L’adoption du projet de loi de finances

L’adoption du projet de loi de finances par le Parlement

 

Il y a deux idées potentiellement contradictoires : l’A14 de la DDH qui pose le principe de la compétence du Parlement en matière financière et budgétaire. Autrement dit le Parlement doit voter la loi de finance. Le second objectif qui limite le premier est une contrainte de temps. Le texte budgétaire doit être exécutable au 1er janvier. Cette intervention du Parlement est limitée pour ne pas déborder sur l’année d’exécution.

 

Par. 1 – La procédure d’adoption devant les deux chambres

Comment la loi de finance est votée par le Parlement ?

5 temps (entre fin septembre et fin décembre) :

 

A) La priorité donnée à l’Assemblée nationale et l’information des chambres

A39C : le projet de loi de finance est déposé devant l’Assemblée nationale. Autrement dit, il n’est pas déposé devant le Sénat. Il y a un examen priorité de l’Assemblée par rapport au Sénat car on considère que l’Assemblée est plus représentative du peuple. Une fois adopté par l’Assemblée, le texte part au Sénat. La procédure d’adoption est la même devant les deux chambres.

A48 de la LOLF : Débat d’informations budgétaires organisé par le gouvernement au Parlement. Le gouvernement va informer le Parlement des grandes orientations du projet de loi de finance au printemps du texte qui sera détaillé dans le futur projet de loi de finance fin septembre. Aider les parlementaires à comprendre le cadre général.

 

B) Le rôle des commissions des finances

D’abord une fois le texte présenté par l’Assemblée, il est directement renvoyé aux commissions. Rappel : huit commissions à l’Assemblée et le Sénat. Il va d’abord à la commission des finances dont le rôle est de rendre un rapport sur l’ensemble des lois de finances. Dans la commission des finances à l’assemblée et au sénat, on a des députés et des sénateurs dont le rôle est de rapporter une partie des lois de finances. Les rapporteurs vont étudier une partie de la loi de finance, soit les missions ou les programmes. La commission va rendre un avis sur le texte. La commission des finances a des pouvoirs spéciaux, notamment des pouvoirs d’enquête et notamment de poser des questions aux ministres. On a aussi 7 autres commissions qui vont aussi rendre un rapport particulier uniquement sur la partie de la loi de finance qui les intéresse. Exemple : commission des affaires culturelles sur les affaires culturelles.

 

C) La procédure de discussion et de vote

Elle est spécifique à la matière financière. Tout d’abord, il y a un vote sur la première partie de la Loi de finances. Il y a ensuite l’intervention du ministère des Finances et du Budget. Puis celle du rapporteur général de la commission des finances. Et enfin, interviennent les portes parole des groupes parlementaires. Sur cette première partie, il y a un vote d’ensemble même si chaque sous-partie est discutée. Ce vote est indispensable avant la discussion et le vote de la seconde partie (art 42 de la LOFL).

La discussion et le vote de la seconde partie. L’art 43 de la LOLF dispose que ce n’est pas un vote global mais un vote mission par mission. Si le vote se fait uniquement sur les missions (constituées de programmes), le Parlement valide indirectement les programmes qui sont à l’intérieur de chaque mission. L’idée est lorsque toute la 2e partie est votée, on fait un vote global sur tout le texte.

 

D) Les nouveaux enjeux liés à la performance des dépenses publiques

On s’interroge sur la façon de discuter la 2e partie de la Loi de finances, soit les dépenses. Ce qui a changé depuis la LOLF, on retrouve dans la 2e partie, une discussion au premier euro. Dorénavant, on efface toute référence au crédit de l’année précédente ce qui implique de justifier chaque année, l’ensemble des crédits nécessités par les programmes.

Avant 2001, il y a eu une distinction entre les services votés et les mesures nouvelles. Les services votés sont les dépenses qui continuaient depuis les années suivantes, les mesures nouvelles sont la distinction avec les mesures de reconduction. Il y avait un seul vote du Parlement sur les services votés, et il n’y avait donc des discussions précises seulement sur les mesures nouvelles. Le problème est que les mesures reconduites représentaient la majorité des dépenses de l’État. Dorénavant, chaque programme peut être discuté dès le premier euro, il n’y a aucune logique de reconduction.

Une fois le texte voté par les 2 chambres, on saisit le Conseil constitutionnel.

 

E) La saine du Conseil Constitutionnel et promulgation au JOFR

Traditionnellement, il y a toujours un recours de l’opposition au Conseil constitutionnel. S’il y a un texte à contester par l’opposition, c’est celui-là. Pendant 20 ou 30 ans, il y a eu chaque année une saisine, mais en 2007, 2008 et 2009, il n’y a pas eu de saisine.

