 5 ans de prison. La décision de la Cour se fonde sur le fait que des déclarations faites par les prévenus ds le cadre de leur audition sous serment par une commission parlementaire ont été utilisées lors de la procédure en 1ère instance. La Cour y voit une violation flagrante des  de la défense. La Cour de cassation, ds un arrêt du 6/05/1993, rejette le pourvoi dirigé contre l’arrêt de la Cour d’appel d’Anvers.
Le législateur a tiré les enseignements de cet arrêt et a posé le principe selon lql : « tt témoin qui, en faisant une déclaration conforme à la vérité, pourrait s’exposer à des poursuites pénales pr refuser de témoigner ». Il appartient, en csq, au président de la commission d’attirer l’attention du témoin sur le fait qu’il a le  de se taire si, en témoignant, il craint d’être l’objet de poursuites pénales. Ds une telle hyp, le témoin ne pourrait, même s’il témoignait, se prévaloir d’une violation des  de la défense lors d’une procédure pénale ultérieure. En effet, ds l’affaire Transnuklear, ce n’est pas le témoignage en tant que tel qui a provoqué la nullité des poursuites, mais le fait que les intéressés étaient ds l’ignorance du  qui est le leur de se taire en pareilles circonstances.
Ces garanties permettent normalement à l’enquête parlementaire et à la procédure judiciaire de se compléter harmonieusement. Les pers entendues par la commission d’enquête le sont à titre de témoins et si une infraction est relevée, un procès-verbal est dressé et communiqué aux autorités judiciaires compétentes. La procédure judiciaire peut alors commencer, avec comme corollaire la nécessité d’assurer le respect des  de la défense. La commission parlementaire ne peut, en aucun cas, se substituer aux organes du pouvoir judiciaire dans la mise en œuvre des poursuites. La commission doit veiller en établissant le procès-verbal à ne rien y faire figurer qui entre en contradiction avec le principe du respect des  de la défense. Les mêmes principes doivent l’animer lsq elle rédige son rapport.
La commission ne peut, comme l’a fait la commission sur les disparitions d’enfants, se substituer à l’autorité disciplinaire. Elle doit limiter son action à établir des faits, sans pr autant imputer personnellement des fautes à des témoins entendus au cours de ses travaux. Il ne pourrait en aller autrement que si la commission respectait scrupuleusement les règles applicables aux procédures disciplinaires, à savoir notamment la communication préalable du dossier, le  de pouvoir préparer sa défense et d’être assisté par un conseil lors de l’audition. Or ces garanties s’intègrent mal ds un processus d’enquête parlementaire.

Le témoignage des magistrats dv les commissions d’enquête a été à l’origine de vives controverses. Le 8/12/1988, le juge SCHLICKER, entendu en séance publique de la commission d’enquête de la Chambre des représ relative à la répression du banditisme et du terrorisme, est interrogé sur les pressions qu’il aurait subies lors de certaines instructions judiciaires. Le magistrat nivellois refuse de répondre à cette question et déclare que lsq il reçut la convocation de la commission parlementaire d’enquête, « (il a) demandé à son président ce (qu’il pouvait) dire. (Celui-ci) a interrogé le 1er président de la Cour qui (lui) a fait parvenir une note de 4 pages ». Cette note, qui n’est pas confidentielle, a été publiée par le JT, le 7/01/1989. Indépendamment du principe de la séparation des pouvoirs, un magistrat peut être tenté de se prévaloir du devoir de réserve et du secret de l’instruction pr refuser de témoigner dv une commission d’enquête parlementaire.
Cette question a fait couler bcp d’encre avant l’adoption de la loi du 30/06/1996.
Si le juge appelé à témoigner dv une commission parlementaire ne pouvait valablement invoquer le devoir de réserve, la situation était qq peu différente s’il fondait sa démarche sur le secret de l’instruction.
Si la loi du 3/05/1880 ne confère pas à la commission d’enquête la qualité de juge d’instruction, il ne faut pas en ccl que ses pouvoirs d’investigation en sont pr autant affectés. Dès lors si le témoignage dv une commission ne peut être assimilé au témoignage dv un juge d’instruction, c’est en raison de la nature différente des objectifs respectifs de l’enquête parlementaire et de l’instruction judiciaire. Cpt, le renvoi opéré par l’art 4 de la loi du 3/05/1880 au Code d’instruction crim faisait, avant 1996, que cette différence n’a pas d’incidence sur le témoin lui-même. Celui-ci était soumis aux mêmes règles selon qu’il dépose dv la commission d’enquête ou dv un juge d’instruction. Une commission d’enquête pouvait, donc, ds les mêmes conditions qu’un juge d’instruction, exiger la production de secrets protégés par l’art 458 du Code pénal.

Les différentes affaires évoquées démontrent qu’une clarification législative s’imposait. Diverses initiatives ont été prises en ce sens soit dv la Ch des représ, soit dv le Sénat. Elles ont abouti à l’adoption de la loi du 30/6/96. celle-ci met fin à cette controverse en assimilant totalement le témoignage dv une commission d’enquête parlementaire au témoignage en justice. L’art 458 du C. pén prévoit désormais que « Les médecins, chirurgiens, officiers de santé, pharmaciens, sages-femmes et ttes autres pers dépositaires, par état ou par profession, de secrets qu’on leur confie, qui hors les cas où ils sont appelés à rendre témoignage en justice ou dv une commission d’enquête parlementaire et celui où la loi les oblige à faire connaître ces secrets, les auront révélés, seront punis d’un emprisonnement de 8 jours à 6 mois et d’une amende de 100 à 500 F. ».
La question se pose, dès lors, de savoir si un magistrat peut invoquer le secret de l’instruction pr refuser de témoigner. P. LAMBERT considère que le secret de l’instruction est un aspect particulier du secret professionnel tel qu’il est consacré par l’art 458 du C. pén. Et auql sont tenus les magistrat.
En csq, il est loisible à un magistrat d’invoquer le secret de l’instruction pr refuser de répondre à une question qui lui serait posée par une commission parlementaire d’enquête mais jms il ne pourra être poursuivi s’il décide de témoigner.
Encore faut-il ne pas donner du secret de l’instruction une interprétation par trop extensive. Le magistrat ne peut refuser de témoigner que ds la mesure où les éléments qu’il divulguerait seraient de nature à compromettre la bonne fin d’une instruction en cours.

On s’est interrogé sur la possibilité pour une commission d’nequête parlementaire d’entendre des collaborateurs du Roi en qualité de témoins. Les auteurs, consulté sur cette délicate question, ont unanimement affirmé que les principes de l’inviolabilité de la personne royale, de la responsabilité des ministres et du secret du colloque const « constituent sans conteste une limitation au droit d’enquête des Chambres ». Il s’agit là, à notre sens, d’une conception pas trop extensive des principes const en cause. En effet, on n’aperçoit pas en quoi les collaborateurs du Roi peuvent se soustraire inconditionnellement au contrôle d’une commission parlementaire, et cela notamment lorsque c’est leur attitude personnelles qui est en cause, et non celle du Roi. Il est, en effet, communément admis que l’inviolabilité du Roi ne bénéficiait pas aux membres de sa famille. Il doit en aller de même en ce qui concerne les membres de son cabinet. Si une commission d’enquête ne peut, dans l’état actuel de l’interprétation des txt const, interriger les membres du cabinet du Roi sur les actes et propos du chef de l’Etat, rien ne lui interdit, à notre sens, de les interpeller sur les actes et propos qui ont été les leurs.
Le législateur a également réglé la question de la transmission des dossiers judiciaires aux commissions d’enquête parlementaire. Il est prévu, en effet, que « lsq des renseignements doivent être demandés en matière criminelle, correctionnelle, policière ou disciplinaire, la Commission adresse au procureur général prés la Cour d’appel ou à l’auditeur général près de la Cour d’appel ou à l’auditeur général près la Cour militaire une demande écrite en vue de se faire délivrer une copie des devoirs d’instruction et des actes de procédure dont elle estime avoir besoin ; Si, par décision motivée, ce magistrat estime ne pas pouvoir accéder à cette demande, la Chambre, la Commission ou leurs présidents peuvent introduire un recours auprès du collège constitué du 1er président de la Cour de cassation, du président de la Cour d’arbitrage et du 1er président du Conseil d’Etat ».
La question se pose dès lors de savoir si un magistrat, entendu en qualité de témoin, peut faire état du contenu d’un dossier si la procédure prévue par l’art 4, § 5, nv de la loi du 3/05/1880 n’a pas été respectée. S’il est acquis qu’un magistrat ne pourrait déposer dv la commission des pièces puisées ds son dossier, il ne pourra pas lui être reproché, ds une audition, d’en relater le contenu.

L’enquête parlementaire se termine par l’établissement d’un rapport par la commission et par un débat à son propos en séance plénière. S’il apparaît, à l’issue des travaux de la commission, que la responsabilité politique d’un ou pls membres du gvt est engagée, le processus d’enquête peut s’achever par un vote sur une motion de confiance ou de méfiance à leur égard. Ainsi lors de l’enquête sur les événements tragiques qui se sont déroulés au Heysel, le 29/05/1985, lors du match Juventus de Turin / Liverpool, la commission affirme que la resp politique de C.F. NOTHOMB, ministre de l’Intérieur est engagée. Celui-ci, cpt, n’est pas contraint de démissionner, à la suite du vote par la Ch des représ d’un ordre du jour pur et simple. En 1997, la commission sur la disparition d’enfant met en cause l’ancien ministre de la Justice, M. WATHELET. Il lui est reproché d’avoir, après avoir recueilli un certain nombre d’avis divergents, décidé de libérer conditionnellement M. DUTROUX. Cpt, cette mise en cause ne pouvait se traduire par des csq politiques dès lors que l’intéressé avait abandonné la politique active, à la suite de sa nomination en tant que juge à la Cour de Justice des Communautés européennes. D’aucuns ont essayé, sans succès, d’obtenir sa démission de cette fct. Il s’agit là d’une vision dénaturée de la responsabilité politique. En effet, celle-ci ne vise pas à sanctionner un ministre pr des faits commis ds l’ex d’une fct antérieure, mais à l’amener à abandonner la fct ds l’ex de laql il a commis une faute politique, et cela notamment pcq, à la suite de celle-ci, il risque de ne plus avoir l’autorité suffisante pr poursuivre sa mission.

Sous-section 3 : L’exercice des fonctions parlementaires en temps de crise

On peut s’interroger sur les pouvoirs dont disposent les assemblées législatives lsq le gvt est démissionnaire. Il a tjs été admis que, en de telles circonstances, celles-ci peuvent en qq sorte expédier leurs propres affaires courantes et voter les projets de lois nécessaires au fct normal de l’Etat, tels ceux qui concernent le contingent de l’armée ou les douzièmes provisoires. De même, rien ne leur interdit d’exercer leurs attributions exclusives.
Ensuite, elles peuvent opérer un contrôle sur la manière dont le gvt expédie les affaires courantes. Leurs membres peuvent poser des questions parlementaires et interpeller le gouvernement. Ce contrôle est cpt amputé de sa sanction ultime dès lors qu’il est impossible de renverser un gvt démissionnaire ou de contraindre un ministre démissionnaire à se démettre. Même s’il ne peut être assorti de la sanction traditionnelle traduite par la mise en œuvre de la responsabilité politique des ministres, le contrôle qui s’opère en de telles circonstances est peut-être, paradoxalement, plus utile encore que celui qui s’exerce en période normale de gestion des affaires publiques. En effet, il permet une publicité de l’action des gouvernants à un moment où celle-ci se caractérise, svt, par son opacité.
Enfin, l’ex de la fct législ lsq le gvt est démissionnaire peut soulever certaines difficultés. En effet, si rien n’interdit aux membres de l’assemblée de déposer des propositions de lois, d’examiner celles-ci en commission et en séance publique et de les voter, encore faut-il déterminer la marge de manœuvre qui, en de telles circonstances, est réservée, selon le cas, au Roi ou aux gvt régionaux et communautaires. Peuvent-ils déposer des projets de L D O ; user du  d’amendement ou encore sanctionner et promulguer les normes législ adoptées par les assemblées compétentes ? Autrement dit, la théorie des affaires courantes s’oppose-t-elle à ce que le Roi et les ministres fédéraux, d’une part, les gvt régionaux et communautaires, d’autre part, agissent en qualité de branche du pouvoir législatif ?
Le Conseil d’Etat a estimé qu’un gvt qui n’est plus soumis au contrôle de l’assemblée doit limiter son action à l’expédition des affaires courantes. Pr ts les actes accomplis en commun avec l’assemblée (et tel est notamment le cas de ts ceux qui concourent à l’exercice de la fct législ) le gvt ne peut agir effectivement que s’il est soutenu par une majorité parlementaire. S’il dépose un projet de loi qui est voté par l’assemblée, celle-ci a, de fait, effectué un contrôle sur son action et légitimé son initiative.
Ces propos doivent être nuancés, au niveau fédéral et ds le cadre des institutions régionales bxl, lsq la procédure de la sonnette d’alarme est mise en œuvre. Compte tenu du fait que le gvt est démissionnaire et qu’il est appelé à jouer, ds cette procédure, un rôle régulateur essentiel, celle-ci est, de fait, vidée de son sens. Il est, dès lors, inévitable que, ds ce cas, la procédure législ soit suspendue et ne reprenne qu’après la formation du nv gvt.
CHAPITRE III : Les principes communs applicables aux organes exécutifs

Section 1 : Les organes gouvernementaux

La configuration du pouvoir exécutif diffère au niveau fédéral, d’une part, ds les régions et les communautés d’autre part. En effet, il est exercé, au niveau fédéral, par le Roi et le gvt alors qu’au niveau régional ou communautaire, il est composé d’un seul organe, le gvt de la région ou de la communauté.

Sous-section 1 : La désignation des membres des organes

Notre système instit connaît 2 gd méthodes de désignation des membres des organes gvt. Il s’agit, tout d’abord, de la nomination par le chef de l’Etat. Il s’agit ensuite de l’élection par l’assemblée.

§ 1 – La nomination des membres des organes gouvernementaux

A. Les principes

Les articles 96 et 104 de la Const confèrent au Roi le soin de nommer les membres du gvt fédéral, soit les ministres et les secrétaires d’Etat. Ds cette mission, les pouvoirs du Roi sont limités par divers principes const.
Tt d’abord, en vertu des art 97 et 98 de la Const, il lui est interdit de nommer, en qualité de ministres ou de secrétaires d’Etat, des étrangers ou des membres de la famille royale. Ensuite, en ce qui concerne les ministres, il est tenu de respecter l’art 99 qui veut que le conseil des ministres soit être paritaire et ne comprenne pas plus de 15 membres.
La coutume const exige encore que le gvt jouisse de la confiance des chambres.
Ces principes doivent, depuis la révision const du 5/5/1993, être nuancés. D’une part, le gvt n’engageant plus sa resp que dv la seule Chambre des représ, il lui suffit, en principe du moins, d’être soutenu par une majorité de députés. D’autre part, le gvt ne doit plus disposer, en permanence, de l’appui d’une majorité de la Chambre des représ. Il ne peut, en effet, être contraint à la démission que si une majorité des députés parvenait à s’entendre, non slt pr le renverser, mais également pr proposer la désignation d’un successeur au 1er ministre.

B. Les modalités

La formation du gvt fédéral s’opère en pls tps, selon une procédure, non formalisée, qui trouve son fondement tant ds la coutume const que ds un certain nombre de pratiques qui ne sont pas juridiquement contraignantes.
Le chef de l’Etat procède, tt d’abord, à des consultations. Il reçoit, en effet, les présidents des assemblées, dirigeants des partis politiques et des groupes parlementaires, syndicalistes et représentants patronaux. On peut relever, par ex, que depuis 1991, tant BAUDOUIN 1er qu’ALBERT II s’abstiennent de recevoir les représentants du VB, de Rossem et du FN.
A la suite de ces consultations, le Roi désigne, le plus svt, un informateur. Il s’agit là d’un choix politique important car il est de nature à orienter le déroulement ou le dénouement de la crise. Telle est la raison pour laquelle il apparaît de + en + évident que le Roi n’opère pas ce choix en toute liberté. Il doit tenir compte des desiderata exprimés + ou – discrètement par les représentants des formations politiques les plus puissantes. La presse s’est fait l’écho, par ex, de l’intention qu’avait eue le Roi, en 1999, de désginer la libérale flamande NEYTS et le libéral bxl DE DONNEA en qualité d’informateurs. Une telle formule conduisait à privilégier une coalition comprenant à tout le moins les démocrates chrétiens flamands. Ce projet aurait été abandonné, permettant la désignation de Louis MICHEL en qualité d’informateur, lql a été l’intiateur d’une coalition arc-en-ciel dont les partis chrétiens étaient exclus.
L’informateyr prolonge les consultations royales. Il examine ql sont les coalitions possibles et ql sont les formules de gvt qui doivent d’emblée être écartées. Le Roi, cpt, n’est pas juridiquement tenu de désigner un informateur.
Lsq l’informateur, s’il en a été nommé un, a achevé sa mission, le Roi désigne un formateur. Celui-ci est appelé à négocier directement, avec les partenaires de la future coalition, un programme gouvernemental. Sa mission essentielle consiste, en fait, à négocier avec les différents présidents de partis, la répartition des portefeuilles.
A la différence des consultations royales et de la désignation de l’informateur, le Roi est tenu, juridiquement, de désigner un formateur. S’il devait lui-même établir un programme et négocier la composition de l’équipe gouvernementale avec les différents partis, il prendrait le risque d’être au cœur de diverses controverses et par là même de découvrir la Couronne, ce qui est incompatible avec l’esprit de notre régime parlementaire.
Le plus svt, le formateur devient 1er ministre. Il est parfois dérogé à cette règle. Tel est le cas en 1968 et en 1979 où P VANDEN BOEYNANTS a été le formateur de gvt dirigés respectivement par G EYSKENS et W MARTENS. Tel est encore le cas, mais sous une forme qq peu différente, en 1988, lsq, en qualité de formateur, J-L DEHAENE réussit, à l’issue d’une longue crise politique, à établir un accord de gvt. Le dernier jour de la crise, il s’efface au bénéf de W. MARTENS, lql est désigné formateur avant de devenir 1er ministre.
La nomination proprement dite des ministres et secrétaires d’Etat peut alors avoir lieu. Le 1er ministre est nommé par AR contresigné par son prédécesseur. Ce contreseing est qualifié de contreseing de courtoisie. Il a pr seul objet d’assurer la régularité juridique de l’acte du Roi. Le 1er ministre démissionnaire n’assume évidemment pas la resp de la politique du futur gvt. Tt au plus ce contreseing permet-il de couvrir la procédure qui a permis la formation du nv gvt. Il s’agit là, cpt, d’une fiction juridique. Le 1er ministre démissionnaire n’exerce, en principe, aucune influence sur les initiatives prises par le Roi pr dénouer la crise. Le gvt démissionnaire se contente d’expédier les affaires courantes sans s’immiscer ds la procédure de formation du nv cabinet. Il est donc singulier d’affirmer que le 1er ministre démissionnaire assume la resp politique des actes posés par le Roi pdt la période de crise. On admet d’ailleurs qu’en cas de refus du 1er ministre démissionnaire de contresigner l’arrêté de nomination de son successeur, ou en cas de force majeure, le nv 1er ministre est habilité à contresigner sa propre nomination. Le 25 mai 1940, qd se produit la rupture entre le gvt et le roi, ce dernier souhaite désginer un nouveau cabnet présidé par Henri DE MAN. LEOPOLD III entend, cpt,a gir dans la légalité et consulte Raoul HAYOIT de TERMICOURT. Ce dernier qui ignore une doctrine consacrée pourtant depuis longtemps indique au Roi qu’il ne peut imposer au gvt de démission que pour autant que l’un de ses membres accepte d’en seeumer la responsabilité. Le Roi renonce alors à son projet.
Enfin, au cas où un 1er ministre est reconduit ds ses fct, un AR contresigné par un ministre important du gvt démissionnaire refuse sa démission.

