COURS DE DROIT DES FINANCES PUBLIQUES

   Le droit des finances publiques est l’ensemble des règles , procédures et outils qui encadre la prise de décision budgétaire (dépenses publiques et collecte des impôts) . Chaque pays a son mode de gouvernance des finances publiques qui dépend de l’histoire et des rapports de forces politiques. 

 Introduction générale

1-  Définitions de base

§ A La notion de finances publiques

Il y a deux sens que l’on peut donner à l’expression finance publique :

•    Cette première approche consiste identifier les personnes dont les finances sont incluses dans l’expression finance publique, si on retient cette approche, trois définition du terme finances publiques sont possibles :

 

•    Définition la plus classique : les finances publiques regroupent toutes les finances de toutes les personnes morales de droit publique. Par exemple les finances de l’état, des communes, des départements, des régions, mais aussi des établissements publics. Cette définition se fonde donc sur un critère organique. Ca veut dire qu’on ne prend pas en compte les activités de ces personnes publiques, une seule chose suffit, c’est de savoir que c’est des personnes de droit public.
•     Cette deuxième définition s’appuie sur un critère matériel, elle est fondée sur la notion d’administration publique (APU) sont considérées comme des APU les organes dont l’activité principales consistent à effectuer les opérations de redistribution mais également consistent à produire des services non marchand à partir de ressources qui proviennent essentiellement des prélèvements obligatoires. Sont donc exclus de cette définition les activités industrielles et commerciales des personnes publiques (SPIC). A l’inverse vont pouvoir être considérées comme des activités d’administration publiques les activités des organismes de sécurité sociale et ce même si certains organismes de sécurité social sont des personnes privées et d’autre des personnes porale de droit public, mais l’important est de savoir que ces activités correspondent aux activités des APU, donc des personnes privées peuvent donc être considérée comme suivant une mission d’APU. Cette définition nous permet de dire que les finances des APU sont des finances publiques. On retient le critère matériel.
•    Définition beaucoup plus large que les deux précédentes : les finances publiques seraient les finances de l’ensemble du secteur public, il faudrait donc inclure les finances des personnes publiques mais également les finances des entreprises publiques ayant la personnalité morale de droit privé mais qui reste contrôlée par l’état.

Nous retiendrons la première définition.

•     Deuxième approche : les finances publiques c’est également une discipline juridique, on trouve des synonymes certains auteurs parlent de droit public financier. Les finances publiques c’est une branche d’un droit public comme le droit administratif, et les finances publiques visent à étudier les règles relatives aux ressources et aux charges des personnes publiques, comment est ce qu’une personne publique peut recouvrer des ressources, c’est-à-dire percevoir des ressources, comment peut-elle engager des dépenses, les finances publiques c’est également l’étude des règles relatives au contrôle effectué sur la gestion financière d’une personne publique. Les finances publiques c’est également les règles relatives à l’élaboration des budgets publics mais également des comptes publics.

Les finances publiques en tant que matière juridique, c’est une matière de superposition, ca veut qu’en fait de nombreuses règles de finances publiques se trouvent dans le droit constitutionnel, dans le droit administratif ou encore dans le droit de l’union européenne. On trouve dans la C° de 1958 des délais à respecter pour adopter les lois budgétaire, ca signifie que de nombreuses règles de droit publiques sont à chercher dans d’autre droit, donc les finances publiques font appel à d’autre matière.

Au sein de la matière finance publique il existe des sous catégories, il y a le droit budgétaire qui est l’ensemble des règles relatives à l’élaboration, au vote, application et au  contrôle des budgets publics. Il y a le droit de la comptabilité publique, c’est-à-dire l’ensemble des règles relative à  l’élaboration, l’adoption et aux contrôles des comptent publics.  Il y a d’autre matière, comme le droit fiscal qui peut être considéré comme une branche du droit public, relative aux impositions. Voici le plan du cours de finances publiques :

• Introduction générale
• 1-    Définitions de base
• § A La notion de finances publiques
• § B L’évolution de finances publiques
• 2-    Les sources des finances publiques
•  PARTIE I – Les Finances de l’état
• Introduction
• 1-    Les notions de budget et de loi de finances
• 2-    Les différentes catégories de loi de finances
• Leçon 1 – La présentation de la loi de finances
• Section 1 la profonde réforme de la nomenclature budgétaire
• § 1 Le système établi par l’ordonnance organique du 2 janvier 1959
• § 2 La révolution apportée par la LOLF
• Section 2 la structure de la loi de finance de l’année
• §1 une loi en deux parties
• A-    La première partie
• B-    Le deuxième partie
• §2 les documents budgétaire joints aux projets de loi de finance initiale
• A-    Les états législatifs annexés
• B les documents d’accompagnement de la loi de finance initiale
• LECON 2 : les principes budgétaires à respecter
• Section 1 : le principe d’annualité
• § 1 Le sens du principe
• § 2 Les aménagements du cadre annuel
• A-    Les raisons de l’aménagement de l’annualité
• Les assouplissements à l’annualité
• 1)    Les assouplissements implicites
• 2)    Les assouplissements explicites
• Section 2 Le principe d’unité
• § 1 Le sens du principe
• § 2 Les aménagements au principe
• A-    Les budgets annexes
• B-    Les comptes spéciaux
• 1)    Origine et développement des comptes spéciaux
• La LOLF et les comptes spéciaux
• § 3 Les dérogations au principe
• A-    Les débudgétisations des dépenses
• B-    Le développement des budgets autonomes
• Section 3 Le principe d’universalité
• § 1 Le sens du principe
• A-    Le principe de non compensation
• B-    Le principe de non affectation
• § 2 Les dérogations au principe
• A-    Les dérogations à la non-compensation
• A)    Les dérogations à la non-affectation
• Section 4 : Le principe de spécialité
• §1 : Définition générale
• §2 : La spécialité considérablement aménagée par la LOLF
• §3 : Les assouplissements du principe de spécialité
• A-    La modification de la spécialisation des crédits
• B-    Les crédits non spécialisés par programme
• Section 5 Le principe de sincérité budgétaire
• §1 L’émergence récente du principe de sincérité
• A-    L’émergence facilitée par le conseil constitutionnel
• B-    La codification organique de la jurisprudence constitutionnelle
• § 2 le contenu exigeant du principe
• A-    Le contenu du principe
• A-    Un principe démocratique
• §3 : L’effectivité incertaine du principe
• A-    Un contrôle restreint du Conseil constitutionnel
• B-    La surprenante décision « Loi de finances pour 1998 »
• §4 : Le principe de sincérité de la loi de règlement
• Leçon 3 :        L’ELABORATION DES LOIS DE FINANCES
• Section 1 : Les autorités chargées de la préparation de la loi de finances
• §1 : La compétence exclusive du gouvernement
• §2 : Les Institutions d’aide à la décision
• Section 2 : Le calendrier à respecter
• § 1 La modification de la répartition des crédits
• § 2 La modification du montant des crédits
• A-    La règle de limitation du montant des crédits
• B-    Les décrets d’avance
• C-    Les crédits globaux
• § 3 Les modifications des crédits dans le temps : le cas des annulations de crédits
• Section 2 : les modalités de l’exécution administrative du budget
• § 1 Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables
• L’ordonnateur
• A-    Le comptable public
• § 2 L’exécution des opérations de dépense
• A-    La procédure classique
• B les procédures dérogatoires
• B-    Les prescriptions quadriennales des dettes publiques
• § 3 l’exécution des opérations de recette
• A-    Procédure de droit commun
• B-    Les procédures dérogatoires
• C-    La prescription des créances publiques
• LE CONTROLE DES FINANCES DE L’ETAT
• Section 1 : Les contrôles assurés par les juridictions financières
• §1 : Les missions administratives de la Cour des comptes
• A-    Le contrôle de gestion
• B-    L’assistance aux pouvoirs publics
• §2 : Les missions juridictionnelles de la Cour des comptes
• A-    Le contrôle juridictionnel des comptes des comptables publics
• Une mission ancienne et partagée
• 1)    Une mission en évolution
• 2)    Procédure juridictionnelle à suivre
• B-    Les gestions de fait
• 1)    La définition de la gestion de fait
• 2)    La procédure en gestion de fait
• § 3 CDBF cours de discipline budgétaire et financière
• A-    L’organisation de la CDBF
• B-    Les personnes justiciable de la CDBF
• § 3 Les compétences de la CDBF
• § 4 vers une réforme de l’organisation des juridictions financières.
• A-    Le contenu du projet initial
• Section 2 Les contrôles politiques
• § 1 Les contrôles politiques
• A-    La diversification des contrôles en cours d’exécution budgétaire
• B-    Un faible contrôle à posteriori : l’examen du projet de loi de règlement
• §2 : Les contrôles administratifs
• A-    Les contrôles financiers
• Le contrôle des inspections ministérielles
•  
• PARTIE II : LES FINANCES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
• LECON 1 : Le régime budgétaire local
• Section 1 : La préparation et le vote du budget
• § 1 La préparation du budget
•  § 3 Le vote du budget
• Section L’exécution du budget
• § 1 L’exercice budgétaire
• § 2 Le contrôle des ordonnateurs et des comptables.
• LECON : 2 les contrôles sur les finances locales
• Section 1 : Les contrôles budgétaires
• Section 2 : Les contrôles de gestion et les contrôles juridictionnels
• PARTIE III : LES FINANCES DE L’UE
• LECON 1ERE : Les ressources de l’UE
• Section 1 : le contenu du budget conditionné par les ressources propres
•  1 A l’origine un financement étatique
• § 2 La consécration de l’autonomie financière de l’UE : les ressources propres
• A-    L’établissement du système
• B-    La définition des ressources propres
• C-    Les différentes ressources propres
• 1)    Les ressources propres traditionnelles
• 2)     Les autres ressources propres
• 3)    Conclusion
• D) les contrôles du recouvrement des ressources propres
• E) les mécanismes correcteurs au profit de certains états membres
• Section 2 Les perspective d’évolution du système de ressources propres
• LECON 2 : principe budgétaire
• Section 1 : les principes traditionnels à respecter
• Section 1 : L’unité budgétaire
• § 1 définition
• § 2 Les dérogations au principe
• A-    Le fond européen de développement
• B-    Les activités d’emprunt et de prêts
• C-    Les budgets satellites
• Section le principe d’annualité budgétaire
• Section 3 le principe d’équilibre
• § 1 le sens du principe
• § 2 les assouplissements du principe d’équilibre
• Section 4 Le principe de vérité budgétaire
• Section 5 : Le principe d’universalité budgétaire
• Section 6 : la spécialité budgétaire
• § 1 La présentation originale du budget
• § 2 La présentation de la portée du principe de spécialité
• A-    Le principe
• B-    Les dérogations à la spécialité
• LECON : La préparation, le vote et l’exécution du budget de l’UE
• Section 1 : la préparation du budget
• Section 2 : le vote du budget
• Section 3 : l’exécution du budget
• LECON 4 : les contrôles budgétaires
• Section1 le contrôle par les administrations
• Section 2 les contrôles externes exercés par la cours de comptes
• Section 2 le contrôle politique du parlement européen
• Conclusion générale : l’ère de la discipline budgétaire ?

 

 

§ B L’évolution de finances publiques 

Les auteurs comme Gaston JEZE (prof de droit public) ont souligné l’existence d’une mutation dans les finances publiques, c’est le passage des finances publiques classiques aux finances publiques modernes. Les finances publiques classiques correspondent au triomphe de la conception libérale de l’état, il y a une période de 1815 jusqu’à la première guerre mondiale cette période de résume : l’état voit son intervention limitée, il est limité à l’exercice des activités régaliennes, c’est-à-dire des fonctions qui appartiennent par essence à l’état et qu’il ne peut pas déléguer (affaire étrangère, armée, justice…) l’état est condamné à n’exercer que ces fonctions régaliennes. Et a l’époque les finances publiques finances ces affaires. Trois caractéristiques des finances publiques classiques :

•     La neutralité : l’état ne peut pas intervenir dans les domaines économiques et sociaux, donc son activité doit être neutre sur le fonctionnement de l’économie et de la société, il ne doit donc financer que les SP régalien et bien entendu financer les salaires de ses agents publics.
•     Les dépenses publiques sont d’un montant peut élevé ce qui est logique car l’état n’intervient ni dans l’économique ni dans le social.
•    Les ressources publiques doivent provenir exclusivement des impositions (ressource fiscales) le budget public doit être en équilibre c’est-à-dire qu’il ne doit pas y avoir plus de dépense que de recette, il doit y en avoir autant.

Le passage aux finances publiques modernes : elles débutent à la première guerre mondiale et elles se caractérisent par un interventionnisme public dans l’économie et dans le social, c’est-à-dire que l’état va financer des politiques sociales, économiques, l’interventionnisme va beaucoup se développer avec la crise de 1929 où on se rend compte qu’on a besoin de l’état. C’est une période au cours de laquelle l’état va nationaliser de nombreuses entreprises, il va s’accaparer de nombreuses entreprises auparavant privées (SNCF, Renault…), la période d’interventionnisme public n’a pas disparu, la crise économique de 2008 a conduit à soutenir l’état de nombreuses manières. Cette conception des finances publiques modernes est toujours d’actualité.  

1-  Les sources des finances publiques 

Etudier les sources c’est localiser les règles de finances publiques, savoir dans quel texte se trouve les finances publiques, est ce qu’il y a des règles jurisprudentielles, on peut dire que les sources sont très variées et les sources se sont diversifiées à partir de la Vème république.

Première caractéristique il faut souligner le rôle très important de certains textes spécialisés qui sont spécialement conçus pour régir les finances publiques. Par exemple la loi organique relative aux loi de finance 1^er aout 2001, on y trouve l’essentiel des règles à respecter pour concevoir le budget de l’état (et loi de finance de l’état) les règles à respecter pour faire voter le budget de la loi de finance de l’état, on trouve également quelques règles comptables applicables au compte de l’état et on trouve également des règles instaurant un contrôle effectué sur les finances de l’état, cette LORLF est issue d’une proposition de loi ( déposée par des parlementaires) deux parlementaires ont joué un rôle important, on parles des « pères de la LOLF » qui sont Didier Migaud qui à l’époque était député, et le sénateur Alain Lambert, la LOLF a abrogé une ordonnance ayant valeur de loi organique du 2 janvier 1959. Ce changement de texte est très important (changement de philosophie juridique) la LOLF est entrée progressivement en vigueur.

En matière de finance européenne, règlement du 25 juin 2002 qui comporte l’ensemble des règles budgétaire et comptables qui concernent l’UE.

Il y a de nombreuses dispositions budgétaires et comptables applicables aux Collectivités Territoriales dans le code général des Collectivités Territoriales.

Deuxième caractéristique : on trouve de nombreuses règles de finances publiques dans la C° de 1958 (délais article 47) à côté de la C° il y a beaucoup de jurisprudence constitutionnelle élaborée par le conseil constitutionnel, par exemple, le Conseil Constitutionnel a créé un principe de sincérité budgétaire applicable au budget de l’état. Et grâce à ce principe le conseil empêche le gouvernement de confectionner des prévisions budgétaires mensongères. Cette jurisprudence du Conseil Constitutionnel en matière financière s’est développée, à telle point qu’on parle de constitutionnalisation des finances publiques.

Troisième caractéristique : il y a également des règles de finances publiques qui ont valeur réglementaire. Il y a des règles de finances publiques qui se trouvent dans les textes internationaux. Ce sont des règles élaborés par l’UE et qui interdisent aux états membres les déficits publics excessif.

 

PARTIE I – Les Finances de l’état

Introduction 

1-  Les notions de budget et de loi de finances

Définition traditionnelle du budget : le budget c’est un document dans lequel sont prévus et autorisé les ressources et les charges de l’état, le terme budget arrive en France à peu près au XIXème siècle et il vient d’Angleterre. Deux caractéristiques : le budget est un acte de prévision, c’est-à-dire que l’état dans le document budgétaire va prévoir pour l’année qui vient les dépenses qu’il souhaite effectuer mais également va prévoir les recettes qu’il compte percevoir. Ces prévisions sont chiffrés, l’état va donc estimer ses dépenses et ses recettes, il faut savoir qu’un budget se différencie d’un compte, c’est un document prévisionnel. Un compte est un document rétrospectif, dans un document comptable on va retrouver l’ensemble des dépenses qui ont été effectuées par l’état au cours d’une année et l’ensemble des recettes qu’il a perçu au cours de cette même année. Là encore les comptes vont contenir des données chiffrées on a le montant exacte.

Deuxième caractéristique : le budget c’est acte d’autorisation, il est voté dans les assemblées délibérantes : l’assemblée nationale et le sénat. En votant le budget les assemblées vont autoriser l’exécutif à percevoir les recettes et à effectuer les dépenses. Cette caractéristique permet de différencier les budgets publics budgets privés, les budgets des personnes privées n’ont pas cette caractéristiques, ils n’auront que la première.

Cette deuxième caractéristique a été conquise par le parlement, et c’est d’abord en Angleterre que le parlement a pu conquérir un pouvoir financier au détriment du roi. Progressivement le parlement a obtenu plusieurs prérogatives, il a pu tout d’abord obtenir le pouvoir d’autoriser la perception des recettes publiques. Et puis il a obtenu le pouvoir d’autoriser la réalisation des dépenses publiques. La France n’a fait que suivre le model anglais et progressivement le parlement français a transformé le budget en un acte d’autorisation, il s’est donc doté de prérogative financière. L’autorisation a une portée différente selon qu’on parle des recettes et des dépenses.

 Concernant les autorisations de dépenses, elle se matérialise par ce qu’on appelle une ouverture de crédit budgétaire. Le crédit est une autorisation juridique de dépenser qui porte sur l’objet et le montant de la dépense, cette autorisation est donnée au gouvernement par le parlement qui va voter le budget. Attention le fait qu’un crédit budgétaire soit voté signifie que le gouvernement est autorisé à faire la dépense correspondante, mais ça ne signifie pas que le gouvernement doit obligatoirement dépenser. Précision : les crédits en règles générales sont limitatifs, c’est-à-dire que le gouvernement ne pourra pas modifier l’objet du crédit ni dépasser le montant du crédit.

Les autorisations de recettes : cette expression n’est pas très pertinente car les prévisions de recettes qui figurent dans le budget sont purement évaluatives et indicatives, ça veut dire que le gouvernement peut très bien dépasser le montant prévisionnel de cette révision. Par contre les recettes votées par le parlement doivent être obligatoirement perçues par le gouvernement.

Le budget de l’état prend la forme d’une loi qu’on appelle loi de finance. Elle se distingue des lois ordinaires par deux raisons, une raison d’ordre formelle : la loi de finance est préparée et discutée et votée selon des modalités qui lui sont propres ; raison d’ordre matériel : le contenu de la loi de finance est pour l’essentiel spécifique à ses lois. ça veut dire que certaines dispositions de la loi de finance peuvent se retrouver dans les lois ordinaires, et d’autre seulement dans les lois de finance.

La notion de loi de finance a pris de l’importance par rapport à celle de budget, parfois, certaines personnes tiennent pour synonyme loi de finance et budget mais il y a une différence. On arrive à distinguer clairement loi de finance et budget depuis l’ordonnance du 2 janvier 1959. Cette distinction entre loi de finance et budget a été maintenue par la LOLF du 1^er aout 2001. Le budget aujourd’hui doit être défini de façon plus restreinte. Le budget c’est un document prévisionnel, la LOLF précise que les ressource et les charges de l’état sont retracées dans le budget sous forme de recette et de dépense (article 6 de la LOLF). On peut dire que par conséquent le budget a perdu sa fonction d’autorisation juridique c’est un document qui retrace les prévisions de dépense et de recette. Par conséquent la loi de finance va se voir conférer cette fonction d’autorisation juridique depuis 1959.  Selon la LOLF les lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’état ainsi que l’équilibre financier et budgétaire qui en résulte. La loi de finance intègre en son sein le budget de l’état mais c’est cette loi de finance qui va assurer cette mission d’autorisation puisqu’en votant la loi de finance les parlementaires vont autoriser le gouvernement à percevoir des recettes et à faire des dépenses. Précision : on trouve dans la loi de finance des dispositions complémentaires (document volumineux). Le budget de l’état qui est donc inclus dans la loi de finance, se compose en réalité de trois budgets : le budget général qui regroupe la plupart des prévisions de recettes et de dépenses, il y a les budgets annexes, il y a les comptes spéciaux.

2-  Les différentes catégories de loi de finances

La LOLF définie ce qu’est la loi de finance et ce qu’est un budget, la loi de finance contient certains articles qui sont considérés comme faisant partie du budget, donc le budget est éparpillé dans plusieurs article de la loi. Le budget est défini à l’article 6 de la LOLF.

Il faut préciser qu’il existe plusieurs catégories de loi de finance qui sont présentées à l’article 1^ER de la LOFL :

La loi de finance initiale (LFI) la plus importante, on parle aussi de loi de finance de l’année : c’est cette loi qui va prévoir et autoriser pour une année l’ensemble des ressources et des charges de l’état. Ça signifie qu’elle va donc devoir être votée en décembre de l’année qui précède l’année où vont être exécutées les opérations que cette loi prévoit. La loi de finance pour l’année 2011 prévoit les recettes qui vont être récoltées par l’état au cours de l’année 2011, cette loi va également prévoir les dépenses que l’état va payer au cours de l’année 2011. Et bien cette de finance pour l’année 2011 a été adoptée en décembre de l’année 2010. L’année 2011 est l’année d’exécution de la loi de finance de 2011, c’est l’année où les opérations prévues vont être exécutées : c’est la période d’exécution ou d’exercice budgétaire. La loi de finance initiale est votée chaque année en décembre par le parlement.

Les LFR : les lois de finances rectificatives : on les appelle aussi les collectifs budgétaires. Elles sont votées au cours de la période d’exécution de la loi de finance initiale. Les LFR servent à corriger les prévisions de recette et de dépense qui ont été arrêtées en LFI. Elles modifient donc le contenu de l’autorisation parlementaire inclus dans la loi de finance initiale.

 Il est très fréquent pour le gouvernement de faire voter des lois de finances rectificatives , deux explications : on peut se rendre compte pendant l’année d’exécution budgétaire que les prévisions de recettes initiales sont devenues erronées, c’est-à-dire que ces prévisions votées dans l’année précédente peuvent avoir été surévaluées ou sous-évaluées et dans ce cas la LFR va venir corriger. Les lois de finances rectificatives  peuvent venir également corriger les prévisions de dépense. Par exemple en 1981 la loi de finance a été votée en décembre 1980, mais le problème c’est que c’est un gouvernement de droite qui a préparé la LFI pour 1981 donc les dépenses qui été prévues étaient destinées à mener des politiques de droite mais en mai 1981 la gauche arrive au pouvoir avec Mitterrand avec une politique sociale, il va donc falloir corriger les prévisions de dépenses de la LFI en faisant adopter des lois de finances rectificatives . Il y a eu 4 lois de finances rectificatives adoptées en 1981. Autre exemple, pendant l’année d’exécution peut survenir un évènement qui n’était pas prévu par la LFI, par exemple une crise économique, il va donc falloir que l’état mène une politique de lutte contre la crise.

Conséquence en 2008 et 2009 ont étaient adoptées de nombreuses LFR. Pour l’année 2010 4 LFR ont étaient adoptées. Il est tout à fait possible qu’au cours d’une année le gouvernement ne fasse adopter aucune lois de finances rectificatives  mais en général il y en a au moins une.

Les lois de règlements on les appelle plus précisément les lois de règlement des comptes et rapport de gestion. Ces lois de finances rectificatives , elles n’ont pas de fonction prévisionnelles donc pas de fonction d’autorisation. Car elles interviennent après l’année d’exécution budgétaire donc a posteriori. Elles ont donc une fonction comptable, ça veut dire qu’elles vont contenir toutes les opérations de dépenses effectuées au cours d’une année et toutes les recettes perçues au cours de la même année.

En règles général ces LR sont votées l’année qui suit l’année de l’exécution budgétaire. Par exemple on est en 2011 et bien la loi qui va récapituler les dépenses et recette de cette année sera votée en 2012.

Les lois de finance exceptionnelles car elles sont votées dans des circonstances exceptionnelles, elles interviennent lorsque la LFI n’a pas été adoptée dans les délais prévus par la C° et par la LOLF. L’intérêt c’est que ces lois de finances exceptionnelles vont pouvoir être adoptées très rapidement et l’intérêt c’est que les SP vont pouvoir fonctionner normalement.

 

Leçon 1 – La présentation de la loi de finances

Il faut savoir que la LOLF a profondément réorganisé  la présentation des lois de finance. La présentation des lois de finance, c’est une question très importante parce que les lois de finance vont être examinées par les parlementaires et c’est le gouvernement qui va présenter aux parlementaires un projet de loi de finance. Il est donc important que le gouvernement présente clairement les prévisions budgétaires, le gouvernement ne cherche pas à tromper le parlement.

Section 1 la profonde réforme de la nomenclature budgétaire

§ 1 Le système établi par l’ordonnance organique du 2 janvier 1959

Aujourd’hui elle est abrogée car remplacée par la LOLF, mais elle est importante pour comprendre l’intérêt du changement qu’a généré la LOLF.

Lorsque cette ordonnance de 1959 était en vigueur les  crédits qui étaient contenus dans la loi de finance (qui permettent à l’état de faire des dépenses) étaient répartis dans la loi de finance selon une logique admv. Ca veut dire qu’on ne répartissait pas les crédits selon les différentes politiques publiques que l’état souhait mener au cours de l’année suivant. En réalité on répartissait les crédits selon leur destination, c’est-à-dire selon les ministères bénéficiaires, donc selon les services des ministères bénéficiaires de ces crédits, mais également selon leur nature, donc on distinguait des crédits destinés à financer les salaires des fonctionnaires ou alors visant à réaliser des investissements.

La logique c’est qu’on se trouvait devant un budget de moyen, autrement dit il s’agissait de répartir les crédits entre les différents ministères sans aucune logique de résultat.

§ 2 La révolution apportée par la LOLF

La première loi de finance qui a été rédigée sur le fondement de la LOLF c’est la loi de finance initiale pour 2006. Ce qui est très important de noter c’est que depuis la LOLF on est passé d’un budget de moyen à un budget de résultat, c’est-à-dire que les crédits budgétaires sont répartis entre des missions et au sein d’une mission les crédits sont répartis entre des programmes.

Article 7 de la LOLF défini ces deux termes, une mission comprend un ensemble de programme qui vont concourir à une politique publique définie. Une mission est donc consacrée à une politique publique bien précise, pour la mener il va falloir des crédits et les missions vont se voir répartir des crédits.

Document page 15 : présente les différentes missions qui sont contenues dans le budget général de l’état, c’est le budget le plus important et en son sein il y a plusieurs budgets. Par exemple la mission culture a pour objectif de donner à l’état des moyens financiers pour conduire une politique culturelle. Au sein de chaque mission il y a des programmes qui sont des orientations données à chaque politique publique, dans la culture il y a le programme patrimoine  qui recevra des moyens pour financer la protection du patrimoine.

Les crédits sont donc depuis la LOLF répartis selon une logique de politique publique, c’est une répartition beaucoup plus dynamique qu’avant. Seul le gouvernement peut créer dans la loi de finance des missions. Une mission doit comporter plusieurs programmes. Le conseil constitutionnel l’a dit dans une décision du 29 décembre 2005, le conseil a censuré certains passages de la loi de finance pour 2006 qui comportaient des missions avec un seul programme, il a donc censuré les missions mono programmes. 

L’article 7 §2 de la LOLF défini ce qu’est un programme.

Une mission peut concerner une politique conduite par plusieurs ministères, on dit qu’une mission peut être interministérielle. Les programmes contenus dans une mission ne peuvent concerner qu’un seul ministère.

