De la négociation à la conclusion des traités

La conclusion des traités internationaux

Il faut prendre ce terme dans un sens assez large. Ensemble des étapes qui aboutissent à l’engagement. Elle regroupe les négociations, l’adoption du texte et l’acceptation par ratification. On a une procédure complexe parfois assez longue qui se justifie par le fait que l’État ne s’engage pas contre son gré. Les États sont souverains et c’est la raison pour laquelle la convention de Vienne prévoit des règles précises pour ce qui est de la conclusion des traités.

1. Règles générales

a) Négociation des traités

Ce sont les représentants des États qui viennent discuter le traité. Il y a la question de l’identification du négociateur. Le Droit International est souple. Il dit que c’est à chaque État de désigner les représentants de son choix en fonction de ses dispositions constitutionnelles. En France la Constitution donne une compétence de principe au PR (art 52) mais même si on a un président qui aime bien tout faire dans tous les domaines il ne peut pas tous les négocier et il peur déléguer son pouvoir. Ce traité est négocié par des représentants de l’État qui sont appelés les plénipotentiaires. Le Droit International ne détermine pas les personnes qui sont les représentants. Cependant il fixe certaines règles visant à s’assurer que la personne présente aux négociations représente bien l’Etat. C’est une technique qui s’appelle la lettre de plains pouvoir. Tout négociateur doit présenter sa lettre de plein pouvoir pour négocier et signer le traité en bout de course et toute négociation internationale débute par un échange des lettres de pleins pouvoirs.

La convention de Vienne de 69 (art 7) prévoit que certaines personnes sont dispensées de présenter une telle lettre et son censées représenter l’État : les chefs d’Etats, les chefs de gouvernement et les ministres des affaires étrangères, les chefs de mission diplomatique (ambassadeur) et les représentants accrédités.

Les préambules sont sans valeur obligatoire. En Droit International le juge s’y réfère pour interpréter les dispositions du traité. Dans la plupart des traiter, on a des clauses finales sur ce qui concerne l’entrée en vigueur ou concernant la langue du traité (tel langue primera sur tel autre en cas de conflit). On peut avoir des annexes ajouté au traité qui ont la même valeur juridique que le traité.

b) L’adoption du texte

Elle se fait par la signature du traité. C’est par la signature de ce texte que le traité est adopté. Authentification du texte et cela vient consacrer un consentement de principe de la part des plénipotentiaires. Il peut y avoir certaines modalités concernant cette signature. Parfois l’adoption du texte se fait en plusieurs étapes. Parfois le texte est uniquement arrêté par consensus ou vote et la signature intervient seulement dans un second temps.

Ex : on a un vote de l’assemblée général de l’ONU pour arrêter le texte et la convention a été signée par les États qui voulaient être partie. La ratification intervient ensuite.

Art 10 de la convention de Vienne : la signature ad référendum : La signature signifie seulement que le texte est arrêté mais la confirmation ne vaut que par une seconde signature.

Le plénipotentiaire signe mais cette signature ne vaut que sous réserve d’une signature de confirmation. La signature du plénipotentiaire n’a qu’une valeur provisoire. Ex : la signature du traité instituant l’OTAN 1949. On a eu a l’issu des négociations une signature ad référendum. Par la suite une cérémonie officielle de signature a eu lieu pour donner plus de solennité.

Toujours est-il que cette signature ne suffit pas à engager l’Etat. En principe elle nécessite une seconde étape (ratification) pour que le traité soit obligatoire sauf pour les procédures d’accord s’simplifié où la signature suffit.

Cela étant l’État qui a signé n’est pas dans la même situation que l’État qui n’a pas signé. L’État a l’obligation de ne pas privé le traité de son objet et de son but. Cela signifie que l’État ne doit prendre aucune mesure incompatible avec le traité qu’il a signé. Cela étant cela ne signifie pas que les États ont l’obligation de ratifier. Ils peuvent dire que leur signature est sans objet. C’est le cas pour la politique américaine sous Clinton qui avait signé l’adhésion à la Cour Internationale de Justice mais l’administration Bush a clairement annoncé qu’il ne ratifierait pas.

c) Expression définitive du consentement à être lié

Le consentement de l’État s’exprime en deux temps : le premier temps est la signature et dans un deuxième temps il faut un acte de confirmation de la signature qui intervient au niveau de l’ordre juridique interne. Cela passe dans la plupart des cas par une procédure de ratification. Cela rend l’engagement de l’État définitif. Par cet acte, l’autorité va s’engager à respecter le traité. Certains traités font l’objet d’une approbation par le ministre des affaires étrangère (moins solennel que le PR).