Le 1er acte du nv 1er ministre est de contresigner l’arrêté acceptant la démission de l’ancien gvt. Il contresigne ensuite l’AR nommant les nv ministres. Av d’entrer en fct, les nv ministres prêtent serment entre les mains du Roi.
Les ministres et secrétaires d’Etat, une fois nommés, constituent leur cabinet. Les membres des cabinets sont nommés en fct de la confiance perso qui doit exister entre eux et le ministre. Il peut, à tt moment, être mis fin à leurs fct sans justification avec pr csq que la motivation formelle de cette décision peut se réduire à une formule stéréotypée. Le CE a, cpt, affiné sa jurisprudence dans son arrêt Toune. Monsieur TOUNE était l’un des chauffeur d’un ministre du gvt wallon. Il avait eu une vive altercation avec le chef de cabinet, lql avait sollicité et obtenu du ministre son licenciement immédiat, et cela alors même que le chauffeur était en congé maladie. Le CE a considéré quemême si l’autorité pouvait licencier un membre de cabinet sur base d’un motivation stéréotypée, elle n’était pas pour autant dispensée de respecter « la règle de bonne administration et d’équitable procédure selon laquelle nul ne peut faire l’objet d’une mesure grave si ce n’est qu’après avoir été entendu afin de lui permettre d’exposer pq la mlesure envisagée ne saurait se justifier du point de vue de l’intérêt du service ».

C. Sur l’influence du processus de fédéralisation sur la formation du gouvernement fédéral

La procédure en 3 étapes (Consultations royales, Désignation d’un informateur, Désignation d’un formateur) est, en qq sorte, de  commun. S’agissant, cpt , d’une procédure non formalisée, d’autres formules, mieux adaptées aux particularité de la crise, peuvent être retenues. Ainsi, en 1985, par ex, la situation politique est claire et il ne fait guère de doute que la coalition libérale / sociale-chrétienne sera reconduite. BAUDOUIN 1er renonce, dès lors, à désigner un informateur et charge directement W MARTENS de former le nv gvt. Il en a été de même en 1995 qd J-L DEHAENE a été désigné en qualité de formateur une semaine après les élections.
A l’inverse, lsq la crise en plus complexe, le chef de l’Etat peut être amené à prendre des initiative plus originales. Ainsi, en février 1979, BAUDOUIN 1er nomme des comédiateurs (MM NOTHOMB et CLAES) afin de débloquer les négociations. De même, en 1992, le formateur M WATHELET a, à l’évidence, échoué ds sa volonté de constituer une tripartite. BAUDOUIN 1er, plutôt que de le décharger, le confirme ds sa mission et entreprend personnellement des consultations. Il reçoit les présidents des partis trad., cherchant peut-être à les faire revenir sur leur position. Une telle démarche paraît des plus périlleuses et ne s’inscrit pas ds la logique qui exige que le Roi laisse à des personnalités choisies par lui le soin de prendre des risques politiques.
En 1987-1988, BAUDOUIN 1er, après avoir désigné un 1er informateur (SPITAELS) investit W CLAES d’une mission de négociation avant de désigner un 2nd informateur (DEHAENE) qui deviendra formateur ultérieurement, avant d’être remplacé, ds cette fct, par W MARTENS. En 1991-1992, le Roi choisit, tt d’abord, un informateur (GROOTJANS) puis tout à tour 2 formateurs (VERHOFSTADT et WATHELET) avant de désigner successivement DEHAENE en qualité d’informateur, de négociateur et de formateur.
Les crises de 1987-1988 et de 1991-1992 témoignent du caractère non formalisé de la procédure : des informateurs, des négociateurs et des formateurs ont en fait rempli des missions traditionnelles en ce type de circonstances, à savoir déterminer la structure de la coalition et définir le programme que celle-ci aura à réaliser.
La constitution des gvt fédéraux n’est guère facilitée par le processus de fédéralisation de l’Etat. Force d’ailleurs est de constater que jusqu’en 2003-2004, les acteurs politiques se sont, ds l’ensemble, efforcés de retenir une logique symétrique permettant l’émergence de coalitions identiques à ts les niveaux de pouvoir. Cette tentation symétrique était, jusqu’en 1995, sinon provoquée par le système du double mandat aux termes duql les assemblées des principales régions et communautés étaient composées, de , de parlementaires nationaux. Après 1995, elle était encore favorisée par l’organisation concomitante des élections fédérales et régionales de telle sorte que jusqu’en 2003-2004, les dérogations au principe de symétrie ont revêtu un caractère assez limité. En effet, en 1995, tous les gvt sont composés de socialistes et de sociaux-chrétiens. De même, en 1999, ts les gvt sont soutenus par une majorité arc-en-ciel, constituée de libéraux, de socialistes et d’écologiqtes.
En 2003-2004, pour la 1ère fois, les élections fédérales et régionales ont été découplées, ce qui a abouti à la constitution de majorités nettement différenciées dans chacun des niveaux de pouvoirs. Cet éclatement de la carte politique a pou effet de compliquer sensiblement la mission du gvt féd.
L’affaire DHL en fournit un ex éclairant. Cette société entendait augmenter son activité à l’aéroport de Bxl-national, et doit pour ce faire obtenir diverses autorisations. Plutôt que de s’adresser directement à chacune des autorités concernées, elle obtient du 1er ministre que soit constitué un guichet unique du fédéralisme belge. Le gvt fédéral prend, en effet, sur lui d’essayer de concilier les points de vue des différents gvt afin de répondre dans un sens ou dans un autre à la sollicitation de DHL. Le gvt fédéral s’accorde en son sein sur une solution de compromis qui n’est acceptée par les 2 autres gvt concerés. La situation est paradoxale, le gvt est fragilisé et d’aucuns envisageant même sa démission, et cela alors qu’il n’est pas divisé et que sa responsabilité n’est en rien engagée par l’assemblée parlementaire qui contrôle son action. De là à affirmer que l’aurotié fédérale porte non seulement la responsabilité de l’exercice de ses propres compétences, mais aussi de la paix communauaire et des grands équilibres qui doivent exister entre les différents partenaires de laFédération, il y a un pas que bcp ont d’emblée franchi.
Ce précédent permet de s’interroger sur la nature réelle de la mission du gvt fédéral. Doit-il se limiter à l’exercice de ses propres compétences ou doit-il exercer celles-ci en se préoccupant d’un intérêt national conçu de manière globale et partant, assmer, éventullement, les csq d’un échec éventuel, lql peut être de nature à le contraindre à la démission. Dans l’affaire DHL ; le gvt VERHOFSTADT-ONKELINX 2 a résolument opté pour la 2nde branche de ‘lalternative. Il s’est plié aux exigences d’un opérateur privé. Si on estime que le gvt fédéral doit assumer une missiond e pacification nationale et contribuer à la recherche d’un intérêt interfédéral, il est hautement souhaitable de privilégier la logique des coalitions symétriques. Ce n’est pas un hasard si le 1er minisre a été l’un des 1ers a souhaiter que les élections fédérales et régionales se tiennent à nv à la même date. Si, en revanche, one stime que le gvt féd n’a d’autre mission que d’exercer ses compéetences propres, la logique symétrique ne doit pas résolument être écartée, et cela d’autant plus qu’elle permet à chaque entité d’être gvnée par une coalition qui reflète sa réalité sociologique, ce qui constitue, il ne faut pas l’oublier, l’une des raisons d’être d’un régime fédéral.
Dans les autres cas, il s’indique d’adapter nos institutions à l’objectif poursuivi.

§ 2 L’élection des membres des organes gouvernementaux

A. Les principes

Le mode de désignation des organes exécutifs des régions et des communautés a considérablement évolué ds le tps. Avant 1980, des comités ministériels pr les affaires communautaires ou pr les affaires régionales étaient intégrées au gvt central et constituaient en qq sorte des embryons d’exécutifs régionaux et communautaires. Le législateur spécial du 8/8/1980 avait prévu 3 phases en ce qui concerne a composition des exécutifs.
Ds une 1ère phase qui s’est achevée avec le renouvellement intégral des chambres intervenu le 7/12/1981, les exécutifs étaient encore intégrés au sein du gvt national.
Ds une 2nd phase qui s’est achevée 4 ans plus tard (soit le 8/12/1985) les mandats au sein des exécutifs étaient répartis à la proportionnelle entre les groupes politiques qui composaient les conseils. Ds un tel système, tte décision est le fruit d’un compromis entre ces différents partis et, au pire, le résultat d’un vote majorité contre opposition au sein de l’exécutif. Le principe de la composition proportionnelle avait été instauré « afin d’associer ts les partis représentatifs de la Région ou de la Communauté à la gestion ds la 1ère période où les exécutifs ne font plus partie du gvt national ». Le législateur spécial, en imposant pdt 4 ans une phase de rodage au cours de laql les exécutifs étaient des collèges d’ « union régionale » ou d’ « union communautaire », a maintenu un droit de regard de l’ensemble des partis traditionnels sur la gestion des nv entités.
Depuis le 8/12/1985, les organes exécutifs peuvent se constituent librement en fct des majorités qui se dégagent spontanément au sein des conseils.
La réforme de l’Etat, opérée en 1993, consacre, tt d’abord, une modification symbolique de la dénomination des exécutifs. Ceux-ci sont désormais qualifiés de gouvernements. Ensuite, en vertu de l’art 59 nv de la loi spéciale de réformes instit du 8/8/1980, les gvt régionaux et communautaires peuvent également comprendre des personnalités extraparlementaires pr autant qu’elles soient domiciliées sur le territoire ou ds l’aire de compétence de l’entité considérée. Les règles relatives au nombre des membres de chaque exécutif ont également subi une évolution. Entre 1980 et 1988, ce nombre était fixé de manière rigide. En 1988, il en fut plus question que d’un nombre maximum de membres. En 1993, enfin, il est prévu que, en vertu de leur autonomie constitutive, les conseils peuvent modifier le nombre maximum de membres fixé par la loi spéciale.
Enfin, les lois spéciale et ordinaire du 5 mai 2003 ont prévu que l’ensemble des gvt des R° et Cè doivent compter des personnes de sexe différents.

B. Les modalités

L’art 60 de la LS du 8/8/1980 institue 2 procédures de formation du gvt : une procédure normale et une procédure subsidiaire. Elles s’appliquent à l’élection des gvt fl, de la Région wallonne, de la Communauté frçs et de la Communauté germanophone. En application de la procédure normale, les candidats repris ds une liste signée par la majorité absolue des membres du Conseil sont élus. L’art 60, § 2 et 3 de la LS du 8/8/1980 institue une procédure subsidiaire. Celle-ci ne trouve à s’appliquer que ds l’hyp où le jour des élections, une majorité politique ne s’est pas dégagée au sein du Conseil. Il est prévu alors que l‘assemblée procède à l’élection séparée des membres du gvt.
Il faut déterminer avec exactitude qd juridiquement, la procédure subsidiaire trouve à s’appliquer. A cette fin, il faut identifier quel est le « jour de l’élection ». En vertu de l’art 73 de la LS, le replacement des ministres démissionnaires doit se faire « sans délai » soit le plus rapidement possible. Qu’en est-il en cas de renouvellement du Parlement ? Les mêmes principes trouvent à s’appliquer. En effet, renouvellement du Parlement implique la démission du gvt et par voie de csq, son remplacement sans délai. Or, le parlement wallon se réunit de plain droit le 3ème mardi qui suit son renouvellement. Quant aux Parlements de la Cé fr et de la Cé fl, ils se réunissent de plein droit le 4ème mardi qui suit ce renouvellement. C’est donc ce jour-là que la démission du gvt prend effet et qu’il convient de le remplacer sans délai. Si une liste n’a aps été déposée signée par la majorité entre les mains du Président, il s’indique de procéder à l’élection séparée des membres du gvt.
Dans la pratique, il en va tout autrement. Ainsi, par ex, après les élections du 13/6/04, le Parlement wallon s’est réuni de plein droit le 29/6 sans procéder à l’élection des membres du gvt. Le Parlement s’est contenté de recevoi la démission du gvt lql a expédié les affaires courantes jusqu’au 20/7, date à lql le nouveau gvt a été irrégulièrement composé entre ces 2 dates.
La procédure subsidiaire appelle un certain nombre d’observations. A 1ère vue, elle apparaît comme un facteur de stabilité gouvernementale. Cette stabilité, cpt, est fictive. En effet, le gvt ainsi constitué est composé de membres qui n’ont pas manifesté la volonté de gouverner ensemble. Cette procédure « risque d’aboutir à l’élection d’un exécutif insuffisamment homogène et solidaire ». De plus, la const d’un tel gvt n’est pas de nature à empêcher les différentes formations politiques de négocier l’accord de majorité qui n’avait pas pu être conclu en tps utile. Ce climat de négociation permanente peut également avoir pr effet de paralyser l’action du gvt.
En fait, le gvt, élu sur base de l’art 60, § 2 et 3 de la LS du 8/8/1980, ne peut avoir d’autre vocation que d’assurer une transition. Or il s’agit précisément là du rôle dévolu au gvt démissionnaire qui, en vertu de l’art 73, al 2, est tenu d’expédier les affaires courantes. Il semble donc parfaitement inutile de procéder à l’élection d’un nv gvt de transition qui n’aura en fait guère plus de pouvoir que le gvt démissionnaire qu’il est appelé à remplacer.

Des principes analogues régissent la composition du gvt de la Région de Bxl-Cap. En effet, la présentation d’une liste de candidats contresignée par la majorité des membres du Parlement et la majorité absolue des membres de chaque groupe linguistique de l’assemblée emporte l’élection des membres du gvt. Si une telle liste n’est pas déposée, l’élection est ajournée à 15jours. Pendant ce délai, les négociations peuvent se poursuivre et si elles échouent, il est recouru à la procédure de l’élection séparée des membres du gvt par 5 scrutins secrets.
Il s’agit donc de la transposition adaptée à la Région de Bxl-Cap du syst applicable aux autres gvt régionaux et communautaires.
La LS du 13/7/01 a consacré une procédure plus subsidiaire encore. Si, à l’occasion du scrution subsidiaire, la majorité absolue n’est pas réunie, une nouvelle élection est organisée dans un délai qui en peut être inférieur à 30 jours. Dans ce cas, la présentation des candidats nl se fait à la majorité absolue des membres de l’assemblée de la cocof, lql se distingue de celle du groupe ling nl du Parlement. En effet, à la suite des accords du Lombard, il a été décidé que, pour ce qui concerne la composition de l’assemblée de la VGC, le groupe ling nl serait complété de 5 membres non éus lors des élections du Parlement de la Région de Bxl-Cap, désignés en fonction des résultats des élections du Parlement fl. Une telle formule méconnaissait, de manière flagrante, la Const. En effet, l’art 122 de la Const exige que les gvt régionaux et communautaires soient élus par les Conseils. Or, en l’expèce, une partie du gvt régional est désignée non pas par le Parlement régional mais à l’intervention d’une assemblée qui ne constitue pas un démembrement de l’assemblée parlementaire.
Ce système a d’ailleurs été justement sanctionné par la CA dans son arrêt 35/2003 du 25/3/03 de telle manière qu’en l’état, l’assemblée de la VGC est tjs composée des seuls membres du groupe ling nl du Parlement bxl.

Il résulte de ces règles un certain désiquilibre dans les pv reconnus à chaque groupe ling. En effet, les membres fr du Parlement ont, pour autant qu’ils soient 45, un droit de veto sur la désignation des membres fl du gvt alors que le groupe ling nl est impuissant à empêcher l’élection du Ministre-Président et des membres fr du gvt.

C. La ratification royale de l’élection du Président du gouvernement

Une fois élus, les membres du gvt élisent en leur sein leur président. Cette élection est ratifiée par le Roi, entre les mains duql le nv président prête serment.
Un parallèle doit être établi entre la ratification royale de l’élection du président d’un gvt régional ou communautaire et la ratification de la désignation du président du collège de l’agglomération bxl. Il avait été indiqué ds les travaux préparatoires de cette l’art 108bis ancien de la Const que la ratification ne pouvait être refusée que pr des raisons d’ordre perso, et jms pr des motifs d’ordre politique, idéologique ou linguistique.
En pratique, on imagine mal que le Roi refuse d’accorder sa ratification. La question s’est posée, en 1985, quand le Conseil régional wallon n’a pu élire son exécutif que grâce à l’éviction illégale du sénateur Volksunie T. VAN OVERSTRAETEN. D’aucuns ont cru pouvoir soutenir que le Roi, couvert par l’un de ses ministres, pouvait opérer un contrôle de légalité sur l’élection du président, et par voie de csq sur l’élection de l’ensemble de l’exécutif. Le 1er ministre a refusé de s’engager ds cette voie. Il a, en effet, affirmé que le Président du Conseil régional portait la pleine resp de la composition de l’exécutif et que l’intervention de l’autorité féd, étant purement formelle, se limitait à sanctionner l’éventuelle indignité perso du président désigné. L’autorité féd a donc opté pr un contrôle minimal de légalité, tant en ce qui concerne l’objet du contrôle que les causes pr lesql la ratification peut être refusée. Néanmoins, en effectuant, en l’espèce, un contrôle minimal limité à la régularité de la seule désignation du président de l’exécutif, le gvt a bel et bien opéré le contrôle impliqué par le pouvoir du Roi en matière de ratification. Ce faisant, il a engagé sa resp politique et interféré ds le processus de formation de l’organe exécutif d’une entité fédérée. Dans son arrêt Ylieff précité, le CE a refusé de connaître de la légalité de la ratification royale car cela aurait impliqué qu’il contrôle la manière dont l’assemblée procède à la vérification des pv, matière qui sort de ses compétences.
On peut, dès lors, en conclure que la ratification royale de la désignation du président du gvt constitue une brèche, sans doute symbolique ds l’autonomie de fctt des instit régionales et communautaires.
Le rôle du Roi est donc plus que marginal. Par ailleurs, il n’existe aucune formalisation des règles qui s’appliquent aux négociations. En pratique, un rôle de formateur est exercé par le président de la formation politique la plus importante de l’entité. Ainsi, par ex, en 2004, les négociations ont été menées à la Cé fr et à la RW par le président du PS Elio DI RUPO, en R° de Bxl-Cap par le chef de file du PS Charles PICQUE, et à la Cé fl par le président du CDNV Yves LETERME.
Sous-section 2 : L’organisation et le fonctionnement des organes gouvernementaux

L’organisation et le fctt des organes gouvernementaux sont réglés par diverses règles qui traduisent les principes essentiels du régime parlementaire. Celui-ci se fonde, en effet, sur l’existence d’une homogénéité ministérielle et d’une solidarité gouvernementale.