L’objectif de cette réforme c’est de renforcer la performance de l’action publique, c’est d’inciter les dirigeants à mener des politiques publiques efficaces qui ont des résultats. Il faut savoir que les programmes de chaque mission se voient conférer plusieurs indicateurs de performance mais les programmes se voient doter de plusieurs indicateurs de performances, ces indicateurs sont des outils qui vont permettre au gouvernement de prévoir les résultats qui doivent être atteints  par le programme financé. Ces indicateurs de performance sont inclus dans les projets annuels de performance (les PAP). Ces PAP sont inclus dans des documents annexes, ils visent à prévoir les résultats que les programmes devront atteindre. La mission travail et emploi, contient un programme accès et retour à l’emploi, l’un des objectifs de ce programme c’est de lutter contre le chômage et bien ce programme va se voir fixer par le gouvernement des objectifs à atteindre par conséquent il va y avoir des indicateurs de performance affectés à ce programme pour mesure l’efficacité des mesures financées dans ce programme. Par exemple c’est la fameuse prime pour l’emploi qui permet dans de nombreux cas les personnes à retrouver un emploi, il y a un indicateur de programme qui fixe la part des bénéficiaires de cette prime qui a retrouvé un emploi au cours de l’année, c’est donc un résultat à atteindre par ce programme.

Comment savoir si ces indicateurs de performance ont été atteints ? Il faut se pencher sur la loi de règlement qui vient faire le bilan des opérations budgétaires exercées au cours d’une année, se trouve annexés à la loi de règlements les rapports annuels de performance (RAP). Dans ces rapports les parlementaires peuvent vérifier si les indicateurs de performance ont été atteints réellement. Par conséquent ces RAP doivent mettre en évidence les écarts entre les prévisions contenues dans la LFI et les prévisions et les résultats constatés dans la LR. Est-ce que ces politiques publiques ont été efficaces ? Donc la LOLF a pour objectif de renforcer la recherche de la performance publique (que l’argent soi bien utiliser).

La LOLF a été instaurée en 2001 mais auparavant il y a eu plusieurs tentatives de réformes de l’ordonnance de 1959 pour chercher à instaurer un budget de résultat. Des initiatives ont été lancées dans les années 70 en s’inspirant du model américain, c’est ce qu’on la rationalisation des choix budgétaire (RCB). Ca signifie qu’on a cherché à introduire dès 1972 une nouvelle présentation du budget français qui se serait présenté par fonction, c’est-à-dire que les crédits seraient répartis entre différentes politiques publiques. Mais le problème est que cette RCB a totalement échoué car ce mode de présentation été facultatif pour le gouvernement et ce dernier n’a pas souhaité se plier à ce mode de présentation.

Section 2 la structure de la loi de finance de l’année

Les parlementaires, dans le cadre de l’examen du projet de loi de finance initiale, vont recevoir tout un ensemble de documents qui vont leur permettre de se faire leur propre opinion sur le projet de loi de finance. Parmi ces documents il y a le projet de loi de finance en lui-même divisé en deux grandes parties, et après ce projet de loi il y a les états annexes, il y en a 5, le tout a valeur législative et est publié au journal officiel.

A côté de ce document il y d’autre document budgétaires qui sont des documents d’information et en règle générale ils n’ont pas de valeur contraignante mais juste un but informatif. Au total c’est une documentation volumineuse qui est donnée aux parlementaires qui pour la plupart ne les examinent pas.

§1 une loi en deux parties 

A- La première partie 

La première partie de la LFI fixe les conditions générales de l’équilibre financier. Elle se compose de nombreux articles. On trouve tout d’abord un article 1^er qui est important, il autorise le gouvernement à percevoir les différentes ressources publiques pour l’année qui vient. Dans cet article il n’y a pas de prévision chiffrée qui n’a qu’une fonction d’autorisation. 

Il y a aussi l’article d’équilibre : document 2 page 12 tableau dans lequel se trouvent comptabilisées les prévisions de recette et les prévisions en charge, ces prévisions sont présentées de façon très générales. Les prévisions de recette ne sont pas détaillées selon les différentes catégories d’imposition ou de redevance. En effet les recettes de l’état proviennent de ressources différentes (impôts, TVA…)  à côté de ca il y a d’autre ressource. Les prévisions de recettes sont chiffrées de manière globale, l’article d’équilibre ne présente donc pas les prévisions de recettes relatives à chaque imposition. Ces prévisions globales concernent les recettes mais également les dépenses, ces prévisions globales vont concerner le budget général de l’état mais également les autres budgets (comptes spéciaux et budget annexe).

Cet article se termine par un solde, c’est-à-dire le résultat obtenu en faisant une soustraction (montant total des recettes- les dépenses) le résultat peut être positif, c’est-à-dire que le gouvernement prévoit de récolter des recettes dont le montant est supérieur au montants des dépenses prévues, le budget prévisionnel est dans ce cas en excédent, le solde peut être négatif c’est dire que le montant des recettes prévue est inférieur au montant des recettes prévues. Ca veut dire que certaines dépenses ne pourront pas être financées par des recettes : déficit budgétaire. Dans ce cas là ces dépenses devront être financées par l’emprunt, donc l’état va s’endetter pour financer le déficit.

Dans cette première partie de la loi de finance il y a d’autres articles par exemple des articles qui sont en fait des dispositions d’ordre fiscal, ces articles vont modifier les règles relatives au calcul des impôts, ces articles peuvent même créer de nouveaux impôts. Ces dispositions fiscales se retrouvent donc logiquement dans la 1^ère partie car ces dispositions vont avoir des conséquences sur le niveau des recettes qui seront récoltées au cours de l’année qui vient.

Il n’y a pas le détail de toutes les prévisions de recette, pour avoir ce détail il faut se reporter à l’état législatif N° A annexé à la loi de finance.

B- Le deuxième partie 

Elle est intitulée « moyen des politiques publiques et dispositions spéciales ». Son rôle principal est de répartir les crédits entre les différentes catégories de budget (budget général, compte spéciaux, budget annexe). Les articles de cette deuxième partie vont également faire référence à des états législatifs annexés à la loi de finance. Dans ces états on va rappeler que chaque catégorie de budget se compose de mission et chaque mission se compose de programme. Ces annexes vont répartir les crédits entre les missions et les programmes de chaque catégorie de budget. Donc le rôle des annexes est de rentrer dans le détail ce travail lui ai délégué par la loi de finance.

La deuxième partie comporte d’autre disposition qui sont hétéroclites, de nature variée, on trouve des règles financières qui sont présentées dans cette deuxième partie mais qui n’ont pas  de conséquence sur le niveau des recettes ou sur le niveau des ressources.

§2 les documents budgétaire joints aux projets de loi de finance initiale

Ces documents budgétaires sont très nombreux et ils ont été considérablement augmentés depuis la LOLF, en effet le deuxième objectif de la LOLF c’est de renforcer le pouvoir de contrôle du parlement sur les lois de finance, il faut donc développer les documents mis à la disposition des parlementaires.

A- Les états législatifs annexés 

Ce sont des prolongements de la loi de finance initiale, on les trouve immédiatement après la LFI, ils sont publiés au JO, il y a d’abord l’état A qui est également intitulé voies et moyens, on y trouve la liste de tous les prélèvements susceptibles de générer des ressources publiques et en face il y a les prévisions de recettes chiffrées que chaque prélèvement est susceptible de générer au cours de l’année qui vient.

Il y a trois catégories de budget. La deuxième partie de la loi de finance va répartir des crédits qui sont des autorisations de dépenser, les autorisations sont divisées en missions qui sont eux-mêmes divisé en programme.

L’état A détaille les prélèvements de recettes, puis il y a l’état B qui concerne le budget général qui donne la répartition des crédits entre toutes les missions du budget général et il répartit également les crédits entre les programmes de chaque mission (la deuxième partie de la loi de finance renvoyait aux états annexes sans détailler).

L’état C concerne les budgets annexes, il va répartir les crédits entre les différentes missions des budgets annexes et entre les différents programmes de chaque mission. L’état D fait la même chose pour les comptes spéciaux. L’état E concerne certains comptes spéciaux.           

B les documents d’accompagnement de la loi de finance initiale

Ces documents sont prévus par la LOLF, la plupart de ces documents n’ont pas valeur juridique, leur seul rôle est d’informer les parlementaires pour qu’ils puissent se prononcer dans de bonne conditions en ayant toutes les informations nécessaires.

1)   Les documents de cadrages 

Rapport sur la situation et les perspectives économiques sociales et financière de la nation. Ce rapport replace le projet de loi de finance initiale dans son contexte économique et financier, il fait aussi une analyse économique de la situation européenne. Depuis la LOLF ce rapport a une dimension pluri annuelle. Ca signifie que dans ce rapport il doit y avoir des prévisions d’évolutions des recettes et des dépenses de l’ensemble des administration publique pour les 4années à venir (article 50 de la LOLF) la LOLF a introduit 3 nouveaux rapports que le Gouvernement devra fournir aux parlementaires.

• Rapport sur les prélèvements obligatoires qui retrace toutes les impositions qui existent en France , et notamment les impositions et il donne les donnée chiffrée sur chaque prélèvement qui permettent …..
• Charte de budgétisation : elle retrace et explique tous les changements dans la présentation de la loi de finance par rapport à la loi de finance précédente. L’objectif c’est de garantir la sincérité de la présentation de la loi de finance, évité que les parlementaires ne soient changer par le changement de présentation.

2)   Les annexes explicatives 

Les plus connues sont les bleues budgétaires, car leur couverture est bleue. Dans ces annexes on trouve des informations très précieuses : une présentation détaillée de tous les crédits de chaque mission et cette annexe a valeur législative contrairement aux autres. Toujours dans les bleues budgétaire on trouve les projets annuels de performance(PAP) ces projets visent à présenter pour chaque mission et pour chaque programme les objectifs poursuivis par le gouvernement en conduisant cette politique précise. Dans ce projet il y des indicateurs performance, qui sont des indicateurs prévoyant les résultats que la politique publique doit atteindre au cours de l’année budgétaire.

A coté des bleus budgétaire il y a une annexe appelée « l’évaluation des voies et moyens » à ne pas confondre avec l’état A, dans cette annexe on trouve une analyse beaucoup plus approfondie de toutes les recettes de l’état, c’est un document très approfondi. 

3)   Les annexes générales 

Parmi ces annexes il y a des jaunes budgétaires. Ces annexes se sont des annexes générales car en fait elles étudient les efforts financiers de l’état en faveur de certains secteurs (secteur de l’énergie par exemple) ces annexes font donc une étude générale sur le rôle financier de l’état dans certains secteurs.

Les oranges budgétaires ont été instaurées en 2005, leur objectif c’est de faire une petite présentation des politiques interministérielles. Il s’agit d’étudier les moyens financiers mis en œuvre par l’état mis au service de cette politique. On les appelle également les documents de politique transversale car conduite par plusieurs ministères.

 

Conclusion : l’ensemble des documents budgétaire adressé à chaque parlementaire représentent des centaines de Kilos. La LOLF a augmenté le nombre de document car un de ses objectifs est de renforcer le pouvoir de contrôle du parlement.

 

LECON 2 : les principes budgétaires à respecter

Le gouvernement a le monopole de la préparation des projets de loi de finance, c’est-à-dire qu’il ne peut jamais y avoir des propositions de loi de finance, il y a toujours des projets de loi. Par conséquent le gouvernement peut être tenté de présenter un projet de loi de finance incomplet pour tromper les parlementaires. Le gouvernement peut être tenté de voir à la baisse des prévisions de dépenses alors même qu’il sait que ces prévisions de dépense sont en réalité d’un montant plus élevé. Le Gouvernement peut également surestimer volontairement des prévisions de recettes pour faire croire au parlementaire que le Gouvernement pourra récolter plus de recette et qu’il fera peu de dépense. Il est donc indispensable de contraindre le Gouvernement à inclure dans les lois de finance des informations sincères et des informations complètent. Car en votant la loi de finance les parlementaires exercent une prérogative démocratique fondamentale. Car les parlementaires sont chargés d’autoriser le Gouvernement à faire des dépenses et à prélever des recettes pour donner en toute connaissance de cause cette autorisation au Gouvernement, il faut que le projet de loi de finance soit complet aux yeux des parlementaires.

La même façon pour garantir l’effectivité du pouvoir d’autorisation il faut contraindre le Gouvernement à présenter fréquemment des projets de loi de finance aux parlementaires. Ce pouvoir d’autorisation que détienne les parlementaires c’est un pouvoir qui a été consacré par la DDHC, qu’on retrouve dans ses article 14 & 15 la démocratie postule que le parlement autorise le Gouvernement à percevoir des recettes et à faire des dépenses.

C’est grâce au principe budgétaire que le Gouvernement est contraint à présenter annuellement des projets de loi de finance. Se sont ces principes qui contraignent le gouvernement à inclure dans ces projets de loi de finance des informations complètes et sincères.

Le conseil constit dans une décision, a estimé que les principes budgétaires « répondent au double soucis d’assurer la clarté des comptes de l’état et de permettre un contrôle efficace par le parlement.

Section 1 : le principe d’annualité 

§ 1 Le sens du principe 

Ce principe impose au gouvernement de présenter aux assemblées un projet de loi de finance initiale tous les ans. Ce principe d’annualité impose également que les dépenses prévues par le PLFI doivent être exécuté au cours de l’année budgétaire correspondante. De même les recettes prévues dans le PLFI doivent être recouvrée (perçues) au cours de l’année budgétaire correspondante, par exemple cas de la loi de finance initiale pour 2011, adoptée par le parlement en décembre 2010, l’ensemble des recettes et l’ensemble des dépenses que cette loi prévoit  doivent être exécuté pendant l’année 2011. Selon ce principe l’année budgétaire coïncide avec l’année civile elle commence le 1^er janvier et fini le 31 décembre. Dans quelque pays comme le Japon l’année budgétaire commence en avril, l’année budgétaire est également appelé exercice budgétaire ou période d’exécution budgétaire.

Comment expliquer l’existence du principe d’annualité budgétaire, plusieurs raisons :

•     L’annualité budgétaire contraint le Gouvernement à présenter chaque année un LFI au parlement, conséquence : cela permet au parlement de contrôler fréquemment les projets budgétaires du Gouvernement. Ca permet aux parlementaires de modifier certains projets budgétaires. Toute dans certains pays ou OI il n’existe pas de principe de d’annualité, par exemple le budget de l’ONU est biennal.
•     Raison technique qui explique que l’on présente chaque année des LFI, l’année apparait comme une période satisfaisante pour faires des prévisions budgétaires stables, il est en effet plus difficile de faire des prévisions objectives sur deux ou trois ans.

Il y a aussi le principe d’antériorité budgétaire, ca veut dire que le projet de loi de finance initiale relatif à une année budgétaire donnée doit être adopté avant que ne commence cette année. Le projet initial de 2011 devait être adopté avant le 1^er janvier 2011. Ce principe d’antériorité se justifie par le fait que l’année budgétaire commence le 1^er janvier et qu’il est indispensable de pouvoir exécuter les prévisions dès le 1^er janvier.

§ 2 Les aménagements du cadre annuel 

Tous les principes budgétaires contiennent des aménagements, et c’est le cas du principe d’annualité.

A-  Les raisons de l’aménagement de l’annualité

 

1)   Des raisons techniques 

Il est difficile pour l’état d’effectuer en une année des dépenses d’investissement. Comment financer en une année les dépenses de grandes bâtisses ? Donc le financement de ces opérations prend plusieurs années. Il y a un système bien pratique, il vient aménager les effets de l’annualité budgétaire. Autre raison, la LFI ne peut pas tout prévoir, la prévision n’est pas de la science exacte, au cours de l’exercice budgétaire le gouvernement peur souhaiter faire de nouvelles dépenses alors même que ces dépenses n’étaient pas prévues par la LFI. Par exemple la crise grecque, l’état français comme les autres états de l’UE ont décidé d’aider la Grèce au cours de cette année 2010, cette aide financière est bien une dépense de l’état français, mais cette aide est devenue nécessaire au cours de l’année 2010, elle n’était pas prévue dans la LFI pour 2010 votée en décembre 2009, on fait donc adopter une LFR.

Le droit de l’UE impose à l’état français de prévoir sur plusieurs années ses dépenses et ses recettes, l’objectif étant de programmer sur plusieurs années la diminution des dépenses publiques et donc de programmer sur plusieurs années la baisse du déficit public. Donc le droit de l’UE a conduit la France à élaborer des instruments de programmation budgétaire pluri annuelles.

B–   Les assouplissements à l’annualité 

1)  Les assouplissements implicites 

Certaines autorisations budgétaires contenues dans la LFI constituent en apparence des autorisations budgétaires qui valent pour une année mais en réalité ces autorisations budgétaires constituent des engagements pluri annuels. Exemple : la création dans la LFI d’un emploi budgétaire visant à rémunérer un nouveau fonctionnaire  la LFI prévoit les moyens financiers pour rémunérer ce fonctionnaire tout au long de l’année qui vient.  Mais en réalité ce nouvel emploi budgétaire constitue un engagement pluri annuel, car l’état s’engage à lui payer son revenu tout au long sa carrière dans la fonction publique. Deuxième conséquence : l’état s’engage à lui payer sa retraite. Donc cette disposition contenue dans la LFI entraine des conséquences financière pour l’année qui vient mais implicitement l’état s’engage à payer le fonctionnaire pendant longtemps.

2)  Les assouplissements explicites 

–         Les aménagements du cadre annuel 

Le principe d’annualité postule l’ouverture annuelle de crédit budgétaire mais dans certains cas le gouvernement devra revoir ses prévisions budgétaires si de nouvelles dépenses apparaissent nécessaire au cours de l’année budgétaire, le Gouvernement devra revoir à la hausse ses prévisions de dépense. Le Gouvernement peut également revoir à la baisse ses prévisions de dépense (politique de rigueur) il peut revoir à la hausse ou à la baisse ses prévisions de recettes. Dans la plupart des cas le Gouvernement devra faire voter par le parlement une LFR.

La loi de finance rectificative modifiera les prévisions donc les autorisations données en LFI. On peut donc trouver dans une LFR des dispositions qui visent à annuler des crédits votés en LFI.

La LFR peut également voter de nouveaux crédits pour faires des dépenses non prévues en LFI. La LFR peut également revoir à la hausse ou à la baisse le montant des recettes. Seul le gouvernement est compétent pour présenter un projet de loi de finance rectificatif. Mais le conseil constit est venu renforcer les obligations qui pèsent sur le Gouvernement. Il a dit que si pendant l’année budgétaire les prévisions de recette et de dépense contenues en LFI devenaient inexactes, le Gouvernement devait dans ce cas présenter au parlement un PLR. Le conseil précise que cette obligation a pour but de garantir la sincérité budgétaire.

A côté des LFR il y a un autre aménagement au cadre annuel : la période complémentaire. L’année budgétaire coïncide avec l’année civile, c’est-à-dire qu’elle se termine le 31 décembre normalement  et les opérations de recettes et de dépenses doivent être finies le 31 décembre. Et bien la LOLF prévoit que l’année budgétaire peut être fictivement prolongée de 20jours. (Art 28 de la LOLF) ca veut dire que certaines opérations budgétaires seront réalisée non pas au cours de l’année budgétaire mais au cours de la période complémentaire c’est-à-dire au début de l’année budgétaire suivante, mais ces opérations seront fictivement rattachées à l’année budgétaire considérée. Cela est très critiqué par la cours des comptes qui estime que ce système altère la sincérité budgétaire.

Un décret de 2007 est venu apporter des conditions restrictives à l’application de la période complémentaire.

–         Les crédits pluri annuel 

La généralisation des autorisations d’engagement (AE) :

Les LFI et les LFR contiennent des crédits budgétaires qui sont une autorisation de dépenser, mais en réalité l’autorisation parlementaire est donnée en deux temps. L’autorisation est double, mais avant il faut comprendre le processus de dépense public : comment s’effectue une dépense publique ? Il y a deux temps : un engagement puis un paiement. L’engagement est matérialisé par un acte juridique qui rend la personne publique débitrice, par exemple la passation d’un contrat par l’état avec une entreprise. Ce contrat a pour objectif par exemple de construire un barrage et bien ce contrat est un acte qui va engager juridiquement l’état vis-à-vis du cocontractant. Car à partir du moment où l’état signe le contrat il s’engage à payer le cocontractant et à l’inverse le cocontractant s’engage à exécuter. Le paiement c’est l’opération matérielle de remise des fonds au créancier. Donc pour une catégorie d’opération, le parlement va voter des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiements (CP).  Touts les crédits ouverts en loi de finance sont constitués d’une AE et d’un CP (article 8 de la LOLF).

Les AE ne permettent pas de payer matériellement la dépense, les AE autorise seulement le Gouvernement à engager la dépense concernée, par exemple à passer un contrat. Les AE sont donc des autorisations de dépense partielles. On dit que les AE sont consommées lorsque le Gouvernement a engagé la dépense, par exemple en signant un contrat au cours de l’année budgétaire. La dépense va être payée non pas grâce aux AE mais grâce aux CP. Les CP visent à honorer les engagements qui ont été passés sur le fondement des AE. Les CP constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être payée pendant une année.

Quel est l’intérêt de ce système ?  Quel est lien avec le principe d’annualité ?

Deux hypothèses : pour une opération de dépense, le parlement va voter une AE et un CP dont les montants sont identiques. Ca veut dire que le CP qui correspond à l’engagement va pouvoir financer toute la dépense prévue au cours de l’année budgétaire. Et il va payer le cocontractant avec la CP. Ici le mécanisme n’a aucun intérêt car la dépense est payée au cours de l’année budgétaire.

Deuxième hypothèse : exemple : dans la loi de finance pour 2011 le parlement va voter une AE de 110 000€. Ca veut dire que le parlement autorise le gouvernement à prendre un acte juridique qui engage financièrement l’état à auteur de 110 000€. Dans le même temps le parlement va ouvrir pour cette année 2011 un crédit de paiement dont le montant est de 50 000€, ce CP va permettre au Gouvernement de payer partiellement la dépense en 2011. Cela signifie que le Gouvernement devra demander l’année suivante en 2012 60 000€ en CP pour terminer de payer la dépense relative à l’engagement initiale. L’intérêt de ce système c’est de permettre au Gouvernement de faire voter une AE, grâce à ce vote le parlement donne son accord global sur une opération de dépense. Par exemple il va donner son accord pour que le Gouvernement engage l’état à l’hauteur de 110 000€ au titre de la passation d’un contrat. L’intérêt c’est que le Gouvernement va pouvoir fractionner le paiement de sa dépense sur plusieurs années. C’est-à-dire qu’il va pouvoir répartir les CP sur plusieurs années, ce système est très intéressant pour le financement de contrat destiné à des opérations d’investissement, de construction. Pour de tel contrat, l’état et le cocontractant adoptent souvent un échéancier qui prévoit sur plusieurs années les différentes étapes de la réalisation de l’investissement et les paiements que l’état devra effectuer u bénéfice du cocontractant, pour matérialiser dans la loi de finance ce contrat le Gouvernement devra faire voter une autorisation d’engagement qui correspond au cout total du contrat. Et puis il fera voter un crédit de paiement au cours de la première année budgétaire visant à payer partiellement le cocontractant. Le Gouvernement en suivant l’échéancier devra ouvrir de nouveaux CP aux cours des années budgétaires suivantes pour payer totalement son cocontractant.

Ce système des AECP existait depuis bien longtemps, il n’a pas été instauré par la LOLF mais par une loi de 1901 relative aux constructions de bâtiment scolaire pour faciliter le financement, et a partir de là ce système s’est développé à l’ensemble des investissements de l’état. La LOLF dans son article 8 ajoute une limite à a ce système des AE et des CP qui concerne les financement dépenses du personnel, selon la LOLF le montant des AE est le même que le montant des crédits de paiement ouvert dans la même loi de finance, ca veut dire qu’il n’est pas possible d’échelonner le montant des dépenses du personnel.

Les reports de crédit :

 Le principe d’annualité appliqué strictement signifie que les crédits qui sont contenus dans une loi de finance ne créé aucun droit au titre des années suivantes, ca veut dire que les crédits non utilisé au cours d’une année budgétaire sont annulés à la fin de cette année cette dimension du principe connait un assouplissement qui sont les reports de crédits, article 15 de la LOLF.

Ca signifie que les crédits qui ne sont pas utilisés au cours d’une année budgétaire peuvent être reportés l’année suivante afin de pouvoir être consommé. Selon l’article 15 le report de crédit est effectué par un acte interministériel. L’intérêt c’est d’éviter les gaspillages de crédits, si cette technique n’existait pas, un ministère serait tenté de consommer tous les crédits au cours de l’année budgétaire. Et par conséquent seraient conduis à faire certaine dépense inutile. L’objectif serai pour ce ministère serait de montrer au 1^er ministre que les crédits qui étaient donnés à ce ministère étaient utiles car ils étaient tous consommés. L’intérêt c’est que le ministère l’année suivante pourra demander autant de crédit au 1^erminsistre. Grace à ces reports le ministe peut à présent tout à fait éviter de consommer certains crédits et peut donc les reporter pour des dépenses utiles l’année suivante.

La LOLF encadre les reports de crédits, on ne peut pas reporter des crédits sans respecter certaines limites quantitatives, deux temps :

Concernant les autorisations d’engagement, il faut savoir que la LOLF prévoit que les autorisations d’engagement doivent être consommées pendant l’exercice budgétaire, mais elle précise que si ces AE ne sont pas consommées elles pourront être consommées l’année suivante. L’AE doit être reportée l’année suivante sur le même programme ou sur un programme qui poursuit le même objectif. (Précision : avant la LOLF les AE non consommé été reportés automatiquement sans démarche).

Concernant le report des crédits de paiement, les CP peuvent être reportés sur le même programme ou sur un programme qui poursuit le même objectif mais ils sont quantitativement limités.

Certains reports de crédit sont très critiqués parce qu’ils violent la sincérité du résultat budgétaire certains crédits sont reportés par le gouvernement afin qu’ils ne soient pas consommés sur l’année budgétaire l’objectif est donc de réduire le volume total des dépenses sur l’année budgétaire. Par conséquent il y a atteinte à la sincérité du résultat budgétaire puisque les crédits ont été reportés uniquement pour que le volume des dépenses totales diminue, l’objectif est de produire un effet d’affichage, manque de sincérité. La cours des comptes critique chaque année ces reports qui sont excessif.

Le développement du cadre pluri annuel

Le principe d’annualité a un inconvénient qui est d’encadrer  l’action du gouvernement sur un délai qui est court (un an), le Gouvernement ne peut donc pas se projeter sur plusieurs années. Donc des outils de programmations pluri annuel ont été créé, l’outil le plus connu sont les lois de programmation des finances publiques (LPFP), ces loi ont été créées à la suite de la RC de 2008, on a modifié l’article 34 de la C° dans le cadre de cette RC et cet article reconnait l’existence de ces LPFP. Ces lois de programmation vont définir les orientations pluri annuelles des finances des administration publiques. L’objectif de cette loi c’est de prévoir sur plusieurs années l’évolution des dépenses publiques et l’évolution des recettes publiques. L’objectif essentiel c’est de prévoir une diminution progressive des dépenses publiques et bien chaque année elle va s’efforcer de prévoir un montant inférieur à l’année précédente, l’objectif est de retourner à l’équilibre budgétaire, c’est-à-dire que le montant des ressources publiques soit égal au montant des dépenses publiques.

1^ère loi de programmation en 2009, pour une programmation de l’année 2009 à 2012, la seconde à été adoptée il y a quelques semaines elle concerne la période 2011-2014. La première loi contenait de fausses prévisions donc la seconde a du intervenir beaucoup plus tôt.

Précision ces LPFP, leur prévisions ne sont pas contraignantes, ca veut dire que c’est la LFI qui doit reprendre les prévisions contenu dans la loi de programmation.