L’objectif est que les plénipotentiaires n’ont pas dépassé leur mandat. Cela peut également être l’occasion de renégocier ce traité. Puis on a l’idée de faire intervenir le parlement car la négociation du traité est dirigée par l’exécutif et le parlement peut avoir son mot à dire.

Cette procédure de ratification intervient au sein de chaque État et selon les procédures constitutionnelles de chaque Etat. La plupart des Constitutions attribuent le pouvoir de ratification des traités à tel ou tel autorité. Plusieurs cas de figure :

• – on peut imaginer une compétence exclusive de l’exécutif pour ratifier
• – on pourrait imaginer une compétence exclusive du législatif (rare en pratique)
• – on peut aussi avoir un partage de compétence entre exécutif et législatif. Deux exemples :

Article 2 section 2 de la Constitution américaine : c’est le président américain qui a le pouvoir de négocier et signer les traités mais l’engagement définitif n’interviendra qu’avec la majorité des deux tiers des sénateurs. Ex : le traité de Versailles a été signé par le président américain mais le sénat n’a pas voté au deux tiers.

Articles 52 de la Constitution française : principe de la compétence présidentielle en matière de ratification.

Article 53 de la Constitution française : dans certains cas cette ratification nécessite une ratification par le parlement notamment les traités de paix, de commerce, celles qui engagent les finances de l’États etc. Cette ratification intervient par un décret de ratification. Il est soumis à contreseing (PM et du ministre des affaires étrangères). Cette intervention reste limitée parce que le parlement a des pouvoirs qui ne vont pas jusqu’à renégocier le traité.

Dans certains cas le parlement a refusé la ratification d’un traité. Ex : le parlement a refusé la communauté européenne de défense. C’est l’article 11 qui porte sur le référendum. La ratification de certains traités donne la possibilité de faire un référendum. Ex : en 1972 en ce qui concerne l’adhésion à la CEE. Le PR George Pompidou devait ratifier ce traité mais nécessitait une ratification parlementaire mais il préfère passer par l’art 11 par voie référendaire. En 1992 avec le traité de Maastricht ratifié par le PR François Mitterrand en vertu d’une autorisation du peuple. En 2004, traité constitutionnel européen refusé.

La procédure de ratification peut être longue et compliqué et c’est la raison pour laquelle on a prévue les traités en forme simplifiée. Il n’y a pas de procédure de confirmation et l’État est engagé par sa simple signature. C’est une pratique initiée par les USA à cause du droit de veto du sénat américain. Ils ont développé une nouvelle pratique des « executive agreements » permettant au président d’engager le pays sans passer par le congrès, sans consulter le sénat américain. Les USA sont engagés par la simple signature du président. Cette procédure est née d’une interprétation extensive de la Constitution.

Ex : les accords de Londres créant le tribunal de Nuremberg ont été signés par Roosevelt par une procédure de traité simplifié.

Ces traités en forme simplifié n’ont pas la même valeur juridique que les traités solennels. Ils sont tout autant obligatoires. On pourrait dire que cela concerne des traités moins importants. Ce n’est pas forcement le cas. Ex : accord de Camp David 1978.

En France l’article 52 distingue les traités en forme solennels et les accords en forme simplifiée. Sauf que l’article 53 ne reprend pas cette distinction binaire parce que l’art 53 distingue les traités ou accord. Il dit que les traités ou accords nécessite une autorisation parlementaire pour être approuvé ou ratifiée. On est donc dans une forme solennelle et la signature ne suffit pas. Cela revient à distinguer trois types d’accord internationaux :

• – les traités solennels soumis à ratification
• – les accords en forme simplifiés qui ne nécessitent pas de loi d’approbation et ne rentrent pas dans le domaine de l’article 53
• – les accords signés par le ministre des affaires étrangère mais qui nécessite une approbation en vertu d’une loi dans le cadre de l’article 53

d) Introduction du traité dans l’ordre juridique international

Normalement le droit commun veut que le traité entre en vigueur lorsque tous les États partis ont manifestés leur engagement. Certains traités peuvent contenir des dispositions particulières. Certains traités prévoient une entrée en vigueur à partir d’un certain nombre. Ex : le traité de Rome de 1998 prévoyait que le traité entrerait en vigueur à partir d’un seuil de 60 ratifications. En l’occurrence l’administration Bush a tout fait pour que le seuil des 60 ratifications ne soit pas atteint. En 2002 la 60^e ratification est intervenue.