§ 1 – La parité linguistique

La parité linguistique existe au niveau fédéral, d’une part, ds la Région de Bxl-Cap et à la commission communautaire commune, d’autre part.

A. La parité au sein du conseil des ministres

En vertu de l’art 99 de la Const, le conseil des ministres compte, le 1er ministre étant éventuellement excepté, autant de ministres d’expression frçs que de ministres d’expression nlds.
Le Conseil d’Etat, ds ses avis des 24/01/1978 et 3/04/1980, précise la portée exacte de l’art 99 de la Const. Il en résulte que l’absence fortuite d’un ministre « n’a pas de répercussion sur la composition paritaire du conseil des ministres. En cas de décès ou de démission d’un ministre, « la parité doit être rétablie le plus rapidement possible ».

B. La parité en trompe l’œil au sein du gouvernement bruxellois

Le gvt régional bxl compte 5 membres : le président, 2 membres du groupe linguistique frçs et 2 membres du groupe linguistique nlds. Si l’on en croit F JONGEN, « le président sera, le plus svt, issu du groupe ling le plus nombreux ».

§ 2 – Les membres des organes exécutifs

A. Les ministres fédéraux

Il faut mentionner, tt d’abord, le 1er ministre.
Le titre de 1er ministre est apparu au lendemain de la 1ère GM, même si la fct existait depuis 1830. A l’origine, le chef du cabinet avait pr mission de former le gvt, de présider le conseil des ministres et d’assurer la liaison entre le Roi et les autres ministres. Auj, le 1er ministre dirige le gvt. Il joue un rôle fondamental ds l’élaboration de la décl gouvernementale. Il préside les réunions du conseil des ministres et, lsq il en existe, des comités ministériels, il représente la Belg sur le plan international. Il participe, par ex, aux sommets des chefs d’Etat et de gvt de l’Union européenne, dont il assume la présidence lsq cette mission est confiée à la Belg. De primus inter pares à l’origine, le 1er ministre est devenu une sorte de superministre aux compétences sensiblement plus importantes que celles des autres membres du gvt.

Le titre de vice-1er ministre est apparu en 1961. Les vice-1er ministres n’appartiennent généralement pas au même parti que le 1er ministre et ils sont les délégués de leur parti à la tête du gvt. Auj, chaque parti de la coalition est, en principe, représenté au gvt par un vice-1er ministre.
Le groupe formé par le 1er ministre et les vices-1er ministres constitue alors à la fois la tête et une réduction du gvt. Il devient une sorte de comité ministériel informel investi en fait d’une mission de direction du gvt, et d’arbitrage ds les cas les plus délicats.
Les vice-1er ministres cumulent tjs cette attribution avec la direction d’un département ministériel. En cas d’absence ou d’empêchement du 1er ministre, ils remplacent celui-ci ds le respect de l’ordre protocolaire. En effet, en raison de la prolifération des vices-1er ministres, ils occupent un rang au sein du gvt. Le 1er d’entre eux est généralement le resprésentant du parti le + important de l’autre communauté.

Les ministres ordinaires ont une double qualité. Tt d’abord, ils sont membres du gvt et, en tant que tels, conseillers et collaborateurs officiels du Roi, des actes duql ils assument la resp. Ensuite, ils sont les chefs d’un département ministériel, qualifié auj de SP féd. A ce titre ils ont un pouvoir hiérarchique sur les fonctionnaires qui composent ce département.

Les ministres d’Etat sont des personnalités politiques chevronnées qui reçoivent ce titre honorifique. Les ministres d’Etat ne sont pas des organes de l’exécutif. Ils n’ont aucun pouvoir et ne peuvent contresigner les arrêtés royaux. Certains ministres d’Etat n’ont jms exercé de resp ministérielles. On a pu se demander si la nomination, en août 2003, de l’ancien chef de cabinet du 1er ministre, COENE, en récompense de services rendus, n’était pas de nature à dévoyer l’institution et à conférer à l’intéressé un avantage indu dans l’attribution de hautes responsabilités dans le SP. Par ailleurs, certaines personnalités ont été nommés en qualité de ministres d’Etat bien avant d’être appelés à faire partie d’un gvt.
Ds leur désignation, il est veillé à assurer un certain équilibre entre les différentes formations politiques démocratiques. En raison de leur gd expérience politique, il est fait fréquemment appel à leur conseils, et les ministres d’Etat sont svt reçus au palais en consultation. Ils constituent, en outre, avec l’ensemble des membres du gvt, le Conseil de la couronne. Le dernier conseil de la couronne a été réuni en 1960 (indépendance du Congo).

B. Les membres des gouvernements régionaux et communautaires

Les gvt régionaux et communautaires comprennent 2 types de membres : Le Président du gvt et Les membres ordinaires. Le Président exerce une mission qui correspond à celle du 1er ministre féd. Quant aux membres, ils dirigent, à l’instar des ministres féd, des départements ministériels. Le Président se présente généralement sous le titre de Ministre-Président et les membres des gvt régionaux ou communautaires utilisent volontiers le titre de ministres. L’utilisation de tels titres n’a aucun fondement const ou légal, et constitue donc une simple pratique.

C. Les secrétaires d’Etat

1. Les secrétaires d’Etats fédéraux et les commissaires du gouvernement

Ds les années 60, il a paru nécessaire d’opérer une certaine hiérarchisation entre les membres du gvt. Des ministres furent nommés avec le titre de ministre-sous-secrétaire d’Etat, ministre-secrétaire d’Etat ou ministre-adjoint. La révision const du 24/12/1970 a permis la nomination de secrétaires d’Etat. L’art 104 de la Const donne au Roi le pouvoir de nommer et de révoquer les secrétaires d’Etat alors que, en vertu de l’art 96, il nomme et révoque ses ministres. Les 2 txt ont une portée différente. Le Roi est obligé de nommer des ministres, afin de couvrir sa resp. Par contre, il a la faculté, mais non l’obligation, de nommer des secrétaires d’Etat. Ceux-ci ne peuvent pas être considérés comme des ministres à part entière.
Tt d’abord, chaque secrétaire d’Etat est adjoint à un ministre. Ensuite, les secrétaires d’Etat ne font pas partie du conseil des ministres. Tt au plus peuvent-ils siéger lsq les délibérations portent sur des matières qui relèvent de leur compétence. Enfin, la règle de la parité ling ne leur est pas applicable.
En principe, ds la limite de leurs attributions, ils ont ts les pouvoirs d’un ministre y compris celui de contresigner des AR. Le contreseing d’un ministre auql ils sont adjoints est ttfois requis pr des actes importants, tels le dépôt de projets de lois, la sanction et la promulgation des lois.
Un arrêté royal contresigné par un secrétaire d’Etat agissant hors de la limite de ses attributions est de nature à susciter des controverses. Il n’est pas déraisonnable de soutenir que l’acte du Roi produit ses effets, dès lors, qu’un membre du gvt l’a contresigné. L’excès de compétence ainsi commis constituerait un problème interne au gvt, et seule la resp politique du secrétaire d’Etat pourrait être mise en cause. Une autre thèse se fonde sur le txt de l’art 104 de la Const, et de l’AR du 24/03/1972, lesql autorisent les juridictions à vérifier si un secrétaire d’Etat est resté ds les limites de son pouvoir en donnant son contreseing en dehors des attributions qui lui ont été confiées. L’arrêté royal ainsi contresigné pourrait, dès lors, être annulé par le Conseil d’Etat ou voir son application refusée par les autres juridictions. Le Conseil d’Etat estime que lsq une loi ou un arrêté exige que certains arrêtés royaux portent le contreseing de ministres déterminés, l’arrêté n’est valable que s’il est effectivement contresigné par ts ces ministres, cette règle étant d’ordre public. Par analogie, on peut supposer qu’un arrêté royal contresigné par un secrétaire d’Etat en dehors des limites ds lesql il est habilité à intervenir serait annulé par le Conseil d’Etat ou verrait son application écartée par les juridictions appelées à en connaître.

2. Les commissaires du gouvernement

Lors de la formation du gvt VERHOFSTADT-ONKELINX, 3 commissaires du gvt sont nommés. Les commissaires du gvt sont chargés d’une mission spécifique, à savoir les relations entre la Belgique et la Commission européenne pr le dossier de la dioxine, la simplification adm, la problématique des gd villes, la recherche scientifique, la poursuite de la fraude fiscale ou encore la transposition des directives euro en droit belge.
Il est peu probable que la désignation de commissaires du gvt entre définitivement ds les mœurs politiques de la Belgique. En effet, lors de la formation du gvt VERHOFSTADT-ONKELIX 2, l’expérience n’a pas été renouvelée.

3. Les secrétaires d’Etat régionaux à Bruxelles

Ds la région centrale du pays, le Conseil élit, outre les 5 membres du gvt régional bxl, 3 secrétaires d’Etat régionaux. On s’est interrogé sur les raisons qui avaient conduit le législateur spécial à en prévoir l’existence ds les instit bxl. Institutionnellement, cette particularité pouvait s’expliquer par le fait que les organes de la Région de Bxl-Cap exercent également des compétences ds les matières d’agglomération. Ttfois, « leur existence est plus vraisemblablement due à la nécessité de veiller aux équilibres ling au sein de l’exécutif de la Région de Bxl-Cap ». En effet, l’instit des secrétaires d’Etat peut être mise en rapport avec ce qui a déjà été relevé à propos de la parité du gvt bxl. Les Franco peuvent, en effet, faire valoir que sur 8 pers qui ont vocation à siéger au sein de cet organe, 5 appartiennent au groupe ling frçs, alors que les Flamands se prévalent du caractère paritaire du gvt et insistent sur le fait que les secrétaires d’Etat n’en font pas partie.
Les secrétaires d’Etat ne font pas partie du gvt régional, mais peuvent assister à tt ou partie de ses réunions. Chacun d’entre eux est adjoint à un membres du gvt, lql fixe ses compétences. Enfin, ils sont resp dv le Conseil ds les mêmes conditions que les membres du gvt.
Leur situation, cpt, ne peut être assimilée à celle des secrétaires d’Etat fédéraux. En effet, leur compétence connaît 2 limites : Leurs tâches doivent être fixées par le membre du gvt auql ils sont adjoints et elles ne peuvent être que de préparation et d’exécution. Une telle limitation a notamment pr effet de les priver de tt pouvoir d’initiative législ.
Le même raisonnement conduit à exclure tt intervention perso d’un secrétaire d’Etat ds les matières qui doivent faire l’objet d’une délibération collégiale du gvt. Ds ces matières, ils disposent simplement d’un pouvoir de préparation et d’exécution des décisions.
La section d’adm du Conseil d’Etat a annulé un arrêté du gvt fixant le statut adm et pécuniaire du personnel du Service d’incendie et d’aide médicale urgente de la R° de Bxl-Cap au seul motif qu’il avait été signé par des membres du gvt et par un secrétaire d’Etat. Le Conseil d’Etat a donné une déf. particulièrement restrictive des attributions des secrétaires d’Etat. Il a estimé, en effet, que le législateur spécial a veillé à réaliser un certain équilibre et que « la présentation et la signature d’un arrêté du Gvt de la Région de Bxl-Cap, outre les membres du gvt, portent atteinte à cet équilibre ».
Par contre, depuis l’adoption de la LS du 16/07/1993, les secrétaires d’Etat font, au même titre que les membres du gvt régional bxl, partie de  du collège de la cocof et de la VGC. Ds l’ex de ces attributions, leurs pouvoirs sont identiques à ceux des autres membres de cet organes collégial.

§ 3 – L’organisation du travail gouvernemental

Les membres des organes gouvernementaux agissent qqfois seuls, mais un gd nombre de décisions sont prises au sein d’organes collégiaux. Au niveau fédéral, on en dénombre 3 types, à savoir le conseil de gvt, le conseil des ministres et les comités ministériels. Ds les entités fédérées, par contre, l’essentiel des décisions relève de la compétence des gvt régionaux et communautaires.

A. Le conseil de gouvernement et le conseil des ministres

Habituellement, les ministres fédéraux se réunissent en conseil. L’existence de ce conseil est d’ailleurs consacrée ds la Const. Celle-ci, en effet, prévoit qu’il doit être paritaire et qu’il doit compter des personnes de sexe différent. Ses missions sont larges. Il traite de ttes les questions de politiques générale, délibère de ts les projets de lois, et de ts les projets d’arrêtés royaux réglementaires. Il se prononce sur la représentation du gvt à des cérémonies, sur l’octroi de décoration ds les cas non prévu par les règlements, sur les nominations aux postes importants du secteur public, etc…
Le conseil des ministres joue donc un rôle essentiel ds la vie publique. Ses missions se sont considérablement dvl tt au long du XX siècle.
Le conseil de gvt, par contre, est ignoré de la Const. Il trouve son fondement ds la coutume. Il réunit, de , ts les ministres et ts les secrétaires d’Etat, et est convoqué pr discuter et adopter les options politiques importantes.

B. Les comités ministériels

Jusqu’en 1992, il existait, au sein du gvt féd, divers comités ministériels.
Ils ont été supprimés, en mars 1992, et compte tenu du nombre limité de ministres, il est peu probable qu’à l’avenir, il y soit à nv fait recours. Seul subsiste auj, le le conseil des ministres restreint ou kernkabinet qui regroupe le 1er ministre et les vices-1er ministres. Cet organe joue un rôle moteur dans le fonctionnement quotidien de l’appareil exécutif. C’est en son sein que se préparent les décisons essentielles du gvt.
Lors de la crise politique qui a divisé le gvt en 1991, sur la question de savoir s’il convenait d’autoriser certaines firmes wallonnes à exporter des armes vers l’Arabie saoudite, un AR du 29/09/1991 a créé 3 comités ministériels régionaux pr les licences d’exportation. Ils étaient composés de membres du gvt féd.
Leur création a suscité de vives critiques. La solution retenue a été dénoncée en ce qu’elle aurait opéré une régionalisation de fait de la matière du commerce extérieur. En effet, il était prévu que les décisions des différents comités ministériels étaient portées à la connaissance des membres du gvt. Dès lors qu’il existe 3 comités régionaux et que ceux-ci prenaient, en fait, leurs décisions souverainement, il y aurait donc eu une régionalisation implicite de la matière. Que penser d’une telle opinion ? Tt d’abord, le gvt, à défaut de s’accorder sur des décisions concrètes, a pu s’entendre sur une méthode de prise de décision. Dès lors, les actes posés par ces 3 comités étaient couvertes par l’ensemble du gvt, et partant engageaient la resp de celui-ci. Sans doute les licences litigieuses ont-elles été délivrées par le comité ministériel pr la Région wallonne, mais le gvt assumait la resp de cette décision. La démission des membres du gvt qui appartenaient à la Volksunie en offre d’ailleurs un témoignage implicite. La création de ces comités ministériels n’était, dès lors, en rien contraire à la Const. Le conseil des ministres est, en effet, maître de la manière dont il pourvoit à son organisation interne. Il ne s’agissait pas plus d’une régionalisation larvée ou implicite d’une matière qui relève de l’autorité fédérale psq les décisions étaient prises par un organe féd.

C. La division du travail au sein des gouvernements régionaux et communautaires

Les lois de réformes instit instituent 2 systèmes de répartition des tâches entre les membres du gvt en vue de la préparation et de l’exécution des décisions. Ds un 1er système qui trouve à s’appliquer lsq l’organe exécutif est l’émanation d’une coalition majoritaire, la répartition des tâches est fixée par arrêté du gvt ou par un protocole interne. Ds un 2nd système qui s’applique, auj encore à titre subsidiaire ds le cadre des instit bxl, chaque membre du gvt choisit, en fct de son rang, un lot de compétences. En effet, si les membres du gvt de la Région de Bxl-Cap n’ont pu dégager de consensus en leur sein sur la répartition des tâches en vue de la préparation et de l’exécution des décisions, ils choisissent, chacun à leur tour, un des 5 lots énumérés par l’art 37 de la LS du 12/01/1989 relative aux instit bxl.
Il est étonnant que la répartition par lots ne trouve pas à s’appliquer lsq il est procédé à l’élection séparée des membres du gvt. Une majorité de fait pourrait, dès lors, se former au sein du collège afin de priver un ou pls membres du gvt de ses attributions. Les membres, victimes d’une telle situation, seraient alors contraints soit d’accepter cet état de fait, soit de se démettre. Or ce sont de tels abus que le législateur spécial avait entendu éviter en créant le système des lots de compétences.