Avant ces lois de programmations il existait d’autre loi  pour des programmations et ce depuis la IIIe République, mais ces lois étaient peu utilisées

Section 2 Le principe d’unité 

§ 1 Le sens du principe 

L’unité budgétaire c’est un principe consacré par la LOLF, il exige que les dépenses et recettes de l’état soient contenues dans un document unique approuvé par le parlement, l’unité est un principe qui présente plusieurs avantages :

Cela permet au parlement d’avoir une vision globale de l’activité financière de l’état, donc le parlement n’aura cas consulter ce document.

Cela permet d’éviter les gaspillages d’argent public, l’unité permet d’éviter la multiplication de document budgétaire et donc permet d’éviter que certaines dépenses ne soient adoptées 2 fois.

§ 2 Les aménagements au principe 

Certes il n’y a qu’une loi de finance, mais en son sein il y a 3 catégories de budget, le budget général qui regroupe les opérations financières de l’état qui ne bénéficient pas d’un régime dérogatoire. Certaines opérations qui sont particulières notamment les opérations industrielles et commerciales, et bien certaines, de part leur particularité vont être isolées, séparées du budget général et vont être présentées dans des budgets spéciaux.

A-  Les budgets annexes 

Article 18 de la LOLF. Leur création s’explique par la diversification des activités de l’état. L’état à un moment donné a décidé d’autre fonction que les régaliennes il est donc intervenu dans le secteur industriel et commercial, ces activités elles ont eu des conséquences en droit administratif, il a donc pu bénéficier d’un régime particulier : les SPIC (TC 1921 bac d’ELOKA).

L’existence de ces activités a eu également des conséquences sur le droit des finances publiques car on a cherché à isoler les activités industrielles et commerciales du budget général de l’état. Ces activités allaient être contenues dans les budgets annexes. Ces budgets vont contenir les prévisions de recettes et les prévisions de dépenses relatives aux activités de certains services de l’état qui fonctionnent comme des entreprises privées. Ces services n’ont pas la personnalité morale. Selon la LOLF, ces budgets annexes concernent les services de l’état dont l’activité tend essentiellement à produire des biens ou rendre des services donnant lieu à paiement de redevance (article 18). La redevance étant la contrepartie du service rendu à l’usager du service que l’usager doit payer, ces budgets annexes existaient bien avant la LOLF, mais la LOLF a posé des conditions plus strictes pour la création de ces budgets. Aujourd’hui il n’y a plus que deux budgets annexes, les autres ont été supprimés : 1^er budget : « publication officielle et informations admv », ce budget annexe retrace l’activité financière de la direction de l’information légale et admv. Cette direction est rattachée au 1^er ministre et elle assure de nombreuses activités, elle assure tout d’abord la publication des lois et décrets au JO, mais elle assure également la publication d’ouvrage notamment dans le cadre des éditions de la documentation française. Elle a finalement une activité commerciale car elle perçoit des recettes, c’est pourquoi on a souhaité isoler son fonctionnement.

2^ème budget annexe : « contrôle et exploitation aérien » il retrace le fonctionnement d’une direction de l’état qui est chargée du contrôle aérien, c’est la direction générale de l’aviation civile (DGAC), la DGAC est généralement chargée de contrôler les acteurs de l’aviation civile en octroyant par exemple des licences aux constructeurs d’avion.

Utilité : autonomiser la gestion financière des services de l’état afin de faciliter leur rentabilité, ces budgets annexes sont présentés comme sont présentés les comptes d’entreprises privées : opération courante et opération en capitale. En principe ces budgets annexes doivent s’autofinancer, c’est-à-dire que les dépenses du service doivent être financées par les recettes générées par le service lui-même. Dans certains cas il est possible d’emprunter de l’argent pour financer certaines dépenses, c’est-à-dire les dépenses qui n’ont pas pu être financées par les recettes. Dans certains cas il a pu arriver que les budgets aient reçu un subvention du budget général mais le cons cons a toujours dit qu’un budget annexe devait être principalement financé par les redevances.

Les services perçoivent des recettes, c’est la même chose pour le budget annexes contrôle aérien qui perçoit des redevances auprès de ses prestataires au cours de ses activités. Si on regarde le budget annexe on peut s’apercevoir que les recettes de ce budget ne sont pas seulement constituées par les redevances, en 2010 il y a les redevances et par exemple il y a une partie du produit d’une taxe qui s’appelle la taxe de l’aviation civile. A côté il y a l’emprunt.

Les budgets annexes s’ils sont excédentaires en fin d’année budgétaire et bien ils peuvent se constituer des réserves (impossible pour le budget général) c’est-à-dire les recettes non utilisées pour le financement des dépenses du budget annexe peuvent être conservées l’année suivant par le budget annexe, ces réserves ne sont donc pas transférées au budget général.

Il y a donc une certaine indépendance entre les budgets annexe et général. Le budget général ne peut pas ponctionner le budget annexe. Il y a parfois quelques relations entre les deux, par exemple le budget général peut parfois subventionner un budget annexe mais la règles est l’indépendance.

Précision : chaque budget annexe est constitutif d’une mission qui est une entité alimenté par des crédits pour poursuivre un intérêt public. Donc dans chaque budget annexe il y a des programmes.

Par exemple le budget annexe publication officielle se compose de 2 programmes : un programme « édition et diffusion » dont l’objectif est de permettre l’édition au JO et la diffusion. Deuxième programme, son objectif est de renforcer le développement du numérique.

Certains budgets annexes ont été supprimés, deux raisons :

•     Parce que les services concernés n’avaient aucune activité industrielle et commerciale, mais on avait voulu favoriser ces services en leur donnant un budget annexe pour qu’ils aient une autonomie de gestion.
•     On a supprimé certains budgets annexes car l’état a voulu donner plus d’autonomie à ces activités. Par exemple c’était le budget annexe des Postes et télécommunication qui a été supprimé en 1990 et à la place l’état va créer 2 EPIC : France télécom et la Poste. L’intérêt c’est que ces EP ont pu avoir la personnalité morale alors qu’avant les PTT était un service de l’état, et là on leur donne la possibilité de se développer davantage.

B-  Les comptes spéciaux 

D’autres opérations financière doivent être isolées du budget général, on va les trouver dans les comptes spéciaux qui sont dans la LOLF article 19 à 24.

1)  Origine et développement des comptes spéciaux

Avant la LOLF c’était les comptes spéciaux du trésor, ils devaient retracer des mouvements de fonds provisoires, par exemple les avances que l’état faisait à une autre personne, c’était en apparence une dépense mais en apparence seulement, car la personne devait rembourser donc l’état était sur de récupérer cette avance. Avant 1948 les gouvernements ont utilisés abusivement les comptes spéciaux du trésor car à cette époque les comptes spéciaux n’étaient pas intégrés dans la loi de finance, c’était donc des budgets occultes. Donc les gouvernements souhaités diminuer le volume total des dépenses contenu dans le budget général et ils sortaient des dépenses du budget général et les intégraient aux comptes spéciaux parce que ces comptes ne figuraient pas dans la loi de finance, le parlement ne pouvait donc pas se prononcer sur ces comptes.

Par exemple, pendant la seconde guerre mondiale le gouvernement a utilisé des comptes spéciaux en inscrivant dans ces comptes des avances faites à certains gouvernements étrangers pour les aider militairement. Le problème c’est qu’en réalité ce n’était pas des avances remboursables, c’était des subventions. Donc le Gouvernement aurait du intégrer ces subventions dans le budget général et il n’aurait pas du les qualifier abusivement d’avance remboursable. Ce qu’il faut retenir c’est qu’en 1947 il y avait environ 400 comptes spéciaux, ce qui est énorme. A partir de 1948 et jusqu’en 1956 on a pris plusieurs mesures : réduction de 75% le nombre de compte spéciaux, on oblige le parlement à se prononcer sur l’ouverture d’un compte spécial, les comptes spéciaux sont intégrés dans la loi de finance à côté du budget général et des budgets annexes.

2)   La LOLF et les comptes spéciaux 

Aujourd’hui avec la LOLF les comptes spéciaux ont vu leur rôle élargi, certains comptes spéciaux continuent de retracer des opérations temporaires, mais d’autre comptes spéciaux ont une autre fonction, ils visent à rapprocher certaines recettes de certaines dépenses afin de suivre certaines opérations. Il y a deux grandes catégories : 

•     Les comptes spéciaux qui réalisent uniquement une affectation de recette à des dépenses, ici on trouve les comptes d’affectation spéciaux (CAS) ces comptes permettent de financer certaines opérations par des recettes spécifiques. La LOLF précise que ces recettes doivent être en relation directe avec les opérations concernées. Ces recettes peuvent être complétées par une subvention du budget général. Mais la subvention est quantitativement limitée par la LOLF (article 21 de la LOLF) sauf dérogation, les recettes d’un CAS ne peuvent pas alimenter le budget général.

Il y a 5 CAS en 2011 dont celui-ci : « contrôle de la circulation et du stationnement routier » ce CAS va être alimenté principalement par les recettes suivantes : le produit des amandes que les fameux radars ont permis de récolter. Ce CAS va également financé par des amandes infligées à la suite de violation des règles de circulation. Ces recettes vont financer des dépenses bien précises : l’entretien des radars, mais également les dépenses des Collectivités Territoriales qui ont pour objectif de sécuriser leur réseau routier. Donc ces recettes sont directement liées aux dépenses. Chaque CAS constitue une mission au sens de la LOLF et là encore dans chaque CAS il y a plusieurs programmes.

 Autre exemple de CAS, le + important en volume : CAS « pension » qui finance les pensions de retraite des agents publics.

•     Les comptes des concours financiers : ces comptes visent à retracer les avances qui sont consenties par l’Etat à d’autres personnes par exemple « les comptes d’avance aux Collectivités Territoriales » c’est le plus important en volume. Les Collectivités Territoriales perçoivent des impôts locaux, le problème c’est que ces impôts locaux sont principalement perçu à la fin de l’année, et l’état va octroyer dès le début de l’année des avances au CT qui correspondent au montant du produit des impôts locaux, ces avances vont permettre aux Collectivités Territoriales de fonctionner et à la fin de l’année de l’état va être remboursé. Donc ces avances ne sont pas de vraies dépenses. Ces avances se retrouvent dans la rubrique dépense du compte d’avance au Ct, ces avances sont données chaque aux Collectivités Territoriales par l’état, donc elles correspondent au produit que les impôts locaux vont permettre de récolter à la fin de l’année. Si bien que l’état va finalement percevoir le produit des impôts locaux.

Autre exemple avec les comptes « prêts à des états étrangers » dans ce compte on trouve inscrit les prêts que l’état français va octroyer aux autres états.

•    Deuxième catégorie de comptes spéciaux : affection de recette à des dépenses, mais ce n’est pas tout, ils vont réaliser une compensation entre les recettes et les dépenses. L’ensemble des prévisions de recette et de dépense qui figurent dans ces comptes n’ont qu’un caractère indicatif, cela signifie que le parlement ne va pas se prononcer sur l’ouverture de crédit. Il ne donne pas une autorisation au service concerné de faire des dépenses pour un montant bien défini. En fait le parlement va tout d’abord autoriser le service à percevoir des recettes et puis il va autoriser le service à avoir un découvert, c’est-à-dire qu’il va autoriser le service à avoir un découvert c’est-à-dire un écart maximum entre les recettes et les dépenses, c’est donc un seuil que le service ne pourra pas dépasser. Ce seuil a donc une valeur contraignante, le service devra respecter ce seuil, par contre le service pourra utiliser ses recettes comme il le souhaite. Donc ce découvert est le résultat de la compensation entre les recettes et les dépense affectées à ce compte. Par exemple c’est ce qu’on appelle les comptes de commerce qui vont retracer des opérations à caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire à des services de l’état. Ces activité ne pouvaient donc pas être intégrées à un budget annexe, c’est pour ca qu’on a ouvert un compte de commerce, car on ouvre un budget annexe pour des activités industrielles et commerciales qui sont les activités principale voir exclusive de ce service de l’état. Certain service de l’état ont des activités secondaire qui sont de nature industrielles et commerciale, donc on va isoler ces activité secondaire dans les comptes de commerce. Le parlement pour chaque compte de commerce va fixer un découvert à ne pas dépasser ca veut dire que l’autorisation parlementaire en matière de dépense ne s’exprime pas sous la forme d’ouverture de crédit

§ 3 Les dérogations au principe 

A- Les débudgétisations des dépenses 

Définition : la débudgétisation, est une pratique qui consiste pour l’état à sortir certaines dépenses de son budget pour les faire financer par d’autre budget. Ces budgets peuvent être ceux de personne publique, ou budget de personne privée. Au départ ces dépense étaient financée par le budget de l’état, qui décide de les faire financer par d’autre personne.

Les débudgétisations ont pour ancêtres les budgets extraordinaires, ces budgets étaient votés en cours d’année et par conséquent ils étaient très différents des budgets classiques contenus dans les lois de finance. Dans ces budgets extraordinaires, l’état intégrait des crédits destinés à financer des dépenses dites extraordinaires, par exemple des dépenses de guerre, ou des dépenses générées par la crise économique. Ces dépenses étaient donc sorties du budget ordinaire. Le problème c’est que l’état a utilisé abusivement de ces budgets car de plus en plus il a fait figurer dans ces budgets extraordinaires des dépenses ordinaires. L’intérêt c’était pour l’état de réduire le volume du budget ordinaire et montrer aux citoyens que les dépenses de l’état étaient maitrisées et en diminution.

Aujourd’hui ces budgets ont disparus, par contre l’état recourt souvent aux pratiques de débudgétisation. Il y deux périodes de débudgétisation : tout d’abord les années 1960, l’état va transférer de nombreuses dépenses à d’autre personnes, notamment des privée. par exemple la construction et la gestion des autoroutes, c’était au départ bien entendu une compétence de l’état et une loi de 1955 qui va transférer cette charge à une société d’économie mixte donc une personne privée qui sera donc chargée de la construction et de la gestion des autoroutes, donc l’état organise une concession afin que cette SEM construise et gère les autoroutes.

De nombreuses débudgétisations ont eu lieu dans les années 80, l’état a transféré à partir des lois de décentralisation des compétences aux Collectivités Territoriales.

Ces débudgétisations comprennent des inconvénients, elles permettent à l’état de contourner le principe d’unité budgétaire et de réduire artificiellement le volume des dépenses qu’il assure. Le conseil constitutionnel est venu encadrer ces pratiques de débudgétisation dans une importante décision « loi de finance pour 1995 » le conseil a contrôlé la loi de finance en 1995, il a vérifié si elle été conforme à la Co, le conseil a précisé que l’état ne pouvait pas débudgétiser des dépenses qui par nature relève de sa compétence. En l’espèce, la loi de finance de 1995 comportait un article qui permettait de transférer le financement de certaines pensions de retraite de fonctionnaire à un Etablissement Public. Le conseil a censuré cette disposition contraire aux principes d’unité budgétaire car « cette dépense présente pour l’état un caractère permanant » c’est-à-dire que cette dépense est inhérente au fonctionnement de l’état, il doit l’assurer, il n’avait donc pas à transférer cette dépense.

Il faut bien différencier la débudgétisation de la débudgétarisation ce deuxième terme désigne les transferts internes au sein du budget de l’état. Par exemple certaines charges assurées par le budget général ont été transférée au budget annexe.

B- Le développement des budgets autonomes 

A côté du budget de l’état de nombreux autres budgets publics sont apparus, par exemple en 1892 apparaissent les budgets des Collectivités Territoriales, auparavant ces budgets étaient annexés à ceux de l’état. De plus l’état va créer de plus en plus des Etablissements Publics qui ont la personnalité morale de droit publique, qui seront dotés d’un budget autonome par rapport au budget de l’état. Parmi ces budgets, certains sont essentiellement voir exclusivement financés par des subventions du budget de l’état. C’est-à-dire que l’état va octroyer certaines sommes d’argent pour financer ces budgets autonomes, cela est fréquent pour les Etablissements Publics nationaux, et les Etablissements Publics administratifs. Dans ce cas-là on peut dire que ces Etablissements Publics sont finalement des démembrements des services de l’état, par conséquent dans ce cas on peut dire qu’il y a dérogation à l’unité budgétaire car les activités menées par les Etablissements Publics sont financée par l’état mais ne figurent pas dans le budget de l’état.

 

Section 3 Le principe d’universalité 

Certains auteurs confondent unité et universalité, c’est des principes complémentaires qui doivent être différenciés.

§ 1 Le sens du principe 

Ce principe est double, il véhicule deux exigences :

A- Le principe de non compensation 

Ce principe impose un certain mode de présentation du budget, en réalité il y a deux possibilité qui se présentent, tout d’abord la règle du produit net qui consiste non pas à présenter toutes les recettes et toutes les dépenses de l’état, elle consiste simplement à présenter un solde, le solde c’est le résultat de la contraction des recettes et dépenses. Deuxième possibilité : la règle du produit brut qui consiste à présenter l’intégralité des recettes et l’intégralité des dépenses sans faire de contraction, c’est cette deuxième règle qui a été adoptée par la LOLF. Toutes les dépenses et toutes les recettes de l’état doivent figurer clairement dans le budget (article 6 de la LOLF). Ce principe n’a pas que des conséquences sur la présentation du budget, il a des conséquences également sur l’exécution du budget. Selon ce principe de non compensation, les services de l’état ne peuvent pas se procurer par eux-mêmes des recettes en dehors des crédits qui leurs sont alloués par le budget. Ca signifie que la non compensation empêche que les services de l’état se constitue des caisses noirs, c’est-à-dire des recettes qui n’auraient pas été autorisées par la loi de finance, ca signifie que tout produit d’une recette perçue par un service doit être reversée au budget général de l’état et donc ne peut pas être utilisée directement par ce service.  Et toute opération de dépense doit être liée à l’existence de crédit budgétaire ça veut donc dire que la non compensation interdit à une administration de l’état qu’elle puisse augmenter ses crédits par des opérations de compensation.

Ce principe présent un avantage, c’est qu’il permet de faciliter le contrôle du parlement parce que les parlementaires ont sous les yeux toutes les dépenses et toutes les recettes prévues, rien ne leur est caché.Le problème est que ce principe abouti parfois à des aberrations : tout d’abord la fameuse affaire du château de Versailles qui a longtemps été géré par les services de l’état, aujourd’hui par un EP, il faut savoir que cette affaire a eu des conséquences au niveau des finances publiques. Car il est arrivé au gardien de ce château de ramassé le bois qu’il trouvé dans le par cet il l’a utilisé pour chauffer le château, mais cela est contraire au principe d’universalité, et à la non compensation, en effet le gardien aurait dû donner ce bois à l’administration des domaines qui aurait dû le vendre, la recette aurait été intégrée dans le budget de l’état. Et de l’autre côté on aurait dû inscrire au budget de l’état afin de financer les dépenses de chauffage du château. Décret-Loi de 1940 est venu assouplir la règle de non compensation, à partir de là les produits du domaine de l’état peuvent être consommés sur place par le service concerné, à la condition que ces produits soient payés à l’administration des domaines. Et par conséquent les recettes ainsi obtenues seront inscrites au budget général de l’état.

B- Le principe de non affectation 

Dans le budget de l’état les recettes et les dépenses doivent former deux masses autonomes, il ne doit donc pas y avoir affectation d’une recette au financement d’une dépense, cela est prévu par la LOLF à l’article 6, l’ensemble des recettes financent l’ensemble des dépenses quel que soit la provenance des recettes.

Les intérêts de cette règles : explication technique, cette non affectation permet d’éviter les gaspillages d’argent public, si la règle était l’affection des recettes au finance, ça veut dire que les services de l’état se verraient affecter certaines recettes, le problème c’est que si les services de l’état ont à la fin de l’année budgétaire des recettes qu’ils n’ont pas utilisées ils vont être tentés de les utiliser.

Raison politique : cette justification de non affection s’explique par une conception bien précise de l’état, de la solidarité nationale, l’état doit être conçu comme une entreprise d’ensemble, ça veut dire que les ressources dont il dispose doivent être mises en commun dans l’IG. Sans le principe de non affectation, le risque c’est de voir certain contribuable réclamer que le produit des impôts qu’ils payent soit affecté à certaines dépenses qui les concernent. Ces contribuables pourraient refuser de payer leurs impositions s’ils n’étaient pas d’accord avec l’affectation que le gouvernement aurait décidée pour le produit de ces impositions. Il faut quand même souligner que s’il y avait affection de recettes aux dépenses, cela gênerait les parlementaires qui sont censés donner ou refuser des autorisations de dépenser, comment pourraient-ils refuser d’inscrire dans le budget une nouvelle recette s’il était prévu d’affecter cette recette à des dépenses sociales. C’est politiquement du suicide.

Quelques inconvénients au principe de non affectation : cette règle de non affectation empêche d’apprécier le cout du fonctionnement des services de l’état car les dépenses d’un service en vertu du principe, ne sont pas financer par les recettes que ce service à récolter. Donc on ne peut pas mesurer la rentabilité ou l’absence de rentabilité du service puisque les recettes récoltées par ce service sont intégrées dans l’ensemble des recettes de l’état.

Conséquence : la non-affectation n’incite pas à la productivité des services qui ne sont pas motivés pour essayer de récolter davantage de recette.

§ 2 Les dérogations au principe 

Le budget général doit respecter le principe d’universalité, les budgets annexes et les comptes spéciaux bénéficient de dérogations : tous les BA et tous les CS dérogent à la règle de non affectation. C’est-à-dire qu’au sein des BA et au sein des CS, des recettes sont affectées aux dépenses.

A- Les dérogations à la non-compensation

Les prélèvements sur recette : cette technique a été instaurée par la pratique en 1969, elle n’était pas prévu par les textes, puis elle a été codifiée par la LOLF, la LOLF a codifié ces prélèvements sur recette.

L’état octroi des dotations aux Collectivités Territoriales, ces dotations sont des subventions budgétaires visant à aider les Collectivités Territoriales à fonctionner. Il faut savoir que la France, en tant qu’état membre de l’UE doit participer au financement de l’UE. Et il faut savoir que la France est finalement considérée comme un agent de l’UE c’est-à-dire que la France va récolter des ressources propres pour l’UE, c’est-à-dire des ressources qui appartiennent à l’UE. Les subventions que l’état donne au CT et les ressources propres que l’état transmet à l’UE vont transiter par le budget de l’état par le biais de ce que l’on appelle les prélèvements sur recettes. Le prélèvement sur recette a pour conséquence de présenter de façon particulière ces transferts de ressources, en effet, ces transfert de ressource ne sont pas considérés comme des dépenses de l’état, ça signifie que ces transferts n’apparaissent pas dans la rubrique dépenses du budget de l’état, par contre, ces transfert apparaissent dans la rubrique recette du budget de l’état, ces transferts viennent se soustraire au montant total des recettes de l’état. Ça veut dire que dans le budget de l’état sont prévues les recettes, et bien on va soustraire de ce montant les transferts de ressource que l’état va octroyer à l’UE et aux Collectivités Territoriales. La procédure aboutie à diminuer les prévisions totales de recettes, cette technique ne considère pas ces transferts comme des dépenses de l’état. Par exemple lorsque l’état récolte les ressource de l’UE et les transmet, on pourrait croire qu’il s’agit d’une dépense, mais juridiquement non car les sommes que l’état transmet à l’UE ne sont pas des recettes étatique, elles appartiennent dès le départ à l’UE donc quand l’état transmet ces recettes il ne fait pas de dépenses.

La cours des comptes a contesté ce mécanisme des prélèvements sur recette car selon elle ces transferts de recettes devraient être interprétés comme des dépenses de l’état et donc figurer dans la rubrique dépense. Le conseil constitutionnel a du contrôler la constitutionnalité de la LOLF dans une décision du 25 juillet 2001, l’important c’est de savoir que le conseil a validé le mécanisme de prélèvement sur recette qui figurait dans la LOLF, et il a décidé que c’était conforme à la C° mais il a précisé dans une réserve d’interprétation que pour chaque prélèvement sur recette le gouvernement devra fournir une annexe budgétaire qui permet de détailler la fonction du prélèvement sur recette. Cette réserve permet au conseil constitutionnel de s’assurer que les prélèvements sur recettes n’altéreront pas l’information des parlementaires.

B) Les dérogations à la non-affectation

Grace à ces activités ces services vont percevoir des recettes, des redevances. Les recettes de ces services vont être affectées aux dépenses de ces services.

De la même façon les comptes spéciaux sont une dérogation à la non-affectation.

La procédure de fond de concours sont prévus à l’article 17 de la LOLF. Certaines personnes privées, mais aussi d’autres personnes publiques peuvent souhaiter contribuer au financement d’une dépense supporté par l’Etat. Mais d’autres personnes que l’Etat peut souhaiter donner une subvention à l’Etat pour que celui-ci effectue cette dépense. Ces personnes vont remettre à l’Etat des fonds pour que l’Etat les utilise. Ces sommes d’argent vont être affectées à la dépense en question, et cette affectation à lieu dans un fond de concours.

Avant l’entrée en vigueur de la LOLF ces fonds de concours ne faisait l’objet d’aucune prévision fixée, il n’était pas inscrit ni en recette, ni en dépense c’est à dire que les parlementaires n’avaient pas d’informations chiffrées sur ces fonds en loi de finance initial.

Ca a conduit à des abus. Dans la pratique, le gouvernement a créé des faux fonds de concours. Dans ces faux fonds, le gouvernement affecté des recettes fiscales à des dépenses car ces recettes ne provenaient pas de don.

L’intérêt est que ces sommes n’apparaissaient pas dans le budget, elle ne venait pas augmenter le volume du budget. Par conséquent ces faux fonds de concours affectés la sincérité des chiffres.

La LOLF dans un souci de sincérité a décidé de budgétiser ces fonds de concours, ca veut dire qu’à partir de maintenant tous les fonds de concours devront être évalué en recette et en dépense.

Les faux fonds de concours sont supprimés.

Un décret de 2007 est venu accroître les obligations du gouvernement, il oblige l’administration à faire un compte rendu de gestion destiné à informer le donateur c’est à dire la partie qui a versé les sommes à l’Etat sur l’utilisation des sommes qu’il a donné. Ce compte rendu est effectué à la fin de l’année budgétaire. 

Une autre dérogation est la procédure prévue par la LOLF, la procédure d’attribution de produit. Par décret le gouvernement peut affecter à un service de l’Etat les recettes que ce service tire régulièrement de ces activités. Cette affectation doit être budgétisée.

La fiscalité transféré : il faut savoir que l’Etat décide de plus en plus d’affecter une partie des impôts qu’il récolte au financement de certaines activités, voir au financement de certaines personnes publiques.

Par exemple la vignette automobile était une imposition de nature fiscale. Cette vignette, son produit était affecté au financement d’une politique en faveur des personnes âgées.

De plus en plus l’Etat va affecter une partie de ses impositions au financement des collectivités territoriales car de plus en plus ces collectivités ont des compétences. L’Etat va aider ces collectivités en leur donnant une partie de ses propres impositions.

Par exemple la TIPP (taxe sur les produits pétroliers) va pour une partie aller financer les collectivités territoriales.

L’article 36 de la LOLF, l’affectation à une autre personne morale d’une ressource établie au profit de l’Etat doit être prévu uniquement en loi de finance.

 

Section 4 : Le principe de spécialité 

• 1 : Définition générale

Selon ce principe les crédits qui sont ouvert par une loi de finance sont affectés à des dépenses déterminés. L’autorisation donnée par les parlementaires au gouvernement en matière de dépense n’est pas donnée en un bloc, de façon globale. L’autorisation de dépenser est détaillée pour chaque catégorie de crédit.

La conséquence est qu’un crédit ne pourra être utilisé que pour financer la dépense pour laquelle il a été prévu. Par conséquent chaque crédit voté à une destination, et le gouvernement au cours de l’exercice budgétaire ne peut pas en principe modifier cette destination.