En Droit International on a repris certaines formalités de publication même si elle n’a pas de caractère obligatoire. On a considéré que c’était un facteur de fluidité. On a voulu éviter les conventions secrètes. Avec la charte des UN on a voulu favoriser la publication des traités et l’art 102 de la charte prévoit « les membres des UN doivent envoyer leur traité au secrétariat de l’ONU qui le publiera ». La sanction est prévue au §2 de l’art 102 « le traité ne pourra pas être invoqué devant un organe de l’ONU ». Il ne devient pas opposable au sein de l’ONU et notamment devant la CIJ.

2. Règles spécifiques aux traités multilatéraux

a) Institutionnalisation de la procédure d’élaboration

Lorsque le traité est multilatéral il faut un cadre pour les négociations qui peut prendre deux formes :

Le cadre de la conférence internationale : Ex : conférence de Copenhague. Ces conférences sont convoqués soit par un État ou plusieurs État ou une Organisation Internationale généralement l’ONU. Il y a un travail préliminaire effectué soit par l’État qui héberge la conférence soit l’organisation qui la convoque. Un projet de traité est déjà élaboré puis lors de la conférence, négocié.

Au terme de la conférence, l’adoption du texte : sur les modalités d’adoption du texte deux techniques peuvent être envisagées. La technique du vote ou la technique du consensus. Le principe du consensus est qu’on discute tant qu’il y a des oppositions. Si on vote, il peut y avoir des conditions particulières mais la convention de Vienne propose une règle supplétive mais on peut envisager la règle des deux tiers. Ex : le traité de Rome sur la CIJ. L’adoption du texte ne vaut pas signature.

A l’époque de Grossius la langue internationale étant le latin et jusqu’à la 2^e GM la langue officielle et diplomatique était le français et depuis 1945 c’est l’anglais qui tend à s’imposer mais on constate une multiplicité des langues utilisées. Cela favorise une certaine profession.

La plupart des Organisations Internationales ont compétence pour adopter des traités pour qu’en leur seing des traités soient adoptés. Ex : l’assemblée générale de l’ONU. De nombreux traités ont été négociés et adoptés au sein de l’assemblée générale mais les procédures de ratification et de signature subsistent. Même chose pour l’OIT. Au sein de la conférence générale de l’OIT de très nombreuses conventions ont été adoptées et soumis à la signature et ratification des Etats.

b) Ouvertures des traités multilatéraux

La plupart ne sont pas fermés et donc ouvert à d’autres États parfois sous réserve de certaines conditions (géographique si c’est dans le cadre du Conseil de l’Europe). Deux techniques permettent à un État de rejoindre le traité. Tout d’abord la technique de la signature différée. On permet à l’État de signer le traité postérieurement à tous les autres et à l’entrée en vigueur du traité. Ex : convention de Montego-Bay prévoyait que deux ans après l’entrée en vigueur, un État pouvait signer le traité et pour les pactes aucun délai n’est prévu. La procédure d’adhésion ou d’acceptation, permet à un État signataire d’exprimer son consentement définitif. Cet acte vaut à la fois signature et ratification.

c) La question des réserves au traité

C’est une faculté laissée aux États de déclarer qu’il ne consent pas à être lié à certaines dispositions du traité ou alors que ces dispositions prendront une signification particulière à son égard. Art 2 de la convention de Vienne : « l’expression réserve s’entend d’une déclaration unilatérale faite par un État par laquelle il vise à exclure ou à modifier l’effet juridique de certaines dispositions du traité dans leur application à cet État ».

Ex : les réserves sur les clauses finales et les clauses de règlement des différents. On trouve souvent des réserves sur les règlements des différents ou l’État pourra poser des conditions procédurales.

Les réserves matérielles où une disposition de faux, va faire l’objet d’une réserve. Ces réserves interviennent soit à la signature d’un traité soit à la ratification mais ne concernent que les traités multilatéraux.