§ 4 – Le mode de délibération des organes gouvernementaux

Les différents organes gouvernementaux délibèrent collégialement, ds le respect de la procédure du consensus.
Ds ce mode de délibération, la décision naît d’un débat sans que formellement chacun doive se situer par rapport à la décision majoritaire. Une fois la décision exprimée, chaque ministre, en conscience, exprime s’il peut y souscrire. Si tel est le cas, il se soumet et perd le  de critiquer, du moins publiquement, la décision ainsi prise. Si tel n’est pas le cas, il se démet. Autrement dit, la décision prise au consensus n’est pas forcément unanime, mais, à tt le moins, ne suscite pas d’objection majeure de la part de chacun des membres de l’organe gouvernemental.
En principe, le conseil des ministres n’est donc pas le théâtre de votes. Une décision n’y est prise que si tt le monde y adhère. Ceci mérite cpt des nuances. En effet, si en pratique, il semble qu’on ne vote quasiment jms au sein du conseil des ministres, le principe du vote ne devrait pas être interdit. Le caractère collégial des décisions, la solidarité gouvernementale et le principe du secret des délibérations requièrent simplement que le résultats d’un vote éventuel ne soient pas portés à la connaissance du public.
La procédure du consensus, indépendamment même de l’exigence de parité ling, constitue une garantie essentielle pr la minorité francophone. Il suffit qu’un certain nombre de ministres franco manifeste des objections à l’égard d’une décision pr paralyser l’organe gouvernemental et partant pr provoquer la crise. Ainsi, en octobre 1991, les ministres franco refusent de prendre une qcq décision avant que les garanties ne soient offertes sur le transfert du produit de la redevance radio-télévision des communautés. Or, le ministre M. COLLA (qui a fait inscrire à l’ordre du jour la ccl de contrats intéressant la Régie des télégraphes et téléphones) sans attendre une délibération sur cette question, profite d’une suspension de séance pr signer qq contrats favorables aux entreprises flamandes. Il s’agit, là, à l’évidence, d’un manquement grave à la solidarité gouvernementale, permettant d’arracher une décision qui ne pouvait être prise ds le respect de la procédure du consensus.
En revanche, la démission de Magda ALVOET, ministre AGALEV du gvt VERHOFSTADT-ONKELINX 1er, s’incrit dans un strict respect des exigences du consensus. Celle-ci a lors d’une délibération du kerncabinet, marqué son accord sur l’octroi d’une licence d’exportation délivrée à la FN permettant à cette entreprise d’exporter des armes vers le Népal. Cette décision provoque de vives réactions au sein de son parti et l’amène à ne plus pouvoir demeurer solidaire de la décision à lql elle avait pris part. En csq de quoi elle démissionne.
Il en a été de même de la démission des ministres ECOLO en mai 2003. Le gvt est divisé sur les dossiers des vols de nuit au dessus de Bxl. Un AR du 4 mai 2003 attribue la resp de la matière du contrôle aérien à la Vice-première ministre ONKELINX, et partant en dessaisit la Vice-Première ministre compétente en matière de mobilité, DURANT. Fort logiquement, celle-ci ne peut se soumettre à pareille décision et se démet.
La procédure du consensus mise en œuvre par la coutume const ds le cadre des instit de l’Etat féd, a vu son existence consacrée par les lois de réformes instit pr les instit régionales et communautaire. En effet, en vertu de l’art 69 de la LS de réformes instit du 8/8/1980, « sans préjudice des délégations qu’il accorde, chaque gvt délibère collégialement ds le respect de la procédure du consensus suivie en conseil des ministres, de ttes les affaires de sa compétence ». Ce principe s’applique ql que soient les règles qui ont présidé à la composition des gvt régionaux et communautaires.

Sous-section 3 : La cessation d’activité des membres des organes gouvernementaux

§ 1- Les causes de cessation collectives des fonctions

A. La mise en œuvre de la responsabilité collective d’un gouvernement

Un gvt était tenu de démissionner à la suite d’un vote de méfiance de l’assemblée dv laql il est resp. Tel est le cas, au niveau fédéral et ds les régions et les communautés, lsq l’assemblée vote une motion de méfiance constructive. Il en est de même lsq l’assemblée régionale ou communautaire rejette, à la majorité de ses membres, une motion de confiance déposée par le gvt.
Ces règles ont, cpt, été adaptées aux spécificités des instit de la Région de Bxl-Cap. En effet, plusieurs hypothèse doivent être distinguées.
Une motion dirigée contre le Ministre-Président doit être votée à la majorité des membres du parlement. Une motion dirigée contre l’ensemble du gvt doit recueillir une majorité des membres du Parlement ainsi qu’une majorité ds chaque groupe ling. Une motion dirigée contre l’un des membres du gvt doit recueillir une majorité des membres du groupe ling auquel ce membre appartient.
Par contre, les règles relatives à la question de confiance ont été intégralement transposées dans la R° de Bxl-Cap. La motion de confiance est adoptée si une majorité des membres du Parlement y souscrit.

B. La démission d’un gouvernement à la suite des élections

Lsq le gvt féd n’a pas démissionner plus tôt, il est de coutume qu’il présente sa démission au lendemain des élections. En 1995, 1999 et 2003, le 1er ministre a présenté la démission de son gvt au lendemain de élections. c’est le respect de l’expression du suffrage universel qui justifie qu’un gvt démissionne au lendemain des élections.
On a pu se poser la question de savoir si, de la même manière, il appartenait aux gvt des régions et des communautés de présenter leur démission au lendemain des élections qui ont pr effet de modifier la composition des assemblées dv lesql ils sont responsables. Il semble qu’il faille à cet égard appliquer les mêmes principes qu’au niveau féd. Cpt, pr des raisons techniques, les gvt des régions et des communautés peuvent difficilement démissionner effectivement au lendemain des élections. En effet, les organes qui les ont élus et qui sont seuls habilités à recevoir leur démission ne sont pas en mesure de se réunir immédiatement. La démission du gvt régional ou communautaire ne devient effective que lors de la 1ère réunion de l’assemblée dv laql il est resp. Jsq là, n’étant plus contrôlé par l’assemblée, il est néanmoins tenu de limiter son action à l’expédition des affaires courantes.
Devant une situation aussi désordonnée, il s’indiquerait d’opérer une clarification législ. Il suffirait à cet égard de prévoir que le gvt est démissionnaire de plein droit au lendemain des élections et qu’il lui appartient d’expédier les affaires courantes jusqu’à son remplacement. Une telle formule permettrait d’ailleurs de faire disparaître de l’ordonnancement juridique la proédure subsidiaire de formation du gvt dont le caractère inutile et insatisfaisant a déjà été mis en évidence.

C. La démission d’un gouvernement à la suite de l’accession au trône d’un nouveau Roi ou d’un Régent

Lors de l’accession au trône d’un nv Roi ou d’un Régent, le gvt féd offre sa démission afin de laisser au nv chef de l’Etat une entière liberté ds le choix de ses ministres. « Il est naturel que lsq le titulaire du pouvoir royal vient à changer, le gvt démissionnaire afin de laisser au nv chef de l’Etat entière liberté pr choisir ceux qui sont ses collaborateurs officiels ».
Cette conception paraît procéder d’une vision périmée du  public belge. Elle se fonde, en effet, sur 2 convictions, à savoir qu’il doit exister des rapports de confiance personnelle entre le chef de l’Etat et son gvt et celle que le Roi dispose d’une liberté importante ds le choix de ses ministres. Tt d’abord, le mot confiance ne peut s’entendre ds son acceptation courante, laql implique des rapports de nature perso. La confiance du Roi est de nature politique et résulte d’une appréciation sereine des éléments qui conditionne le fctt du régime. Ensuite, ds le processus de formation du gvt fédéral, la mission personnelle du Roi, aussi essentielle soit-elle, se limite à prendre ttes les initiative permettant de dénouer la crise. Son rôle apparaît donc essentiellement comme celui d’un médiateur, d’un catalyseur des idées et des projets formés par chacune des parties en présence. Il a le de tenter de les influencer. Il a avant tt le devoir de faire en sorte que le possible se réalise. La marge d’influence du Roi ds la désignation des membres du gvt est donc très faible, sinon inexistante.
Il est permis dès lors de s’interroger sur la raison d’être de la présentation de la démission du gvt féd à la suite de l’accession au trône d’un nv chef de l’Etat. Cette pratique n’apparaît pas comme une csq logique et nécessaire des principes fixés par la Const, ni comme une condition indispensable au fctt harmonieux des instit. La proposition de démission du gvt à la suite de l’entrée en fct d’un nv chef de l’Etat ne revêt donc pas le caractère d’une coutume const. La démission du gvt DUVIEUSART lors de l’accession au trône, en qualité de Prince royal, du futur Roi Baudouin 1er n’est pas de nature à remettre en cause la pertinence de cette affirmation. En effet, cette démission (acceptée celle-là) s’expliquait non pas directement par l’avènement d’un nv chef de l’Etat, mais par l’échec du gvt dont la politique était d’assurer le maintien sur le trône de LEOPOLD III.

Ce qui vient d’être exposé à propos du gvt féd trouve a fortiori à s’appliquer aux gvt des entités fédérées. Ni ceux-ci, ni leurs présidents ne sont tenus juridiquement de démissionner lors de l’accession au trône d’un nv Roi. Les gvt régionaux et communautaires, pas plus que leurs présidents, ne doivent bénéficier de la confiance du Roi. De même, celui-ci est sans pouvoir à leur égard. A l’instar du gvt féd, les gvt des régions et des communautés peuvent-ils démissionner par déférence à l’égard du nv chef de l’Etat ? Une telle démarche, cpt, se heurterait à des obstacles juridiques insurmontables. En effet, si le Roi peut refuser la démission d’un gvt féd, il ne peut adopter une attitude identique à l’égard d’un gvt régional ou communautaire. La démission de celui-ci revêt un caractère irrémédiable et implique que le Parlement procède à l’élection d’un nv collège. On comprend dès lors que, en 1993 aucun gvt régional ou communautaire n’ait démissionné à la suite de la prestation de serment d’ALBERT II.

D. La démission du gouvernement fédéral à la suite d’un désaccord avec le Roi

On affirmait généralement qu’en cas de désaccord avec le Roi et s’il ne parvient pas à rallier celui-ci à ses vues, le gvt doit offrir sa démission. Après la démission de ses ministres, le Roi pourrait nommer un autre gvt qui accepte de couvrir ses vues politiques, mais à la condition que ce nv cabinet recueille la confiance de la Chambre des représ.
Il s’indique de nuancer ce qui précède. En effet, la conception qui est ainsi décrite (et qui s’inspire des travaux de la commission chargée, au moment de la question royale, d’émettre un avis sur l’ex de ses pouvoirs const par le Roi) relève, à l’évidence, d’un parlementarisme dualiste qui n’est consacré qu’en apparence par notre Const. Le conflit entre le Roi et les ministres ne peut, en principe, être divulgué à l’opinion en raison du caractère secret du colloque const et de l’irresponsabilité du chef de l’Etat. Or la démission du gvt (qui constitue la csq de ce différent) fait apparaître clairement la position du Roi. Celui-ci ne pourrait donc assumer un tel conflit qu’à la seule condition qu’un ministre accepte de le couvrir et d’engager, en csq, sa resp politique à ce propos. Ds une telle hyp, le conflit s’analyse, publiquement, comme un différent entre pls ministres. Si tel ne devait pas être le cas, il appartiendrait au Roi soit de se soumettre, soit de se démettre et, partant, d’abdiquer.

E. La démission spontanée d’un gouvernement

Ds l’immense majorité des cas, les démissions du gvt féd interviennent spontanément. Elles sont généralement provoquées par des dissensions au sein de la coalition gouvernementale.
Ds les régions et les communautés, par contre, il n’y a pas eu jsq ici de démission spontanée de l’ensemble d’un gvt.

§ 2 – Les causes de cessation individuelle des fonctions

Il existe différentes circonstances qui peuvent conduire un membre d’un gvt à abandonner ses fct. Celles-ci peuvent être de nature privée (décès, maladie, …) ou de nature politique.
Si on excepte l’hyp du décès, il faut un acte juridique pr consacrer la cessation par un membre du gvt de ses fcts. Cet acte juridique peut se traduire par une démission spontanée et formelle du ministre concerné. Elle peut également se réaliser au niveau régional et communautaire par son remplacement à la suite d’un vote de méfiance constructive et au niveau féd, par révocation.

A. La démission spontanée

Il arrive assez fréquemment qu’un membre d’un organe gouvernemental démissionne spontanément. Ses motivation peuvent être multiples : maladie, convenances personnelles, désignation à d’autres fct,… Svt, la démission d’un membre d’un gvt est la csq d’un dissensus au sein de l’organe exécutif. Le 29/09/1991, par ex, les ministres Volksunie, H SCHILTZ et A GEENS ont présenté leur démission de leurs fct de ministres féd pcq ils ne pouvaient s’accorder sur la manière dont avait été résolue la crise relative à l’exportation d’armes en Arabie Saoudite par 2 entreprises wallonnes. On a déjà vu qu’en août 2002 et en mai 2003, Magda AELVOET et Isabelle DURANT ont présenté leurs démissions pcq elles ne pouvaient se solidariser de décisions prises par le reste du cabinet.
Au niveau féd, la démission d’un membre du gvt, pr être effective, suppose l’existence de 2 actes juridiques. Tt d’abord, l’intéressé doit présenter sa démission. Ensuite, la démission doit être acceptée par le Roi. Si un ministre entend réellement démissionner, il ne peut être contraint à exercer sa fct plus lgtps. Ainsi, lsq le Roi refuse la démission qui lui est présentée par un ministre, c’est bien pcq celui-ci accepte de rester en fct.

B. La révocation des membres du gouvernement fédéral

En vertu des art 96 et 104, le Roi peut révoquer les ministres et les secrétaires d’Etat. Le chef de l’Etat a rarement fait usage de ce pouvoir qu’il doit exercer avec le contreseing d’un ministre.
Par ex, à 2 reprises (en 1871 et en 1884) LEOPOLD II a invité des ministres à remettre leur démission, ds des circonstances où il apparaissait que le gvt ou certains de ses membres étaient désavoués par l’opinion publique.
Ds ts ces cas, les ministres ont accepté, certes sous la pression du Roi, de présenter formellement leur démission. Sous les règnes de LEOPOLD III et de BAUDOUIN I, le Roi a également sollicité, à certaines reprises, la démission de certains de ses ministres, mais sans succès. On peut y voir un témoignage de la démocratisation du syst politique et de l’évolution de notre régime instit vers le parlementarisme moniste.
À ce propos, une attention toute particulière mérite d’être portée à ce qui a dû être la dernière tantive du Roi d’exercer un pv perso ds la gestion des affaires publiques. En 1960, lors des cérémonies consacrant l’indépendance du Congo, BAUDOUIN 1er prononce un discours pour le moins paternaliste dans lql il fait notamment l’éloge de la colonisation et de LEOPOLD II. P. LUMUMBA, 1er ministre du nv Etat, lui répond en des termes assez vifs. Le roi en rend responsable le gvt belge qui n’a pas pris les dispositions qui auraient permis d’éviter l’humiliation qu’il a ressentie à l’écoute des propos de LUMUMBA. Le souhait du roi est de désigner un nv gvt VAN ZEELAND – SPAAK, composé pour le surplus de ministres extérieurs au monde politique. Le 1er ministre EYSKENS refuse cpt de démissionner et déclare au roi qu’il a le droit de les révoquer. Parallèlement, le Président du PSC, et futur 1er ministre, Théo LEFEVRE écrit qu roi que la pire des choses serait qu’il existe dans la Belgique 2 politiques, celles du Palais et celle du gvt. Le roi renonce alors à ses projets, admettant ainsi implicitement mais certainement qu’il ne lui appartient de dessiner els controus de la politique du pays, ce pv ressortant à la compétente exclusive du gvt sous le contrôle du Parlement.
En 1977, il est fait un véritable usage du  de révocation. Celle-ci, cpt, ne résulte pas de la volonté perso du Roi. Le 4/3, les ministres, appartenant au Rassemblement Wallon, R MOREAU et P BERTRAND sont révoqués après que les députés appartenant à leur parti se soient abstenus lors du vote d’un budget important. Le 1er ministre en déduit que son gvt a perdu le soutien du R.W. et propose au Roi la révocation des ministres appartenant à ce parti. Le terme révocation n’est cpt pas utilisé ds l’AR du 4/3/1977, qui dispose que les 2 ministres R.W. sont déchargés de leurs fct. En outre, cet AR est publié au MB sous le titre « gvt – démissions »… alors que, à l’évidence, les intéressés n’ont eu aucune intention de démissionner. Ce déguisement terminologique s’explique sans doute par la connotation péjorative du terme révocation.
Il est permis, en outre, de s’interroger sur le rôle joué en l’espèce par le 1er ministre. Celui-ci, sans en avoir conféré au préalable avec les 2 ministres concernés, les somme, en public et sans aucune explication, de démissionner. Une telle démarche n’est pas sans risque car, si les intéressés refusent de céder, elle ne peut plus se traduire que par leur révocation ou par la démission de l’ensemble du gvt. Par ailleurs, elle méconnaît la règle selon laql un différend entre ministre dont faire l’objet d’un débat au sein du conseil des ministres, ds le respect de la procédure du consensus.
Ce précédent témoigne de l’impact des partis politiques ds la vie et la fin des gvt.
Le 16/01/1980, 2 ministres et un secrétaire d’Etat appartenant au FDF (DEFOSSET, OUTERs et PERSOONS) sont révoqués après qu’ils aient marqué leur désaccord avec un projet de déclaration politique que devait faire le 1er ministre et qui était approuvé par ts les autres membres du gvt. Comme en 1977, l’AR est publié sous le titre « gvt – démissions » et prévoit, en outre, qu’il accorde démission à MM DEFOSSET, OUTERS et PERSOONS, alors que précisément ils refusaient de démissionner.
Cette mesure, qui s’analyse également comme une révocation, à l’inverse de l’attitude prise par L TINDERMANS en 1977, est conforme à l’art 96 de la Const. En effet, en se démarquant publiquement d’une décision gvt et en refusant de se démettre, les intéressés contraignent le 1er ministre à solliciter du Roi qu’il les révoquent.
Le fait que, tant en 1977 qu’en 1980, la décision de révocation est prise à l’intervention du 1er ministre et n’a en rien impliqué le Roi témoigne non slt de l’évolution de notre régime instit vers le parlementarisme moniste (le Roi n’intervenant plus ici que formellement) mais encore du rôle prédominant réservé au chef du gvt.
Les révocations sont donc extrêmement rares ds notre vie instit. Il ne s’agit pas cpt d’une instit inutile ou périmée. Elle permet de pallier les effets négatifs d’une méconnaissance par un ministre de son obl de démissionner lsq il exprime publiquement un désaccord avec la politique menée par le gvt. La révocation d’un ministre est, en effet, une procédure d’exception qui n’a de raison d’être que lsq un ministre méconnaît les exigence du consensus et de la solidarité gouvernementale.