La conséquence est que le principe de spécialité vient donner un caractère contraignant à l’autorisation donnée par le parlement en matière de dépense. Ça veut dire que le gouvernement ne peut pas utiliser un crédit pour financer n’importe quelle dépense. Il doit respecter l’affectation qui a été décidé par les parlementaires qui ont coté les crédits.

Durant certaines époques, le principe de spécialité n’a pas existé. A la place existait le système de l’abonnement. Les parlementaires votait une opération de dépenser globale c’est à dire qu’il autorisait le gouvernement à faire des dépenses. Conséquence, le gouvernement, pendant l’exercice budgétaire, pouvait utiliser librement les crédits.

Mais ce système n’a pas duré longtemps, puisque le principe de spécialité va réapparaitre avec la restauration. Mais il faut savoir que la portée du principe de spécialité va varier selon les régimes politiques. Dans certains cas les crédits étaient spécialisés par ministère. Ça veut dire que le parlement quand il votait le budget répartissait les crédits entre les différents ministères. Chaque ministère avait donc une enveloppe globale. Pendant l’exécution budgétaire, le gouvernement ne pouvait pas augmenter l’enveloppe d’un ministère. Par contre les crédits qui étaient contenus dans l’enveloppe du ministère pouvaient être utilisés librement.  Ces crédits n’étaient pas affectés par les parlementaires à des dépenses précises.

Exemple dans lequel le principe de spécialité est plus contraignant. Dans d’autre régime politique les crédits budgétaires étaient plus spécialisés car ils étaient affectés au financement de dépense bien précise. En France on connaissait ce cas, on disait que les crédits étaient spécialisés par chapitre budgétaire. Les parlementaires pouvaient contraindre le gouvernement, ils avaient plus de pouvoir.

La spécialité était faible en France quand l’exécutif était fort. A l’inverse la spécialité est forte quand le parlement est fort. Tout au long du 19^e siècle, il y a eu une lutte contre le gouvernement et le parlement au sujet du principe de spécialité. Le gouvernement voulait un principe de spécialité faible et les parlements un principe de spécialité fort.

Sous la restauration, la loi du 27 mars 1817 a établi la spécialité par ministère. Puis une loi du 29 janvier 1831 va établir une spécialité par chapitre. Chaque chapitre contenait des dépenses de même nature.

Sous le second empire la spécialité va être moins contraignante, puis en 1871 le chapitre réapparait.

La spécialité par chapitre apparait comme un signe de démocratie. De ce cadre, les parlementaires devaient voter pour chaque chapitre. Au fil des années le nombre des chapitres a considérablement augmenté. Par conséquent, le nombre de vote aussi. Le budget de l’Etat était très souvent voté avec des retards considérables.

Au début des années 1870 il y avait 300 chapitres, en 1950 plus de 3500.

Le gouvernement et parlementaires ont dû trouver des solutions pour résoudre ce problème de retard.

Premièrement, on a réduit considérablement le nombre de chapitre.

Deuxièmement, à partir de 1956, on a opéré un découplage, une séparation entre la spécialité par chapitre et le vote des parlementaires. C’est à dire que les crédits sont toujours spécialisés par chapitre mais les parlementaires ne votent plus par chapitre. Ils votent par grande masse budgétaire. Par conséquent les parlementaires votent moins souvent et le budget peut être adopté avec moins de retard.

 

• 2 : La spécialité considérablement aménagée par la LOLF

La LOLF supprime les chapitres. Les crédits sont à présent spécialisés par programme comme le dispose l’article 7 de la LOLF. Mais les parlementaires ne votent pas par programme, ils votent par mission.

Au sein de chaque programme, on trouve les crédits. Ces crédits sont répartis au sein du programme par titre. Les titres permettent de classer les crédits selon leur nature économique. La LOLF à l’article 5 présente les 7 titres qui existent.

Par exemple les dépenses d’investissement. Si un crédit figure de ce titre, il va servir à financer un investissement.

Cela signifie que le gouvernement pendant l’exécution budgétaire, devra respecter les enveloppes globales de crédit données à chaque programme. Le gouvernement ne pourra donc pas augmenter l’enveloppe d’un programme, par contre au sein d’un programme, les crédits sont globalisés. Ça veut dire que le gouvernement et son administration ne sont pas liés, tenus de respecter la répartition des crédits entre les titres. Ça signifie donc que pendant l’exécution budgétaire le gouvernement et son administration pourront augmenter les crédits d’un titre en diminuant les crédits d’un autre titre. L’important c’est que ces augmentations et ces diminutions ne modifient l’enveloppe globale du programme. Cette liberté qu’a l’administration de modifier la répartition des crédits entre les titres d’un programme s’appelle la fongibilité des crédits, cette fongibilité est asymétrique. Ça veut dire que le titre intitulé dépense de personnel ne peut pas  voir ses crédits augmenté par l’abaissement des crédits provenant d’un autre titre.

 

• 3 : Les assouplissements du principe de spécialité

A- La modification de la spécialisation des crédits

La spécialisation des crédits par programme peut être contraignante pour les gouvernements, par conséquent, pour donner au Gouvernement plus de souplesse dans la gestion des crédits, la LOLF va lui permettre de modifier la répartition des crédits entre programme, le gouvernement effectuera cette opération par le biais d’un acte administratif. Toutefois cette possibilité de modification est sévèrement encadrée par la LOLF, dès lors que ce pouvoir que détient le gouvernement lui permet de modifier par un acte administratif une loi.

1)   Les virements de crédit 

Prévu à l’article 12 de la LOLF, selon la LOLF, les virements de crédits permettent de modifier la répartition de crédit entre les programmes qui relèvent de différents ministères, les virements sont effectués par décret. Pendant l’exercice budgétaire on va pouvoir modifier la loi de finance par décret. La LOLF limite considérablement ce pouvoir, c’est-à-dire que le montant total des virements de crédit est plafonné.

La LOLF oblige le Gouvernement à informer le parlement des virements de crédit.

2)   Les transferts de crédit 

Cette procédure permet au Gouvernement, par décret, de modifier la répartition des crédits entre des programmes qui sont gérée par des ministères différents. Par exemple le Gouvernement peut décider de diminuer le montant des crédits d’un programme géré par le ministère de l’intérieur pour augmenter les crédits d’un programme géré par le ministre de la culture.

En ce qui concerne les transferts de crédit, il faut que l’utilisation des crédits qui ont été transférés à un nouveau programme corresponde à des actions du programme d’origine.

B- Les crédits non spécialisés par programme

Certains crédits sont spécialisés par dotation parce que certains crédits ne peuvent correspondre à la définition du programme, c’est-à-dire que certains crédits ne peuvent pas être rattachés à la poursuite d’une politique publique précise (protection de l’environnement) ces crédits concernent essentiellement les dépenses des pouvoirs publics (fonctionnement de la présidence de la république par exemple). Ces crédits sont spécialisé par dotation et non pas par programme car ils ne correspondent pas à la poursuite d’une politique publique.

Section 5 Le principe de sincérité budgétaire

§1 L’émergence récente du principe de sincérité

A- L’émergence facilitée par le conseil constitutionnel

C’est le Conseil Constitutionnel bien avant la LOLF qui a fait émerger le principe de sécurité, deux références dans deux décisions de 1993 et spécialement dans la décision relative à la loi de finance pour 1994. Ce principe de sincérité va être utilisé presque systématiquement par les parlementaires de l’opposition lorsque ces parlementaires vont déférer au Conseil Constitutionnel la loi de finance de l’année. Ça veut dire que très souvent les parlementaires n’hésitent pas à déférer au Conseil Constitutionnel la loi de finance pour que celui-ci contrôle sa constitutionnalité et très souvent ils vont invoquer contre la loi finance du Gouvernement adverse l’insincérité de cette loi. Il y a un intérêt politique et stratégique, grâce à ce principe de sincérité, les parlementaires peuvent critiquer le mensonge du Gouvernement qui aurait trafiqué les prévisions.

B- La codification organique de la jurisprudence constitutionnelle

C’est le Conseil Constitutionnel qui a créé ce principe et la LOLF va le codifier en l’intégrant dans l’article 32. Cet article défini très schématiquement le principe et c’est le Conseil Constitutionnel qui va nous donner une définition complète.

§ 2 le contenu exigeant du principe 

A- Le contenu du principe 

Selon l’article 32 de la LOLF les lois de finances doivent présenter de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’état. Leur sincérité doit s’apprécier compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. Cet article 32 n’évoque qu’une partie de la sincérité, selon cet article la sincérité, oblige le gouvernement à présenter dans la loi de finance des prévisions de recette et de dépense correctement évaluées. Et bien le Conseil Constitutionnel va préciser les choses, il y a en réalité deux types de sincérité :

1)   Une sincérité matérielle 

Le Conseil Constitutionnel a précisé dans une importante décision du 25 juillet 2001 « décision LOLF » où le conseil a contrôlé la constitutionnalité de la LOLF, selon le CC, le principe de sincérité qui s’applique aux prévisions budgétaires doit imposer l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre. Ça signifie que le conseil ajoute un élément moral à la définition du principe de sincérité. Pour le conseil l’insincérité sera établie si le Gouvernement a volontairement trafiqué les prévisions budgétaires. Alors le Gouvernement peut avoir intérêt à présenter des prévisions budgétaires mensongères.

Deux exemples : il peut avoir intérêt à présenter des prévisions de dépense sous évaluées pour montrer qu’il réduit le train de vie de l’état et qu’il n’est pas trop dépensier. Le Gouvernement peut avoir intérêt à présenter des prévisions de recette sur évaluées, pour faire croire qu’il aura suffisamment d’argent pour financer ses dépenses. C’est ce qu’on appelle les effets d’affichage. Mais attention le Conseil Constitutionnel précise que l’insincérité existe lorsque les mensonges du Gouvernement faussent les grandes lignes de l’équilibre, lorsque les mensonges du Gouvernement ont des conséquences très importantes. Il n’y aura donc pas insincérité si les mensonges aboutissent à des petites erreurs de prévisions.

Le Conseil Constitutionnel ne s’est pas arrêté là, il a précisé que le principe de sincérité s’imposé au Gouvernement pendant toute la durée d’examen du projet de loi de finance. Ça veut dire que si pendant les débats parlementaires on s’aperçoit que les prévisions du Gouvernement sont insincères, le Gouvernement a obligation de corriger ses prévisions. C’est-à-dire que le travail du Gouvernement ne s’arrête pas au dépôt du projet de loi de finance à l’assemblée.

De la même façon le Conseil Constitutionnel a précisé que le principe de sincérité s’appliquait aux annexes de la loi de finance fournie aux parlementaires. C’est logique car ces annexes ont pour but de donner des informations aux parlementaires pour qu’ils se prononcent de façon éclairée sur la loi de finance.

2)   La sincérité formelle 

 Cette deuxième facette du principe de sincérité se recoupe avec les principes d’universalité et d’unité budgétaire car cette sincérité formelle exige que toutes les recettes et toutes les dépenses figurent dans la loi de finances. Mais, la sincérité rajoute un élément moral : le gouvernement ne doit pas volontairement écarter de la loi de finances certaines dépenses ou certaines recettes de l’Etat.

Progressivement les parlementaires, lorsqu’ils contestent une loi de finances, ont tendance à ne plus utiliser les principes d’universalité et d’unité contre une loi de finances. Les parlementaires utilisent de plus en plus, à la place de ces principes, le principe de sincérité. L’intérêt est, qu’en invoquant la sincérité, ils peuvent porter un jugement moralisateur sur le gouvernement.

Le principe de sincérité formelle, comme le principe d’unité, impose que les opérations figurent dans la bonne loi de finances. Exemple : la décision du Conseil constitutionnel rendue en Décembre 1998 dans laquelle il a contrôlé la loi de finances rectificative pour 1998. Dans cette loi de finances rectificative adoptée à la fin du mois de Décembre, le gouvernement a fait voter par le parlement de nouveaux crédits qui n’avaient pas été prévus en loi de finances initiale. Elle autorise le gouvernement à faire de nouvelles dépenses au cours du reste de l’année 1998. Les parlementaires disent que ces ouvertures de crédits méconnaissent les principes d’unité et de sincérité budgétaires, car, selon les parlementaires, le gouvernement n’aura pas le temps de consommer ces crédits. Conséquence : ces crédits seront reportés par le gouvernement sur l’année budgétaire suivante pour être utilisé. Il y a donc insincérité de la loi de finances rectificative parce que les crédits qu’elle contient ne pourront pas être utilisés au cours de l’année 1998. Les prévisions de crédits sont donc insincères. Le Conseil constitutionnel, dans cette décision, valide cette argumentation. Il reconnait que ces crédits n’auraient pas dû être ouverts par la loi de finances rectificative de 1998. Ils auraient dû être ouverts par la loi de finances initiale pour 1999. Le Conseil constitutionnel aurait dû censurer la LFR de 1998 pour violation de l’unité et de la sincérité. Le Conseil constitutionnel a passé l’éponge, c’est-à-dire qu’il a fermé les yeux sur cette irrégularité parce qu’elle concernait des crédits d’un montant peu élevé.

Le Conseil constitutionnel va aussi contrôler la répartition des crédits entre les missions d’une loi de finances. Il va s’assurer que l’élaboration de chaque mission se fait de façon sincère. Cela signifie qu’il va s’assurer que les crédits inscrits dans chaque mission correspondent bien au financement de la politique publique que représente la mission. Le Conseil constitutionnel accepte depuis une décision de Décembre 2005 de contrôler la sincérité de la construction des missions. 

 

• Un principe démocratique

Le principe de sincérité n’est pas une finalité au service du parlement, c’est un outil au service du parlement parce que les parlementaires ne peuvent donner leur autorisation au gouvernement, de faire des dépenses et de recouvrer les recettes, que s’ils ont devant eux un projet de loi de finances contenant des indications sincères. Le principe de sincérité permet de renforcer et de donner du poids à l’autorisation parlementaire en matière budgétaire, c’est-à-dire de donner un véritable poids au principe de l’autorisation parlementaire.

Le Conseil constitutionnel a consacré ce rôle du principe de sincérité car cette sincérité permet de protéger les pouvoirs budgétaires du parlement. Le Conseil constitutionnel a constitutionnalisé le principe de sincérité dans une décision du 13 Juillet 2006. Avant cette décision, le principe de sincérité n’avait qu’une valeur organique, donc une valeur infra-constitutionnelle. Le Conseil constitutionnel a donné des bases constitutionnelles au principe de sincérité. Il a rattaché le principe de sincérité à la DDHC de 1789. La révision constitutionnelle du 23 Juillet 2008 a complété la jurisprudence du Conseil constitutionnel et a constitutionnalisé le principe de sincérité comptable. Le principe de sincérité des comptes publics est consacré dans la Constitution.

 

• 3 : L’effectivité incertaine du principe

Le principe de sincérité est un principe fondamental pour la démocratie. Le problème est que le Conseil n’a jamais sanctionné de loi de finances sur le fondement de ce principe, parce qu’il effectue un contrôle limité de ce principe. Il ne donne pas beaucoup d’efficacité au principe de sincérité.

 

• Un contrôle restreint du Conseil constitutionnel

Lorsque le Conseil constitutionnel est saisi par les parlementaires d’une loi de finances, il ne fait pas un contrôle approfondi du principe de sincérité. Lorsqu’on lui demande de contrôler la sincérité des prévisions budgétaires, il va faire ce que l’on appelle un contrôle minimum, c’est-à-dire qu’il va s’assurer qu’il n’y a pas d’erreurs grossières qui affectent les prévisions budgétaires. Il ne fait pas un contrôle très précis. On dit qu’il se borne à un contrôle de l’EMA (erreur manifeste d’appréciation). Il s’assure que les prévisions contenues dans la loi de finances ne sont pas manifestement erronées. Le Conseil constitutionnel s’est inspiré de la jurisprudence du Conseil d’Etat. Mais parfois sur certains actes administratifs, le juge administratif contrôlera ces actes de façon limitée. L’erreur manifeste conduit le Conseil à faire du principe de sincérité un principe faiblement contraignant.

Cela s’explique parce que le Conseil constitutionnel est composé de juristes, de personnes qualifiées, incompétentes pour contrôler la sincérité des prévisions budgétaires. Ensuite, le Conseil constitutionnel fait un contrôle limité sur le principe de sincérité. Selon le Conseil, il y a insincérité si le gouvernement avait l’intention de fausser les prévisions budgétaires. Conséquences : pour que le Conseil constitutionnel établisse l’insincérité, il faut qu’il établisse la volonté du gouvernement de mentir. Par conséquent, il va être très difficile au Conseil constitutionnel de prouver l’intention malveillante du gouvernement. Donc, il va devoir recourir aux présomptions. Il va devoir chercher plusieurs indices laissant supposer que le gouvernement a voulu mentir. L’existence d’une erreur manifeste d’appréciation est un indice présomptif important qui laisse penser que le gouvernement a volontairement menti. Il y a d’autres explications pour justifier le contrôle restreint du Conseil constitutionnel : en faisant un contrôle restreint de la sincérité budgétaire, le Conseil constitutionnel limite les hypothèses dans lesquelles il devrait censurer une loi de finances. Cela s’explique par le fait que le Conseil constitutionnel a toujours été hostile à la censure d’une loi de finances dans son intégralité. Le Conseil constitutionnel n’a censuré qu’une seule fois une loi de finances dans son intégralité par une décision du 24 Décembre 1979 : dans cette décision, il censure toute la loi de finances pour 1980. Cela signifie que cette loi de finances n’a pas pu être promulguée, n’a pas pu entrer en vigueur. Or, cette censure a pu retarder le financement des services publics car c’est la loi de finances qui comprenait les crédits destinés à financer ces services publics. Le Conseil constitutionnel a été très critiqué par les hommes politiques de l’époque car la censure d’une loi de finances gène le bon fonctionnement des services publics. Depuis cette décision, le Conseil n’a jamais censuré une loi de finances dans son ensemble. Par contre, il a continué à censurer quelques passages et articles de cette loi de finances. C’est pour éviter de censurer la totalité d’une loi de finances sur le fondement du principe de sincérité, que le Conseil constitutionnel limite son contrôle pour minimiser les hypothèses de censure.

 

• La surprenante décision « Loi de finances pour 1998 »

Les parlementaires d’opposition, en Décembre 1997, ont déféré au Conseil constitutionnel la loi de finances pour l’année 1998. Dans leur argumentation, ils contestaient la sincérité de la loi de finances, car certaines dépenses de l’état n’apparaissaient pas dans la loi de finances. Le Conseil constitutionnel a reconnu qu’il y avait insincérité et qu’il manquait certaines prévisions dans la loi de finances. L’insincérité est tellement grave qu’elle contamine toute la loi de finances. Normalement il n’y avait qu’une seule solution : censurer toute la loi de finances car toute la loi était insincère. Mais le Conseil l’a validé, même en l’ayant reconnu insincère.

C’est une décision remarquable, car le Conseil retient une argumentation de ce genre. Normalement quand il y a inconstitutionnalité, il censure. Cela ne donne pas d’effectivité au principe de sincérité, puisque l’insincérité n’aboutit pas à une censure de la loi. Plusieurs éléments permettent de le comprendre : d’abord il n’aime pas censurer une loi de finances. Le gouvernement a promis au Conseil de faire apparaître les dépenses manquantes dans la prochaine loi de finances (parole d’honneur). Dans la loi de finances suivante, le gouvernement avait respecté ses engagements et a budgétisé des sommes absentes.

 

• 4 : Le principe de sincérité de la loi de règlement

Avant, on a vu ce principe pour les lois de finances prévisionnelles (LFI, LFR). Le Conseil a précisé que ce principe s’appliquait aussi aux lois de règlements. Ces dernières récapitulent pour les opérations de dépenses et de recettes effectuées au cours d’une année. Le Conseil, dans la décision du 25 juillet 2001 (dans laquelle il a contrôlé la LOLF), a précisé que la sincérité de la loi de règlements imposait l’exactitude des comptes.

 

Leçon 3 :     L’ELABORATION DES LOIS DE FINANCES 

L’élaboration incombe au gouvernement mais, depuis quelques années, le gouvernement a cherché à associer des parlementaires (les faire participer) à la réalisation/confection de la loi de finances.

 

Section 1 : Les autorités chargées de la préparation de la loi de finances 

C’est un jeu dans lequel il y a 2 acteurs : le ministre du budget, chargé de préparer la loi de finances, et les ministres dépensiers, qui vont demander au ministre des finances des crédits pour mener à bien leur politique pour une année donnée. A côté de ces acteurs, il y a deux arbitres qui sont le premier ministre et le président de la République.

 

• 1 : La compétence exclusive du gouvernement

L’article 47 de la Constitution ne fait référence qu’au projet de loi de finances. Cela signifie que les propositions de lois de finances n’existent pas. La LOLF contient peu de dispositions qui encadrent l’élaboration des lois de finances par le gouvernement. La LOLF, dans son article 38, précise que le ministre des finances doit préparer le projet de loi de finances sous l’autorité du premier ministre. Ces projets une fois élaborés seront délibérés en Conseil des ministres. Depuis quelques années, le gouvernement a cherché à faire participer le parlement à l’élaboration de ses projets :

• L’instauration du débat d’orientation budgétaire (dit DOB), expérimenté par l’état à partir de 1990. Il est organisé au printemps de chaque année. Ce DOB vise à présenter aux parlementaires les grandes lignes du futur projet de loi de finances. En juin 2010 le gouvernement, dans le cadre du DOB, énumère les points fondamentaux de son projet de loi de finances pour 2011. L’objectif, dans cette présentation, est que le gouvernement va exposer les principales politiques publiques qu’il va mener l’année suivant. A la suite de cette présentation est organisé un débat pendant lequel les parlementaires pourront faire des critiques et remarques, remarques qui peuvent être constructives. Et le gouvernement pourra tenir compte de ces suggestions. La LOLF a institutionnalisé ce DOB. Cela veut dire qu’auparavant, il n’était prévu par aucun texte. Désormais il est prévu à l’article 48. Ce DOB va être alimenté par un rapport que le gouvernement doit fournir aux parlementaires, dit le rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques. On trouve, dans ce rapport, les prévisions de dépenses et recettes de l’état (pas autant détaillé que dans le projet de loi de finances), ainsi que la liste des missions et programmes que le gouvernement souhaite utiliser dans son prochain projet de loi de finances. La LOLF dit que ce rapport, “peut donner lieu à un débat”. Cela veut dire que le débat n’est pas obligatoire. C’est le gouvernement qui décide ou pas d’organiser un DOB. Jusqu’en 2010 il y a eu des débats, mais ces derniers n’aboutissaient à aucun vote (seul but, échanges). En 2010, c’est la première fois qu’un DOB s’est conclu par un vote. C’est permis depuis la révision constitutionnelle de 2008 qui a instauré un nouvel article 50-1 de la Constitution. Selon cet article, le gouvernement peut organiser des débats, qui peuvent être suivis de vote. Mais il est impossible pour le gouvernement d’engager sa responsabilité.
• On a cherché à faire participer d’autres acteurs de la vie économique et politique. Depuis 2006 on a instauré deux instances de concertations : une conférence nationale des finances publiques et un Conseil d’orientation des finances publiques. la conférence nationale des finances publiques est réunie et présidée par le premier ministre. Elle réunit de nombreux acteurs, comme des membres de nombreux ministères, des parlementaires spécialisés en finances publiques, des élus locaux, des représentants de syndicats / patronat. Cette conférence a pour objectif de trouver des moyens pour réduire les dépenses publiques. Le conseil d’orientation des finances publiques est composé par des parlementaires, élus locaux. Il a pour rôle d’analyser la situation des finances publiques françaises et de proposer dans un rapport des solutions afin de maîtriser les dépenses publiques. Ces solutions seront examinées par la conférence nationale des finances publiques qui adoptera des solutions qu’elle proposera au gouvernement.

 

• 2 : Les Institutions d’aide à la décision

De nombreuses directions ministérielles vont assister le ministre des finances à la préparation du projet de loi de finances :

• La direction du budget : elle joue un rôle fondamental, car elle est le principal architecte du projet de loi de finances. Il est chargé d’effectuer les prévisions de recettes et de dépenses contenues dans le projet de loi de finances, de négocier les crédits avec les ministères dépensiers. Cette direction a mauvaise presse auprès des autres ministères, car elle a toujours tendance à faire des économies. Cette direction joue un rôle dans la préparation du budget de la sécurité sociale que l’on appelle la Loi de Financement de la Sécurité Sociale (LFSS).
• La direction du trésor et de la politique économique : elle va fournir à la direction du budget des informations économiques qui vont permettre à la direction du budget d’établir les prévisions de recettes et dépenses.
• La direction générale des finances publiques (dit DGFIP) : son rôle essentiel est de calculer le montant de certaines impositions (montant sur le revenu) et surtout recouvrer les principales impositions. Cette DGFIP va également donner des informations à la direction du budget afin que cette dernière puisse établir des prévisions de recettes fiscales.
• La direction générale de modernisation de l’état : dont le rôle principal est de proposer des réformes pour limiter le gaspillage d’argent public et de renforcer l’efficacité de l’action publique.
• Le comité interministériel d’audits des programmes (dit CIAP) : instauré en 2002. L’objectif qu’on lui a donné et de vérifier le contenu des programmes qui constituent une mission, de s’assurer que les programmes sont construits de façon cohérente par rapport à la politique publique poursuivie par la mission.

On peut dire que le ministère des finances est un super-ministère. Certains parlent d’état dans l’état. Il y a environ 180 000 agents qui y travaillent. C’est le ministre des finances qui le dirigent (arrêt Jamart). Le ministre des finances est souvent présenté comme le concurrent du premier ministre, car il a de très nombreuses prérogatives (il est chargé du projet de loi de finances). C’est pour cela qu’au cours de l’histoire politique française, il y eut des tentatives d’affaiblissement du ministère des finances. Exemple : Il a pu arriver que le premier ministre cumule sa fonction avec celle de ministre des finances (exemple : Raymond Barre qui a été premier ministre et ministres des finances de 76 à 78).

Le ministère des finances a été coupé en deux, pour éviter qu’il soit un super ministère. D’un côté on trouve un ministère chargé du budget et de l’autre un ministère chargé de la politique économique. C’est la solution qui est actuellement en vigueur (Baroin au budget et Lagarde à l’économie).

Aujourd’hui, la source la plus importante d’affaiblissement des pouvoir du ministre des finances est l’Union Européenne, puisqu’elle encadre de façon importante la confection des budgets des états membres, en imposant que ces budgets n’aient pas de déficits excessifs.

 

Section 2 : Le calendrier à respecter 

La préparation du projet de loi de finances initiale a considérablement évolué depuis plusieurs années en raison du développement de la pluri-annualité budgétaire. A côté de l’élaboration de la LFI, le gouvernement fait adopter depuis 2009 des lois de programmation des finances publiques (dit LPFP). La deuxième a été adoptée en décembre 2010 qui couvre la période 2011/2014. On y retrouve pour chaque année des prévisions de dépenses des administrations publiques, et les prévisions de déficits publics. Dans cette LPFP, il y a un autre document qui est le budget triennal pour les années 2011 / 2012 / 2013. On y retrouve la répartition pour chaque année la répartition des crédits entre les missions et les programmes (doc 1, p.11 en annexe). La LPFP et le budget triennal n’ont aucune valeur contraignante à l’égard du gouvernement, c’est-à-dire que les programmations qui sont contenues dans le budget triennal et la LPFP, pour qu’elles soient contraignantes, doivent être incluses dans la LFI de l’année qui est la seule à avoir valeur juridique. Lorsque le gouvernement a préparé la LFI pour 2011 il a dû également préparer la LPFP de 2011 à 2014 et le budget triennal.