Cette pratique des réserves peut être discutée. Cela peut dénaturer un traité mais tout de même cette pratique se justifie car elle permet d’assurer une large participation des États aux traités multilatéraux et permet parfois d’atteindre l’universalité qui a prévu un aménagement. De très nombreux traités n’auraient pas vu le jour ou regrouperaient un très petit nombre d’États sans ces réserves. Cette pratique est soumise à des conditions et est encadré par le Droit International. La Cour Internationale de Justice a eu l’occasion de se prononcer dans un avis consultatif de 1951, convention sur la répression du crime de génocide. Pouvait-on faire une réserve à la condition sur le génocide ? La Cour Internationale de Justice a relevé la règle en la matière : une réserve n’est valable que si elle est acceptée par tous les Etats. Mais la Cour considère que cette règle ne vaut pas pour certains traités multilatéraux qui entendent réunir un très grand nombre d’Etat. Dans cet avis la Cour a assoupli la règle traditionnelle. Mais cette réserve doit demeurer compatible avec l’objet et le but du traité. Elle ne doit pas annihiler ce que l’on essaye d’instaurer par le traité. La Cour a considéré qu’une réserve sur le règlement des conflits, il est possible de faire une réserve sur cet article 9 car elle ne vise qu’a exclure une obligation procédurale et pas une condition de fond et cela ne va pas à l’encontre du but même de la convention. A l’inverse si un État émet une réserve sur tel ou tel ethnie, cela irait à l’encontre du traité.

Ces règles ont été reprises aux articles 19 et 20 de la convention de Vienne. Ils précisent que des réservent sont possibles mais ne doivent pas être prohibées par la convention. Ex : la convention cadre sur le changement climatique interdit des réserves. Ces articles rappellent que la réserve ne doit pas être en contradiction avec les buts du traité.

Traditionnellement c’est aux État de dire si pour eux la réserve est contraire au traité. S’ils considèrent que la réserve est contraire au traité, ils peuvent objecter. Laisser à l’État le soin d’apprécié par lui même n’est pas un gage d’objectivité et c’est pourquoi dans certains systèmes conventionnels il y a certains organes qui vont procéder à cette appréciation de la validité des réserves. Cette objectivation est intervenue dans un cadre particulier. La convention EDH n’interdit pas les réserves mais la question s’est posée de savoir qui pouvait apprécier ces réserves. La CEDH s’est déclaré compétente pour apprécier la validité des réserves. Arrêt 1995, aff Loizidou c/ Turquie. La réserve de la Turquie concernait l’étendue spatiale et que la convention EDH ne s’étendait pas à Chypre. Dans cette affaire la Cour a estimé qu’il lui appartenait de vérifier la validité de la réserve.

Ce processus d’objectivation, on le retrouve également dans le comité des droits de l’homme de 1966.

La Cour a refusé de considérer que la réserve Turque était valide et elle a développé à cet égard un argumentaire : elle a considéré qu’il y avait un ordre public européen en matière de droit de l’homme qui s’oppose à ce type de réserve. Il y a des impératifs qui s’imposent à tous les États et qui rendent contraire à la convention EDH ce type de réserve.

La CDI est saisi de ce type de problème et codifie la pratique en la matière. Elle est en train d’élaborer des directives en la matière et elle insiste sur la question des objections aux réserves. Avis consultatif de 1951 que se passe-t-il lorsque l’État fait une réserve et un autre objecte ? La Cour a dit que l’État qui a fait la réserve est parti au traité mais uniquement visa vis des États qui ont accepté la réserve. Ex : si la Turquie émet une réserve et que la France objecte, le traité est valide sauf à l’égard des relations France/ Turquie.

« Morcellement des relations conventionnelles en autant de liaisons bilatérales » (P-M Dupuy).

La convention de Vienne est revenu sur cette décision et dit que l’objection n’empêche pas l’entrée en vigueur du traité entre le réservataire et l’objectant. Le traité est en vigueur sauf l’article du traité qui fait l’objet d’un désaccord. Il n’y a que cet article qui est neutralisé.

Un État est toujours libre de retirer sa réserve (art 22 de la convention) et de même que l’État qui a émit une objection peut la retirer.

d) Institution du dépositaire

Pour chaque traité il y a un dépositaire. Cette fonction est confiée généralement à l’État qui a hébergé la convention, conférence diplomatique voir à l’OI qui l’a organisé.

La mission est de centralisé l’état des ratifications. Le dépositaire est celui qui reçoit tous les instruments de ratifications. Il va ensuite notifier à toutes les autres parties au traité. S’agissant des traités conclus au sein de l’ONU c’est souvent le secrétaire général.