C. La responsabilité politique individuelle des membres des organes gouvernementaux

1. La responsabilité politique individuelle des membres du gouvernement fédéral

Une assemblée peut, sans mettre en cause la politique générale du gvt, manifester son hostilité à l’égard d’un seul ministre.
En 1946, le sénateur ROLIN met en cause le ministre de la Justice VAN GLABBEKE pr les graves ingérences qu’il a commises ds le libre ex de la justice en matière de collaboration éco. Il précise que seul le ministre VAN GLABBEKE est en cause et qu’en aucun cas, le gvt ds son ensemble n’est visé. Qq jours plus tard, le 1er ministre, ds l’espoir d’éviter un vote de méfiance à l’encontre du ministre de la Justice, affirme la solidarité de l’ensemble du cabinet et propose l’adoption d’un ordre du jour de confiance du gvt. Celui-ci est rejeté par 79 voix contre 78 et 3 abs. Le 1er ministre, A VAN ACKER, offre alors la démission de son gvt au Régent.
En 1948, une situation analogue se produit. Pls députés dénoncent les mesures de grâce accordées par le Régent (sur proposition du ministre de la Justice STRUYE) à certains traîtres. Le 1er ministre, P.H SPAAK, intervient pr défendre l’intéressé qui, en prenant des mesures de grâce relevant de sa seule resp, n’a rien fait d’autre qu’appliquer la politique générale en matière d’incivisme, approuvée par l’ensemble du gvt. Le ministre de la Justice, soucieux de ne pas provoquer l’éclatement de la majorité, demande qu’il ne soit procédé à aucun vote et annonce qu’il va remettre sa démission au Régent. Cpt à la suite de ce débat, le gvt délibère et présente sa démission au chef de l’Etat.
En 1985, le 1er ministre adopte une attitude qui, à qq nuances près, s’apparente à celles qu’eurent jadis MM VAN ACKER et SPAAK. W MARTENS, en effet, déclare dv les chambres : « je doit dire en honneur et conscience que, selon moi, aucune faute politique ne peut être reprochée au ministre de l’Intérieur et que la resp d’aucun membre du gvt ne peut davantage être mise en cause ». Peu auparavant, le 1er ministre a reconnu que même quand aucune faute n’a été commise, un ministre peut, en conscience, être amené à présenter sa démission. Mais dès le moment où le ministre de l’Intérieur refuse de faire un tel choix, le 1er ministre l’assure de la solidarité du gvt tt entier.

On peut tirer qq ccl de ces 3 précédents.
Tt d’abord, il appartient aux membres de l’assemblée qui mettent en cause la resp d’un ministre de préciser si celui-ci est seul concerné par leur interpellation ou si, à travers lui, c’est la politique générale du gvt qui est visée. Ensuite, une fois qu’un membre du gvt est politiquement et personnellement mis en cause dv l’assemblée, il se trouve dv une alternative. Soit, à l’image du ministre STRUYE en 1948, il anticipe la décision de l’assemblée et démissionne. Soit, comme l’a fait le ministre NOTHOMB en 1985, il refuse de s’effacer, contraignant tant l’assemblée que le gvt à prendre position à son égard.
Il appartient alors au 1er ministre de faire savoir si son gvt est, ou non, solidaire du ministre mis en cause.
Enfin, ds les 3 ex, la solidarité gouvernementale a joué. En 1946, l’affirmation de cette solidarité n’a pas empêché le Sénat de refuser sa confiance au gvt. Par contre, en 1985, il ne fait guère de doute que l’intervention du 1er ministre a dissuadé un certain nombre de députés de manifester leur méfiance à l’égard du ministre de l’Intérieur. Cpt la démission des ministres libéraux au lendemain du débat a prouvé à ql point la solidarité gouvernementale, pourtant affirmée par le 1er ministre, était fragile, fictive. Ceci pose le probl de savoir qui est juge de l’existence d’une telle solidarité. Certains auteurs estiment que le 1er ministre est seul habilité à apprécier si la solidarité gouvernementale doit, ou non, jouer. Cette opinion mérite d’être nuancée. Certes, il appartient au 1er ministre de faire connaître la position de son gvt à ce propos, mais il s’exprime alors en tant que primus inter pares. Il ne peut prendre une décision sans connaître l’opinion des différents ministres dont il doit interpréter la volonté.
La resp politique des ministres et des secrétaires d’Etat s’exerce désormais dv la seule Chambre des représ.
R Henrion, à l’occas du débat parlementaire sur les événements tragiques qui se sont déroulés au Heysel déclare que celui « qui s’est laissé porté au sommet des gd emplois, qu’il s’agisse de l’Etat ou d’une gd ville, ou même d’une entreprise importante doit savoir qu’il portera le destin de l’instit et assumera tt ce qui sera fait ou ne fait pas sous son égide ». Il ajoute qu’il « doit savoir aussi que lsq un gd échec surgit ds la sphère de sa compétence, même si de bonne foi il se croit innocent, il devra quand même en supporter le poids ».
Ces principes sont pdt lgtps restés lettre morte, les ministres mis en cause répugnant à abandonner leurs fct.

Une 1ère évolution mérite d’être mentionnée. Alors qu’ils étaient personnellement mis en cause ds le cadre de procédures répressives, les ministres fédéraux COËME et DELCROIX ont, en 1994, spontanément présenté leur démission.
Depuis lors, et sans doute à la suite d’une évolution des mentalités consécutive à l’affaire DUTROUX, pls ministres ont spontanément présenté leur démission lsq une faute grave a été commise par les services relevant de leur autorité. Ainsi, en 1998, les ministres de l’Intérieur et de la Justice, J VANDE LANOTTE et S DECLERCQ ont démissionné le jour même de l’évasion de M DUTROUX. La même année, le nv ministre de l’Intérieur, L TOBBACK a démissionné à la suite du décès tragique d’une réfugiée, S ADAMOU, laql a trouvé la mort à la suite de violences policières. Enfin, en 1999, les ministres de l’Agriculture et de la Santé publique, K PINXTEN et M COLLA, ont démissionné à la suite des reproches qui étaient faits à leurs adm et leurs cabinets ds le cadre de la crise de la dioxine.
Il faut rappeler que, à la différence de la resp civile ou pénale, la resp politique peut se concevoir même en l’absence de faute perso. Sa mise en œuvre n’a pas non plus le caractère infamant de la sanction pénale. Si CF NOTHOMB, par ex, avait, au lendemain de la tragédie du Heysel, présenté sa démission, chacun aurait compris que le ministre, sans avoir commis une faute perso, mais conscient des erreurs impardonnables commises par des services placés sous son autorité, assumait « tt ce qui se fait ou ne se fait pas sous son égide ».
Il n’en demeure pas moins que l’on éprouve le sentiment d’être passé en qq années d’un extrême à un autre. La question de savoir quand un ministre doit démissionner et qd il doit s’y refuser est éminemment complexe. L’intéressé se retrouve, en effet, ds une position particulièrement indélicate par rapport à l’opinion qui aura tendance à lui reprocher de fuir ses resp s’il démissionne ou de s’accrocher à son mandat s’il décide de demeurer en fct. Il est possible, cpt, de poser qq principes tt en sachant que, in fine, il s’agit d’un choix de conscience de l’intéressé. A notre sens, pr qu’un ministre demeure en fct, il faut qu’il n’ait perso commis aucune faute et qu’il n’ait accompli aucun acte ou ne se soit rendu coupable d’aucune abstention qui soit à l’origine du fait grave qui s’est produit. Il convient ensuite qu’il ait conservé tt l’autorité requis pr tirer ttes les csq des fautes commises sous son égide. Si aucun reproche ne peut lui être adressé pr son attitude passée et qu’il garde une marge de manœuvre intacte pr mener à l’avenir sa politique, une démission ne s’impose pas et, pire, peut apparaître comme un refus d’assumer sa resp.

2. La responsabilité politique individuelle des membres des gouvernements régionaux et communautaires

Un membre d’un gvt régional ou communautaire n’est tenu de démissionner que si sa resp est engagée à la suite du vote d’une motion de méfiance constructive. Celle-ci n’est recevable que si elle présente un successeur au membre dont la resp est engagée. Son adoption entraîne la démission du membre contesté et l’élection de son successeur.
Les membres du gvt de la Région de Bxl-Cap, à l’exception de son Président, engagent leur resp ind non dv le Conseil ds son ensemble, mais dv les membres du groupe ling auql ils appartiennent. Il en est de même en ce qui concerne les secrétaires d’Etat régionaux. Le Président du gvt, par contre, ne peut être renversé que par un vote de méfiance du Conseil, considéré, cette fois, ds son ensemble.
Enfin l’imbrication existant entre les différentes instit bxl peut avoir des effets singuliers. En effet, avant l’adoption de l’art 138 de la Const, les membres des collèges des différentes commissions communautaires ne pouvaient pas être renversés par leurs assemblées respectives. Auj, les membres du collège de la commission communautaire frçs engagent leur resp dv leur assemblée, ds les mêmes conditions que dv le Conseil régional. Dès lors, une motion de méfiance constructive votée ds ce cadre peut avoir pr effet de modifier non slt la composition du collège de cette commission, mais également, par voie de csq, celle du gvt de la Région de Bxl-Cap.

§ 3 – Les modalités de la démission d’un gouvernement ou d’un membre de celui-ci

La démission d’un gvt ou de l’un de ses membres ne revêt pas forcément un caractère immédiat. Entre le moment où l’intention de démissionner est manifestée et celui où elle sort ses pleins et entiers effets il peut s’écouler une période qui peut, parfois, être fort longue.

A. La démission du gouvernement fédéral ou de l’un de ses membres

L’adoption d’une motion de méfiance constructive au niveau féd emporte l’élection du successeur du 1er ministre sans qu’il soit garanti qu’il réussisse ds sa mission de formation du nv cabinet. L’art 96 de la Const prévoit que le gvt remet sa démission au Roi. Le cabinet est donc démissionnaire mais non encore remplacé. Il lui appartient d’expédier les affaires courantes jsq à l’entrée en fct du nv gvt. Si le formateur élu par la Chambre échoue ds sa mission, le Roi est en , à notre sens, de refuser la démission du gvt précédent.
Lsq le gvt féd démissionne spontanément ou à la suite du rejet non constructif d’une question de confiance, 3 phases doivent être distinguées. Tt d’abord, le gvt, par la voix du 1er ministre, offre au Roi sa démission. Ensuite, soit immédiatement, soit après un certain délai, le chef de l’Etat refuse cette démission ou l’accepte officieusement. Lsq une nv équipe a pu être constituée, le Roi nomme un nv 1er ministre, sous le contreseing duql il accepte officiellement, par arrêté royal, la démission de l’ancien gvt.
Il a été indiqué que l’offre de démission n’implique pas forcément acceptation immédiate de celle-ci. Lsq le 1er ministre présente la démission de son gvt au Roi, celui-ci peut s’efforcer de dénouer d’emblée la crise. Ainsi, le 23/03/1993, JL DEHAENE présente la démission de son gvt, les membres de celui-ci ne pouvant s’accorder sur d’importantes décisions budgétaires. Le Roi maintient sa décision en suspens, procède à des consultations et désigne, le 29/03, JL DEHAENE en qualité de médiateur. Celui-ci, ds un étrange dédoublement fonctionnel parvient, en cette qualité, avec les présidents de partis de la majorité à trouver un accord qu’il n’a pu dégager, en sa qualité de 1er ministre. En csq, le Roi refuse la démission du gvt.
Enfin, la démission d’un ou de pls membres du gvt considérés isolément pose des problèmes moins délicats. En effet, il est plus aisé, du moins lsq cette démission est prévisible, de faire coïncider la cessation de fct d’un ministre ou d’un secrétaire d’Etat et la nomination de son successeur.

B. La démission d’un gouvernement régional ou communautaire ou de l’un de ses membres

L’art 73, al 1 de la LS prévoit que « si le gvt ou si l’un ou pls de ses membres sont démissionnaires, il est pourvu sans délai à leur remplacement ».
Ds la majeure partie des cas, cpt, le remplacement sans délai des membres démissionnaires est impossible. En effet, le nv membre du gvt n’entre en fct qu’après avoir prêté serment. Le Conseil d’Etat considère que le législateur a « simplement manifesté sa volonté que le délai nécessaire soit le plus court possible et que le remplacement d’un membre démissionnaire ait lieu au plus tôt afin de rétablir au plus tôt la composition proportionnelle de l’exécutif ».

L’art 73, al 2 de la LS du 8/8/1980 prévoit, qt à lui, que « Tant qu’il n’est pas remplacé, le gvt démissionnaire expédie les affaires courantes ». Cette disposition apporte, yt d’abord, la confirmation que, ds un certain nombre de circonstances, il ne peut être pourvu sans délai au remplacement d’un exécutif démissionnaire. Ensuite, on peut s’interroger sur son champ d’application. Il ns semble qu’elle ne trouve à s’appliquer que ds l’hyp où l’ensemble du gvt est démissionnaire. Ceci permet d’ailleurs d’établir un parallélisme avec les principes applicables au gvt féd.

§ 4 – L’exercice des pouvoirs en période de crise

A. Les affaires courantes

Dès le moment où le Roi a accepté officieusement la démission du cabinet, celui-ci voit son action limitée à l’expédition des affaires courantes. Il ne peut donc plus exercer la plénitude de ses attributions. Le gvt démissionnaire est tenu de prendre ttes les mesures nécessaires destinées à assurer la continuité du fct des instit.
Lgtps, le Conseil d’Etat s’est déclaré incompétent pr sanctionner un gvt qui a pris un acte adm qui excède le cadre des affaires courantes. En 1975, cpt, cette juridiction modifie sa jurisprudence et annule un AR du 18/01/1973 qui fixait les cadres ling de la C.G.E.R. Il est remarquable que l’obl de fixer ceux-ci s’imposait au gvt depuis 1966. Le Conseil d’Etat a relevé qu’il n’apparaissait pas « que cette nécessité fut devenue, en janvier 1973, impérieuse et urgente au point de mettre en péril la continuité du service public s’il n’y était pas immédiatement pourvu ».
Les contours de la notion d’affaires courantes ont été progressivement dessinés par la jurisprudence du CE. Il est utile de se référer à cet égard à un arrêt 84.310 du 21/12/99. le requérant attaque devant le CE l’AR fixant le cadre organique du Service de la sûreté de l’Etat dans le domaine de l’énergie nucléaire. Dans son arrêt, la haute juridiction adm identifie clairement les différentes catégories d’affaires courantes. Elle relève qu’une « affaire qui présente davantage d’importance qu’une affaire relevant de la gestion journalière et qui n’est pas urgente peut néanmoins être expédiée pour autant que l’exam de l’affaire ait été entamé bien avant la période critique , qu’elle ait ensuite été traitée sans précipitation caractérisée et que les problèmes de gestion qui ont pu se poser sur le plan adm aient été résolus avant la période critique ». En l’exp��ce, le moyen soulevé est rejeté au motif que « la procédure d’élaboration de l’arrêté attaqué a déjà été lancée en 1995 de sorte qu’ainsi donc, le choix politique, dans la mesure où il ne serait pas déjà intervenu en 1993, a néanmoins été effectué bien avant la dissolution des chambres en mai 1999 ».
À la lecture de cet arrêt, il est permis de distinguer 3 types d’affaires courantes. Il s’agit, tt d’abord, des affaires qui relèvent de la gestion quotidienne des affaires publiques. Ainsi, le CE a-t-il considéré, par ex, que « la délivrance d’un permis autorisant la construction d’une voirie de gabarit moyen destinée à controuner un village, relève de la gestion journalière d’un département ministériel ». Il s’agit ensuite des affaires urgents, à savoir celles qui, si elles n’étaient pas réglées sur le champ risqueraient de causer un préjudice irréparable à la collectivité. Il s’agit enfin des affaires en cours qui constituent l’aboutissement normal de procédures entamées avant la démission du gvt.
Rappelons que, selon une opinion dominante (mais, à notre sens, critiquable) un gvt démissionnaire n’a pas le pouvoir de contresigner une nv déclaration de révision de la Const. Ses pouvoirs se limitant à contresigner une déclaration qui serait l’exacte reproduction de celle qui avait été adoptée à l’issue de la législature précédente.

B. Les affaires prudentes

En 1977, un collège de juristes a rendu un avis qui visait à déterminer qls sont les pv d’un gvt qui n’a pas démissionné mais qui n’est plus conrôlé par la Chambre du fait de sa dissolution. Aux yeux de ce collège, le gvt qui ne démissionnerait pas pourrait, quant à lui, continuer à exercer la plénitude de ses attributions tt en manifestant une certaine prudence eu égard à l’absence de contrôle parlementaire, d’où l’espression affaires prudentes.
Cette thèse peut s’appuyer sur la considération selon laquelle le gvt ne doit pas être investi par le vote de confiance de l’assemblée pour bénéficier de la plénitude de ses attributions. Il pourrait donc de la même manière exercer normalement ses fonctions en l’absence momentannée d’un contrôle parlementaire.
Le Conseil d’Etat ne partage pas cette opinion et assimile implicitement la situation d’un gvt démissionnaire à celle d’un cabinet qui n’a pas démissionné alors que les chambres sont dissoutes. Ainsi, en 1991, la section de législ du Conseil d’Etat a-t-elle émis des doutes sur le pouvoir du gvt d’adopter l’ARPG alors que le contrôle parlementaire ne pouvait plus trouver à s’appliquer. Elle a d’emblée indiqué que cet avis était sollicité ds une période où le gvt fédéral était privé de sa base parlementaire, échappait au contrôle de l’assemblée élue et, en csq, ne disposait plus de la plénitude de ses attributions. Ds une telle période, a-t-elle encore noté, le gvt doit réduire ses activités à ce que requiert la continuité des affaires publiques. Ds un arrêt du 31 mai 1994, la section d’administration du Conseil d’Etat a annulé l’arrêté litigieux en réaffirmant que ds une période ou un gvt « est, du fait de la dissolution, privé de sa base parlementaire et échappe au contrôle des assemblées élues, il ne dispose plus de la plénitude de ses attributions ».
Le Conseil d’Etat, plutôt que de se fonder sur le critère purement formel de la légitimité que puise le gvt ds la nomination de ses membres par le Roi, se réfère à la dynamique des rapports qui se nouent entre les pouvoirs. Pr déterminer si le gvt féd doit limiter son action à l’expédition des affaires courantes, il suffit d’avoir égard à l’existence du contrôle parlementaire. Si celui-ci est rendu impossible du fait de la démission du gvt ou de la dissolution de l’assemblée, le gvt voit son action limitée à l’expédition des affaires courantes. Ds une telle perspective, il n’y a pas de distinction à opérer entre le gvt démissionnaire confronté à une assemblée en activité et celui qui, sans être démissionnaire, ne peut plus être contrôler du fait de la dissolution de l’assemblée.
Une telle analyse conforte l’opinion qui est la nôtre qt aux limites des affaires courantes. Un gvt n’est soumis à une telle limitation que pour les actes qu’il accomplit seul, à l’exclusion de ceux qui sont commis de concert.
Ds son avis précité, la section de législ du Conseil d’Etat a pris soin de ne pas distinguer la situation du gvt féd de celle des exécutifs régionaux et communautaires qui n’étaient plus contrôler par leur assemblée du fait de la dissolution des chambres féd.
Ds un arrêt du 9/1/1998, le Conseil d’Etat a clairement confirmé qu’un gvt régional ou communautaire qui n’est plus contrôlé par le Conseil est, bien que démissionnaire, tenu à limiter son action à l’expédition des affaires courantes. Il a, cpt, refusé d’annuler la nomination d’un architecte directeur ds l’adm de la Communauté frçs pcq, à son estime, cette décision pouvait être prise en période d’affaires courantes. Les motifs de cet arrêt permettent de mieux cerner encore les contours de cette notion : « que ne relevant pas de la politique générale de la Communauté frçs, l’attribution de l’emploi litigieux n’était pas susceptible d’entraîner des débats politiques pouvant mettre en cause la confiance accordée par le Conseil de la Communauté frçs à l’Exécutif ». Elle ajoute que « l’acte attaqué n’excède pas les limites des affaires courantes ; qu’au surplus, la vacance de l’emploi a été déclarée à un moment où l’Exécutif n’était pas démissionnaire et la procédure a été menée à son terme sans précipitation suspecte ».