Le calendrier en lui-même : Pour préparer la LFI pour 2011 le gouvernement s’y est pris en décembre 2009, où des échanges ont eu lieu entre le ministère des finances et les ministères dépensiers. L’objectif est de connaître les demandes de crédits des ministères dépensiers. C’est également fixer les orientations principales pour 2011 pour la direction du budget. En janvier 2010, un séminaire gouvernemental est organisé pour affiner la stratégie budgétaire 2011. Au cours de l’année 2010, le premier ministre va adresser à chaque ministre une lettre de cadrage pour préparer la LFI 2011. Dans cette lettre on trouve les normes de dépenses à respecter, c’est-à-dire le plafond de dépense que le ministère ne pourra pas dépasser (mais attention ça ne répartie pas les crédits entre les différentes missions). Ces lettres de cadrages concernaient l’année 2011, mais prévoyaient également les normes de dépenses pour chaque ministère pour les années 2012 / 2013. Au printemps, le ministère des finances va organiser de nombreuses réunions avec les ministres dépensiers. Il y a les conférences de budgétisations, c’est-à-dire que, durant ces conférences, le ministère des finances va examiner précisément les demandes de crédits de chaque ministère pour chaque année de la programmation triennale. S’en suit un échange entre ministère des dépenses et ministères dépensiers. A côté de ces conférences, il y a les conférences de performances (organisées par le ministère des finances) qui ont pour objectif de donner à chaque politique publique des objectifs à atteindre. Vers le mois de juin, le premier ministre va trancher et va envoyer des lettres plafond à chaque ministère. Ces lettres répartissent les crédits entre les missions. Ces lettres s’inscrivent dans la pluri-annualité. Ces lettres sont envoyées après que le débat d’orientation budgétaire (DOB) ai été organisé, car ce DOB va peut permettre de modifier la répartition des crédits entre les missions. Les ministères, aidés par la direction du budget, vont répartir les crédits de chaque mission entre les différents programmes. La répartition est effectuée au cours des réunions de répartitions et de finalisations des documents budgétaires. Une fois le PLFI est terminé, il est soumis au Conseil d’Etat, puis ce PLFI est adopté en conseil des ministres à la fin du mois de septembre.

En général c’est le premier ministre qui va arbitrer les conflits entre le ministère des dépenses et les ministères dépensiers au sujet de l’octroi ou non d’un crédit. Mais le Président de la République peut s’en mêler (cas actuellement), c’est-à-dire qu’il peut faire pression sur le premier ministre et le ministre des finances pour qu’il accepte ou refuse un crédit.

(Suite)

La LOLF précise que les crédits ouverts dans une loi de finance initiale sont mis à la disposition des ministres et ces crédits ne peuvent être modifiés que par une loi de finance rectificative mais la LOLF précise qu’à titre exceptionnel les crédits ouvert par une loi de finance initiale, pourront faire l’objet de modification par le pouvoir règlementaire, c’est-à-dire par le biais d’acte administratif. La LOLF, précise les différentes modifications que le pouvoir réglementaire peut apporter aux crédits votés en LFI. Bien entendu, ces prérogatives du pouvoir réglementaire, sont rigoureusement encadrées afin de préserver la portée de l’autorisation parlementaire matérialisée par le vote de la LFI. La LOLF, par rapport à l’ordonnance de 1959, la LOLF va encadrer de façon beaucoup plus rigoureuse les prérogatives du pouvoir réglementaire et va renforcer, l’obligation qui est faite au gouvernement d’informer les commissions des finances des deux assemblées des modifications effectuées par voies réglementaire. Ces prérogatives du pouvoir réglementaire ont pour objectif de mieux gérer en cours d’exercice de la loi de finance, les crédits. Par exemple le pouvoir réglementaire, grâce aux prérogatives que la LOLF lui donne, va pouvoir, empêcher l’utilisation de certains crédits pour réduire le déficit budgétaire. 2^ème exemple : pendant l’exécution budgétaire, s’il y a urgence à faire une dépense non prévue en LFI, et bien le pouvoir réglementaire va pouvoir ouvrir des crédits budgétaires en prenant un simple acte administratif sans faire voter une loi de finance rectificative, donc sans passer par le parlement. Autrement dit, ce pouvoir réglementaire en matière budgétaire permet de faciliter la tâche du gouvernement pendant l’exécution budgétaire sans avoir à faire voter une loi de finance rectificative par les parlementaires, donc gain de temps.

§ 1 La modification de la répartition des crédits

Les crédits budgétaires sont spécialisés par programme, c’est-à-dire que le gouvernement, une fois la loi de finance votée, doit respecter le vote des parlementaires, il ne peut pas transférer les crédits d’un programme sur un autre programme.

Dérogation au principe de spécialité : par le biais d’acte administratif à valeur réglementaire, le gouvernement peut modifier la répartition du crédit entre les programmes. Ce sont les procédures de transfert et de virement de crédit qui seront alors utilisés.

§ 2 La modification du montant des crédits

A- La règle de limitation du montant des crédits

Les crédits sont spécialisés par programme, c’est-à-dire que les crédits affectés à chaque programme constituent un plafond que le gouvernement ne peut pas dépasser lors de l’exécution budgétaire. Ça veut dire donc que ces plafonds votés par le parlement sont contraignants, on dit que les crédits sont limitatifs.

Il y a des crédits qui ne sont pas limitatifs, ce sont les crédits évaluatifs. Ces crédits, leur montant contenu dans la loi de finance n’est qu’indicatif c’est à dire que le gouvernement, pendant l’exécution de la loi budgétaire, pourra dépasser le montant. C’est crédits, prévus à l’article 10 de la LOLF concernent certaines dépenses bien précises de l’état.

Tout d’abord les crédits évaluatifs sont contenus dans des programmes différents des programmes contenant des crédits limitatifs. Les crédits évaluatif concernent quelques dépenses, par exemple les charges de la dette de l’état, ce sont les dépenses qui sont constituées par le paiement des intérêts des emprunts que l’état a souscrit. L’état peut emprunter de l’argent, mais quand il y a des intérêts qui seront financés par les crédits évaluatifs. Le remboursement du prêt en lui-même n’est pas considéré comme une dépense budgétaire, ça veut dire que cette dépense ne figure pas dans les dépenses prévues par la loi de finance.

Dans l’hypothèse où des prévisions de crédit évaluatifs, prévus en LFI, sont dépassées, et bien le gouvernement doit informer les commissions des finances. Le ministre des finances, doit expliquer aux commissions, les causes des dépassements. Et le ministre doit également fournir aux commissions les perspectives d’exécution jusqu’à la fin de l’année budgétaire.

Les dépassements de crédits évaluatifs doivent être en quelque sorte régularisés par une loi de finance, c’est-à-dire que les crédits ouverts par le gouvernement, alors qu’il n’était pas prévu dans la LFI, devront être ratifiés, régularisés dans une LFR ou alors dans la loi de règlement relative à l’exercice budgétaire concerné.

B- Les décrets d’avance 

Article 13 de la LOLF. Ce mécanisme est ancien, et il est très critiqué parce qu’il permettrait au gouvernement de présenter des lois de finance insincère. Le gouvernement va pouvoir prendre des décrets d’avance dans deux hypothèses pendant l’exécution budgétaire :

• Lorsqu’il y a urgence, le gouvernement va pouvoir ouvrir des crédits par décret d’avance sans passer par une LFR. Cette mise à l’écart du parlement est assez choquante. Il faut savoir que bien entendu, ce super pouvoir donné au gouvernement s’explique par la situation d’urgence, on ne peut attendre que le parlement adopte de nouveau crédit par le biais d’une LFR. Cette prérogative est donc très forte, et très encadrée par la LOLF. Tout d’abord le gouvernement doit recueillir l’avis du CE et des commissions de finance. L‘ouverture de nouveaux crédits par le bais de décret d’avance ne doit pas conduire à affecter l’équilibre budgétaire prévu par la loi de finance (il y aura plus de dépense que dans la LFI). Pour éviter une modification de l’équilibre budgétaire, le gouvernement devra prendre des mesures de compensation qui sont au nombre de deux. Après avoir ouvert de nouveaux crédits, le gouvernement devra supprimer des crédits contenus dans la loi de finance pas encore consommés et d’un montant équivalent aux nouveaux crédits ouvert en décret d’avance. Deuxième possibilité : il y a ouverture de nouveaux crédits par décret d’avance, et bien le gouvernement pourra constater l’existence de ressources supplémentaire qui viennent financer ces crédits. Objectif : ne pas aboutir à plus de dépense. Autre encadrement, la LOLF prévoit une limite quantitative à l’utilisation de ces décrets d’avance, c’est-à-dire que le montant de tous les crédits ouvert par le biais de crédit d’avance ne pourra dépasser 1% des crédits ouverts par la LFI. Ces décrets d’avance devront être ratifiés dans la prochaine LF.
• 2^ème hypothèse : des décrets d’avance peuvent être adopté par le gouvernement lorsqu’il y a urgence et nécessité impérieuse d’intérêt national. Dans ce cas-là on se trouve dans le cadre de circonstances exceptionnelles, il y a la possibilité d’ouvrir des décrets d’avance, mais la procédure et les conditions exigées sont allégées car extrême urgence. En effet le gouvernement n’a plus à recueillir l’avis des commissions de finance, mais seulement l’avis du CE et à informer les commissions qui vont utiliser les décrets d’avance.

Le gouvernement, lorsqu’il ouvrira des crédits dans cette hypothèse, le gouvernement n’aura plus à respecter l’équilibre budgétaire fixé en loi de finance. C’est-à-dire qu’il n’aura plus obligation à compenser les ouvertures de crédit décidées en décret d’avance. Ces décrets d’avance devront toutefois être ratifiés par le prochain projet de loi de finance.

Le gouvernement a tendance à utiliser les décrets d’avance abusivement pour ouvrir des crédits. L’utilisation des décrets d’avance est subordonnée à l’existence d’une situation d’urgence.  Mais qu’est-ce que l’urgence ? C’est un terme indéfinissable. Seul le JA peut le dire. Le gouvernement pourra invoquer l’urgence pour ouvrir des crédits qui auraient pu être ouverts en LFI, dans ce cas-là, les dépenses relatives à ces crédits n’étaient pas imprévisibles lors du vote de la LFI en décembre. L’intérêt qu’a le gouvernement, c’est qu’il pourra présenter des prévisions de dépenses insincères en LFI, sous évaluées, et ces dépenses volontairement absentes de la LFI feront l’objet d’ouverture de crédit pendant l’exécution budgétaire par le biais de décret d’avance. Cela est très critiqué par la cours des comptes. C’est souvent le ministère de la défense qui bénéficie de ces décrets d’avance abusifs.

C- Les crédits globaux 

Contenus dans une mission particulière : la mission provision, ils ne sont pas répartis par programme. Il y a deux dotations : la première est la dotation pour dépense accidentelles qui contient des crédits globaux destinés à faire face à certaine calamités : financement pour des catastrophes naturelles. Ces crédits sont globaux car ils ne sont pas affectés au financement d’un programme. C’est lorsqu’il y aura une dépense accidentelle à finance au cours de l’exercice, que ces crédits seront affectés par décrets à un programme. Par conséquent l’affectation des crédits globaux pendant l’exercice budgétaire va permettre d’augmenter les crédits d’un ou plusieurs programmes.

§ 3 Les modifications des crédits dans le temps : le cas des annulations de crédits

 

Il existe une autre possibilité pour le gouvernement de modifier les crédits dans le temps, c’est ce que l’on appelle les reports de crédits. Par acte administratif à valeur réglementaire le gouvernement a la possibilité de ne pas consommer un crédit au cours de l’année budgétaire et de le reporter sur l’exercice suivant afin qu’il soit utilisé.

A côté il y le pouvoir d’annulation budgétaire, pouvoir prévu à l’article 14 de la LOLF, le gouvernement peut par décret annuler des crédits pourtant votés en loi de finance. Ce système est inspiré du droit américain puisque cette technique se trouve depuis longtemps en Amérique c’est la technique de l’impoudment. La LOLF, là encore va encadrer cette prérogative gouvernementale qui porte atteinte aux prérogatives parlementaires.

Les crédits selon la LOF, peuvent être annulés que dans deux cas :

• Lorsque le crédit est devenu sans objet : c’est-à-dire lorsque la dépense qui était permise par le vote de ce crédit est devenu inutile. Dans ce cas on annule pour que la dépense ne soit pas effectuée.
• Le gouvernement peut annuler des crédits pour prévenir la détérioration de l’équilibre budgétaire votée en loi de finance. Dans ce cas-là, c’est assez intéressant, on se trouve dans la période d’exécution, et le gouvernement peut craindre que les recettes soient moins importantes que prévues. Le risque c’est de voir le déficit de l’état se creuser. Le déficit c’est une différence négative entre les dépenses et les recettes. Pendant l’exécution budgétaire on va utiliser les crédits, et on va recouvrer les recettes prévues en LFI, et on peut s’apercevoir qu’il y aura moins de recette que prévue, donc trop d’optimisme et il faut revoir à la baisse, et le déficit augmente. Si c’est le cas, le gouvernement pour éviter une aggravation du déficit va pouvoir annuler les crédits pour diminuer le montant des dépenses.

Le gouvernement est limité quantitativement, c’est-à-dire que les annulations de crédits par le biais de décrets ne peuvent dépasser 1,5% des crédits initialement ouverts aux lois de finance.  Si le gouvernement veut dépasser ce plafond que doit-il faire ?  Il doit faire voter une LFR. Depuis la LOLF le gouvernement doit informer des commissions des finances de sa volonté d’annuler par décret des crédits.

Conclusion : des prérogatives pouvant être au service de la régulation budgétaire :

L’objectif de la régulation budgétaire c’est d’éviter une aggravation du déficit de l’état au cours de l’exercice budgétaire. La régulation budgétaire est pratique aux mains du gouvernement. Le gouvernement pour réaliser cette régulation budgétaire va utiliser son pouvoir réglementaire en matière budgétaire, il va pouvoir utiliser notamment la procédure d’annulation de crédit, et également la procédure des reports de crédit.

 La régulation budgétaire peut s’effectuer par une autre technique, c’est ce que l’on appelle le gel des crédits ou la mise en réserve des crédits. Pendant l’exécution budgétaire où on applique la loi de finance, le gouvernement peut craindre une augmentation du déficit. Dans ce cas-là il va utiliser un principe de précaution budgétaire, c’est-à-dire qu’il va mettre en réserve certains crédits. Ça veut dire que ces crédits ne pourront pas être utilisés pour faire des dépenses pendant un laps de temps donné. Les crédits sont donc indisponibles temporairement. A la fin de cette période, si les craintes du gouvernement sont justifiées, c’est-à-dire que si le gouvernement est sûr qu’il y aura augmentation du déficit, et bien dans ce cas-là les crédits mis en réserve pourront être annulés. Si les craintes du gouvernement sont injustifiées, c’est-à-dire s’il n’y a pas de risque d’augmentation du déficit, et bien dans cas là on dit que les crédits seront dégelés et qu’ils pourront être utilisés.

Depuis le début des années 2000, il faut savoir que le gouvernement dans un souci de sincérité et de transparence, fait figurer en LFI, les crédits qu’ils souhaitent mettre en réserve pendant l’exécution budgétaire. Cette pratique a été saluée par le conseil constitutionnel.  

 

Section 2 : les modalités de l’exécution administrative du budget 

 

Introduction : exécuter un budget, c’est effectuer des dépenses prévues dans ce budget et bien entendu récolter les recettes prévues dans ce budget. Ces opérations de recette et de dépense sont encadrées rigoureusement par un décret du 29 décembre 1962 décret RGCP portant règlement général de la comptabilité publique. Ce décret fait l’objet de beaucoup de critiques, parce que ses règles qui encadrent les opérations de dépense et de recette sont très lourdes et contraignante. Elles allongent, ralentissent les procédures de paiement des dépenses et de recouvrement des recettes. Ces règles ont quand même un mérite : leur objectif c’est d’éviter les détournements de fond public.

§ 1 Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables

 

Introduction : il s’agit d’un principe fondamental. Lorsqu’il y a violation de ce principe, les auteurs de ces infractions pourront être sévèrement sanctionnés par les juridictions financières voir pénales. Ce principe là encore, a pour objectif d’éviter les détournements de fond public.

A-  L’ordonnateur 

1)   Les fonctions de l’ordonnateur 

C’est un agent d’autorité qui est placé à la tête d’une collectivité publique, ou à la tête d’un ministère ou d’une administration. Le maire est l’ordonnateur de sa commune, le ministre est l’ordonnateur dans son ministère, un préfet est ordonnateur dans sa région ou son département. L’ordonnateur c’est avant tout une personne les vacances qui exerce des fonctions d’administrateur, qui dirige son service, sa collectivité.

Parce qu’il est administrateur, il a besoin d’avoir des prérogatives en matière financière, c’est parce qu’il est administrateur qu’il est ordonnateur. En effet l’ordonnateur est compétant pour ordonner le paiement de dépense, il est également compétant pour ordonner le recouvrement de recette. Ces compétences financières lui permettent de faire fonctionner son service ou sa collectivité. Mais attention, l’ordonnateur ne peut pas manier l’argent public. Il ne peut pas payer lui-même une dépense, et percevoir lui-même une recette. C’est le rôle du comptable public.

En ce qui concerne les opérations de recettes, l’ordonnateur et son service financier sont donc compétant pour constater les créances au bénéfice de la collectivité publique, compétant également pour les liquider, c’est-à-dire calculer le montant de ses créances. L’ordonnateur va ensuite ordonner au comptable de recouvrer la créance publique (la percevoir).

Concernant les opérations de dépense, les ordonnateurs peuvent tout d’abord créer certaine dette à la charge de la personne publique qu’ils dirigent. Ils doivent ensuite constater la réalité de cette dette et calculer son montant. Ils vont ensuite ordonner au comptable public de payer la dépense. L’ordre que l’ordonnateur va donner au comptable s’appelle une ordonnance de paiement ou alors un mandat de paiement.

2)   Les différentes catégories d’ordonnateur 

Les ordonnateurs principaux : qui sont les ministres pour le budget de l’état, directeur d’établissement public. Les directeurs des services qui gèrent les budgets annexes.

Les ordonnateurs secondaires : qui sont des agents publics qui exercent leur fonction dans une circonscription territoriale bien précise. L’ordonnateur principal leur à donner une délégation de pouvoir. Par exemple il s’agit des préfets, qui exercent leur fonction dans le cadre du service déconcentré de l’état. Leur rôle essentiel est d’alléger le travail des ordonnateurs principaux.

Les ordonnateurs délégués : les deux premières catégories peuvent déléguer leur signature à ce qu’on appelle les ordonnateurs délégués qui vont pouvoir ordonner des dépenses et le recouvrement des recettes à la place de l’ordonnateur ayant effectué la délégation, mais attention, l’ordonnateur délégant, et l’ordonnateur délégué vont gérer les mêmes crédits. Ce veut dire que le délégant pourra utiliser ces crédits, tant que le délégué n’aura pas utilisé sa délégation de signature pour utiliser ces mêmes crédit.

Les ordonnateurs suppléants : leur fonction est de remplacer l’ordonnateur normalement compétant (principal secondaire ou délégué) dès lors qu’il est empêché.

B- Le comptable public 

1)   Les fonctions du comptable 

Ces comptables publics, à la différence des ordonnateurs, sont chargés à titre principal de cette fonction et pas autre chose. On l’appelle aussi le comptable patent, il a un rôle essentiellement d’exécution et non de conception, il est là pour payer les dépenses que l’ordonnateur lui ordonne de payer, et le comptable est là aussi pour recouvrer, percevoir les recettes publiques que l’ordonnateur lui demande de recouvrir. Le comptable est donc un agent d’exécution.

Il faut savoir qu’il doit aussi tenir des comptes, ça signifie qu’il doit comptabiliser toutes les opérations de dépense qu’il a effectuée et toutes les opérations de recette. Il doit rendre des comptes, c’est à dire qu’il doit fournir sa comptabilité, soit directement aux juges des comptes directement chaque année, soit la cours des comptes, soit ce qu’on appelle les Chambres Régionales des Comptes (chambre régionale des comptes).

Dans certains cas le comptable doit seulement transmettre ses comptes à un comptable supérieur. Les missions du comptable sont définies dans le décret du 29 décembre 1962 portant RGCP. Le comptable exerce enfin une mission de contrôle sur l’ordonnateur, c’est-à-dire qu’avant de payer une dépense que lui ordonne l’ordonnateur, le comptable va devoir contrôler cet ordre émis par l’ordonnateur. De la même façon il va vérifier la régularité de l’ordre donné par l’ordonnateur de recouvrer les recettes.

Conséquences : il faut que le comptable ne soit pas subordonné à l’ordonnateur, et le comptable n’est pas hiérarchiquement subordonné à l’ordonnateur. Les fonctions de comptable et d’ordonnateur doivent être séparées. Et seul le comptable peut manier des deniers publics.

Toute personne qui n’est pas comptable public et qui manie des deniers publics va être considéré comme étant un comptable de fait et sera susceptible d’être sanctionné par les juridictions financières voir pénales.

2)   Les conditions d’exercice de la fonction de comptable

Ils ont une très lourde responsabilité. Il existe donc des règles permettant d’offrir des garanties pour la personne publique vis-à-vis du comptable public.

Les conditions de nomination du comptable public sont rigoureuses, ils sont nommés par le ministre du budget. Il faut savoir que les comptables publics doivent être accrédités par l’ordonnateur avec lequel ils vont travailler. Ça veut dire qu’ils doivent avertir l’ordonnateur en question de leur nomination. Et surtout ils vont fournir à leur ordonnateur un spécimen de leur signature.

Les comptables prêtent serment. Le comptable, avant d’entrée en fonction, doit déposer une caution qui est une sorte de dépôt de fond qui va permettre de garantir une créance éventuelle. Pendant très longtemps, seules les personnes venant de milieux aisés pouvait exercer. Depuis déjà quelque temps, on a cherché à démocratiser la fonction de comptable puisque le comptable va pouvoir s’inscrire à une association de cautionnement, c’est-à-dire qu’il va payer chaque année une cotisation, et en échange de cette appartenance à l’association, l’association cautionnement va s’engager pour le comptable. C’est-à-dire que le cautionnement est constitué par l’engagement de l’association. L’intérêt de cette caution, c’est que la personne publique, en cas de faute du comptable, pourra conserver la caution qui lui permettra de régler la dette du comptable envers elle.

Autre exemple, la personne publique pour laquelle le comptable travaille, bénéficie d’une hypothèque légale sur les biens immobiliers du comptable. L’hypothèque c’est un droit réel qui est constitué au profit d’un créancier en garantie du paiement de la dette par un débiteur. Si le débiteur ne règle pas la dette, le créancier peut faire saisir et vendre le bien immobilier hypothéqué.

Il faut savoir que les comptables publics se répartissent traditionnellement en réseaux. Il y a eu beaucoup de modification depuis Sarkozy, avant la réforme de 2008 il y avait de très nombreux réseaux, à partir de cette réforme le nombre de réseaux a diminué.  Premier réseau : les comptables du trésor, rattachés à la DGCP (direction générale de la comptabilité public), ils étaient chargés de recouvrer les principales recettes fiscales de l’état notamment avec l’impôt sur le revenu. Ils étaient également chargés d’effectuer des dépenses publiques.

Il y a aussi les comptables des administration financière : les comptables de la direction générale des impôts qui étaient chargé de percevoir certaines recettes et certaines dépenses. Les comptables rattachés à la direction des douanes, c’est percevoir les droits de douane.

Depuis 2008, deux directions ont été supprimées : la DGCP et la DGI et à la place on a créé la DGFP directeur général des finances publiques. Donc les comptables de la GGCP et de la DGI y sont rattachés.

On fait une distinction entre les comptables principaux et les comptables secondaires, les principaux vont rendre des comptes directement au juge des comptes, et les comptables secondaires rendent leur compte aux comptables principaux.

§ 2 L’exécution des opérations de dépense 

Il existe une procédure classique à suivre pour faire une dépense, cette procédure est longue et fastidieuse, mais elle présente une avantage : c’est de limiter les risques de détournement de fonds publics. Le problème c’est que certaines dépenses publiques doivent être effectuées rapidement, le problème c’est que certaines sont récurrentes et ces deux catégories de dépense ne peuvent supporter la procédure traditionnelle conséquence : il a été prévue des procédures dérogatoires pour accélérer le paiement de certaines dépense.

A- La procédure classique 

1)   La phase administrative  

Il y a trois étapes :

L’engagement de la dépense : c’est le fait générateur de la dépense, ça veut dire que par l’engagement, l’administration va créer ou constater une obligation à son égard et de cette obligation va découler une charge financière. Il y a tout d’abord l’engagement juridique qui se matérialise par un acte ou par un fait et de cet acte ou de ce fait va découler une charge que devra supporter l’administration. Par exemple la passation d’un contrat entre uneadministration et une entreprise, c’est donc un engagement juridique, l’administration s’engage à payer son cocontractant. 

A côté de l’engagement juridique il y a l’engagement comptable, il vise à réserver, monopoliser les crédits pour financer la charge découle de l’engagement juridique. Conséquence de l’engagement comptable : les crédits réservés sont dit indisponible, on ne peut les utiliser pour autre chose.

L’engagement comptable est toujours effectué par les services financiers de l’ordonnateur. L’engagement juridique, par exemple le fait de passer un contrat, peut être effectivement réalisé par l’ordonnateur, mais peut être réalisé par d’autres agents publics qui ne sont pas l’ordonnateur.

La liquidation : il s’agit de calculer la dette de l’administration, autrement le montant de la dépense que l’administration devra payer. Mais surtout de vérifier l’existence de cette dette, pour vérifier l’existence de cette dette, il faut vérifier qu’une règle fondamentale est respectée, c’est la règle du service fait, c’est-à-dire qu’il faut s’assurer que les prestations promises par le créancier ont bien été effectuées. Ces deux éléments : calcul de la dette et vérification de son existence, son effectuées par les services de l’ordonnateur.

L’ordonnancement de la dépense : il se matérialise par un acte émis par l’ordonnateur, envoyé au comptable qui donne au comptable l’ordre de payer la dépense. L’ordonnateur doit joindre au comptable les pièces justificatives, c’est-à-dire des documents qui justifient la réalité de la dépense. De plus en plus on parle de dématérialisation des pièces justificatives ça veut dire qu’au lieu d’envoyer ces pièces justificatives version papier et bien on l’envoi par le biais d’un logiciel.

Conclusion : lorsque l’ordonnateur refuse d’ordonnancer une dépense, donc de donner au comptable l’ordre de payer. Comment le créancier peut s’y prendre pour contraindre l’administration à payer sa dette ? Le créancier ne peut pas utiliser contre l’administration débitrice les procédures d’exécution du droit civil. Par exemple le créancier ne peut pas demander à faire saisir les biens de l’administration, arrêt de la cours de cassation BRGM de 1987 qui consacre le principe d’insaisissabilité des biens de l’administration.  Jusqu’en 1980 aucun moyen n’existait pour contraindre l’administration à payer dette, il a fallu atteindre la célèbre loi du 16 juillet 1980 qui apporte de solides garanties pour le créancier de l’administration. Elle permet à ce créancier de trouver une solution au refus de l’ordonnateur d’ordonnancer une dépense. En l’absence d’ordonnancement de la dépense dans les 2 mois qui suivent la notification d’une décision de justice, décision définitive qui reconnait la dette de l’administration à l’égard du créancier. S’il n’y a pas ordonnancement dans les 2 moins, le créancier peut se présenter devant le comptable public avec la décision de justice qui reconnait la dette et le comptable règlera la dette sans exiger un acte d’ordonnancement. Cette procédure existe pour l’état, pour les Collectivités Territoriales c’est quelque différent c’est le préfet qui est saisi et non pas le comptable public, et il va procéder à un ordonnancement d’office.

