controle de constitutionnalité

Constitution, norme suprême et contrôle de constitutionnalité

La place centrale de la Constitution au sein des diverses sources du droit :

La Constitution se situe au-dessus de toutes les autres sources du droit, et à ce titre, elle peut être qualifiée de norme juridique suprême. Cela veut dire que les autres règles juridiques devront respecter la Constitution, sous peine de sanctions. Le respect de la Constitution est assuré au moyen d’un mécanisme particulier, appelé contrôle de constitutionnalité, qui permet d’articuler la Constitution avec les règles de droit qui lui sont inférieures.

Dans tout régime politique démocratique, les règles juridiques sont formées à partir de la Constitution qui se situe au sommet de la hiérarchie des normes, et autour de laquelle ces dernières s’articulent selon un ordre établi. La hiérarchie implique que toute norme juridique doit respecter l’ensemble des règles de droit qui lui sont supérieures, tout en s’imposant aux règles placées au-dessous d’elle.

A] La Constitution ou le bloc constitutionnel :

Le bloc constitutionnel apparaît comme la matérialisation juridique du principe constitutionnaliste, qui s’est progressivement affirmé, aussi bien en France qu’à l’étranger. Dans le camp français, la Constitution de 1958 consacre ce principe de manière implicite au travers de ces articles 54 à 61, qui organisent en fait un contrôle de la conformité des lois, des traités internationaux, et des règlements des assemblées parlementaires, à la Constitution. Le bloc constitutionnel a d’abord une assise textuelle avec la Constitution écrite, mais il peut être enrichit par la coutume, et surtout par la jurisprudence constitutionnelle, c’est à dire les décisions rendues par le juge constitutionnel. Le bloc regroupe l’ensemble des dispositions, des principes, des règles, des droits et des libertés de valeur constitutionnelle. En France, la construction du bloc constitutionnel est l’œuvre du conseil constitutionnel, qui en a défini les différents éléments. Ces éléments sont au nombre de quatre :

  • La Constitution du 4 octobre 1958, c’est à dire non seulement le texte même de la Constitution, mais aussi le préambule de la Constitution.
  • Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Ces principes ont été intégrés au bloc par une décision du conseil constitutionnel du 16 juillet 1971, intitulée « liberté d’association ». Dans cette décision, le juge a posé trois conditions pour que puisse être reconnu un principe fondamental. Tout d’abord, le principe doit être tiré d’une législation républicaine (= doit trouver sa source dans un texte). Ensuite, cette législation doit être entrée en vigueur avant le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 (IVe République). Enfin, il ne doit pas y avoir eu une seule exception à la tradition républicaine, c’est à dire que la législation républicaine concernée doit avoir été appliquée de façon systématique et continue. A ce jour, le conseil constitutionnel a dégagé huit principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Il y a la liberté d’association (1971), la liberté d’enseignement, l’indépendance de la juridiction administrative, les droits de la défense en matière pénale, les libertés universitaires, la compétence exclusive du juge administratif en matière d’annulation des actes administratifs, l’autorité judiciaire gardienne de la propriété privée, et enfin, l’adaptation du principe de responsabilité pénale à la situation des mineurs.
  • La déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789. Ici, c’est une décision du conseil constitutionnel du 27 décembre 1973 appelée « taxation d’office ». Cette déclaration contient un certain nombre de principes, avec par exemple le principe d’égalité devant la loi et devant l’impôt, le principe d’égal accès aux emplois publics, le principe de la souveraineté nationale, et enfin, le principe de la séparation des pouvoirs.
  • Le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. C’est en fait celui de la Constitution de la IVe République. Ici, la décision provient du conseil constitutionnel, du 15 janvier 1975, « IVG ». Le préambule contient les principes nécessaires à notre temps, qui sont à la fois de nature politique, économique, et sociale. Il y a le principe d’égalité sexuelle, le droit d’asile sur le territoire de la République française, le droit syndical, le droit de grève.

Ces quatre éléments ont tous valeur constitutionnelle, et la loi doit les respecter.