Sous-section 4 : La protection des membres des organes gouvernementaux

§ 1 – La protection absolus des membres des organes gouvernementaux – L’irresponsabilité pénale et civile des ministres

Avant 1993, les ministres féd ne bénéficiaient à ce titre d’aucune protection particulière. Ceci n’avait cpt que peu de csq car l’immense majorité d’entre eux étaient également parlementaires, et bénéficiaient à ce titre de la protection reconnue aux parlementaires, par l’art 58 de la Const.
La révision const de 1993 a rendu incompatibles les fct de ministre et de parlementaire. En csq, l’art 101, al 2 de la Const a prévu qu’aucun ministre ne peut être poursuivi ou recherché à l’occas des opinions émises par lui ds l’ex de ses fct.
On trouve ici la confirmation que, pr les ministres, l’immunité absolue dépasse les limites de la simple « liberté de tribune ». Les membres du gvt semblent donc bénéficier d’une protection plus importante que celle qui est reconnue aux parlementaires. Il était communément admis en effet que ceux-ci n’étaient protégés de manière absolue que pr les votes et opinions émis ds l’ex de leurs fct. Autrement dit, ils n’étaient pas protéger ds le cadre de leur activité politique en dehors du Parlement.
Les membres des gvt des régions et des communautés bénéficient également d’une protection const. En vertu de l’art 124 de la Const, ils ne peuvent être poursuivis ou recherchés à l’occas des opinions et votes exprimés ds l’ex de leur mandat. Il existe une légère différence ds les termes des art 101, al 2 et 124. En effet, ds les régions et les communautés, la protection ne vaut pas slt pr les opinions émises ds l’ex du mandat, mais concerne également les votes. Ceci s’explique par le fait qu’il n’existe aucune incompatibilité const entre les fct de ministre et de parlementaires régional ou communautaire et cela même si cette incompatibilité est auj instituée à ts les niveaux de pv.
On constatera, cpt, que si un membre d’un gvt régional ou communautaire est également parlementaire, il est, en vertu de l’art 120 de la Const, protégé à ce titre pr les votes qu’il exprime au sein de l’assemblée et il n’était guère utile de protéger son vote 2 fois, une 1ère fois en qualité de ministre, une 2nd en qualité de parlementaire.

§ 2 – La protection relative des membres des organes gouvernementaux – La responsabilité pénale et civile des ministres

1. Sur le régime originaire

Le régime de la resp pénale et civile des ministres a été profondément modifiée à la suite d’une révision const opérée en juin 1998.
Ds l’ancien syst, un ministre ou un secrétaire d’Etat féd qui s’était rendu coupable d’une infraction ne pouvait être poursuivi qu’après que la Ch des représ l’ait mis en accusation et il ne pouvait être jugé que par la Cour de cassation.
La Const exigeait également qu’une loi détermine les cas de resp, les peines à infliger et les formes de la procédure. Ces lois n’ont jms été adoptées alors que le Congrès national en avait fait une priorité à réaliser au plus tôt. En csq, le régime transitoire prévu à l’art 103 al 3 de la Const a été d’application jsq en 1998. Il résulte de cette disposition, révisée en 1993, que « la Ch des représ aura un pouvoir discrétionnaire pr accuser un ministre, et la Cour de cassation pr en juger, ds les cas et moyennant application des peines prévues par les lois pénales ».
La mise en œuvre de la procédure de mise en accusation des ministres supposait donc une intervention concurrente d’un organe politique, la Ch des représ, et d’un organe juridictionnel, la Cour de cassation. Les auteurs de la Const considéraient que cette procédure pouvait trouver à s’appliquer à un ministre qui, par un acte politique, faisait subir au pays un incommensurable préjudice. On relève ici la différence de nature qui existe entre l’intervention de l’assemblée ds le cadre de la procédure de levée d’immunité parlementaire, d’une part et ds la procédure de mise en accusation des ministres, d’autre part. Ds le 1er cas, son rôle est de nature politique (elle intervenait en vue de garantir le bon fctt de l’instit parlementaire et sa mission se limitait à vérifier si les poursuites ne revêtaient pas un caractère arbitraire) alors que ds le 2nd cas, son rôle avait un caractère juridictionnel qui s’identifiait à celui du ministère public et à celui des juridictions d’instruction. La Cour de cassation devait, quant à elle, siéger ttes chambres réunies mais en faisant application de  commun.
Enfin, on trouve un témoignage supplémentaire de la confusion qui a animé les auteurs de la Const ds l’art 111 qui prévoit que le Roi ne peut faire grâce à un ministre ou à un secrétaire d’Etat que sur la demande de la Ch des représ. Cette règle s’explique par le fait que l’intéressé ne pourrait se soustraire à sa resp pénale en invoquant un ordre du chef de l’Etat.
En pratique, la pesanteur de ces règles a eu pr effet d’engendrer une véritable impunité de fait des ministres. Entre 1831 et 1996, un seul d’entre eux a été mis en acc par la Ch des représ et jugé par la Cour de cassation. Le Baron CHAZAL a été condamné par la Cour de cassation en 1865 pr s’être battu en duel avec un parlementaire.
En 1982, il a été précisé que si les poursuites avaient lieu pdt le tps des fct ministérielles, la Cour de cassation était compétente même si le fait avait été commis en dehors de leur ex. Si les poursuites étaient exercées après la cessation des fcts ministérielles, le ministre était jugé par la Cour de cassation ou par les juridictions de  commun, selon que l’infraction se rattache ou non à l’ex des fct ministérielles. Cette thèse est consacrée ds l’affaire VANDEN BOEYNANTS tant par la Ch des représ que par la Cour de cassation. Saisie d’une demande de mise en acc de l’intéressé pr des faits délictueux étrangers à la fct ministérielle (il s’agissait de fraude fiscale) la Ch décide, le 14/05/1982, qu’elle n’est pas « compétente pr connaître des infractions commises par un membre du gvt et que les infractions commises par un membre du gvt et que les infractions en cause n’ont aucun lien avec les fct ministérielles ». La Cour de cassation, saisie d’un pourvoi de P VANDEN BOEYNANTS contre la décision de la ch des m en acc de le renvoyer dv le tribunal correctionnel, a confirmé le bien-fondé de cette thèse minimaliste.
Cpt, au début des années 90, la prolifération d’affaire relatives au financement des partis politiques a consacré la fin du régime d’impunité de fait dont bénéficiaient les ministres.

En 1996, la Cour de cassation juge le ministre COËME ds l’affaire Inusop. Contrairement à ce qui s’était passé ds l’affaire Chazal, le législateur n’a pas estimé utile d’adopter ne loi pr fixer la procédure. La Cour de cassation est dès lors appelée à trancher, ds un arrêt du 2/2/1996, un certain nombre de question essentielles.
Tt d’abord, elle détermine les règles de procédure qui trouvent à s’appliquer. Elle veille à appliquer le  existant, ds le respect de la CEDH et du Pacte sur les  civils et politiques. Ds cette perspective, elle fait application des dispositions du CIC qui s’imposent aux trib correctionnels ds la mesure où elles sont compatibles avec celles qui règlent la procédure dv la Cour de cassation, siégeant ch réunies.
La Cour de cassation est également appelée à se prononcer sur la manière dont la Ch a mis en accusation le ministre COËME. Il est fait grief à cette assemblée d’avoir eu peu d’égard au respect des  de la défense lors de l’examen du dossier dv la commission constituée en son sein à cette fin. La Cour de cassation rappelle que la Ch des représ disposait d’un pouvoir discrétionnaire d’accuser les ministres et de les traduire dv la Cour de cassation. A son estime, la séparation des pouvoirs s’oppose à ce qu’elle s’érige en juge de la régulation du mode de procéder de la Ch des représ. Curieusement, après avoir posé ce principe, la Cour y apporte un démenti en constatant qu’à supposer les griefs invoqués par G COËME fondés, « ils ne vicieraient pas la procédure de manière irréparable entraînant l’irrecevabilité des poursuites ».
En outre, la Cour de cassation refuse d’interroger la Cour d’arbitrage à titre préjudiciel sur la compatibilité de certaines dispositions du CIC avec l’art 10 et 11 de la Const. En effet, les règles applicables à la connexité ont fait que ttes les perso impliquées ds l’affaire Inusop ont « bénéficié » du privilège de juridiction applicable au ministre G. COËME et ont ainsi perdu leur  à un double degré de juridiction. La Cour de cassation indique à ce propos que, à supposer que la privation d’un double degré de juridiction constitue une discrimination, celle-ci trouve sa source ds l’art 103 de la Const, et non ds une norme législ dont la CA assure le contrôle. Il s’agit là d’une construction jurid pr le moins hasardeuse. En effet, ce n’est pas en application du seul art 103 de la Const que des perso qui n’étaient pas ministres ont été renvoyées dv la Cour de cassation, mais pcq la Cour de cassation a fait application de dispositions législ (qui peuvent être soumises au contrôle de la CA) figurant ds le CIC. Les raisons véritables de la position prise par la Cour de cassation doivent sans doute être trouvées ailleurs. En effet, celle-ci entendait plus que probablement éviter qu’un détour préjudiciel par la Cour d’arbitrage ait pr csq de provoquer la prescription d’un certain nombre d’infractions. Il n’est pas inconcevable non plus que la Cour de cassation ait souhaité conserver seule la mainmise sur la procédure de mise en acc des ministres. Ceci est d’autant plus regrettable que la Cour d’arbitrage aurait probablement rendu une décision qui n’aurait pas compromis la bonne fin de la procédure. En effet, ds un arrêt n°60/96 du 7 novembre 1996, la Cour estime que des pers peuvent être privées d’un degré de juridiction en raison du fait qu’elles sont impliquées ds une affaire aux côtés d’un bénéficiaire d’un privilège de juridiction. La Cour d’arbitrage considère donc que l’art 479 du CIC relatif à la connexité ne viole pas les art 10 et 11 de la Const.
La CEDH, ds un arrêt du 22 juin 2000, a sévèrement sanctionné la Belgique pr la manière dont a été mené le procès Inusop. 2 griefs furent retenus par la Cour.
Le 1er concerne G COËME. Elle estime qu’il y a eu violation de l’art 6 §1 de la cedh (à un procès équitable) en ce que l’absence de loi d’application régissant la procédure d’examen du bien-fondé des poursuites dirigées contre les ministres en application de l’art 103 de la Const, l’a privé d’un procès équitable. Cpt, M COËME, assisté de ses avocats, ne se trouvait pas ds une situation d’ignorance absolue des règles de procédure qui trouveraient application ds ce procès. Néanmoins cette procédure n’a pas été suivie telle quelle par la Cour de cassation qui, ds son arrêt interlocutoire du 12/2/1996, estima que les règles régissant la procédure correct ordinaire ne seraient appliquées que pr autant qu’elles soient compatibles « avec les dispositions réglant la procédure dv la Cour de cassation siègeant chambres réunies ». Il en résulte que les parties n’ont pas pu connaître à l’avance ttes les modalités de la procédure qui serait suivie.
En ce qui concerne MM MAZY, STALPORT, HERMANUS et JAVEAU, elle a estimé qu’il y a eu violation de l’art 6 §1 ds la mesure où la Cour de cassation n’était par un tribunal « établi par la loi » au sens de l’art 6 pr examiner les poursuites mues à leur encontre. La Cour relève qu’aucune disposition ne prévoyait la possibilité d’étendre la juridiction de la Cour de cassation à des inculpés autres que des ministres pr des infractions connexes à celles pr lesql les ministres étaient poursuivis. La connexité pouvait être envisagée eu égard aux enseignements de la doctrine et de la jurisprudence, mais ces indications ne permettent pas de considérer que la connexité était « prévue par la loi », d’autant que la Cour de cassation a elle-même décidé que le fait d’inviter à comparaître dv elle des pers qui n’avaient jms exercé de fct ministérielles résultait de l’art 103 de la Const plutôt que des dispositions du CIC ou du C jud. Ds la mesure où la connexité n’était pas prévue par la loi, la Cour estime que la Cour de cassation n’était pas un tribunal « établi par la loi » au sens de l’art 6 pr examiner les poursuites contre ces 4 autres requérants.
A la suite de ce véritable camouflet administré à la justice belge par la Cour de Strasbourg, la Belgique a introduit contre cette décision un recours ds la Gd chambre de la Cour européenne, laql a confirmé les ccl de l’arrêt du 22/06/2000.

L’affaire Di Rupo est l’occas de mettre en évidence les difficultés d’interprétation de l’art 103 de la Const. Le procureur général près la Cour d’appel de Bruxelles dvl, en effet, une interprétation saugrenue de cette disposition en affirmant qu’il suffisait que le nom d’un ministre apparaisse ds un PV pr rendre impossible tt devoir d’information complémentaire. Autrement dit, une lettre anonyme contenant des accusations à l’égard d’un ministre suffisait, à son estime, pr mettre en œuvre la procédure prévue à l’art 103. La Ch devait alors être saisie et prendre attitude.
Une telle thèse n’était évidemment guère sérieuse. Le pouvoir judiciaire était naturellement compétent pr, sans poser le moindre acte à l’égard du ministre, s’assurer à tt le moins du caractère sérieux des accusations portées contre lui. Ds le dossier Di Rupo, la procédure a été engagée à la suite d’accusations fantaisistes et contradictoires d’un certain TRUSGNACH. Il aurait été aisé de procéder à qq vérifications qui auraient démontré, sans engager la procédure prévue à l’art 103, que les accusations portées à l’encontre du Vice-1er ministre étaient totalement fantaisistes. La thèse du Proc général était d’autant plus contestable que, ds nb d’autres affaires, il avait lui-même adopté une attitude très différente. En effet, ds le dossier Inusop, la Ch des représ n’avait été saisie du dossier qu’à la suite d’une instruction fort longue. De même, ds le dossier concernant l’ancien ministre bxl JL THYS, il en avait été de même.
Le dossier Di Rupo a également permis de consacrer ce qu’on a pu appeler la « 3ème voie ». En effet, lsq une assemblée était saisie d’une demande de mise en accusation, elle était, en principe, confrontée à une alternative simple : soit elle mettait le ministre en accusation, après avoir éventuellement elle-même procédé à une instruction du dossier, soit elle refusait de le renvoyer dv le Cour de cassation. Ds l’affaire Di Rupo, avant de refuser de le renvoyer dv la Cour de cassation, la Ch demande à la Cour de cassation de procéder, ds un délai qu’elle fixe, à des devoirs d’information et d’instruction sur le dossier qui lui a été soumis.
L’affaire Di Rupo a permis de mettre en évidence le tort irréparable qui peut être causé à un ministre lsq une demande de m en acc était formulée et qu’elle reposait sur un dossier fantaisiste. Il a donc été décidé, à la suggestion du proc général près de la Cour de cassation, de voter une loi portant exécution temporaire et partielle de l’art 103 de la Const rendant à l’avenir une telle situation impossible. La loi du 17/12/1996 s’appliquait aux poursuites dirigées contre un ministre pdt l’ex de ces fct, pr des infractions qu’il aurait commises ds ou en dehors de l’ex de celles-ci et aux poursuites dirigées contre un anc ministres pr des infractions qu’il aurait commises ds l’ex de ses fct.

Depuis la révision const du 5 mai 1993, les règles relatives à la resp pénale des membres des gvt régionaux et communautaires et des secrétaires d’Etat bxl ont été calquées sur le régime des ministres féd.