 

2)  La phase d’exécution comptable de la dépense

Le comptable va recevoir l’ordre de payer la dépense, mais avant de payer la dépense il va faire toute une série de contrôle. Il va tout d’abord s’assurer de la compétence de l’ordonnateur, il va ensuite contrôler la disponibilité des crédits, c’est-à-dire qu’il va s’assurer que les crédits retenus par l’ordonnateur pour faire la dépense n’était pas réservé pour effectuer d’autre dépense. Il va s’assurer également du caractère libératoire du paiement, il va s’assurer que la personne présentée comme créancière est bien la personne créancière.

Le comptable va donc s’assurer du respect de la règle du service fait, de l’exactitude des calculs de liquidation de la dette.

La comptabilité a été effectuée par la comptable

• Aucune irrégularité : le comptable va pouvoir procéder au paiement, il va émettre un visa
• Si le comptable remarque une irrégularité il doit refuser de payer, toutefois, l’ordonnateur va pouvoir forcer le comptable à payer la dépense. C’est la procédure de réquisition de paiement. Dans ce cas-là, le comptable se voit déchargé de toute responsabilité, ça signifie qu’en cas de paiement d’une dépense irrégulière on ne pourra pas engager la responsabilité pécuniaire du comptable. C’est la responsabilité de l’ordonnateur qui pourra être engagée. Le pouvoir de réquisition ne peut pas s’appliquer lorsque le comptable a relevé des irrégularités très graves. Par exemple le non-respect de la règle du service fait.

B les procédures dérogatoires 

Certaines dépenses sont payables sans ordonnancement préalable, ces dépenses sont en règle général des dépenses à caractère urgent qu’il faut effectuer rapidement. Mais l’ordonnancement sera à postériori, c’est-à-dire que l’ordonnateur, une fois le dépense payée, devra contrôler à postériori l’opération et prononcer à postériori l’ordonnancement. L’intérêt c’est de payer plus rapidement la dépense. Dans ce cas-là l’ordonnancement a pour fonction de valider l’opération.

Deuxième exemple : certaines dépenses peuvent être payées sans ordonnancement et dans ce cas-là il n’y aura pas non plus d’ordonnancement à postériori. C’est le cas du paiement des salaires des fonctionnaires.

Troisième exemple : c’est les régies d’avance, dans ce cas-là on va nommer des régisseurs, qui vont être chargés de payer certaines dépenses à la place du comptable public. Ces régisseurs vont pouvoir payer rapidement des dépenses publiques sans ordonnancement préalable de l’ordonnateur. C’est une fois que les dépenses seront payées que les activités du régisseur seront contrôlées par l’ordonnateur et par le comptable et émettra un ordonnancement à postériori.

L’intérêt de cette technique c’est tout d’abord d’accélérer le processus de paiement des dépenses et éviter de passer par un comptable public. Des agents se trouvant dans des services administratif pourront eux-mêmes payer les dépenses sans être comptable public, tout cela car on les aura nommés régisseur. C’est l’ordonnateur qui nomme un agent régisseur. On trouve la plupart des régisseurs dans les administration militaires. Comme le comptable, les régisseurs doivent déposer une caution. 

B- Les prescriptions quadriennales des dettes publiques

Moyen fort utile de se libérer d’une dette grâce à un écoulement d’un certain laps de temps. La prescription des dettes publiques est quadriennale, ça veut dire que les droits des créanciers d’administration sont prescrits au bout de 4ans le point de départ c’est le 1^er janvier de l’année qui suit l’année pendant laquelle la créance est née.

§ 3 l’exécution des opérations de recette 

Il y a une procédure classique assez complexe, et il existe des procédures dérogatoires qui facilitent le recouvrement des recettes.

A- Procédure de droit commun 

1)  La phase administrative 

L’établissement des recettes : il s’agit pour l’administration de constater qu’elle a une créance sur un tiers.

La liquidation : il s’agit de calculer le montant de la créance que détient l’administration sur un débiteur.

Commencement de la procédure de mise en recouvrement : l’ordonnateur va émettre alors un ordre de recette appelé aussi titre de perception. Cet ordre de recette a une force exécutoire. Cet ordre de recette oblige le débiteur à payer. Par exemple est envoyé au contribuable de l’impôt sur le revenu, un avis d’imposition qui est finalement un titre de perception et qui ordonne au contribuable de payer son impôt.

2)   La phase d’exécution comptable : le recouvrement de la recette 

C’est au comptable public de recueillir le produit, c’est-à-dire les recettes publiques, mais avant d’effectuer cette perception, le comptable doit effectuer de nombreux contrôle.

Les contrôles sont prévus par le décret du 29 Décembre 1962. Les contrôles qu’il doit effectuer sont moins poussés que les contrôles qu’il doit faire en matière de dépense. Il doit tout d’abord s’assurer qu’il existe bien une autorisation de percevoir la recette. Ce contrôle est essentiellement formel. Il s’agit surtout pour le comptable public de s’assurer que la perception de recettes a bien été autorisée en loi de finances. Le comptable public doit aussi contrôler la régularité des réductions ou des annulations des ordres de recette émis par l’ordonnateur, au bénéfice du débiteur. Une fois que ces contrôles ont été réalisés, le comptable est chargé de recouvrer les recettes. Il est chargé d’effectuer toutes les diligences nécessaires pour parvenir au recouvrement. Il doit utiliser tous les outils qui sont en sa possession pour faire payer le débiteur. Si le débiteur est récalcitrant, et qu’il refuse de payer sa dette, le comptable public peut procéder à ce que l’on appelle le recouvrement forcé. En matière fiscale, il existe des procédures de recouvrement forcé qui sont particulièrement fortes.

Pour contraindre le contribuable à payer sa dette, le comptable public peut utiliser les voies d’exécution traditionnellement prévues par le droit privé. Le comptable public peut, par exemple, faire saisir les revenus d’un contribuable qui refuse de payer ses impôts. Il peut également faire saisir les biens du contribuable.

 A côté de ces outils traditionnels, le comptable public dispose, pour faire payer le contribuable récalcitrant, de pouvoirs spécifiques. Exemple : l’avis à tiers-détenteur (ATD) : ce sont des avis que le comptable public va adresser à toutes les personnes qui possèdent des sommes qui appartiennent ou qui vont revenir au contribuable récalcitrant. Ainsi, le comptable public peut se retourner vers le banquier du contribuable récalcitrant et émettre un avis à tiers-détenteur vers ce banquier pour lui demander de remettre au comptable les sommes qui appartiennent au contribuable. On court-circuite le contribuable récalcitrant. Le tiers qui est contacté par le comptable public ne peut pas s’abstenir sans raison valable, sinon il sera poursuivi sur ses propres biens.

Le comptable peut utiliser d’autres procédures contre un contribuable qui refuse de payer. Exemple : les privilèges du trésor : si le contribuable a d’autres créanciers que le trésor, cela veut dire que l’administration fiscale française est en compétition avec les autres créanciers. En vertu des privilèges du trésor, le trésor doit être préféré aux autres créanciers, c’est-à-dire qu’il possède un privilège sur les biens meubles du contribuable et ce privilège s’exerce avant tous les autres créanciers. Ce privilège connait quelques limites : certains créanciers sont considérés comme super privilégiés, c’est-à-dire qu’ils pourront voir leur somme récupérée bien avant le FISC. Exemple : les salariés de l’employeur, si l’employeur est le contribuable récalcitrant.

 

B- Les procédures dérogatoires 

Des procédures dérogent à ce balancement habituel. Exemple : certaines impositions sont payées au comptant. Dans ce cas-là, le contribuable va lui-même calculer le montant de l’impôt qu’il doit et, tout de suite après, régler la somme qu’il doit. Il va envoyer cette déclaration et cet argent à l’administration fiscale. Dans ce cas-là, l’ordonnateur n’intervient pas pour émettre un titre exécutoire, un ordre de payer. La procédure classique n’est pas mise en œuvre. Exemple : la TVA

Deuxième procédure dérogatoire : ce sont les régimes de recette. On a un régisseur qui n’est pas un comptable public et qui n’est pas non plus un ordonnateur. Ce régisseur va effectuer des opérations d’exécution de recettes publiques. Il va tout d’abord constater l’existence d’une recette au profit de l’administration. Il va liquider (calculer le montant de la recette) et va recouvrer lui-même cette recette. Les sommes que le régisseur a pu recouvrer vont ensuite être remises au comptable public chargé de contrôler les activités du régisseur. Une fois que ces opérations ont été comptabilisées par le comptable public, ce dernier va demander à l’ordonnateur compétent d’émettre un ordonnancement à posteriori qui a une fonction de régularisation. Dans ce cas-là, la procédure est accélérée. Le régisseur effectue le travail de l’ordonnateur et du comptable mais le comptable et l’ordonnateur interviennent ensuite. Exemple : on trouve des régisseurs de recette dans des musées qui sont chargés de recouvrer les droits d’entrée que payent les visiteurs. Mais, on ne peut pas instaurer de régisseurs pour recouvrer les recettes fiscales.

 

C- La prescription des créances publiques 

Il n’y a pas de texte général en droit public qui prévoit un régime de prescription des créances publiques. Le régime de prescription trentenaire s’applique donc. Certaines créances publiques sont soumises à des règles spécifiques en matière de prescription. C’est notamment le cas des recettes fiscales. Dans ce cas-là, on parle de droit de reprise de l’administration fiscale. Grâce à ce droit, l’administration fiscale peut établir, à l’encontre d’un contribuable, une imposition, ou alors rectifier le montant d’une imposition. Ce droit de reprise doit être exercé en respectant des délais prévus par les textes.  Exemple : en ce qui concerne l’impôt sur le revenu, le droit de reprise du FISC peut s’exercer au plus tard au bout de la troisième année qui suit l’année au titre de laquelle l’impôt est du.

 

LE CONTROLE DES FINANCES DE L’ETAT

 

Section 1 : Les contrôles assurés par les juridictions financières 

L’organisation des juridictions financières : en France, on a trois juridictions financières : la Cour des comptes, les Chambres régionales des comptes (CRC), et la Cour de discipline budgétaire et financière (COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE). Il y a eu une controverse au cours du 20° siècle : certains auteurs et magistrats pensaient que ces juridictions financières constituaient un troisième ordre de juridictions (à côté des juridictions administratives et judiciaires). Aujourd’hui, cette controverse s’est éteinte car, aujourd’hui, tout le monde s’accorde à dire que ces juridictions financières sont des juridictions administratives. Mais ce ne sont pas des juridictions administratives ordinaires comme les tribunaux administratifs, les Cours administratives d’appel ou le Conseil d’Etat. Ce sont des juridictions administratives spécialisées car elles ont des fonctions particulières qui les différencient. Le Conseil constitutionnel a validé cette analyse et a rappelé que ces juridictions financières étaient des juridictions administratives dans la décision du 25 Juillet 2001 (relative à la LOLF).

La Cour des comptes : elle a été instaurée par la loi du 16 septembre 1807. La Cour des comptes a pour ancêtre la Chambre des comptes qui était présente durant l’ancien régime. Ces Chambres des comptes ont été supprimées en 1791 par les révolutionnaires. Pour contrôler les comptes publics, les révolutionnaires ont substitué à ces Chambres des comptes un Bureau de la comptabilité. Ce Bureau était en fait un organe administratif qui n’était pas vraiment indépendant et qui était rattaché à l’assemblée.

Napoléon a supprimé ce système inefficace et a instauré la Cour des comptes. Les prérogatives de la Cour des comptes se sont développées au fil des années et spécialement à partir de la troisième République. La LOLF a considérablement augmenté les prérogatives de la Cour des comptes. Il y a quatre catégories de personnel : les magistrats chargés d’assurer les fonctions juridictionnelles et administratives de la Cour, le parquet général, les assistants de justice qui sont chargés d’aider les magistrats, et le personnel administratif.

Les magistrats sont inamovibles et sont nommés par décret du Président de la République. On distingue, dans l’ordre de carrière, les auditeurs (stade de base d’un magistrat à la Cour des comptes) qui sont élus de l’ENA, les conseillers référendaires, et les conseillers maîtres. Les magistrats vont donc évoluer. A côté du recrutement par l’ENA, il y a le système du tour extérieur. Il sera possible de nommer des magistrats à la Cour en les choisissant parmi des hauts fonctionnaires expérimentés. 

La Cour se compose de 7 chambres et chaque chambre est spécialisée dans un domaine. Exemple : la deuxième chambre est spécialisée notamment dans le contrôle des activités financières du ministère de la défense. Chaque chambre se divise en sections et, au sein de la chambre, le travail sera réparti entre les différentes sections. La Cour des comptes est dirigée par un premier président nommé par le Président de la République parmi les membres de la Cour des comptes ou ailleurs. Le premier président est surtout là pour organiser le travail de la Cour, arrêter, fixer le programme prévisionnel des travaux de la Cour.

Concernant le parquet général, il est dirigé par un procureur général qui est assisté par des avocats généraux. Il va exercer le ministère public et veiller au bon déroulement des procédures devant la Cour des comptes. Depuis une loi du 28 octobre 2008, ses fonctions ont été renforcées. Depuis cette loi, le procureur est seul compétent pour saisir la Cour puisqu’ il est seul à décider de l’engagement ou non d’une procédure contre un comptable public.

La Cour des comptes est marquée par le dualisme fonctionnel (comme le Conseil d’Etat).

 

§1 : Les missions administratives de la Cour des comptes

Ces missions administratives se sont développées avec la LOLF.

 

A- Le contrôle de gestion 

La Cour des comptes, et notamment les magistrats, va contrôler les activités financières des administrations nationales, c’est-à-dire des administrations étatiques. Il s’agit, pour la Cour des comptes, de relever les irrégularités budgétaires, comptables, de faire un contrôle de la régularité des opérations budgétaires. Ces contrôles permettent à la Cour des comptes de s’assurer que les crédits ont bien été utilisés. Elle va, par exemple, contrôler l’efficacité de l’action de ses services et, par conséquent, critiquer les gaspillages d’argent public. Toutes ses remarques sont synthétisées dans un rapport qui va être envoyé au responsable du service administratif contrôlé. Ces rapports sont appelés différemment selon l’auteur de ces documents.  Cela peut être des lettres, rédigées par le président de la chambre qui a contrôlé le service administratif en question. Lorsque les irrégularités qui ont été relevées par la Cour sont très graves, la Cour va avertir le service par ce que l’on appelle la note du parquet, c’est-à-dire par un rapport adressé par le procureur général. Pour les irrégularités les plus graves, c’est le premier président qui intervient et qui va envoyer un référé. Lorsque le premier président envoie un référé à un service administratif, le service a trois mois pour répondre à ce référé.

La Cour des comptes effectue aussi un contrôle sur les entreprises publiques et rédige un rapport spécial sur cette gestion. Ce rapport sera transmis au dirigeant de l’entreprise.

La Cour est également compétente pour contrôler la gestion de tout organe qui reçoit de l’Etat un concours financier. La Cour va s’assurer que la gestion de ces organes est correcte.

Depuis 1991, la Cour est également compétente pour contrôler les activités financières des organismes qui font appel à la générosité publique. Exemple : les associations de lutte contre le cancer. Elle contrôle la bonne gestion de ces organismes.

Conclusion : en règle générale, tous ces rapports, qui synthétisent les résultats obtenus au cours de contrôles de gestion, ne sont pas publiés. Mais, lorsque les fautes commises sont très graves, la Cour des comptes peut mentionner ces faits dans son rapport public. Si la Cour des comptes relève des irrégularités pendant son contrôle de gestion, elle peut tout à fait engager des procédures juridictionnelles contre ces agents. Elle peut également déférer les agents fautifs devant la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE (Cour de discipline budgétaire et financière).

 

B- L’assistance aux pouvoirs publics 

La Constitution, aux articles 47 et 47-1, précise que la Cour des comptes est chargée d’assister le Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances. Le Conseil constitutionnel a précisé que la Cour des comptes devait aider aussi bien le Parlement que le gouvernement, et ne pas favoriser un organe au détriment de l’autre.

 

1)   La rédaction de rapports 

Depuis l’origine (1807), la Cour des comptes rédige un rapport public qu’elle va fournir au Président de la République. Ce rapport est également transmis aux parlementaires. Depuis 1938, ce rapport est publié au journal officiel. Ce rapport contient les principales remarques qu’a faites la Cour dans le cadre de ses rapports de gestion.  La suite des observations fournies par la Cour, on trouve des réponses rédigées par les administrations contrôlées. Ce rapport public est très médiatisé. C’est celui que les médias examinent le plus. Depuis 2006, la Cour va s’assurer que les recommandations et conseils qu’elle a donnés aux services contrôlés sont bien suivis. 

A côté de ce rapport public, la Cour publie, depuis 1991, plusieurs rapports particuliers vont creuser une thématique bien précise. Il y en a environ entre 3 à 7 rapports par année. L’objectif est d’analyser la gestion d’un service particulier ou d’une politique publique particulière.

Troisième rapport : le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques. Ce rapport vise à alimenter le débat d’orientation budgétaire qui précède l’examen du projet de loi de finances initial.

Quatrième type de rapport : le rapport sur l’exécution des lois de finances qui est annexé au projet de loi de règlement. Dans ce rapport, la Cour des comptes va analyser la régularité de toutes les opérations financières exécutées au cours d’une année par les services de l’Etat. Elle va s’assurer que la loi de finances a bien été exécutée. Lorsque les parlementaires devront examiner et voter le projet de loi de règlement, ils pourront utiliser ce rapport de la Cour des comptes

Dernier type de rapport : depuis 2009, et sur l’initiative du président Sarkozy, la Cour des comptes rend un rapport qui examine la gestion des services de l’Elysée. La Cour peut donc s’assurer que les deniers publics ont été utilisés convenablement.

La rédaction des rapports publics de la Cour de comptes a été consacrée par la Constitution, et plus précisément par la révision constitutionnelle de 2008. On trouve, depuis 2008, à l’article 47, que les rapports publics de la Cour permettent d’informer les citoyens.

Les commissions des finances des assemblées peuvent demander à la Cour de mener des enquêtes sur la gestion de certains organismes. C’est une prérogative souvent utilisée par le sénat. Les conclusions de l’enquête doivent être transmises par le biais d’un rapport dans un délai de 8 mois donné à la Cour des comptes pour transmettre le fruit de son enquête. Ce travail peut conduire la commission des finances à auditionner les responsables du service contrôlé.

 

2)  Une nouvelle mission : la certification des comptes de l’Etat

Cette activité de certification des comptes trouve son origine en droit privé. Le code de commerce exige que les comptes des entreprises soient sincères et réguliers. Pour certaines entreprises, il est prévu que des commissaires aux comptes certifient la régularité et la sincérité des comptes. L’objectif de cette mission est de donner aux investisseurs une information fiable sur la situation financière de l’entreprise. Cette activité de certification a été réceptionnée par le droit public. Plusieurs personnes publiques, depuis les années 2000, doivent faire certifier leurs comptes. C’est par exemple le cas des universités, des hôpitaux, et de l’Etat.

A l’article 58, la LOLF oblige la Cour des comptes à se transformer en commissaire aux comptes et à certifier la régularité, la sincérité et l’image fidèle des comptes de l’Etat. Cette certification de la Cour des comptes prend la forme d’un rapport annexé au projet de loi de règlement. La certification est une opinion écrite et motivée que va donner la Cour des comptes sur la régularité et la sincérité de l’image fidèle des comptes.

Pour donner cette certification, la Cour ne va pas faire un contrôle exhaustif de toutes les opérations effectuées au cours d’une année. Elle va faire des contrôles ciblés sur des opérations bien choisies, afin de pouvoir obtenir l’assurance raisonnable que les comptes sont bien réguliers, sincères et conformes à l’image fidèle. A la suite de cette activité de certification, la Cour peut rendre trois types de décisions :

• Elle déclare les comptes de l’Etat respectueux et sincères de l’image fidèle
• Elle refuse de certifier les comptes car il y a trop d’erreurs et de manquements.
• Elle certifie les comptes de l’Etat en formulant des réserves. Ces réserves sont en fait des demandes de régularisation de certaines opérations contestables.

La Cour des comptes a toujours refusé de ne pas donner la certification car ce refus de certification pourrait avoir des conséquences politiques très importantes. La certification est annexée au projet de loi de règlement, donc un refus de certification pourrait inciter la majorité parlementaire à ne pas voter le projet de loi de règlement, ce qui pourrait entrainer la chute du gouvernement.

§2 : Les missions juridictionnelles de la Cour des comptes

A- Le contrôle juridictionnel des comptes des comptables publics

La mission juridictionnelle de la Cour des comptes est d’ordre public. Elle doit juger les comptes des comptables publics et, lorsque ces comptes sont irréguliers, elle doit engager leur responsabilité.  Elle doit les mettre en débet, c’est-à-dire engager la responsabilité pécuniaire du comptable.

1)   Une mission ancienne et partagée 

C’est la mission la plus ancienne de la cour. Cette activité a été allégée. Exemple : la loi du 2 mars 1982 a créé les chambres régionales des comptes (CRC) qui sont chargées de contrôler la régularité des comptes des comptables des collectivités territoriales. Les Chambres Régionales des Comptes, rendent des jugements. Ces jugements peuvent être déférés devant un juge d’appel, qui est la Cour des comptes.

 Pour alléger le travail des Chambres Régionales des Comptes, on a organisé le système de l’apurement administratif, c’est-à-dire que certain comptes de comptable locaux ne sont pas contrôlés par la CRS, mais par un agent comptable supérieur. Cet acte d’apurement administratif concerne les comptes des comptables qui s’occupent de petites Collectivités Territoriales (pas beaucoup d’habitants et petites recettes). Mais les chambres régionales des comptes peuvent s’immiscer dans le travail d’apurement administratif, car si les comptes qui sont contrôlés par le comptable supérieur sont irréguliers, seule la Chambre Régionale des Comptes peut engager la responsabilité de ce compte.

Mise à part les compétences des Chambres Régionales des Comptes, la cours des comptes va contrôler les comptes des autres comptables. Elle intervient en tant que juge de 1^ère instance, et les arrêts qu’elle va rendre sont susceptible de cassation devant le CE.

Lorsque la cour des comptes intervient en tant que juge d’appel, c’est-à-dire les appels des jugements rendus par les Chambres Régionales des Comptes, et bien là aussi ces arrêts peuvent être déférés devant le CE juge de cassation. Donc la mission de contrôle des comptes des comptables public est partagée.

Les comptables publics peuvent être jugés par les ministres, autrement dit, la théorie du ministre juge existe toujours dans le domaine des finances publiques, donc l’administration va se juger elle-même. Ce qui pose donc un problème d’impartialité, cette théorie du ministre juge a été abandonnée en droit administratif par l’arrêt CADOT en 1989.

Cela signifie qu’un comptable public qui aurait commis des irrégularités peut être mis en débet par le ministre du budget ou le ministre dont il relève. Ça veut donc dire que plusieurs autorités sont compétentes pour juger les comptable, mais normalement ces compétences concurrentes ne portent pas atteinte normalement au pouvoir respectif de chaque autorité.

Mais en cas d’opinion divergente, la règle c’est que la décision du juge des comptes l’emporte toujours sur la décision du ministre. Par exemple si le juge des comptes a estimé que les comptes du comptable étaient réguliers, le ministre ne peut pas décider par la suite d’engager la responsabilité du comptable.

Quand le ministre a décidé d’engager la responsabilité du comptable public, le juge des comptes peut, par la suite, écarter cette décision du ministre et donc prononcer la décharge du comptable.

Mais l’autorité de la décision du juge des comptes est atténuée par une prérogative importante du ministre des budgets, c’est ce que l’on appelle le pouvoir de remise gracieuse. Ça veut dire que dans une première étape la cours des comptes a estimé qu’il fallait engager la responsabilité du comptable car ses comptes comprenaient des irrégularités. Mais le comptable concerné peut bénéficier par la suite d’une remise gracieuse opérée par le ministre du budget, c’est-à-dire que le ministre peut décharger gracieusement le comptable, c’est-à-dire lui ôter toute responsabilité. Ce pouvoir de remise gracieuse très choquant est fréquemment employé, car le ministre porte atteinte aux décisions du juge des comptes.

2)  Une mission en évolution 

Le comptable public peut être mis en débet lorsque le juge ou le ministre constate un manquement dans la caisse publique, c’est-à-dire lorsqu’il constate que certains deniers publics sont anormalement absent de la caisse publique. Il y a un manquement en denier dans deux cas :

• Lorsque le comptable a payé une dépense alors qu’il n’aurait pas dû payer cette dépense : c’est le paiement de dépense irrégulière. Il a ouvert la caisse et en a fait sortir de l’argent alors qu’il n’aurait pas dû.
• Le comptable a très bien pu ne pas recouvrer une recette qu’il aurait pourtant dû percevoir. Il manque alors des deniers publics dans la caisse : c’est un manquement en denier.

Dans ces deux cas le comptable public sera mis en débet, le juge des comptes dans ce cas-là rendra des arrêts de débet, le ministre lui prendra des arrêtés de débet. Ces arrêtés ou ces arrêts de débet ordonne au comptable public de restituer les sommes qui manquent dans la caisse.

Il faut savoir que pendant très longtemps le juge des comptes a contrôler de façon très rigoureuse le compte des comptables publics, et ce contrôle très rigoureux est résumé par un adage « Le juge des comptes, juge les comptes, pas les comptables ». Cela signifie que le système de responsabilité est un système objectif, ça veut dire que le juge des comptes, pour décider de la mise en débet du comptable, ne prendra pas en compte le comportement du comptable public, il ne regardera pas par exemple s’il a bien fait son travail. Pour décider de la mise en débet du comptable, le juge des comptes se borne à étudier les comptes du comptable, il se fiche de son attitude.

Conséquence : s’il y a un manquement en denier dans le compte d’un comptable, le juge des comptes mettra en débet le comptable, même si le comptable a commis une erreur en toute bonne foi, même si le comptable ne pouvait pas repérer cette erreur. C’est donc un système très rigoureux.

Jurisprudence NICOLLE, dans un arrêt du CE 12 juillet 1907 : cet arrêt est souvent à titre d’exemple pour illustrer le caractère rigoureux de la mise en débet. Au début du siècle, l’état avait décidé de donner des subventions aux producteurs de vers à soie et le montant de la subvention dépendait de la quantité de production. Le problème, c’est qu’il y a de nombreuses fraudes et abus, de nombreuses subventions ont été versées à des producteurs de vers à soie, alors qu’ils avaient commis une fraude, c’est-à-dire qu’ils avaient donné des chiffres mensongers concernant la production. Ça veut dire que le comptable public qui avait versé la subvention avait été piégé par les producteurs qui lui avaient de fausses indications concernant le montant de la production. En l’espèce le comptable NICOLLE avait payé des subventions sur des pièces justificatives mensongères. Et bien le juge des comptes a engagé la responsabilité du comptable et l’a condamné à reverser les sommes irrégulièrement donnée aux producteurs. Mais le problème est que le comptable était de bonne foi, il ne pouvait pas s’apercevoir que les pièces justificative étaient des fausses. On aurait pu donc penser que le juge des comptes allait prendre en compte la bonne foi du comptable. La cours des comptes et le CE ont appliqué à la lettre le mécanisme de mise en débet.

Ce système a été très critiqué, car il est injuste à l’égard des comptables, mais il est resté en vigueur jusqu’en 2006 et on a essayé de justifier ce système par l’argument de dire que ce système est très sévère pour les comptables, c’est donc un système dissuasif, et les comptables devront redoubler de vigilance.

Ce système a évolué depuis les années 2000, il s’est considérablement assoupli, puisque le juge des comptes va progressivement prendre en compte le comportement des comptables lorsqu’il doit juger le compte du comptable. Deux exemples : 

• Arrêt d’assemblée du 27 octobre 2000 Desvignes : le juge des comptes, selon le CE, doit prendre en compte le comportement du comptable lorsque le juge examine les opérations de recouvrement de recette que le comptable a effectuées. Ça signifie que si le juge des comptes s’aperçoit que certaines recettes n’ont pas été recouvrées, il pourra ne pas engager la responsabilité du comptable.