B] Les autres règles de droit :
  • a) Les traités internationaux :

Les traités internationaux sont des actes plurilatéraux destinés à établir des règles et des principes communs, applicables à l’ensemble des États signataires. L’article 55 de la Constitution en vertu duquel les traités régulièrement ratifiés ou approuvés, ont dès leur publication, une autorité supérieure aux lois sous réserve de leur application réciproque. Aujourd’hui, reste encore posée la question de la place des traités par rapport à la Constitution. Trois positions peuvent être adoptées : certains considèrent que les traités sont placés au-dessus de la Constitution, en raison de la tradition moniste de la France (= l’ordre juridique international est supérieur aux normes juridiques internes). D’autres à l’opposée, considèrent que la Constitution est au-dessus des traités, en vertu du principe de souveraineté nationale. D’autres enfin, considèrent que Constitution et traité relèvent de deux rangs de normes égales. Dans un arrêt du Conseil d’ État du 30 octobre 1998, l’arrêt Sarran, le juge a considéré que la supériorité conférée aux traités sur les lois ne s’appliquait pas à l’égard des dispositions et des principes de valeur constitutionnelle (= les traités ne sont pas au-dessus des lois constitutionnelles).

  • b) Le droit international dérivé :

C’est l’ensemble des normes juridiques qui sont édictées par les organisations internationales en application des traités qui constituent le droit international primaire. Aujourd’hui, la France est de plus en plus influencée par le droit communautaire dérivé qui regroupe l’ensemble des règles de droit adoptées par les institutions européennes, en application des traités fondateurs de la communauté européenne. Parmi les normes de droit dérivé au niveau communautaire, on en trouve deux qui influencent particulièrement le droit interne français. Les règlements communautaires sont des règles juridiques qui ont vocation à s’appliquer directement et dans tous leurs éléments, dans l’ordre juridique interne de chaque État membre de l’Union Européenne. Ces règlements ont une valeur juridique supérieure à la loi nationale, ce qui signifie qu’en cas de contrariété entre un règlement communautaire et une loi, le juge écartera l’application d’une loi, au profit du règlement. Ensuite, il y a les directives communautaires, qui ont aussi une valeur supérieure aux lois, mais qui, contrairement aux règlements communautaires, n’ont pas d’effets directs, c’est à dire que les directives communautaires sont des actes ayant pour vocation de fixer des objectifs à atteindre par leurs États destinataires tout en laissant à ces derniers la liberté de définir les formes et les moyens pour réaliser ces objectifs. Dès lors, pour être applicables en droit interne, une directive doit faire l’objet d’une loi nationale de transposition. La plupart du temps, les directives fixent un délais de transposition, et si l’ État destinataire ne transpose pas la directive dans un délais raisonnable, il pourra voir sa responsabilité engagée devant le juge national, ou encore faire l’objet d’un recours en manquement devant la cour de justice des communautés européennes (CJCE).

  • c) La loi :

La loi est l’expression de la volonté générale, et sa définition repose sur deux éléments, organique et matériel. L’élément organique implique que la loi doit émaner du parlement, qui est le titulaire du pouvoir législatif. Toutefois, si la plupart des lois sont votées par le parlement, il faut savoir que ce n’est pas systématiquement le cas, car il existe des lois adoptées par le peuple au moyen du référendum. L’élément matériel implique qu’il existe un domaine d’intervention réservé à la loi, c’est à dire un certain nombre de matières, qui ne peuvent être régies que par la loi. L’article 34 de la Constitution fixe de manière limitative la liste des matières réservées au législateur. Il existe plusieurs catégories de loi, sachant qu’il faut ici mettre à part les lois constitutionnelles qui ont valeur constitutionnelle. On trouve d’un côté les lois ordinaires qui font l’objet d’une procédure d’adoption de droit commun ; et de l’autre, les lois spécifiques qui se caractérisent par une procédure particulière d’adoption. Dans ce dernier cas, on trouve les lois référendaires, les lois organiques (= destinées à mettre en œuvre ou en application une disposition constitutionnelle) ; et enfin, les lois de finance (= destinées à déterminer la nature, le montant, et l’affectation des ressources et des charges de l’ État). La loi est tenue au respect de la Constitution, ainsi que du droit international et communautaire, primaire et dérivé. Il appartient, en France, au seul juge constitutionnel d’apprécier la conformité d’une loi par rapport à la Constitution, ou un principe de valeur constitutionnelle. En revanche, le Conseil d’ État s’est reconnu compétent pour apprécier la contrariété éventuelle entre une loi et un traité international communautaire. On parle ici d’un contrôle de conventionalité des lois, par lequel le juge administratif vérifie que la loi ne présente pas d’incompatibilité avec un traité ou une disposition internationale.