Le Conseil contrôle que le PLF est conforme aux principes budgétaires et fiscaux. Mais aussi on contrôle l’existence des cavaliers budgétaires. Mais le fait d’avoir des cavaliers budgétaires, cela ne signifie pas qu’il y a violation de la Constitution.

 

Par. 2 – L’encadrement de l’intervention du parlement

 

A) Le droit d’amendement

Le gouvernement et le Parlement peuvent déposer des amendements. Le gouvernement a le droit d’amender quand il veut son texte. En revanche, le Parlement ne peut proposer d’amender des textes que lorsqu’il est devant la chambre dont il relève.

Article 40 de la Constitution : les amendements parlementaires ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques soit la création ou l’aggravation d’une charge publique.

Ø Ne sont pas recevables les amendements qui proposeraient la suppression pure et simple d’un impôt ou une augmentation d’une ou des dépenses.

Ø A contrario, est recevable un amendement qui propose d’augmenter un impôt ou de diminuer une dépense.

Ø Les compensations sont possibles entre les ressources. Un parlementaire peut proposer d’augmenter l’ISF et de diminuer d’autant la TVA.

Ø A contrario, jusqu’en 2001, il était impossible de compenser les charges. Un parlementaire ne pouvait augmenter les dépenses de l’EN et de diminuer les dépense de la Défense. La LOLF dans son article 47 a permis une compensation entre les charges uniquement à l’intérieur des missions

Ø Impossible de proposer une compensation entre ressources et charges

Le but est d’encadrer le pouvoir d’intervention des parlementaires pour que ça ne déborde pas audelà du 31 décembre.

B) La contrainte des délais

1- Les délais classiques

Art 47 de la Constitution, détaillé par les articles 39 et 40 de la LOLF.

Les délais et leur interprétation :

Le Parlement a un délai global de 70 jours pour se prononcer sur le texte. Ce délai court à compter du 1e mardi d’octobre. Dans ce délai global, il y a répartition entre les 2 chambres. L’AN a 40 jours pour adopter le PLF en première lecture et le Sénat a 20 jours.

Il existe une interprétation large, une certaine tolérance quant à l’application contraignante de ces délais. On va essayer de trouver un consensus pour que le Parlement puisse voter le texte.

Traditionnellement, le texte est déposé par le gouvernement à l’AN avant le 1e mardi d’octobre. Mais dans la pratique, le gouvernement dépose le texte fin septembre. Ça montre que le gouvernement essaye de favoriser l’intervention du Parlement. Tolérance du Conseil constitutionnel en cas de dépassement du délai, du moment que le Sénat a 15 jours, l’AN peut déborder.

La lourde sanction théorique en cas de non-respect des délais :

Ces sanctions ne sont quasiment jamais appliquées car elles sont théoriquement extrêmement lourdes. Il faut distinguer un dépassement de délai au niveau des chambres d’un éventuel dépassement du Parlement dans son ensemble.

Ø Si l’une des chambres dépasse le délai, la chambre est dessaisie du texte et perd tous ses amendements.

Ø Si le Parlement dépasse les 70 jours, le gouvernement peut adopter la Loi de finances par ordonnance.

 

2- Les situations spéciales

La procédure accélérée en matière de Loi de finances :

Pour qu’une loi soit adoptée par le Parlement, elle doit être acceptée dans les mêmes termes par les 2 chambres. Cependant, en matière de Loi de finances, on n’a pas le temps d’attendre que les 2 chambres se mettent d’accord.

Art 40 de la LOLF dispose qu’en matière financière, l’urgence est de droit. Cela signifie qu’il est mentionné que dès l’instant que chacune des chambres a adopté le texte en 1e lecture, le Premier ministre a la possibilité de stopper les navettes et de convoquer une CMP. La CMP doit donc se prononcer en 10 jours.

Les Loi de finances de l’article 45 :

Le cas de l’urgence budgétaire. Catégorie particulière. Ces lois-là n’ont pas la signification classique d’actes de prévisions, d’autorisation et de validation. Elles ont un formalisme particulier.

Hypothèse où le gouvernement ne dépose pas le projet dans les temps (1962, le gouvernement Pompidou a été renversé fin septembre donc la Loi de finances n’a pas été présentée à temps). Hypothèse où le Conseil constitutionnel annule la Loi de finances (1979, le contrôle du Conseil Constitutionnel annule la Loi de finances de 1980 pour inconstitutionnalité). Les solutions sont dans l’article 45.

Dans l’ordonnance de 1959, aucun article ne répondait à ces situations. On a trouvé une parade qu’on a juridicisé dans la LOLF. Dans ces 2 situations, le gouvernement dépose au Parlement le PLF qui va être divisé en 2. On va déposer d’bord la première partie, puis la deuxième partie.