2. Le régime actuel

En juin 1998, une réforme fondamentale des règles relatives à la resp pénale des ministres a été opérée. Le constituant a procédé à la rév des art 103 et 125 de la Const et le législateur a adopté, le 25/6/1998, les lois d’exécution de ces nv art.
Tt d’abord, il n’a plus été question, comme cela avait été envisagé en 1831, d’ériger des infractions spécifiques à l’ex de la fct ministérielle. Les membres peuvent être poursuivis pr ttes les infractions contenues ds le  commun, mais uniquement pr celles-ci. Cela signifie notamment qu’ils peuvent être poursuivis pénalement pr avoir commis des infractions propres aux fonctionnaires.
Ensuite, le régime mis en œuvre s’applique à ttes les infractions commises par les ministres, en ce compris les contraventions. Il est donc impossible de poursuivre un ministre en application du  commun pr des infractions de roulage. Or il est permis de se demander si, ds un pareil domaine, cette protection spécifique se justifie réellement au regard des objectifs poursuivis par le constituant, soit éviter de perpétuer l’ex normal de la fct ministérielle.
Les règles de mise en acc des ministres par l’assemblée législ et leur jugement par la Cour de cassation ont été purement et simplement abandonnées et il leur a été substitué un syst qui présente des similitudes avec le régime applicable aux parlementaires. Désormais, l’autorisation de l’assemblée n’est plus requise que ds 3 cas : La réquisition en vue du règlement de la procédure, la citation directe devant la Cour d’appel et l’arrestation hormis le cas de flagrant délit

A. Les poursuites

Les poursuites peuvent, en principe, être intentées et diligentées librement par le MP. Cette liberté fait, cpt, l’objet de qq limitations qui ont pr objet de protéger les ministres contre les actions intempestives ou vexatoires du Parquet.
Tt d’abord, le poursuites ne peuvent être intentées et dirigées que par le Parquet près la Cour d’appel compétente. Ensuite, bien que la question puisse susciter des controverses, il ne peut l’être sur injonction du ministre de la Justice. Enfin, le Parquet d’appel ne peut confier le dossier à un parquet de 1ère instance, lql est considéré, pê à tort, comme moins indépendant.
Pr le surplus, les règles de  commun sont adaptées en fct du privilège de juridiction dont jouissent les ministres. Ttes les attributions détenues par le Procureur du Roi en vertu du CIC sont exercées par la Proc général. Ensuite, une 2ème garantie est instituée. A l’instar de ce qui a été prévu pr les parlementaires, les actes d’instruction qui impliquent une contrainte requièrent l’intervention d’un collège de 3 conseillers parmi lesql siège le conseiller instructeur.
Si le régime protectionnel dont bénéficie les ministres s’est sensiblement rapproché de celui des parlementaires, il subsiste qq différences entre ces 2 régimes.
Tt d’abord, en ce qui concerne les parlementaires, le Parquet ne doit solliciter l’autorisation de l’assemblée que lsq il s’agit de renvoyer l’intéressé dv une juridiction de jugement. Pr les ministres, cette autorisation doit être sollicitée par le Procureur général avant tte réquisition dv la ch des m en acc. Autrement dit, l’assemblée doit l’autoriser à requérir un renvoi dv la juridiction du jugement, mais elle doit également l’autoriser à requérir un non-lieu. Il semble que cette anomalie s’explique par la crainte que, malgré des réquisitions de non-lieu.
Une 2nde différence essentielle réside ds le fait que le ministre ne peut pas, contrairement à un parlementaire, solliciter ds l’assemblée qu’elle suspende les poursuites. Elle ne peut d’ailleurs pas non plus spontanément prendre pareille initiative.
Il € une 3ème différence entre la protection reconnue aux ministres et celle dont bénéficient les parlementaires. Ces derniers peuvent, en effet, être arrêtés ou renvoyés dv une juridiction de jugement sans intervention de l’assemblée pr autant qu’il y ait flagrant délit. La portée de cette exception est réduite en ce qui concerne les ministres. En effet, elle ne joue qu’en ce qui concerne l’arrestation. Même en cas de flagrant délit, le procureur général doit requérir l’autorisation de l’assemblée avant de solliciter le renvoi d’un ministre dv une juridiction de jugement ou de le citer directement dv celle-ci. Le flagrant délit exige le plus svt que des mesures d’instruction soient ordonnées ds l’urgence et que des mesures de coercition soient prises sur le champ à l’égard des suspects. Il est donc compréhensible que l’on ne puisse subordonner la prise de ces mesures à une autorisation préalable de l’assemblée. Par contre au moment du règlement de la procédure ou de la citation directe, ttes les constatations nécessaires ont été opérées et il n’y a plus guère d’urgence qui puisse justifier que l’on fasse l’impasse sur l’intervention de l’assemblée. Sur ce point, le syst applicable aux ministres est plus cohérent que celui qui s’applique aux parlementaires.
En ce qui concerne l’arrestation, les règes applicables aux ministres s’inspirent directement du régime qui s’impose aux parlementaires. L’autorisation de l’assemblée est requise pr l’arrestation judiciaire, soit une privation judiciaire de liberté par décision de la police ou du parquet dont la durée ne peut excéder 24 heures. Il en est de même pr la délivrance d’un mandat d’arrêt par un juge d’instruction, mandat à la suite duql la détention préventive prend cours. Par contre, l’autorisation n’est pas requise en cas d’arrestation administrative opérée par la police ds le cadre de ses missions de police administrative ou en cas de mandat d’amener délivré par un juge d’instruction. En effet, le mandat d’amener est considéré comme une mesure coercitive qui entraîne des garanties particulières en application des art 7 des lois ordinaire et spéciale. Enfin, il ne semble pas que l’arrestation d’un ministre après un arrêt de condamnation soit soumis à l’autorisation.

B. Le rôle de l’assemblée

Lsq le constituant a été appelé à préciser le rôle des assemblées lsq elles sont saisies d’une demande de levée d’immunité à l’égard de l’un de leurs membres, il s’est abstenu de fixer les critères qui devaient être pris en considération, estimant qu’il appartenait à chaque assemblée de forger sa jurisprudence à cet égard. Par contre, lsq il s’agit d’autoriser une citation directe ou un règlement de procédure à l’égard d’un ministre, le législateur, après moult atermoiements, a estimé devoir fixer le cadre ds lql s’inscrit l’action des assemblées. En vertu des art 12, al 2 et 3 des lois ordinaires et spéciales : « Sans se prononcer sur le fond du dossier (l’assemblée) vérifie si la demande est sérieuse. Elle peut refuser son autorisation lsq il s’avère : Que tant l’action publique que les faits sont manifestement fondés essentiellement sur des motifs politiques, Que les éléments fournis sont irréguliers, arbitraires ou insignifiants ».
Le législateur s’est efforcé de cadrer l’intervention de l’assemblée. Celle-ci ne remplit pas une mission juridictionnelle et l’art 6, §1 de la cedh relatif ne trouve dès lors pas à s’appliquer dv elle.
La section de législation du Conseil d’Etat a émis des critiques par rapport à cette procédure. Elle a constaté, en effet, qu’un refus d’autorisation « a des effets définitifs, en ce sens qu’il ne sera plus possible de poursuivre le ministre dv la juridiction pénale si ce n’est en cas de charges nv » et que, en csq, la fct exercée en l’occurrence par l’assemblée « ne se différencie dès lors pas de celle de la juridiction d’instruction de  commun lsq celle-ci rend une ordonnance de non-lieu ». La section de législation en conclut que « comme on ne peut préjuger de l’issue de la procédure d’autorisation, il convient que cette procédure offre les mêmes garanties que celles offertes par une juridiction d’instruction ordinaire ». Cette position s’inscrit ds la ligne tracée par la CEDH.
La position développée ici par la section de législation du Conseil d’Etat mérite d’être approuvée. En effet, dès lors que le constituant a estimé devoir maintenir une protection particulière au bénéf des ministres, il convient de garantir l’effet utile de celle-ci. Or pr ce faire, un socle min de  de la défense doit être respecté. Or, appliqués à la lettre, les principes contenus ds les lois ordinaire et spéciale ne lui offrent pas cette garantie. Il n’y a plus qu’à espérer que, ds la pratique, les assemblées useront de leur pv souverain pr que la protection const des ministres soit autre chose qu’un leurre.
Curieusement, le législateur n’a imposé aucun critère lsq l’assemblée doit donner son autorisation à une éventuelle arrestation d’un ministre. Il est cpt permis de supposer que, en pareille circonstance, il lui appartient d’appliquer par analogie les critères imposés pr la citation directe ou le règlement de la procédure.
Enfin, en ce qui concerne la détention préventive, l’autorisation de l’assemblée n’est requise qu’une seule fois. Lsq il s’agit de confirmer mensuellement celle-ci, la ch des m en acc statut sans qu’une nv autorisation doive être sollicitée.
L’assemblée ne peut donc pas, comme la faculté en est prévue pr les parlementaires, solliciter, à la demande de l’intéressé et ds le respect d’une majorité renforcée, la suspension des poursuites, et partant de la détention.

C. Le jugement des ministres

Les ministres sont désormais jugés par la Cour d’appel. En ce qui concerne les infractions commises ds l’exercice de leurs fonctions, les ministres féd sont jugés par la Cour d’appel de Bxl et les ministres régionaux et communautaires par la Cour d’appel du ressort où le gvt dont le membre fait partie a son siège. En ce qui concerne les infractions commises en dehors de l’exercice des fct, les ministres, qu’ils soient féd, régionaux ou communautaires sont jugés par la Cour d’appel du lieu de l’infraction, de la résidence du prévenu, ou du lieu où le prévenu a été trouvé.
Les articles 103 et 125 de la const prévoient que la cour d’appel siège en assemblée général pour le jugement des ministres.
En ce qui concerne la procédure, ds la ligne de la solution retenue ds les affaires INUSOP et AGUSTA DASSAULT, le droit commun trouve à s’appliquer pour autant qu’il ne soit pas incompatibles avec les dispositions des lois ordinaire et spéciale. Le privilège de juridiction dont bénéficie les ministres a pr effet de les priver du 2x degré de juridiction. Tout au plus disposent-ils de la prossibilité d’introduire un pourvoi en cassation contre l’arrêt qui a été rendu.
Le élgislateur a aussi mis fin à une controverse à propos des coauteurs et complices qui sont poursuivis et jugé en même tps que le ministre. Il en résulte que le régime qui leur est applicable est didentique à celui qui s’applique tant ds la phase d’infromation et d’instruction que ds celle du jugement.
Il est, cpt, dérogé au principe de la connexité pour les coauteurs ou les complices lsq’ils leur est reproch d’avoir commis un crime, un délit de presse ou un délit politique (cour d’assise).

D. La problématique des cumuls

Les auteurs de la réforme ont pris soin d’éviter que plusieurs assemblées soient appelées à intervenir concurremment. Plusieurs hypothèses doivent être envisagées.
La 1ère ne soulèv e guère de difficulté. Il s’afgit du cas d’un ancien ministre qui a commis une infraction ds l’exercice de ses fct alors même qu’il ne faisait partie à l’époque que d’un seul gvt. Peu importe alors sa situation actuelle et qu’il fasse désormais partie d’un ou plusieurs autres gvt, l’assemblée compétente est celle devant laquelle il était resp au moment où l’infraction a été commise.
La 2ème est celle d’un ministre en fonction ds un ou plusieurs gvt poursuivi pour des faits commis ds l’exercice de l’un ou plusieurs de ses mandats actuels. S’il est possible de rattacher ces fts à un seul de ces mandats, la solution est simple. L’assemblée compétente est celle devant lql il est resp pour l’exercice de ce mandat. S’il est impossible de déterminer ds l’exercice de ql mandat l’infraction a été commise, la situation est plus délicate. La loi n’apporte à cet égard aucun éclairage. Malgré la volonté claire du législ de ne voir qu’une assemblée compétente, il semble bien que ttes les assemblées concernées doivent donner leur autorisation. La même solutions s’impose d’ailleurs lsq un ancien ministre qui faisait partie de plusieurs gvt est poursuivi pr des infractions commises ds l’exercice de ses fct sans qu’il soit possible de déterminer dans l’exercice de ql mandant l’infraction a été commise.
La 3ème hypothèse est celle ds lql un ministre appartenant à plusieurs gvt est poursuivi pour des infractions commises en dehors de l’exercice de ses fct. Ds ce cas, il appartient au parlement régional de délivrer les autorisations requises.
La question des cumuls peut aussi se poser lsq un ministrre ou un ancien ministe a cumulé des fct parlementaires et gvt.
Lsq un parlementaire est devenu ministre, il n’y a guère de pb. Le régime dérogatoire applicable à la resp des ministres trouve seul à s’appliquer. Par contre, ds le cas de la situation inverse, au dépat, il se voyait appliquer les 2 régimes mais auj, c’est le régime des ministres qui prime.
Enfin, la question des cumuls peut aussi se poser lsq’un ministre féd devient après la cessation de ses fct ministre régional ou communautaire ou inversément. Le législ a réglé la question en établissant que pr des infractions commises ds l’exercice de fct ministérielles, c’est le régime applicable à ces anciennes fct qui trouve à s’appliquer.

E. La responsabilité civile

Le législateur s’est abstenu de régler la délicate question de la resp civile des ministres. Il est communément admis que le régime dérogatoire s’applique non slt à la resp pénale, mais également à la resp civile consécutive à la commission d’une infraction.
Par contre, la situation est bcp plus confuse lsq la resp civile d’un ministre est engagée indépendamment de tte infraction. Certains estiment que le  commun trouve à s’appliquer de manière générale, les art 103 et 125 ne s’appliquant pas à cette hyp. D’autres estiment, en revanche, que le régime dérogatoire s’applique à tt le moins pr les fautes civiles commises ds l’ex des fct.
Autrement dit, seule la resp civile d’un ministre pr une faute commise indépendamment de tte infraction et en dehors de l’ex des fct relève à coup sûr du  commun. En ce qui concerne les fautes purement civiles commises ds l’ex des fct, une clarification législ ou a tt le moins jurisprudentielle s’impose.

Section 2 : Les fonctions des organes gouvernementaux

Introduction

Signe de la méfiance du Constituant de 1831 à l’égard du pouvoir royal, l’exécutif ne dispose, en Belgique, que de compétences expressément attribuées. L’art 105 de la Const prévoit que « le Roi n’a d’autres pouvoirs que ceux que lui attribuent formellement da Const et les lois particulières portées en vertu de la Const même ». L’art 78 de la LS du 8/8/1980 établit le même principe pr les gvt régionaux et communautaires. Ces « pouvoirs » sont de 3 ordres. Il s’agit de la fct législative exercée en commun avec les assemblées législatives concernées, de la fct réglementaire et des fct politiques et d’administration générale.

Sous-section 1 : La participation à l’exercice de la fonction législative

La Const et les lois de réformes instit prévoient que les pouvoirs législ, décrétal et ordonnantiel s’exercent collectivement par les assemblées délibérantes et par l’exécutif. L’intervention de l’exécutif ds le processus d’élaboration de la L, D ou de l’O s’exprime ds les  d’initiative et d’amendement, ainsi que ds l’obl de sanctionner et de promulguer les txt législ.
Lors de circonstances exceptionnelles, certaines branches du pouvoir législatif ont été paralysées au point de ne pouvoir exercer leurs fct normales. Ds un tel cas de force majeure, il est admis que le pouvoir législ soit exercé au moyen d’arrêtés-lois, pris par le seul organe ayant conservé sa liberté d’action, à savoir le Roi ou les ministres réunis en conseil.

Sous-section 2 : L’exercice de la fonction réglementaire

§ 1 – Généralités – Les règlements et les décisions individuelles

Un règlement est « un acte non législatif, qui énonce une règle de  ». Ce critère organique permet de faire le départ entre l’acte réglementaire et la norme législative qui, comme lui, revêt un caractère général, normatif et impératif.
L’arrêté réglementaire se caractérise par son caractère objectif et impersonnel. Même si au moment où il est pris, il ne concerne en fait qu’une pers, il n’épuise pas ses effets par cette seule application. Sa vocation est d’être opérant à l’égard de ttes les situations présentes ou à venir répondant à ses prescriptions.
Les organes exécutifs sont également appelés à prendre des décisions individuelles. Celles-ci, à l’inverse des règlements, ne contiennent aucune règle de  et n’ont pr destination que le nombre déterminé de pers ou de situations qu’elles identifient. Elles ne produisent leurs effets qu’une seule fois, même si elles peuvent avoir des csq juridiques ultérieures.
Il existe, assurément, une zone floue où il est difficile de déterminer si un acte a une vocation réglementaire ou individuelle. Ainsi, les plans d’aménagement établis par une commune et qui, parfois, ne concernent qu’une seule parcelle de terrain sont considérés comme des règlements alors que le classement d’une voie publique ds la catégorie des autoroutes (qui concerne de nombreux citoyens) s’analyse comme une décision non réglementaire. De même, les plans de fréquence des radios locales sont considérés comme des actes réglementaires alors qu’une décision de reconnaître une seule radio locale s’analyserait comme une décision individuelle.
L’intérêt de la distinction entre l’acte à portée réglementaire et la décision individuelle réside, tt d’abord, ds le fait que le 1er (pr autant qu’il s’agisse d’un arrêté émanant d’un organe exécutif féd, régional ou communautaire) doit être soumis à l’avis préalable de la section de législation du Conseil d’Etat, alors que le 2nd échappe à cette formalité.
Ensuite, les juridictions peuvent, en tt tps, écarter l’application d’un acte réglementaire s’il est contraire à une norme de  supérieur alors que la question de savoir si elle peuvent en faire de même à l’égard d’une décision individuelle est controversée.
Enfin, à l’inverse des actes réglementaires, les décisions individuelles doivent faire l’objet d’une motivation formelle en vertu de la loi du 29/07/1991. Les autorités adm ne doivent pas répondre à ts les arg qu’ont soulevés les administrés. Elles sont slt tenues d’indiquer, ds l’acte, les considérations de  et de fait servant de fondement à leurs décisions. La motivation doit être adéquate, càd que l’étendue de la motivation doit ê proportionnelle à l’importance de la décision. L’obligation de motiver les actes adm connaît des exceptions. Tel est le cas lsq l’indication des motif de l’acte peut compromettre la sécurité extérieure de l’Etat, l’ordre public, le  au respect de la vie privée ou le secret professionnel. Par contre, l’urgence n’exonère par les autorités adm de leur obl de motiver formellement leurs décisions.

§ 2 – Le pouvoir réglementaire d’exécution

A. Arrêtés pris par le Roi et les gouvernements régionaux et communautaires

L’exécutif fédéral tire son pouvoir réglementaire d’exécution de l’art 108 de la Const, lql dispose que « le Roi fait les règlements nécessaires pr l’exécution des lois, sans pouvoir jms ni suspendre les lois elles-mêmes, ni dispenser de leur exécution ».
La Cour de cassation trace ainsi les contours du pouvoir réglementaire d’exécution : « Si le pouvoir exécutif, ds l’accomplissement de la mission que lui confère l’art 108 de la Const ne peut étendre pas plus qu’il ne peut restreindre la portée de la loi, il lui appartient de dégager du principe de celle-ci et de son éco générale les csq qui en dérivent naturellement d’après l’esprit qui a présidé à sa conception et les fins qu’elle poursuit ». Les règles figurant ds un arrêté d’exécution doivent donc se trouver « au moins en germe » ds la norme législ. En septembre 1999, le gvt entend réaliser une vaste opération de régularisation des sans papiers établis sur le territoire belge. Il fixe une procédure par arrêté royal Celui-ci est présenté comme une mesure d’exécution de l’art 9 de la loi du 15/12/1980 qui autorise le Roi à délivrer un permis de séjour à des étrangers établis sur le territoire national lsq ils peuvent se prévaloir de circonstances exceptionnelles, mais, en ce faisant, à la suite d’une maladresse de plume, peut être interprété de manière telle que les étrangers concernés seraient dispensés de faire valoir des circonstances exceptionnelles s’ils entravent ds un des cas visé par cet acte réglementaire. Saisie d’une demande en suspension introduite par des représentants du VB, une chambre flamande du Conseil d’Etat suspend l’arrêté au motif qu’il n’exécute pas l’art 9 précité, mais qu’il en modifie la portée.
Svt, le législateur détermine lui-même, de manière plus ou moins précise, les questions qu’il entend voir régler par l’exécutif. Ds ce cas, le fondement du pouvoir réglementaire de l’organe exécutif se trouve précisé ds une norme législ.