  • d) La jurisprudence du juge ordinaire :

C’est l’ensemble des solutions des règles et des principes adoptés par le juge, à l’occasion d’un litige concret. La particularité de la jurisprudence est que, contrairement aux autres sources du droit, elle constitue une source non écrite, c’est à dire dénuée de tout fondement textuel. Dans le droit administratif, on trouve les principes généraux du droit, qui sont des principes non écrits, mais qui s’imposent à l’administration dans ses diverses activités.

  • e) Les règlements de droit interne :

On peut d’abord les définir comme des actes émanant du pouvoir exécutif (= président de la République, premier ministre et gouvernement), ou bien émanant aussi des autorités administratives (= le préfet, le maire, les collectivités territoriales), et enfin, les autorités administratives indépendantes (= CSA, CNIL). Les règlements présentent un caractère exécutoire, c’est à dire qu’ils ont vocation à créer des effets de droit, et ils comportent des dispositions de portée générale et impersonnelle. On trouve plusieurs catégories de règlements :

  • Les règlements d’application des lois, destinés à assurer la mise en œuvre matérielle des dispositions législatives (= décrets d’application).
  • Les règlements autonomes, qui interviennent dans des matières ou des domaines que la loi n’a pas vocation à régir, c’est à dire que ces règlements sont en principe protégés de toute intrusion du législateur dans leur champ de compétence. En vertu de l’article 37 de la Constitution, toutes les matières qui ne relèvent pas de la loi, c’est à dire toutes celles qui ne sont pas énumérées par l’article 34 de la Constitution, relèvent du règlement autonome.
  • Les ordonnance de l’article 38 de la Constitution : elles consistent pour le gouvernement, après habilitation donnée par le parlement au moyen d’une loi, à intervenir dans des matières en principe réservées à la loi, et ce pour une période déterminée. Une fois adoptées par le gouvernement, ces ordonnances doivent faire l’objet d’un projet de ratification déposé devant le parlement. Tant que le parlement ne les a pas ratifiées ou rejetées, ces ordonnances conservent un caractère règlementaire. Une fois ratifiée, l’ordonnance devient une loi.

  • f) Les décisions individuelles :

Ce sont des décisions administratives d’application des règlements, s’adressant à des personnes nommément désignées, en vue de leur attribuer personnellement des droits, ou de mettre à leur charge un certain nombre d’obligations.

  • &2 : L’articulation de la Constitution avec les autres normes juridiques : le contrôle de constitutionnalité

Le contrôle de constitutionnalité a pour vocation d’assurer le respect des dispositions et des principes de valeur constitutionnelle par les autres règles juridiques. S’il existe plusieurs modèles de contrôle de constitutionnalité, le champ d’application de celui-ci demeure assez comparable d’un État à un autre.

A] Les différents modèles de contrôle de constitutionnalité :
  • a) Le modèle américain de contrôle de constitutionnalité :

La Constitution américaine du 17 septembre 1787, ne consacre pas expressément de contrôle de constitutionnalité, elle prévoit simplement l’institution d’une cour suprême, sans toutefois préciser, ni ses modalités de fonctionnement, ni la nature de ses pouvoirs. En réalité, le contrôle de constitutionnalité est né aux États-Unis d’un arrêt rendu par la cour suprême elle-même en 1803 (arrêt Marbury Vs. Madison). Dans cette affaire, la cour suprême a affirmé de manière claire et explicite, la supériorité de la Constitution sur toutes les autres normes juridiques, et donc consacré l’existence d’un contrôle de constitutionnalité. Le modèle américain repose ici sur quatre caractéristiques principales :

