Changement d’affectation et transfert de gestion

Les changements d’affectation et transfert de gestion du bien du domaine public

Les changements d’affectation renvoient aux situations dans lesquelles l’affectation du bien du domaine public – c’est-à-dire sa destination – est modifiée ou bien confiée à une autre personne publique.

La destination du bien est modifié mais le bien toujours affecté à une utilité publique, utilité qui peut varier. Ce changement d’affectation peut être réalisé au sein même de la personne publique qui en est gestionnaire, le bien fera toujours partie du domaine public de la personne publique gestionnaire. Mais le changement d’affectation peut aussi s’accompagner d’un transfert de gestion et dans ce cas, la gestion du bien est confiée à une nouvelle personne publique. Plusieurs hypothèses se présentent : changement d’affectation par la personne publique gestionnaire, transfert de gestion à une autre personne publique, transfert qui peut être réalisé à affectation constante ou transfert de gestion et changement d’affectation. Il existe ici un ensemble de règles qui concernent ce qu’on pourrait appeler la vie du bien affecté à l’utilité publique.

Ces changements d’affectation peuvent être consentis par les personnes publiques mais spécialement en cas de transfert de gestion, celui-ci peut être autoritaire et décidé par l’Etat en ce qui concerne un bien du domaine public d’une collectivité territoriale. Dans ce dernier cas, trouve à s’appliquer ce qu’on appelle la théorie des mutations domaniales qui désigne le pouvoir qu’à l’Etat de changer autoritairement de manière unilatérale, la destination d’un bien appartenant à une collectivité publique et de confier sa gestion à une autre personne publique.

Ces questions sont traitées par le Conseil Général qui distingue les transferts de gestion selon qu’ils sont réalisés à l’amiable librement consentis) ou Qu’ils ne le sont pas.

§1 : Transferts de gestion à l’amiable

Cela est prévu à l’article l 2123-3 du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES «Les personnes publiques mentionnées à l’article L. 1 peuvent opérer, entre elles, un transfert de gestion des immeubles dépendant de leur domaine public pour permettre à la personne publique bénéficiaire de gérer ces immeubles en fonction de leur affectation. » Possibilité de circulation d’un bien public autorisé par le CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES. La partie réglementaire du code vient préciser les autorités compétentes pour décider de ses transferts de gestion. Sachant du transfert de gestion d’un immeuble qui appartient au domaine public de l’Etat, le transfert de gestion est décidé par le préfet qui agit après un avis du directeur départemental des FP. Les biens des Etablissements Publics de l’Etat : là il faut regarder les statuts de l’Etablissement Public. Les biens des Collectivités Territoriales : transferts de gestion décidés par l’organe délibérant de la collectivité concernée. Ces hypothèse de transferts de gestion s‘accompagnent d’aucun formalisme sinon le respect des règles de compétence.

Le même texte entoure ses transferts de gestion d’un certain nombre de garanties prévues par le code. Par exemple, la décision de transfert de gestion peut indiquer la durée du transfert de gestion et lorsque ce délai a expiré ou lorsque le bien n’est plus utilisé conformément à la destination qui a justifié le transfert de gestion, le bien fait retours gratuitement à la personne publique proprio conformément à son affectation initiale. Garanties financières sont aussi prévues : le transfert de gestion d’un bien vers une autre personne publique peut s’accompagner de dépenses à la charge de la personne publique initiale ou encore d’un manque à gagner (perte de ressources) donc le transfert de gestion donne lieu à indemnisation de la personne publique (L 2123-6 du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES)

Lorsqu’est en cause un transfert de gestion qui concerne un bien relavant du domaine public de l’Etat, une convention pourra être passé avec la personne publique à qui ce bien a été transféré et convention qui va prévoir les règles de gestion applicable à ce bien transféré ou encore les modalités financières et techniques de cette opération. L’Etat pourra exiger le respect de conditions contractualisées avec une autre personne publique.

§2 : Mutations domaniales

Changements autoritaires d’affectation et décision par laquelle l’Etat décide de confier la gestion d’un bien à une autre personne publique de manière autoritaire.

Cette notion de Mutations Domaniales a une origine jurisprudence puisque cette théorie s‘enracine dans une décision ancienne du Conseil d’Etat, 16 juillet 1909 Ville de Paris c/ Compagnie du chemin de fer d’Orléans. Etaient en cause des dépendances, propriétés de la ville de Paris, cette compagnie souhaitait étendre son chemin de fer depuis Sceaux et faire remonter cette voie ferré jusqu’au cœur de Paris (ancêtre RER B). La compagnie avait conclu un accord avec la ville de Paris et cet accord prévoyait que si la ville et la compagnie rencontraient des difficultés pour fixer des indemnités en cas de cession des biens, objets de ce projet, l’accord stipulait que ses indemnités seraient fixées conformément à la procédure d’expropriation. A l’occasion d’une difficulté, la procédure d’expropriation a été mise en œuvre et la question de l’indemnisation de la ville de Paris s’est posée. Compétence du Juge Judiciaire en matière d’expropriation pour fixer les indemnités. La Cour de Cassation a considéré que la procédure d’expropriations ne pouvait être appliquée à une personne publique, à des biens qui relèvent du domaine public d’une personne publique.