Le pouvoir réglementaire d’exécution connaît une certaine extension ds la pratique des lois-cadres ou des décrets et ordonnances du même type. Ces normes législ posent simplement certains principes et confèrent à l’exécutif le soin d’en assurer l’application. En 1996, le législ a adopté des « lois-cadres » qui ne répondent pas à cette déf. Par la nature de l’habilitation donnée à l’exécutif, par le champ des matières concernées, par la possibilité de modifier la législ € et par la nécessité d’une confirmation législ, il s’agit, à l’évidence, de lois de pouvoirs spéciaux qui n’avaient pas été qualifiées comme telles pr des raisons d’opportunité politique.
Les organes du pouvoir exécutif peuvent, au même titre qu’ils exécutent les normes législ, prendre des mesures d’exécution des traités internationaux. Il est même arrivé que le législateur habilite expressément le Roi à abroger, modifier ou remplacer la législ existante pr satisfaire à des obligations internationales de la Belgique. Cette technique connaît, cpt, des limites. La section de législ du Conseil d’Etat indique que cette habilitation « ne saurait s’interpréter en ce sens que le législateur, en déléguant son pouvoir, doit être réputé avoir renoncé aux pouvoirs que lui réserve expressément la Const » et que « si la transposition de la directive implique la modification de normes de  qui, en vertu du  interne, relèvent de la compétence exclusive du législateur, cette modif ne peut être réputée s’inscrire ds la délégation accordée au Roi ». Il ne peut donc être question de modifier par arrêté royal les compétences de la section d’administration du Conseil d’Etat ou une loi pénale.

B. Arrêtés ministériels

Une doctrine ancienne a contesté la constitutionnalité des arrêtés et règlements pris par des ministres ou des secrétaires d’Etat fédéraux.
Cette controverse appartient au passé. La section législ du CE indique à ce propos que « Si la Const ne reconnaît expressément un pv réglementaire qu’au roi, une délégation de ce pv à un ministre est admissible, en raison notamment de la resp politique assumée par celui-ci devant la Chambre des représ ».
Il arrive aussi que le législateur féd confie directement des compétences d’exécution de la loi à un ministre déterminé. Ds ce cas, l’art 105 de la Const est respecté dès lors qu’il prévoit que le Roi n’a d’autre pouvoir que ceux qui lui sont confiés par la Const ou par les lois prises en vertu de celle-ci. Cpt, l’art 108 qui réserve au Roi seul le pouvoir d’exécuter les lois est méconnu, et cela d’autant plus que l’art 33 al 2 prévoit que les pouvoir « sont exercé de la manière établie par la Const ». Autrement dit, le législateur ne peut investir directement un ministre d’une compétence réglementaire.
La LS du 8/8/1980, tt en attribuant le pouvoir réglementaire aux gvt des entités fédérés prévoit explicitement la possibilité pr ceux-xi de déléguer leurs pouvoirs à leurs membres. La section de législation du Conseil d’Etat en tire comme csq qu’il n’appartient qu’aux gvt des entités fédérées d’attribuer des compétences à leurs membres. Les décrets ou les ordonnances qui attribuent directement des compétences à un ministre sont donc, à son estime, contraires à la LS.
Le droit positif, cpt, ne garantit pas le respect de l’interdiction faite au législ de confier directement des pv à un ministre. En effet, cette interdiction trouve son fondement ds l’art 33 de la con et ds une disposition de la LS du 8/8/80 qui n’opère pas une répartition des compétences entre l’autorité féd et les régions et communautés. Il s’en déduit que la CA n’a pas compétence pour annulé une norme législ qui confèrerait directement un pv à un ministre. Il n’est dérogé à ce principe que pr les ordonnances de la Région de Bxl-Cap et de la COCOM. Les juridictions peuvent en écrater l’application si elles méconnaissent la Const ou la LS.
Enfin, les arrêtés ministériels doivent être conformes, selon le cas, aux arrêtés royaux et aux arrêtés des gvt régionaux et communautaires, ainsi qu’aux autres normes qui leur sont supérieures. Ds les limites ainsi tracées, ils sont obligatoires tant pr les citoyens que pr les fonctionnaires.

C. Circulaires

Les membres des différents exécutifs peuvent également prendre des circulaires. Certaines d’entre elles n’ont aucun contenu normatif. Elles visent simplement à donner un commentaire averti de certaines dispositions législatives. Tel est le cas notamment des circulaires publiées au MB av les élections afin de rappeler à ts ceux qui concourent à l’organisation des scrutin les règles du  électoral. D’autres circulaires, par contre, contiennent des prescriptions données, par un membres d’un gvt, aux fonctionnaires placés sous son autorité hiérarchique. Ce pouvoir hiérarchique leur confère une valeur obligatoire à l’égard de ceux qui y sont soumis. Ttfois, elles ne sont pas, en principe, opposables aux administrés.
Enfin, il arrive que des ministres adoptent des circulaires qui ont pr effet, sous le prétexte de donner une interprétation du  existant, d’en dénaturer la portée. Tel est le cas des circulaires adoptées par les ministres du gvt flamand, PEETERS et MARTENS. L’objectif poursuivi est de contraindre les francophones établis ds des communes à statut linguistique spécial à solliciter, pr chaque doc adm émanant de la commune ou du CPAS qu’il leur soit adressé en frçs alors que, depuis tjs la législ linguistique est interprétée de telle manière qu’une demande unique suffisait pr qu’ils reçoivent l’ensemble des doc adm en frçs. Ces circulaires sont manifestement irrégulières. Tt d’abord, la législ sur l’emploi des langues en matière adm relève de la compétence exclusive de l’autorité fédérale. Ensuite, ces circulaires ont pr effet de modifier la portée du  existant et de restreinte une liberté dont bénéficie des citoyens. Elles ont donc une portée réglementaire, ce qui implique notamment qu’il fallait les soumettre à l’avis de la section de législ du Conseil d’Etat. Celui-ci, au contentieux de la suspension, en a d’ailleurs implicitement convenu. En effet, il a rejeté les demandes introduites dv lui en raison d’une absence de risque de préjudice grave difficilement réparable. S’il s’était agi de véritables circulaires, le Conseil d’Etat n’aurait pas examiné s’il € un risque de préjudice grave difficilement réparable. Il se serait contenté de constater que les actes en cause n’avaient pas de contenu normatif et, en csq, se serait déclaré incompétent pr connaître des recours.
On peut également mentionner une circulaire du ministre de l’Intérieur du 10/12/1987 qui permet à l’autorité supérieure de se substituer à l’autorité communales pr prendre une mesure de police lsq les perturbations de l’ordre public s’étendent au territoire de différentes communes, lsq les autorités communales se trouvent volontairement ou involontairement en défaut. Il peut difficilement être contesté que cette circulaire a un caractère normatif et revêt dès lors un caractère irrégulier, notamment pcq elle n’a pas été soumise à l’avis préalable de la section de législ du Conseil d’Etat.

§ 3 – Le pouvoir réglementaire d’attribution

Il arrive que le législateur confère à l’exécutif certaines compétences réglementaires ds des domaines où il doit normalement agir de concert avec les assemblées législatives. Il s’agit, simplement, en raison de circonstances particulières ou d’une conjoncture troublée de permettre aux autorités publiques d’agir avec plus de rapidité et d’efficacité que ne le permet le fctt normal des assemblées législatives. Ceci implique la mise en œuvre d’un pouvoir réglementaire d’attribution. Celui-ci se distingue du pouvoir réglementaire d’exécution par le fait que l’exécutif est habilité par le législateur à édicter des règles nv qui ne constituent pas le prolongement nécessaire et indispensable des principes qui figurent ds la norme législ.

A. Les arrêtés de pouvoirs spéciaux

Le pv réglementaire d’attribution concerne la technique des pvs spéciaux et des pv extraordinaires.
Les lois de pouvoirs spéciaux énumèrent les matières ds lesql le Roi peut abroger, compléter, modifier ou remplacer la législ existante. Le degré de précision de cette énumération peut varier. Les lois de pouvoirs spéciaux se bornent, en général, à attribuer au Roi un domaine plus ou moins vaste ds lql il peut prendre des arrêtés.
Svt, une pratique instit se dvl sans que l’on puisse identifier avec exactitude son fondement juridique. Ainsi, a-t-il fallu que la Cour de cassation valide a posteriori les arrêtés-lois pris pdt les 2 GM. Il en est de même en ce qui concerne les arrêtés de pouvoirs spéciaux. Diverses thèses ont été exposées afin de justifier leur existence. Par l’arrêt Le Compte du 3 mai 1974, la Cour de cassation met fin à tte controverse en la matière. Elle se fonde sur la distinction entre le pouvoir réglementaire d’exécution et le pouvoir réglementaire d’attribution qui trouve sa source ds l’art 105 de la Const, aux termes duql « le Roi n’a d’autres pouvoirs que ceux que lui attribuent formellement la Const et les lois part portées en vertu de la Const même ». La Cour de cassation considère qu’une loi particulière, prise en vertu de la Const, peut étendre le pouvoir réglementaire du Roi au-delà des limites fixées par l’art 108.
Les arrêtés de pouvoirs spéciaux doivent être délibérés en conseil des ministres et soumis à l’avis préalable de la section de législ de Conseil d’Etat. Cette consultation revêt un caractère obligatoire et l’urgence ne peut être invoquée pr s’y soustraire. De plus, les arrêtés, le rapport au Roi, l’avis de la section de législation et les projets d’arrêtés soumis à l’avis de la section de législation sont communiqué au Président de la Chambre et au Président du Sénat avant leur publication au MB.
De nombreuses lois d’habilitation prévoient, en outre, l’intervention a posteriori du pouvoir législ. Tel est le cas lsq les arrêtés de pouvoirs spéciaux doivent faire l’objet d’une ratification ou d’une confirmation par le législateur.
Les arrêtés de pouvoirs spéciaux ont une force supérieure à celle des arrêtés ordinaires, psq ils peuvent abroger, compléter, modifier ou remplacer une norme législ. Ils ne peuvent être modifiés par un arrêté ordinaire. Les organes juridictionnels peuvent écarter l’application d’un arrêté de pouvoirs spéciaux (pr autant qu’il ne fasse pas l’objet d’une ratification législ) s’il en contraire à la loi d’habilitation, aux normes prises au titre de l’Etat global, à la Const et aux normes de  international qui ont des effets directs ds l’ordre juridique interne.

§ 4 – Le pouvoir réglementaire direct

Il est communément admis que le pouvoir réservé par la Const au Roi de « nommer aux emplois d’adm générale et de relation extérieure », l’autorise non slt à prendre des acte de nature individuelle concernant les agents, mais également de pourvoir à l’organisation adm de l’Etat et de fixer le statut des agents.
En vertu de l’art 87 de la LS de réformes instit du 8/8/1980, les gvt des régions et des communautés disposent d’un pouvoir identique. Il leur appartient d’organiser leurs services, de fixer le cadre du perso et de procéder aux nominations. Ils doivent, ttfois, pr ce faire, user des services du Secrétariat permanent de recrutement du perso de l’Etat, actuellement dénommé SELOR. Les gvt régionaux et communautaires peuvent également fixer le statut adm et pécuniaire de leurs agents pr autant qu’ils respectent ceux des principes généraux du statut adm et pécuniaire du perso de l’Etat qui leur ont été rendus applicables par un arrêté royal du 22/12/2000.
Les art 37, 107 alinéa 2 de la Const ainsi que l’art 87 de la LS du 8/8/80 créent une compétence réservée au bénéfice du pv exécutif. Autreent dit, le législ ne peut s’immiscer ds son exercice.
Il est à noter que le statut des magistrats et des militaires est, en vertu de dispositions const expresses, entièrement soustrait au pouvoir réglementaire du Roi.
Enfin, a déjà été mise en évidence l’anomalie qui consiste à réserver au législ régional et communautaire le soin d’établir le statut du personnel des PM de droit public créées à l’initiative des R/C.
Le Roi tire directement de la Const, et plus particulièrement de son art 37, le pouvoir d’adopter des règlements de police. Le pouvoir exécutif comporterait, par nature, le pouvoir de faire régner l’ordre et la tranquillité publique. Rares ttfois sont les règlements qui ont été adoptés en cette matière où l’essentiel des compétences relève des communes ou des provinces. On peut se référer à cet égard à un arrêt rendu pas le Conseil d’Etat au contentieux de l’extrême urgence. Le bourgmestre de la Ville de Bxl avait pris une mesure d’interdiction d’un congrès du VB sur le territoire de sa commune. La gouverneure de la Région de Bxl-Cap, agissant ds le cadre d’une tutelle d’annulation et se fondant sur une circulaire du ministre de l’Intérieur, a pris une ordonnance visant à autoriser le VB a tenir son congrès tt en le faisant bénéficier de la protection policière nécessaire. Le Conseil d’Etat saisi le jour même par le bourgmestre de la Ville de Bxl, sans même se prononcer sur la régularité intrinsèque de la circulaire du ministre de l’Intérieur, a considéré que le pouvoir de tutelle exercé ainsi sur la décision du bourgmestre était irrégulier car il ne trouvait pas son fondement ds une norme législ.

§ 5 – Les arrêtés donnant force obligatoire à des normes qui n’ont pas été élaborées par le Roi ou un gouvernement

Il arrive que la substance de la réglementaire échappe au Roi et aux gvt, le pouvoir exécutif n’intervenant que si une norme législ le prévoit, afin de donner force obligatoire à des normes élaborées soit par d’autres autorités administratives, soit par des groupements socio-économiques. Participent de cette méthode d’élaboration des normes, les arrêtés donnant force obl à des règlements élaborés par des services publics et par des groupements sociaux, par des groupements économiques ou par des ordres prof. Tel est, par ex, le cas des conventions collectives conclues au sein d’un organe paritaire qui peuvent être rendues obligatoires et opposables à ts les employeurs et travailleurs relevant de l’organe paritaire compétent, ou encore du  réservé au Roi de conférer force obligatoire au code de déontologie médicale élaboré par l’Ordre des médecins ou au code de déontologie des agents immobiliers.

Sous-section 3 : Les fonction des organes gouvernementaux qui ne relèvent pas de l’activité normative – Les fonctions de gouvernement et d’administration générale

Outre sa participation à la fct législ et l’exercice de la fct législative et l’ex de la fct réglementaire, l’exécutif remplit de nombreuses autres fct dont le dénominateur commun est le fait qu’elles ne relèvent pas de l’activité normative interne. Ces fct sont diverses et si certaines sont communes à l’ensemble des exécutifs, d’autres sont propres au Roi et au gvt fédéral.
La fct la plus importante consiste en l’exécution par la voie d’actes à portée individuelle des normes législatives et réglementaires adoptées par le législateur et l’exécutif lui-même.
Ds le cadre de leurs compétences d’exécution par voie d’actes à portée individuelle, une compétence des exécutifs retient particulièrement l’attention. Il s’agit du pouvoir de nomination aux emplois ds l’adm publiques. Les nominations aux fct supérieures de l’adm font svt l’objet d’un partage entre les partis de la coalition gouvernementale. Cette politisation de la fct publique est contraire aux principes fondamentaux inscrits ds notre charte fondamentale. La Cour d’arbitrage l’a rappelé fermement à propos de l’article 20 de la loi du 16/07/1973 garantissant la protection des tendances idéologiques et philosophiques, dite loi du Pacte culturel. Cette disposition a pr but de garantir le pluralisme ds les institutions publiques qui relèvent du secteur culturel, tels par ex la RTBF et la VRT. Elle prévoit que, ds de tels organismes, les emplois doivent être répartis de manière équilibrée entre toutes les tendances représentatives afin que chacune d’elles bénéficie d’une présence minimal et qu’aucune d’entre elles ne bénéficie d’un monopole ou d’une prédominance injustifiée. Ds un arrêt du 15/07/1993, la Cour d’arbitrage a jugé cet article et le système qu’il organise contraires à l’article 10 de la Const, notamment au motif que « s’il est légitime de veiller à des équilibres, le législateur manque au principe de proportionnalité en recourant, pr atteindre cet objectif, à un système qui impose à l’autorité de déroger au principe d’égalité en considération des convictions personnelles».
Le pouvoir de nomination ne se limite pas à l’adm. Ainsi, des dispositions particulières de la Const et des lois particulières octroient des pouvoirs de nomination au Roi. Il nomme les ministres et les secrétaires d’Etat, les membres des différentes juridictions ds les conditions fixées par les lois, les gouverneurs de provinces, les bourgmestres des communes,…
Le Roi et les gvt régionaux et communautaires disposent du pouvoir de conclure des traités, ds la sphère de leurs compétences respectives et ds le respects des règles qui visent à coordonner l’activité des différentes autorités internes sur le plan des relations internationales. Pr le surplus, en principe, la conduite des relations diplomatiques et consulaires demeure une compétence de haute adm de l’autorité fédérale.
En vertu de l’article 167, §1, al 2 de la Const, le Roi « commande les forces armées et CONSTATE l’état de guerre, ainsi que la fin des hostilités ». Depuis la capitulation militaire décidée par le Roi Léopold III en mai 1940, il n’est plus contesté que le commandement des forces armées, la décisions d’engager l’armée ds un conflit ou de la retirer de celui-ci et la direction des opérations militaires, ne reviennent pas à titre personnel au Roi, mais sont des actes soumis au contreseing de ses ministres.
Le Roi dispose de compétences particulières à l’égard du pouvoir judiciaire. Tt d’abord, les article 151 à 153 de la Const prévoient les conditions ds lesql il nomme les magistrats. Ensuite, en vertu de l’article 40 de la Const, c’est au nom du Roi que les décisions de justice sont exécutées. Enfin, le  de grâce appartient au Roi en vertu de l’art 110 de la Const. Ce  l’autorise, sous la resp du ministre de la Justice, à réduire ou à supprimer les peines prononcées par les juges. La grâce peut être demandée pr tte « peine ». La grâce est sans effet sur la condamnation. En revanche, elle constitue un obstacle à l’exécution de la peine. A cet égard, il convient de ne pas confondre la grâce et l’amnistie, l’amnistie étant un acte du pouvoir législatif (une loi) qui, elle, défend d’exercer ou de continuer certaines poursuites pénales et qui efface les condamnations déjà prononcées. Par ailleurs, l’amnistie est réelle, en ce sens qu’elle s’adresse aux actes, abstraction faite de ceux qui les ont commis, tandis que la grâce est personnelle.

 

 

 

 

 

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