  • Un contrôle de constitutionnalité diffus : cela signifie que le contrôle de constitutionnalité peut être exercé par n’importe quel juge, et non pas seulement par la cour suprême. Ici, l’explication réside dans le fait que tous les tribunaux américains disposent de ce que l’on appelle une plénitude de juridiction, c’est à dire qu’ils peuvent se prononcer sur toute question soulevée dans un litige dont ils sont saisit. Un même tribunal pourra se prononcer sur des questions d’ordre civil, pénal, administratif, etc. Ceci est impossible en France.
  • Un contrôle concret : un contrôle est dit concret à partir du moment où il s’exerce à l’occasion de litiges particuliers, opposant deux parties. Ici, le principe aux États-Unis veut que le juge se prononce sur des litiges avérés et concrets, et non pas éventuels et abstraits. Cela signifie que pour saisir valablement le juge, afin qu’il se prononce sur la constitutionnalité d’une loi, le requérant, le justiciable, doit apporter la preuve d’un intérêt à agir de la maturité suffisante de l’affaire, et du caractère toujours actuel du litige. En d’autres termes, le demandeur doit être directement touché par la violation de la Constitution qui lui a causé un dommage ou un préjudice.
  • Un contrôle a posteriori par voie d’exception : le contrôle a posteriori est le contrôle qui intervient lorsque le texte que le justiciable prétend contraire à la Constitution est déjà entré en vigueur ou en application. Ce contrôle peut être déclenché par toute personne, qui, à l’occasion d’un procès ordinaire, va soulever une exception d’inconstitutionnalité (= cette exception consiste à permettre au juge, qui doit appliquer une loi dont la constitutionnalité lui paraît douteuse, de soulever la question préalable de la constitutionnalité de cette loi). Si le texte invoqué par le justiciable est jugé contraire à la Constitution par le juge, il sera privé d’effet, et son application sera écartée du présent litige.
  • L’autorité relative de choses jugées des décisions rendues : cela signifie qu’un jugement d’inconstitutionnalité rendu par un tribunal ou une cour, ne vaudra que pour l’affaire et les parties en cause. La loi déclarée inconstitutionnelle est seulement écartée du procès en cours, mais elle reste maintenue dans l’ordre juridique. Cet effet relatif des décisions rendues dans le cadre du contrôle de constitutionnalité peut entraîner des variations d’un État d’Amérique à un autre, selon que tel ou tel tribunal aura déclaré une même loi contraire ou conforme à la Constitution.

  • b) Le modèle européen de contrôle de constitutionnalité :

L’origine du contrôle de constitutionnalité en Europe, repose à la fois sur des bases théoriques et pratiques. En effet, le contrôle de constitutionnalité à l’européenne doit beaucoup au juriste Kelsen, pour qui un tel contrôle était nécessaire pour garantir le respect de la hiérarchie des normes. En outre, le Constitution autrichienne de 1920, a été la première à mettre en place un contrôle de constitutionnalité, avec la haute juridiction autrichienne chargée d’apprécier la conformité des lois, par rapport aux dispositions constitutionnelles. La plupart des autres États d’Europe Occidentale à la recherche de la paix et de la démocratie, suivront le même exemple avec l’Italie (1947), l’Allemagne (1949), la France (1958), le Portugal (1976), l’Espagne (1978), et la Belgique (1980).

1) Un contrôle concentré :

Le contrôle de constitutionnalité est concentré dès lors qu’il est exercé de façon exclusive par une juridiction constitutionnelle spécifique. Dans Cette approche, les juridictions constitutionnelles sont créées pour connaître spécialement et exclusivement du contentieux constitutionnel. Ces juridictions constitutionnelles sont situées en-dehors de l’appareil judiciaire ordinaire, et elles sont indépendantes des pouvoirs publics. Dans le cadre du contrôle concentré, le juge constitutionnel fait partie des autorités dont les membres sont désignés par les représentants du pouvoir.

2) Un contrôle abstrait :

Cela signifie que dans la plupart des pays européens, le contrôle de constitutionnalité n’est pas exercé, assuré, à l’occasion de litiges classiques et concrets opposant deux parties entre elles. Le contrôle opéré suppose une confrontation directe, non pas entre deux parties, mais entre deux normes, règles juridiques. La mission du juge constitutionnel consiste à dire si une loi ou un traité est contraire ou conforme à la Constitution. Dans certains États, les cours constitutionnelles peuvent contrôler la constitutionnalité d’une loi, sur renvoi par les juridictions ordinaires, à l’occasion d’un litige concret, dont l’issue, la solution dépend directement de la question relative à la constitutionnalité de la loi (Ex : Allemagne, Autriche, Italie). Dans d’autres États, il existe également des procédures de recours directs devant les cours constitutionnelles, pour violation des droits fondamentaux par la loi, ou bien par les actes administratifs ou juridictionnels (Ex : Allemagne). Seule la France connaît un contrôle de constitutionnalité exclusivement abstrait.