C’est le cas où le comptable a tout essayé pour recouvrer la recette et le juge prendra en considération l’attitude positive du comptable et ne le mettra pas en débet.

• Concernant les opérations de dépenses, la cour des comptes a essayé de se révolter contre la jurisprudence, mais le CE a contre-attaqué en cassant l’arrêt de la cours des comptes. Donc jusqu’en 2006 la jurisprudence NICOLLE continuait à s’appliquait lorsque le juge des comptes doit contrôler les opérations de dépenses effectuées par le comptable public.

C’est le législateur qui va intervenir, et c’est la loi de finance rectificative pour 2006 qui va permettre d’assouplir le régime de responsabilité des comptables publics puisqu’à présent le juge des comptes ne pourra pas mettre le comptable public en débet en cas de force majeure. Ça veut dire que s’il manque des deniers publics dans la caisse, par exemple à cause d’un paiement irrégulier, si ça provient d’un cas de force majeure, le juge ne pourra pas engager la responsabilité du comptable.

Donc si le comptable public, comme dans NICOLLE, a payé une dépense sur le fondement de pièce justificative mensongère, on peut penser qu’on est dans un cas de force majeure car le comptable n’a aucun moyen de détecter cette fraude.

Aujourd’hui le juge des comptes prend en compte le comportement du comptable, et le ministre a toujours pu prendre en compte ce comportement.

Conclusion du petit 2 : dans certains cas des recettes sont recouvrées par des régisseurs et non des comptables, comme par exemple les droits d’entrées au musée. Des régisseurs, peuvent également à la place des comptables, faire des dépenses. Ces régisseurs sont normalement contrôler par le comptable public dont ils dépendent, on parle de comptable assignataires.

Si le régisseur commet une irrégularité, l’ordonnateur pourra engager effectivement sa responsabilité en émettant un arrêté de débet. Mais si le régisseur a bénéficié d’une remise de responsabilité, le juge des comptes conserve la possibilité de mettre en débet le comptable assignataire mais cette responsabilité est limitée, le comptable assignataire sera mis en débet s’il a commis une faute caractérisée dans le contrôle qu’il a exercé sur le régisseur.

3)  Procédure juridictionnelle à suivre 

Quelle est la procédure à suivre lorsque le juge des comptes a à juger les comptes du comptable public ? Deux hypothèses :

• Le juge des comptes ne trouve aucune irrégularité, par conséquent, il va rendre une ordonnance de décharge du comptable.
• Il existe un manquement en denier dans le compte, le juge va alors devoir engager la responsabilité du comptable (sauf réserve de prise en compte du comportement).

La procédure juridictionnelle à suivre a été profondément révisée par une loi du 28 octobre 2008, qui a pour objectif de rendre euro compatible la procédure juridictionnelle. Ça veut dire que la procédure qui s’appliquait avant la loi de 2008 était contraire aux exigences de la convention EDH, notamment à l’article 6 §1 (procès équitable, délai raisonnable de jugement). Exemple de la règle du double arrêt qui était une véritable institution existant depuis des années, a été supprimée par la loi de 2008. Cette règle permettait de garantir le principe du contradictoire, c’est-à-dire que le comptable public mis en cause par le juge avait un droit de réponse pour se défendre dans de bonne condition. Lorsque le juge relevait une irrégularité comptable, il rendait tout d’abord un arrêt provisoire, cet arrêt était envoyé au comptable et dans cet arrêt provisoire le juge des comptes, expliquait les irrégularités qu’il avait trouvées dans les comptes du comptable. A la suite de cet arrêt le comptable pouvait répondre au juge financier.

Conséquences : si le juge des comptes était convaincu par l’argumentation du comptable, il rendait un arrêt définitif qui décharge le comptable. Si l’argumentation du comptable, au contraire, n’a pas convaincue le juge, par un arrêt définitif le juge engageait la responsabilité du comptable.

Ce système du double arrêt a été supprimé car la procédure juridictionnelle pouvait durer très longtemps, donc contraire au délai raisonnable de jugement. Ca a donc était remplacé par une autre procédure.

Cette loi de 2008 reste insuffisante car de nombreux éléments de procédure restent contraires au droit de la CEDH, deux exemples :

• La théorie du ministre juge toujours en vigueur, plus précisément le pouvoir de remise gracieuse du ministre des finances qui peut finalement décharger le comptable de sa responsabilité alors même qu’il a été mis en débet par le juge des comptes. Cela est contraire au principe d’impartialité du juge.
• La loi n’a pas supprimé ce qu’on appelle les débets sans préjudices. Dans certains cas il y a effectivement une irrégularité comptable qui affecte le compte du comptable. Mais cette irrégularité n’a absolument pas causé un préjudice financier à l’administration. Par exemple un comptable qui a payé le déplacement d’un fonctionnaire, ce comptable public commet une irrégularité s’il a payé le déplacement sans avoir sous les yeux des pièces justificatives (billet de train). Dans ce cas-là il sera mis en débet puisqu’il a payé une dépense irrégulière. Mais c’est un débet sans préjudice car le fonctionnaire s’est déplacé pour effectuer son travail, donc la collectivité n’a pas été gênée.

Cette situation de débet sans préjudice est contraire au protocole additionnel n°1 à la CEDH. Ce protocole additionnel empêche que quelqu’un soit privé de sa propriété, de ses biens, si cette privation n’est pas justifiée par un motif d’utilité publique, les débets sans préjudice c’est une violation de ce protocole parce que quand on met en débet le comptable public dans ce cas-là, on prive le comptable d’une partie de ses ressources, et cette privation n’es pas motivée par un intérêt général.

B- Les gestions de fait 

 

1)  La définition de la gestion de fait

C’est une procédure juridictionnelle suivie soit devant la cour des comptes, soit devant une CRC, l’intérêt essentiel de cette procédure c’est de faire respecter le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables et de lutter contre les détournements de fonds publics. 2 éléments cumulatifs permettent de constituer la gestion de fait : 

• Lorsqu’il y a maniement de fonds publics, voir détention de fonds public.
• Lorsque la personne qui a détenu ou manier les fonds publics n’étaient pas habilité juridiquement à les manier. Donc une personne qui a manié ou détenu des deniers publics irrégulièrement a irrégulièrement exercé des fonctions de comptable public, on l’appelle donc un comptable de fait.

Seul le comptable public peut manier ou détenir des deniers publics, par exemple si le maire d’une commune décide lui-même de donner une subvention à une association, il y a gestion de fait, le maire est comptable de fait parce que la subvention aurait dû être payée par le comptable, c’est le comptable public qui aurait dû payer.

Dans la plupart des cas la gestion de fait est commise de bonne foi, c’est-à-dire que les agents publics sont devenus comptables de fait sans le vouloir par méconnaissance des règles. Mais dans certains cas les gestions de fait sont commises régulièrement. Par conséquent ces cas-là traduisent l’existence de détournement de fond public.

Par exemple c’est ce qu’on appelle les mandats fictifs, l’objectif de cette technique c’est de sortir des deniers publics de la caisse afin d’effectuer des paiements poursuivants un objectif caché. Ça signifie que pour faire sortir l’argent de la caisse publique on a envoyé au comptable public un mandat fictif, c’est-à-dire que ce mandat a pour objectif de faire payer par le comptable des dettes inexistantes. Dans ce mandat fictif, est invoqué le paiement pour un service qui n’a jamais été réalisé. Mais cet argent va être détourné, puisque la dette qui figurée dans le mandat fictif était inexistante donc l’argent public va servir à financer d’autre dépense, en général pour satisfaire des intérêts privés.

Dans ce cas-là il y a gestion de fait car il y a bien sortie irrégulière de fond public et que l’argent qui est sortir irrégulièrement reste de l’argent public. Donc les personnes qui ont organisé le stratagème, et les personnes qui ont perçu l’argent seront déclarées comptable de fait.

Le juge des comptes doit absolument engager une procédure de gestion de fait lorsqu’il constate l’existence de ces gestions de fait, on dit que la procédure est d’ordre public.

2)  La procédure en gestion de fait

Le juge des comptes est le seul compétent pour lancer une procédure en gestion de fait, il va tout d’abord demander au comptable suspecté de se justifier. Si les justifications ne sont pas satisfaisantes, le juge pas le déclarer comptable de fait, il va ensuite mettre en débet les comptables de fait, c’est-à-dire leur ordonner de reverser les sommes qu’ils ont extraie de la caisse publique.

Le juge des comptes peut aller plus loin, en condamnant les comptables de fait au paiement d’une amande. Les comptables de fait sont en règle générale des agents de l’administration, et dans certains cas ça peut être des ordonnateurs qui s’immiscent dans les fonctions de comptable public. Dans ce cas-là le juge des comptes pourra juger les ordonnateurs, c’est la seule fois où le juge des comptes, cour des comptes et CRC pourront juger un ordonnateur.

Les comptables de fait peuvent également faire l’objet d’une procédure pénale, notamment pour détournement de fond public, ou délit d’usurpation de fonction. Procédure pénale et financière peuvent se combiner.

Aujourd’hui le juge des comptes engage très peu de procédure de gestion de fait pour des raisons d’opportunité, notamment parce que les faits reprochés sont anciens.

§ 3 COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE cours de discipline budgétaire et financière

 

Loi du 25 septembre 1948, au sortir de la IIGM, et pendant cette IIGM, l’administration a fonctionné de façon très irrégulière, il y a eu beaucoup de violation de la loi, et notamment beaucoup d’irrégularité comptable et budgétaire, par conséquent on a souhait instaurer une cour de discipline dont l’objectif serait de sanction par amande les irrégularités budgétaires et comptables les plus graves.

La COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE depuis 1948, a vu ses compétences augmenter, mais force est de reconnaitre qu’elle rend très peu d’arrêt (deux ou trois par an).

A- L’organisation de la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE 

Elle est présidée par le 1^er président de la cour des comptes, il y a un vice-président, c’est le président de la section des finances du CE. A côté il y a 5 membres qui proviennent du CE, et 5 membres proviennent de la cour des comptes. Le ministère public est assuré par le procureur général de la cour de comptes. Tous les services administratif sont en fait assurés par les services administratif de la cours des comptes et la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE réalise son activité au sein des locaux de la cour des comptes.

Les arrêts de la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE sont susceptibles de cassation devant le CE, la liste des personnes qui peuvent saisir cette cour est assez limitée :

• les présidents des assemblées
• Les ministres
• Le premier ministre
• Les chambres régionales des comptes
• La cour des comptes
• Depuis 1971 le procureur de la cour des comptes.

Mais la cour a une faible activité parce que le procureur de cette cour a un pouvoir important puisqu’il peut classer des affaires qu’il estime peu utiles d’être jugées. Si bien que la plupart des affaires qui arrivent devant la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE sont classées par le procureur. Depuis son existence, la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE a rendu environ 160 arrêts, et lorsqu’elle rend des arrêts elle condamne les personnes, et le montant de l’amande est souvent dérisoire.

B- Les personnes justiciable de la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE

Au départ il y avait peu de personne justiciable, la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE était compétente pour juger les seuls fonctionnaires qui participaient à l’exécution budgétaire. Cette compétence a été étendue par plusieurs lois ; notamment deux lois, une de 1963 et une de 1971. Et aujourd’hui on peut dire que sont justiciables de la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE tout agent public (civil ou militaire) de l’état, d’une CT, d’un EP mais également les membres des cabinets ministériels et de façon plus générale tout agent qui travaille pour une organisation soumise au contrôle de la cour des comptes.

Le problème c’est qu’il y a quelques agents qui ne sont pas susceptibles d’être sanctionnés par la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE : les ministres ont une immunité s’ils commettent des irrégularités financière ou comptables. De la même façon les élus locaux, précisément les exécutifs locaux (maires, président de conseil général, régional), ont pendant longtemps été écartés de la juridiction de la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE. C’est tout à fait choquant, on a essayé de justifier cette immunité par le fait que les élus locaux sont responsables devant les citoyens. De la même façon on dit souvent l’argument selon lequel les ministres ne peuvent voir leur responsabilité engagée qu’en fonction des règles prévues par la C°. Cela est prévu par le règlement du 29 décembre 1962 de la comptabilité générale.

Bien entendu cette immunité a été très contestée, si bien que les choses ont évoluées notamment avec la loi anti-corruption du 29 janvier 1993 qui rend les élus locaux justiciables de la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE dans certains cas :

• Lorsque l’élu local (ordonnateur) aura délivré au comptable public de la collectivité territoriale un ordre de réquisition de paiement. Cet ordre de réquisition ayant pour objet de procurer à autrui un avantage injustifié.
• Lorsque les agissements de l’élu local auront entrainé la condamnation de la collectivité au paiement d’une astreinte en raison de l’inexécution d’une décision de justice.
• Lorsque l’ordonnateur n’aura pas procédé dans les délais réglementaires procédés à l’ordonnancement d’une dépense qui résulte d’une décision de justice. C’est le cas dans lequel la justice administrative a condamné l’administration locale à payer des dommages et intérêts à l’égard de la victime.

 

§ 3 Les compétences de la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE 

Elle est compétente pour réprimer des infractions commises au détriment du droit financier, ces infractions sont prévues par les textes. Exemple d’infraction qui peut être sanctionnée :

Lorsque l’ordonnateur a ordonné irrégulièrement une dépense, de la même façon un dépassement de crédit limitatif, la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE peut sanctionner les auteurs du dépassement.  Depuis 2008 la CBDF accepte de sanctionner des agents dès lors qu’ils sont responsables d’insincérité comptables. Depuis 1995 la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE peut sanctionner les infractions les plus graves commises par des dirigeants d’entreprise publiques. Lorsqu’il y a eu non-exécution d’une décision justice par les agents, et bien dans ce cas-là la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE peut également les sanctionner.

Donc cette cour a du potentiel, elle pourrait jouer un rôle essentiel mais ne rend pas assez d’arrêt.

§ 4 vers une réforme de l’organisation des juridictions financières.

Quelques mois après être arrivé au pouvoir, donc novembre 2007, Sarko décide de réformer juridictions financière. C’est l’année du bicentenaire de la cour des comptes. Le président a souhaité donner davantage de moyen aux juridictions financières pour qu’elles puissent effectuer de meilleurs contrôles. Surtout l’objectif c’est permettre à la cour des comptes d’avoir plus de moyens pour effectuer son activité de certification des comptes.

Le problème c’est que cette réforme a été très critiquée, notamment par les magistrats des chambres régionales des comptes (qui contrôle les comptes des CT) par conséquent ce projet a fait l’objet de modification afin d’entendre et de satisfaire les magistrats des Chambres Régionales des Comptes.

A- Le contenu du projet initial 

L’objectif est de créer une super cour des comptes en supprimant la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE et en intégrant les chambres régionales au sein de la cour des comptes. Ça veut dire que les compétences de la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE seraient exercées par la cour des comptes, et les magistrats des Chambres Régionales des Comptes continueraient à exercer leurs compétences au sein de la cour des comptes mais les Chambres Régionales des Comptes n’existeraient plus comme juridiction autonome.

L’intérêt est de simplifier les juridictions financières, l’objectif est aussi de faire des économies, car il y aurait une mutualisation des moyens qui seraient mieux répartis au sein de la cour des comptes. 3^ème intérêt : la cour des comptes déciderait des contrôles financiers exercé sur les organismes publics et non publics qu’elle est chargé de contrôler.

Conséquence : il y aurait plus de cohérence dans les contrôles effectués car les contrôles seraient décidés uniquement par la cour des comptes.

Ce projet a proposé d’instaurer une certification des comptes des Collectivités Territoriales qui serait assuré par la cour des comptes. Le problème c’est que ce projet a été très critiqué :

• Il est trop timide parce que le projet ne propose d’étendre les compétences de la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE, les ministres restent in justiciables.
• Les magistrats des Chambres Régionales des Comptes ont critiqué la disparition des Chambres Régionales des Comptes (une par région), selon eux cette disparition entrainerait une baisse du contrôle des Collectivités Territoriales. Cette suppression aurait pour objectif de renforcer uniquement les compétences propres de la cour des comptes et notamment les activités de certification. Les magistrats ont parlé d’OPA hostile sur les Chambres Régionales des Comptes.

Ce projet a été modifié afin de tenir compte des critiques, Didier Migot a beaucoup cherché à modifier ce projet de loi.

Modification : 

• Les Chambres Régionales des Comptes ne seraient plus supprimées, leur autonomie serait garanties, mais il y a aurait moins de chambres régionales (20) mais elles existeraient de façon autonome.
• La COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE serait supprimée, les compétences toujours exercées par la cour des comptes.
• Les ministres pourraient, selon le projet, être justiciables de la cour des comptes lorsqu’elle utiliserait les compétences de l’ancienne COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE.
• Il y aurait une extension des modalités de saisine de la cour des comptes puisque la cour des comptes pourrait être saisie par un membre de l’assemblée délibérante d’une CT. Ce membre pourrait informer la cour des comptes de toute irrégularité financière commise au sein de sa Collectivité Territoriale.
• Le pouvoir de remise gracieuse du ministre des finances, il peut décharger un comptable dont la responsabilité a été engagée, et bien ce pouvoir serait supprimé, donc cette illustration de la théorie du ministre juge se verrait complètement supprimée.

(Voir l’avancée de la loi avant le partiel)

Section 2 Les contrôles politiques 

§ 1 Les contrôles politiques 

Les parlementaires, en vertu de l’article 14 de la DDHC, ont la possibilité de contrôler l’exécution budgétaire, ils ne se contentent donc pas de contrôler le projet de loi de finance initiale, mais aussi l’exécution des lois de finances. Ils peuvent s’appuyer sur la cour des comptes, mais les parlementaires ont également des prérogatives importante pour effectuer ce contrôle, prévu non seulement par les textes, mais plus précisément par la LOLF

A- La diversification des contrôles en cours d’exécution budgétaire

1)  Le rôle de la commission des finances

Ce rôle a été consacré à l’article 57 de la LOLF, les commissions des finances sont chargées des suivies et des contrôles de l’exécution des lois de finance. Mais ça va plus loin, les commissions des finances sont compétentes pour procéder à l’évaluation de toute Questions relatives aux finances publiques. Ça veut dire que leur compétence s’étendent au-delà des finances de l’état (locales, sécu sociale).

Pour effectuer convenablement leur contrôle les commissions disposent de pouvoirs important, et notamment les rapporteurs des commissions des finances, ainsi que les présidents des finances qui peuvent effectuer toutes les investigations qu’ils jugent nécessaires pour assurer le suivi et le contrôle de l’exécution des lois de finances. Ces investigations peuvent être effectuées sur pièces, dans ce cas-là demande à un organe administratif de lui fournir des documents. Mais il peut y avoir déplacement des parlementaires pour effectuer des investigations.

Lorsque le service contrôlé refuse de communiquer les documents et bien le président de la commission des finances peuvent saisir le JA des référés pour qu’il ordonne la communication des documents.

Il y a aussi la possibilité pour les commissions d’organiser des auditions.

2)   L’instauration de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) 

Elle a été instaurée au sein de l’Assemblée nationale. Elle est apparue à la fin des années 90. Son existence a été consacrée par la LOLF à l’article 59. Elle a une mission parlementaire qui est coprésidée par un membre de la majorité, et par un membre de l’opposition. Au sein de cette mission, tous les groupes politiques sont représentés. Elle a pour objectif de rédiger des rapports qui visent à analyser la plupart des politiques publiques conduites en France, et notamment proposer une analyse financière de ses politiques. Il y a eu, par exemple, un rapport récent sur les aides à l’emploi. Cette mission s’est inspirée de la NAO (national audit office) britannique qui est un organe parlementaire qui, lui aussi, contrôle le bon usage des fonds publics. La LOLF donne de nombreux pouvoirs à cette mission d’évaluation et de contrôle. Les membres de la mission peuvent, par exemple, demander à l’administration contrôlée de lui fournir des documents. La MEC peut formuler des observations au gouvernement, et ces observations doivent faire l’objet d’une réponse.

           

B- Un faible contrôle à posteriori : l’examen du projet de loi de règlement

 

La loi de règlement est née sous la restauration, en 1815. A cette époque, la loi de règlement avait un rôle très important car les parlementaires l’examinaient en détail. Lorsque la gestion gouvernementale, synthétisée dans la loi de règlement, était mauvaise, les parlementaires n’hésitaient pas à rejeter la loi de règlement.

Le problème est qu’aujourd’hui, l’adoption de la loi de règlement ne prend que quelques heures. Les parlementaires ne s’intéressent plus à la loi de règlement. Ils s’intéressent surtout à la LFI. Le Conseil constitutionnel, lorsqu’il est saisi d’une loi de règlement, fait un contrôle très limité de cette loi de règlement. La LOLF a cherché à revaloriser la fonction de la loi de règlement, et a donné d’avantage d’importance à l’examen parlementaire de cette loi. Exemple : la LOLF a considérablement augmenté le nombre de documents annexes au projet de lois de règlement. L’objectif est donc d’inciter les parlementaires à les utiliser pour effectuer un contrôle. La LOLF a cherché à accélérer l’adoption des projets de loi de règlement. Pour cela, elle a d’abord précisé que le projet de loi de règlement doit être déposé avant le 1^er juin de l’année qui suit l’année d’exécution du budget auquel le projet se rapporte. Exemple : le projet de loi de règlement, pour l’année 2009 a dû être déposé avant le 1^erjuin 2010. Ensuite, la LOLF précise que le projet de loi de règlement doit être examiné en première lecture par l’assemblée avant que cette assemblée ne puisse commencer à examiner le projet de LFI de l’année qui vient. Exemple : le projet de loi de règlement de 2009 a donc dû être examiné en première lecture avant que l’assemblée ne commence à examiner le projet de LFI pour l’année 2011. La LOLF oblige les assemblées à connaitre la gestion financière effectuée dans le passé par le gouvernement, avant que ces assemblées ne se prononcent sur le projet de LFI de l’année suivante.

 

§2 : Les contrôles administratifs 

A- Les contrôles financiers 

Le contrôle financier existe depuis la fin du 19° siècle et est effectué sur l’ordonnateur. Ce contrôle a été très critiqué en raison de sa lourdeur car il s’ajoute au contrôle effectué par le comptable sur l’ordonnateur. En 2005, on a décidé d’assouplir le contrôle effectué par le contrôleur financier. Un décret du 27 janvier 2005 a instauré à la place du contrôleur financier qui est le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM). Ce nouveau contrôleur exerce des fonctions de l’ancien contrôleur financier auprès d’un ministre. Il est également comptable de ce ministre.  

1)  Historique : le contrôleur financier 

Il apparait avec une loi du 26 décembre 1890. Cette loi instaure un contrôle des engagements de dépense au sein de chaque ministère. Ce contrôle est effectué par un contrôleur financier. Ce contrôleur financier contrôle la régularité de la décision d’engagement de la dépense de l’ordonnateur. Le contrôleur va donc s’assurer que cet engagement est conforme au droit financier et respecte ce qui a été voté en LFI. Le contrôleur financier faisait aussi un contrôle d’opportunité, c’est-à-dire qu’il pouvait se prononcer sur l’intérêt de la dépense prévue. Quand il estimait que la décision d’engagement était régulière, le contrôleur financier apposait un visa sur la décision. Cela signifie que la procédure de dépense publique pouvait continuer.

On retrouve le contrôleur financier au niveau de l’ordonnancement de la dépense. Il vérifiait, à ce moment-là, notamment, que le calcul du montant de la dépense prévue était juste. Si la décision d’ordonnancement est régulière, le contrôleur posait encore un visa. Intervenait ensuite le comptable public qui devait contrôler à nouveau la décision d’ordonnancement avant de payer la dépense. Le comptable public devait surtout vérifier l’existence du visa sur les documents apposés par le contrôleur.

Ce rôle du contrôleur financier était très critiqué car ce contrôle est très lourd et complexe. Ensuite, le contrôleur financier était mal vu par les ministres parce qu’il était considéré comme le cheval de Troyes (l’œil du ministre des finances). Le ministre des finances qui ne souhaitait pas qu’une dépense soit effectuée par le ministère n’avait qu’à activer son contrôleur financier et donc bloquer le paiement de la dépense.

2)  La suppression du contrôleur financier 

Il est remplacé par un contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM). Ce CBCM ne va contrôler que les dépenses les plus importantes en volume et il va faire les mêmes contrôles que l’ancien contrôleur financier, mais il ne va pas le faire pour toutes les dépenses. Il y a donc un allégement du contrôle financier. Le décret de 2005 a tiré des conséquences de la LOLF et a conféré au CBCM de nouvelles missions, comme par exemple il va s’assurer que la répartition des crédits au sein de chaque programme est régulière, c’est-à-dire conforme à ce qui a été décidé par la loi de finances. Il existe également un contrôle financier sur les ordonnateurs secondaires de l’Etat.

B-  Le contrôle des inspections ministérielles 

Certaines inspections ministérielles ont d’importantes fonctions puisqu’elles contrôlent le bon usage des deniers publics. Exemple : l’IGF (inspection générale des finances). L’IGF peut contrôler toutes les administrations publiques, ainsi que les organismes privés qui reçoivent des subventions publiques. En règle générale, les contrôles se font de façon inopinée, par brigade. Plusieurs inspecteurs vont, sans prévenir l’administration, se rendre dans les bureaux de cette administration et contrôler les documents comptables.

 

PARTIE II : LES FINANCES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Les ressources : on a d’abord les impôts locaux qui sont des impôts qui sont très rentables pour les collectivités territoriales. Les collectivités peuvent même fixer le taux de ces impôts. On en a 5 importants, appelés les 4 vieilles car ces impôts ont été créés par les révolutionnaires et, au départ, ils servaient à financer le budget de l’Etat. Parmi ces 4 vieilles, on a, entre autre, la taxe d’habitation qui est payée par les personnes qui résident dans une habitation.

A côté de ces impôts locaux, on a les impôts étatiques partiellement transférés aux collectivités territoriales. Certains impôts étatiques vont être partagés par l’Etat avec les collectivités. L’Etat va donc partager une partie de ses impôts. Le produit de certains impôts va aller dans les caisses de l’Etat, mais l’autre partie sera donnée aux collectivités territoriales. Exemple : la TIPP (taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers) qui bénéficie à l’Etat et à certaines collectivités territoriales.

• Troisième type de ressources: les redevances pour service rendu. Elles sont payées par les usagers d’un service public géré par une collectivité territoriale (exemple : le droit d’entrée à la piscine municipal), la redevance étant proportionnelle au service rendu à l’usager.
• Quatrième catégorie de ressources : les produits du domaine. Les collectivités territoriales ont des propriétés. Ces propriétés peuvent leur générer un revenu. Exemple : les forêts qui appartiennent à une commune.
• Cinquième catégorie de ressources: les dotations de l’Etat. Elles représentent des sommes d’argent considérables. Ce sont des subventions prévues dans la loi de finances et qui vont être octroyées aux collectivités territoriales. Exemple : les DGF (dotation globale de fonctionnement) qui sont des subventions globalisées qui visent à faciliter le fonctionnement des collectivités territoriales. Elles représentent environ 40 milliards d’Euros chaque année.
• Dernière catégorie de ressources: l’emprunt. Comme l’Etat, les collectivités territoriales peuvent emprunter auprès de banques comme la banque Dexia qui est le premier prêteur aux collectivités territoriales. Avec la loi Deferre de 1982, il y a eu une libéralisation de l’emprunt local. Cela veut dire qu’avant cette loi, les collectivités territoriales étaient très encadrées par l’Etat. Avec cette loi, les collectivités territoriales vont pouvoir emprunter de l’argent plus facilement aux banques, et cela a pour conséquence la banqueroute de nombreuses collectivités qui se sont trop lourdement endettées et qui ne peuvent plus rembourser. Certaines communes n’ont pas hésité à augmenter de façon considérable les impôts pour rembourser l’emprunt.