La ville étant toujours proprios des voies qui avaient été ouvertes pour la Compagnie, cette ville se trouvait donc de fait dépossédé de la possibilité d’exploiter les biens de son domaine public. La ville s’est retourné contre l’Etat. CE : ville de paris conteste l’impossibilité d’utiliser une partie de son domaine public utilisé par la compagnie qui exploitait cette voie de chemin de fer et elle n’avait toujours pas reçu d’indemnisation de la part de l’Etat, car compagnie concessionnaire de l’Etat. le Conseil d’Etat confirme la décision de la Cour de Cassation à savoir l’expropriation n’est pas possible à l’encontre d’un bien relevant du domaine public d’une personne publique. le Conseil d’Etat a refusé d’indemniser la ville de Paris, de condamner l’Etat à verser une indemnité puisqu’il a constaté que la ville de Paris était toujours proprio des biens en cause mais la ville de Paris n’était plus en mesure de décider de l’affectation de ses biens, de facto gérés par la société concessionnaire. Situation particulière, la CE a pris quad l’absence de transfert de propriété par la ville de Paris. Cette solution a donné lieu à cette théorie de Mutations Domaniales selon laquelle l’Etat est toujours libre de modifier l’affectation d’un bien et d’en transférer la gestion sans indemnisation de la personne publique privée de la maitrise de l’affectation. Dès lors qu’un bien relève du domaine public de la personne publique, ce bien est grevé d’une servitude d’Intérêt Général et l’Etat peut décider autoritairement de modifier l’affectation de ce bien compte tenu de l’intérêt général et peut décider de transférer la gestion de ce bien sans indemnisations, parce que l’Intérêt Général l’exige.

Cette théorie n’a pas reçu beaucoup d’applications, il a fallu attendre une décision du Conseil d’Etat pour que cette théorie soit consacrée par la jurisprudence du Conseil d’Etat, commune de Proville juin 2004 pour que le Conseil d’Etat consacre cette théorie des Mutations Domaniales expressément et dans cette décision, le Conseil d’Etat a solennellement affirmé que l’Etat avait le pouvoir de décider pour un motif d’Intérêt Général de procéder à un changement d‘affectation d’une dépendance du domaine public d’une collectivité terri et cette décision trouve son fondement dans les principes généraux qui régissent le domaine public.

Cette théorie soulève un certain nombre de difficultés d’ordre constitutionnel notamment et notamment au regard de la propriété de ses Collectivités Territoriales, qui sont certes toujours proprios de ce bien mais qui ne peuvent plus ne jouir car l’Etat peut choisir autoritairement l’affectation du bien.

Contrairement à une doctrine qui demandait l’abandon de cette théorie, le CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES a confirmé cette prérogative de l’Etat cette théorie, théorie confirmée par l’article L 2123-4 du code « Lorsqu’un motif d’intérêt général justifie de modifier l’affectation de dépendances du domaine public appartenant à une collectivité territoriale, un groupement de collectivités territoriales ou un établissement public, l’Etat peut, pour la durée correspondant à la nouvelle affectation, procéder à cette modification en l’absence d’accord de cette personne publique. »

Cet article réaffirme cette prérogative étatique néanmoins encadre l’exercice de cette prérogative puisque qu’elle ne peut être mise en œuvre que si elle est justifiée par un motif d’Intérêt Général et il existe un certain nombre de règles de procédure qui implique que le désaccord de la Collectivités Territoriales soit avéré et les termes de ce désaccord ont été précisé à l’article R 2123-12, le préfet doit informer la Collectivités Territoriales de l’intention de l’Etat de modifier l’affectation du bien, cette information est communiquée dans un dossier qui précise l’objet, les motifs, les caractéristiques essentielles du projet que nourrit l’Etat. La Collectivités Territoriales dispose alors d’un délai de 4 mois à compter de la réception du dossier soit pour accepter ou refuser ce changement autoritaire d’affectation, en cas de silence de la Collectivité Territoriale, le silence vaut refus de consentir au transfert de gestion.

Depuis l’entrée en vigueur du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES, le changement autoritaire d’affectation donne lieu à une indemnisation à raison des dépenses ou de la privation de ressources qui pèsent sur la Collectivité Territoriale. Néanmoins cette indemnisation est très limitée parce que la Collectivités Territoriales n’a pas droit à une indemnité de dépossession alors même qu’elle n’a plus du tout la jouissance de son bien. Donc la substance de la théorie des Mutations Domaniales demeure mais restriction de son droit de propriété. Il y a matière à une véritable indemnisation en raison de la dépossession. Question d’ordre constitutionnel.