3) Un contrôle a priori ou a posteriori par voie d’action :

Le contrôle par voie d’action implique que ce contrôle ne peut être déclenché que par des autorités politiques ou publiques, désignées par la Constitution (Ex : en France, le conseil constitutionnel ne peut être saisit que par six autorités différentes, à savoir, le président de la République, le premier ministre, le président de l’Assemblée Nationale et le président du Sénat, et depuis 1974, soixante députés ou soixante sénateurs). Le contrôle a priori implique que le juge constitutionnel se prononce sur la constitutionnalité d’une loi déterminée avant la promulgation de cette loi par le chef de l’ État, c’est à dire avant l’entrée en vigueur de cette loi (Ex : intervient après l’entrée en vigueur de la loi (Ex : Autriche, Allemagne, Espagne, Portugal).

4) L’autorité absolue, de chose jugée, des décisions rendues par le juge constitutionnel :

En principe, les décisions rendues par les cours constitutionnelles statuant sur la base d’un contrôle de conformité d’une loi ou d’un traité par rapport à la Constitution, sont revêtues d’une autorité absolue de choses jugées, en ce sens qu’elles s’appliquent à l’ensemble des autorités publiques et des juridictions.

B] Le champ d’application du contrôle de constitutionnalité :

Classiquement, le contrôle de constitutionnalité est exercé à l’encontre de deux règles de droit, les traités internationaux et les lois. Dans le cas français, il faut y ajouter les règlements des assemblées parlementaires.

  • a) Les traités internationaux :

Conformément à l’article 55 de la Constitution française, pour qu’un traité international puisse créer des effets dans l’ordre juridique interne français, il doit non seulement avoir été signé par la France, mais aussi avoir fait l’objet d’une ratification. Celle-ci peut être effectuée de deux sortes : par la voie du congrès (= députés et sénateurs réunis en une seule assemblée), à la majorité des trois cinquième, soit par la voie du référendum. Cependant, le conseil constitutionnel peut être saisi sur la base d’un contrôle de conformité des traités à la Constitution, prévu à l’article 54, ou sur la base de l’article 61 de la Constitution. Dans un tel cas, l’article 54 prévoit que si le conseil constitutionnel estime que le traité présente certaines contrariétés avec la Constitution, ce traité ne pourra être ratifié qu’après que la Constitution ait été préalablement révisée. Seuls font l’objet d’un contrôle de constitutionnalité, les traités qui ne peuvent être ratifiés qu’en vertu d’une autorisation parlementaire, c’est à dire les traités énumérés par l’article 53 de la Constitution (concerne notamment les traités de paix, de commerce, relatifs à l’organisation internationale, relatifs à l’état des personnes, qui comportent cession, échange ou adjonction du territoire).

  • b) Les lois :

Le contrôle de constitutionnalité des lois a été confié au conseil constitutionnel par la Constitution du 4 octobre 1958. Cependant, toutes les lois ne sont pas soumises au contrôle de constitutionnalité. Le conseil constitutionnel se refuse ainsi à apprécier la constitutionnalité des lois référendaires au motif qu’elles sont l’expression directe de la souveraineté populaire. S’agissant des lois ordinaires, elles ne font l’objet d’un contrôle de constitutionnalité que pour autant que le conseil constitutionnel a été saisi par les autorités habilitées à le faire. Cela implique que par hypothèse, une loi manifestement inconstitutionnelle pourrait très bien s’appliquer dans l’ordre juridique français. Enfin, les lois organiques sont quant à elles obligatoirement soumises au contrôle de constitutionnalité avant leur promulgation.

  • c) Les règlements des assemblées parlementaires :

Le contrôle sur ces règlements est opéré par le conseil constitutionnel sur la base de l’article 61 alinéa 1er de la Constitution. Là encore il s’agit d’un cas de saisine automatique ou obligatoire du conseil constitutionnel, comme pour les lois organiques. C’est au président de l’assemblée concernée qu’il revient de transmettre au conseil constitutionnel le règlement adopté, ou les modifications de celui-ci ; et le conseil constitutionnel dispose alors d’un délai d’un mois pour se prononcer sur la constitutionnalité du règlement.