Présentation des dépenses des Collectivités Territoriales : il y’en a trois catégories :

• Les dépenses interdites, c’est-à-dire les dépenses qu’une CT ne peut pas effectuer.
• Les dépenses dites obligatoires, les DO : ces dépenses doivent être obligatoirement inscrites dans le budget de la Collectivité Territoriale, et ces dépenses on en trouve une liste dans le fameux CGCT. Mais cette liste n’est pas exhaustive et le juge va la compléter. Quelques exemples : les dépenses liées à l’entretien des cimetières, les dépenses relatives aux remboursements des emprunts, les rémunérations d’agents publics locaux.

Si une CT n’inscrit pas dans son budget une dépense obligatoire, une procédure peut être mise en œuvre pour la forcer à inscrire cette dépense, le préfet, le comptable public ou toute personne ayant un intérêt peuvent saisir la chambre régionale des comptes, et cette CRC, dans un avis, elle va pouvoir constater l’absence d’inscription de la dépense obligatoire. Et elle va mettre en demeure la Collectivité Territoriale concernée, c’est-à-dire l’ordonner d’inscrire la dépense obligatoire dans son budget, et si la commune ne réagit pas le préfet inscrira cette dépense d’office.

• Les dépenses facultatives 

LECON 1 : Le régime budgétaire local 

 

Section 1 : La préparation et le vote du budget

§ 1 La préparation du budget 

En finance local on ne parle pas de loi de finance initiale car l’assemblée d’une CT ne vote pas de loi, on parle alors de budget primitif, c’est l’équivalent de la LFI. Le budget primitif c’est l’acte de prévision et d’autorisation des dépenses et des recettes pour l’année à venir. Le budget primitif, et les autres catégories de budget locaux sont divisés en 2 sections : la section de fonctionnement et la section d’investissement. Les dépenses locales doivent être réparties entre ces deux sections, mais également des ressources.

La section d’investissement va regrouper les recettes destinée à financer les investissements locaux (ex : construction d’une salle des fêtes communale). Le CGCT précise les recettes qui doivent figurer dans cette section de recette. Exemple de recette affectée : certaines dotations étatiques sont inscrites dans la section d’investissement, ces dotations sont données par l’état pour financer les investissements Collectivités Territoriales, par exemple c’est la dotation globale d’équipement.

Dans la section fonctionnement on va trouver des recettes qui vont financer des dépenses courantes, qu’on appelle dépense de fonctionnement. Par exemple c’est le cas des frais personnel (rémunération du personnel de la CT), ou alors encore des achats de fourniture.

Donc le budget primitif doit être voté chaque année, a côté il y a le budget supplémentaire qui est l’équivalent de la loi de finance rectificative. L’assemblée délibérante de la Collectivité Territoriale peut adopter plusieurs BS au cours de l’année, son objectif est de modifier les prévisions de contenue en BP. Par exemple si une commune se rend compte qu’elle va faire plus de dépense elle fait adopter un BS.

A côté il y a les décisions modificatives qui sont des mini budgets supplémentaires. Ces décisions modificatives, en règle générale, sont adoptées pour ouvrir un seul nouveau crédit, donc qu’une modification au sein du BP, quand il y en a plusieurs on fait voter un BS. L’assemblée peut en prendre plusieurs au cours de l’année. Ces documents doivent être transmis au préfet qui doit normalement les contrôler.

Les budgets sont préparés par l’ordonnateur de la Collectivité Territoriale, donc soit le maire, le président du conseil général et président du conseil régional. Mais en règle générale se sont les services financiers de l’ordonnateur qui vont élaborer les budgets en prenant en compte les orientations politiques de l’exécutif local. Dans les petites communes, il n’y a pas de service financier, donc c’est soit le comptable public, soit le secrétaire de la commune.

Ces budgets doivent être votés en équilibre réel, sans déficit, c’est une loi de l’état qui l’impose. L’équilibre s’applique donc à chaque budget, et également au sein de chaque section. Comme les lois de finances étatiques, le budget doit être accompagné d’annexe afin de fournir des informations financière aux membres des assemblées délibérantes.

La liste est prévue par les textes, par exemple, on doit trouver la liste des subventions données aux associations par la Collectivité Territoriale, on doit également trouver une présentation des comptes des sociétés dans lesquelles les Collectivités Territoriales participent au capital.

 

§ 3 Le vote du budget 

Le budget doit être adopté ou rejeté ou amendé par l’assemblée délibérante. Dans les départements, les régions, et les communes de plus de 3500 habitants, le vote du budget doit être précédé par un débat d’orientation budgétaire, ce débat qui a lieu au sein de l’assemblée délibérante porte sur les politiques qui vont être menées et financées, voir sur les engagements financiers pluri annuels. Ce DOB n’a aucune portée normative, mais seulement informative. L’exécutif doit fournir, pour alimenter le débat, un document qui résume les objectifs politiques.

Il y a un principe d’annualité qui s’applique aux finances locales, donc le budget primitif doit normalement être voté avant le 1^er janvier. Il existe des dérogations importantes à ce principe puisque le CGCT autorise les assemblées à adopter le budget primitif jusqu’au 31 mars de l’année de l’exécution. Bien entendu, si c’est le cas, il existe des procédures qui permettent à la collectivité de pouvoir faire des dépenses et recouvrer des recettes même si le budget primitif n’a pas été adopté. Par exemple l’exécutif local peut décider de recouvrer les recettes et effectuer des dépenses de fonctionnement dans la limite de celles qui étaient inscrites dans le budget primitif de l’année dernière, cela est prévu par le CGCT. 

Concernant la section d’investissement, lorsque le budget n’a pas été adopté avant le 1^er janvier, l’exécutif local peut effectuer des dépenses d’investissement dans la limite de 25% du montant d’investissement contenue dans le BP de l’année précédente.

Si le BP n’a pas été adopté au 31 mars, le préfet va saisir la chambre régionale des comptes qui va tout faire pour que le BP puisse enfin être adopté et exécuté.

Section L’exécution du budget 

§ 1 L’exercice budgétaire 

La période d’exécution du budget est d’un an, il existe comme pour l’état une période complémentaire « journée complémentaire » mais qui concerne uniquement l’exécution des recettes et des dépenses de fonctionnement. L’année budgétaire peut être prolongée d’un mois. 

§ 2 Le contrôle des ordonnateurs et des comptables.

Comme les ordonnateurs de l’état, l’ordonnateur local va constater, va liquider et ordonner les droits dont la Collectivité Territoriale est créancière. Il ordonne au comptable de recouvrer les créances locales. Il est également compétant pour engager, liquider les dépense locales en ordonnant au comptable local de les payer.

Le comptable public est un agent de l’état, ça s’explique par le fait qui les collectivités n’ont pas les moyens de se payer des comptables et que l’état préfère assurer cette fonction donc ça constitue une charge financière, il ne le fait pas gratuitement, car il va ponctionner quelques recettes provenant des impôts locaux.

L’ordonnateur doit tenir une comptabilité qui retrace toutes les opérations qu’il a effectuées, cette compta s’appelle le compte administratif. Ce compte administratif doit être voté par l’assemblée délibérante de la Collectivité Territoriale avant le 30 juin de l’année qui suit l’année d’exécution du budget. Mais avant de voter le compte administratif, l’assemblée doit voter le compte de gestion. Le compte de gestion est élaboré par le comptable public de la Collectivité Territoriale qui retrace l’ensemble des opérations que le comptable a effectuées. Normalement le compte de gestion doit être identique aux comptes administratif, l’objectif est que l’assemblée doit les comparer.

 

LECON : 2 Le contrôle des finances locales par la chambre régionale des comptes

Introduction : les Chambres Régionales des Comptes sont créée par la loi de 1982, il y en a 26 en France, et dans les TOM il y a les chambres territoriales des comptes (CTC). Ces chambres des comptes vont contrôler l’activité budgétaire des comptables des Collectivités Territoriales, ces Chambres Régionales des Comptes viennent rappeler que le principe de libre administration des Collectivités Territoriales a des limites. Ces Chambres Régionales des Comptes ont été instaurées à la suite de l’allègement de la tutelle financière car avant 1982 le préfet assurait une tutelle financière particulièrement lourde et sévère sur les Chambres Régionales des Comptes. Le préfet conserve des prérogatives, mais il ne peut rien faire sans les Chambres Régionales des Comptes. 

Section 1 : Les contrôles budgétaires 

Les Chambres Régionales des Comptes peuvent intervenir en cas de retard dans le vote du budget primitif, ou en cas d’absence d’inscription de dépense obligatoire. Les Chambres Régionales des Comptes interviennent lorsque le budget prévisionnel n’a pas été voté en équilibre réel, c’est-à-dire lorsque le budget prévisionnel est en déficit, c’est-à-dire lorsque les recettes contenues dans le budget sont insuffisantes.  

Jusqu’aux années 1990 la Chambre Régionale des Comptes devait intervenir lorsque le budget était en excédent, donc trop de recette par rapport aux dépenses. Mais aujourd’hui on tolère ces excédents. 

Lorsque le budget est en déficit, le préfet est le 1^er à donner l’alerte, il doit saisir la Chambre Régionale des Comptes compétente dans un délai de 30 jours à compter de la transmission du budget. La Chambre Régionale des Comptes, dans un avis, constatera ou pas l’existence d’un déficit.  Pour constater l’existence d’un déficit, la Chambre Régionale des Comptes, parfois, doit apprécier la sincérité des prévisions contenues dans le budget prévisionnel. Cela car un budget peut avoir été voté avec un équilibre apparent. Mais si la Chambre Régionale des Comptes démontre que certaines recette sont insincères c’est dire irréalistes, ou que certaines prévisions de dépense sont sous évaluées, dans ce cas il n’y a plus d’équilibre. La Chambre Régionale des Comptes va donc rendre un avis, et dans cet avis elle va proposer des mesures pour rétablir l’équilibre et faire disparaitre le déséquilibre : 

Par exemple elle peut demander à la Collectivité Territoriale d’augmenter ses impôts, ou de supprimer certaines dépenses. La collectivité doit informer la Chambre Régionale des Comptes des mesures qu’elle a décidé de prendre. Si la Chambre Régionale des Comptes juge que ces mesures sont insuffisantes, elle demande au préfet de faire lui-même disparaitre le déficit. Donc le préfet intervient toujours lorsque la Chambre Régionale des Comptes est intervenu.  

La Chambre Régionale des Comptes peut également intervenir lorsque le compte administratif est en déficit. La Chambre Régionale des Comptes va intervenir de façon qui n’est pas systématique en cas de léger déficit, il faut un certain pourcentage. La Chambre Régionale des Comptes proposera des mesures pour réduire le déficit. 

Section 2 : Les contrôles de gestion et les contrôles juridictionnels 

Les Chambres Régionales des Comptes exercent des missions juridictionnelles, c’est-à-dire qu’elles jugent les comptes des comptables publics des Collectivités Territoriales, sauf bien entendu les comptes des comptables publics des petites collectivités qui sont contrôlés par des comptables supérieurs. Elles jugent également les comptables de fait des Collectivités Territoriales. Par exemple un maire qui effectue des détournements de fonds sera comptable de fait et jugé par la Chambre Régionale des Comptes. Comme la cours des comptes, les Chambres Régionales des Comptes exercent des contrôles de gestion, il s’agit pour les Chambres Régionales des Comptes de rédiger un rapport, appelé rapport d’observation qui est un document administratif où on trouve toutes les irrégularités financières commise par les agents public des Collectivités Territoriales, on trouve également une appréciation faite par la Chambre Régionale des Comptes sur la qualité de gestion effectué par l’ordonnateur, donc la Chambre Régionale des Comptes va critiquer les gaspillages d’argent public. Ce rapport va être envoyé à l’exécutif local qui va pouvoir se défendre, la chambre va rédiger ensuite un rapport d’observation définitive qui sera communiqué à l’assemblée délibérante de la Collectivité Territoriale.  

Enfin, la cour des comptes peut utiliser ces rapports d’observation, et publier des extrait de ces rapports au sein de son fameux rapport public.  

Conclusion de la partie 2 : Remarque sur l’autonomie financière des Collectivités Territoriales 

Introduction : l’autonomie financière des Collectivités Territoriales a été consacrée par l’acte 2 de la décentralisation, c’est la révision constitutionnelle intervenue le 28 mars 2003 qui a introduit l’article 72-2 dans lequel le constituant offre des garanties à l’autonomie financière des Collectivités Territoriales. Cette autonomie consacrée par la Constitution  a été précisé par une loi organique du 29 juillet 2004. L’autonomie financière des Collectivités Territoriales est aujourd’hui d’actualité car les Collectivités Territoriales estiment qu’elles n’ont plus suffisamment de moyens pour financer leur dépense, ces critiques s’expliquent par la suppression de la recette fiscale la plus rentable pour les Collectivités Territoriales : la taxe professionnelle.  

Ça s’explique également, du fait que l’état, depuis l’acte 2 transfère de plus en plus de compétence aux Collectivités Territoriales et ces compétences représentent une charge financière importante. 

1)   Le contenu de l’autonomie financière 

L’article 72-2 de la Constitution consacre tout d’abord les ressources propres de Collectivités Territoriales. Les ressources propres se sont des ressources qui appartiennent aux Collectivités Territoriales, et sur ces ressources les Collectivités Territoriales ont un certain pouvoir, par exemple, les Collectivités Territoriales peuvent fixer le taux des impôts locaux. L’article 72-2 dit que la part des ressources propres, dans l’ensemble des autres ressources locales, doit être déterminante. Cela car il y a des ressources qui ne sont pas propres, comme les emprunts car la Collectivité Territoriale doit rembourser ces sommes.  

L’article 72-2 oblige l’état de garantir une compensation financière des transferts de compétences. Ça veut dire que les charges financières générées par ces nouvelles compétences doivent être compensées par l’état qui va transmettre de nouvelles ressources aux Collectivités Territoriales. 

L’article 72-2 précise que lorsque l’état créé de nouvelles compétences pour les Collectivités Territoriales, il doit apporter des financements pour ces Collectivités Territoriales.  

La loi organique de 2004 apporte des garanties pour les Collectivités Territoriales parce qu’elle instaure toute une série de contrôle pour s’assurer que l’autonomie des Collectivités Territoriales est bien respectée par l’état. Et notamment, pour s’assurer que les ressources propres occupent une place déterminante au sein des ressources totales de l’état.  

2)   L’effectivité du principe d’autonomie financière des Collectivités Territoriales 

Beaucoup d’élus locaux estiment que l’autonomie financière des Collectivités Territoriales n’est pas respectée. Ces critiques se sont renforcées à la suite de la réforme de la taxe professionnelle.  

Historique : la taxe professionnelle est un impôt instauré par les révolutionnaires, cette taxe faisait partie des 4 vieilles, mais en 1971 la taxe professionnelle s’appelée la patente. En 1975 la patente est réformée et modifiée et elle prend le nom de taxe professionnelle, cette taxe va être supprimée pour la loi de finance de l’année 2010, elle a été remplacée par une nouvelle imposition qu’on appelle la CET (contribution économique territoriale). Les élus locaux estiment que la Contribution Économique Territoriale est beaucoup moins rentable que la taxe professionnelle. Cette taxe professionnelle a été supprimée car elle était anti économique en freinant les investissements des entreprises. Mitterrand en parlait comme un « impôt imbécile ». La taxe professionnelle était payée par les personnes exerçant à titre habituelle une activité professionnelle non salariée, elle pouvait donc être payée par des artisans, des sociétés, voire parfois par des EPIC.  

Cette taxe professionnelle était calculée sur le volume total des investissements total des entreprises. On devait évaluer la valeur des propriétés immobilières des entreprises, mais également des machines, des outils des équipements productifs. Conséquence : plus une entreprise investissait, plus elle payait une taxe professionnelle élevée. Conséquence : la taxe professionnelle était donc un frein aux investissements, donc anti économique.  

De très nombreuses entreprises en difficulté financière pouvaient payer beaucoup de taxe car elles faisaient beaucoup d’investissement, donc la taxe était déconnectée de la situation de l’entreprise.  

Instauration de la Contribution Économique Territoriale : est calculée en prenant en compte la valeur des terrains et des bâtiments de entreprises. Mais on ne prend plus en compte la valeur des équipements productifs, à la place on va prendre en compte le montant de la valeur ajoutée créée par l’entreprise. L’objectif c’est que la Contribution Économique Territoriale ne soit plus un frein à l’investissement des entreprises. 

Cette réforme de la taxe professionnelle est une réforme juste, mais cette suppression a pu être interprétée comme une atteinte à l’autonomie financière des Collectivités Territoriales. Pour apaiser ces craintes l’état s’est engagé à compenser le manque à gagner généré par cette suppression. Et il faut préciser que le gouvernement a même était conduit à créer de nouveaux impôts locaux pour créer de nouvelles recettes fiscales pour les Collectivités Territoriales. Le problème, c’est que les élus estiment que ces garanties ne sont pas suffisantes, et que de nombreuses Collectivités Territoriales risquent d’avoir de nombreux problèmes financier.  

Il faut savoir que le conseil constitutionnel a contrôlé la réforme de la taxe professionnelle puisque la loi de finance de 2010 lui a été déférée par l’opposition. Et bien le conseil a validé cette réforme en estimant que l’autonomie financière des Collectivités Territoriales ne serait pas altérée.  

PARTIE III : LES FINANCES DE L’UE 

 Introduction :

Le budget de l’UE semble être comme le budget d’un état, parce que le budget de l’UE est défini dans un règlement de l’UE du 25 juin 2002 (équivalent de la LOLF) qui défini le budget comme un acte qui prévoit et qui autorise, pour chaque exercice, l’ensemble des dépenses et l’ensemble des recettes. C’est un budget spécifique qui va se différencier : 

• Le budget de l’UE est un budget beaucoup moins important en volume que les budgets de nombreux états, par exemple il est deux fois moins important que celui de la France, environ 120 milliards d’€, celui de la France 280 (budget général).
• Le budget de l’UE est un budget d’intervention, ca veut dire qu’il sert essentiellement à financer les grandes politiques de l’UE : PAC, politique régionale. Alors que les budgets nationaux sont essentiellement des budgets de fonctionnement qui servent à financer les traitements des fonctionnaires.
• Le budget de l’UE a vue ses dépenses considérablement augmenter depuis le début de la construction européenne, ca s’explique parce que l’UE s’est vue charger de nouvelle politique au fil du temps, mais aussi parce que de nombreux états sont devenus membre de l’UE.

 

LECON 1ERE : Les ressources de l’UE

Le TFUE entré en vigueur avec le traité de Lisbonne, rappelle que l’UE doit se doter des moyens nécessaires pour mener à bien ses politiques. Il faut donc que le budget de l’UE soit alimenté par des recettes. Pendant longtemps, le budget de la CEE a été alimenté par des subventions données par les états membres de l’UE, c’est-à-dire que les états membres de la CEE donnaient à cette CE pour qu’elle alimente son budget, des recettes qui leur appartenaient.

Il y a eu un changement révolutionnaire en 1970, puisque ont été instaurées les ressources propres de l’UE. Les ressources sont des ressources qui appartiennent juridiquement à la communauté, et non à l’état membre. Donc ces ressources propres c’est une révolution politique aussi, car les états membres, en reconnaissant l’existence de ces ressources propres, reconnaissent l’existence d’un pouvoir financier de la CEE.

Le TFUE précise même que le budget de l’UE est intégralement financé par des ressources propres. Ces ressources propres se sont considérablement développées depuis 1970 pour faire face à l’augmentation considérable des dépenses.  Exemple : de 1958 à 1968 les dépenses ont été multipliées par 70. 

 

Section 1 : le contenu du budget conditionné par les ressources propres

Les ressources propres du budget de l’UE voient leur régime juridique précisé par une décision du conseil modifié à plusieurs reprises, la plus récente est celle du 7 juin 2007.

§1 A l’origine un financement étatique

L’action des communautés européennes était financées par des contributions étatiques qui figuraient en dépense des budgets des états membres, c’était notamment le cas pour ce qui concerne le financement du budget de la CEE, mais également du budget de la communauté du budget atomique.  Attention, on peut dire que le budget CECA était alimenté par une ressource propre qui s’appelait le prélèvement sur la production du charbon et de l’acier.

 Dans les années 1960 on estime que ce système des contributions nationales est un système dépassé et qu’il faut donner davantage d’autonomie financière aux communautés. Cela s’explique par l’augmentation considérable des communautés.  

§ 2 La consécration de l’autonomie financière de l’UE : les ressources propres 

A- L’établissement du système 

Pour la 1^ère fois la tentative est effectuée en 1965 mais c’est un échec parce que les états membres s’opposent à ce système de ressource propre car il aboutirait  à réduire le pouvoir des états membres au bénéfice des communautés. C’est à la suite de la conférence de la Haye que les états membres vont se mettre d’accord en 1969 pour créer le système des ressources propre. Ce système va être consacré par une décision du conseil du 21 avril 1970, qui créé les ressources propres qui vont remplacer les contributions nationales des états membres.

B- La définition des ressources propres 

Ce sont des ressources qui sont directement affectées à l’UE pour financer son budget et qui reviennent de plein droit à l’UE sans nécessité de décision ultérieure des états membres. On distingue deux catégories de ressources propres : les ressources propres traditionnelles, ces ressources  présentent une nature fiscale et sur ces ressources l’UE a un véritable pouvoir normatif et fiscal (par ex possibilité de fixer le taux de tel prélèvement fiscal).  Cela est très important car les états membres perdent une partie de leur souveraineté fiscale.

A côté il y a ce qu’on appelle les autres ressources propres, se sont les recettes les plus rentables et ces recettes résultent d’un partage automatique de ressource budgétaire nationale avec l’UE. Cette part qui revient à l’UE est en règle générale indexée sur des indicateurs macro économiques.

Les ressources propres appartiennent à l’UE normalement ces ressources ne devraient pas figurer dans les budgets des états membres car elles appartiennent à l’UE. Mais en plus, ces ressources, comme l’état membre les verse à l’UE, pourraient être considérées comme des dépenses pour l’état. Et bien normalement, comme se sont des ressources propres on ne devrait pas les considérer comme des dépenses pour l’état, car l’état ne fait que les transmettre, et dès le début ces ressources appartiennent à l’UE, l’état ne fait que les récolter.

Mais le problème c’est que dans certains pays de l’UE notamment en Italie, ces versements de ressources propres apparaissent dans la rubrique dépense du budget. Dans d’autres pays comme l’Allemagne ou la Belgique ces ressources n’apparaissent pas dans le budget. En France la situation est plus mitigée parce que les ressources propres de l’UE transitent dans le budget de l’état français par le bais du prélèvement sur recette. Ca veut dire que les ressources propres vont apparaitre dans la colonne recette du budget mais vont venir en déduction des recettes de l’état français, c’est-à-dire que dans la colonne recette il y a le montant total et dans la deuxième ligne il va y avoir une soustraction des recettes qui sont destinée à l’UE. Mais attention, le versement de ces ressources propres n’apparait pas en dépense (voir page 13 du plan de cours : document relatif à l’article d’équilibre).

L’état français a obligation de fournir des prélèvements détaillés sur chaque PSR.  Des pays contribuent énormément au budget de l’UE, l’Allemagne y contribue pour 19,6%, la France 18%, l’Italie, et ensuite la Grande Bretagne. Cette dernière bénéficie d’un traitement de faveur c’est q dire qu’elle contribue mais sa contribution est moins importante qu’elle ne devrait être, on parle du rabais britannique, si elle ne l’avait pas elle serait 3^ème contributeur.

C- Les différentes ressources propres 

1)  Les ressources propres traditionnelles 

C’est environ 15% des ressources propres totales. Ces ressources propres sont issues du marché intérieur qui s’est construit entre les états membres de la CEE, il a pour objectif de faire circuler librement les marchandises, les capitaux, les travailleurs et les services, donc il n’y a plus de frontière au sein de l’UE. Les droits de douane qui existaient entre les frontières des états membres sont supprimés car se sont des obstacles à la libre circulation des marchandises.

Par contre les frontières entre l’UE et les pays tiers sont maintenus ainsi que les droits de douanes. Cela veut dire que les importations de produits en UE provenant d’état tiers subissent des droits de douane. Ces droits de douane perçus sur des produits provenant d’état tiers vont bénéficier au budget de l’UE. Les droits de douane, autre que les produits agricoles, représentent 13% du budget de l’UE.

A côté de droit s douane sur les produits agricoles il y a les droits agricoles qui sont peu rentables, leur rentabilité a diminué au fil des années. Cela s’explique car au sein de l’OMC, de nombreuses puissance (USA) s’efforcent de promouvoir le libre échange sans limite, et donc font pression sur les autres membres de l’OMC pour qu’ils diminuent leurs doits agricoles. Donc en général ces recettes sont de moins en moins rentables.

A côté des droits agricoles, il y a une cotisation sucre qu’il faut bien différencier, elle est payée par les entreprises sucrières et cette cotisation alimente le budget de l’UE, elle est affectée au financement d’une cotisation bien précise, c’est la politique en faveur  du secteur sucrier.

2)  Les autres ressources propres 

La ressource TVA : impôt qui alimente principalement le budget de l’état, mais attention, une partie des recettes TVA est considérée comme une ressource propre de l’UE et donc  sera transmise à l’UE. Cette recette est instaurée en 1979, le produit TVA qui a été récolté par chaque administration fiscale des états membres va être ponctionné par un taux de prélèvement et les recettes ponctionnées vont être fournies au budget de l’UE. Il faut savoir que certains états membres bénéficient d’un traitement de faveur, afin que leur contribution TVA ne soit pas trop importante. Cela car certains états membres, dans lesquels la consommation de bien et de service est très importante, et donc dans lesquels la TVA importante, seraient désavantagés si on leur appliqués la même règles que les autres états membres. Il y a donc un mécanisme très technique qui bénéfice à de nombreux états comme à l’Espagne, le Luxembourg ou la GB.

2^ème ressource, c’est la plus importante, on l’appelle la ressource d’équilibre, c’est la ressource RNB (revenu national brut) qui a été instaurée en 1988, qui représentent environ 65% des ressources totales. On l’a créée en 1988 car on s’est aperçu que les ressources TVA allaient être insuffisantes pour financer le budget de l’UE. Or le budget de l’UE doit être voté en équilibre (pas de déficit prévisionnel) on considère donc la ressource RNB comme une ressource d’équilibre puisqu’elle est censé combler la différence entre le total des dépense prévisionnelles de l’UE et le total du produit des autres ressources propres.

Le montant de cette ressource RNB est calculé au prorata du revenu national brut de chaque état membre. C’est-à-dire la somme des revenus perçus par les agents économique sur le territoire de chaque état membre. Bien entendu le taux de prélèvement de la ressource RNB est fixé par les institutions de l’UE, comme le taux de prélèvement de la recette TVA.

3)  Conclusion 

Il existe une recette TVA, mais l’UE dispose d’autres compétences en matière de TVA. L’UE a la possibilité de prendre des directives afin d’harmoniser le droit de la TVA dans l’ensemble des états membres. C’est-à-dire que ces directives vont s’appliquer à tous les états membres de l’UE et elles préciseront les opérations soumises à la TVA, mais également les exonérations qu’un état membre peut donner à un contribuable en matière de TVA, elles préciseront également les taux de TVA.

Ces directives existent et ont aboutis à ce que le régime de la TVA soit le même dans tous les états membres.

Conséquence : en France les règles en matière de TVA se trouve dans le code général des impôts. Et bien ces règles ne sont que la transposition des directives de l’UE.

L’UE est compétente pour prendre des directives d’harmonisation :

• Pour maitriser cette ressources TVA et les règles juridiques cela car c’est une ressource importante.
• Au sein de l’UE on a un marché intérieur avec une liberté de circulation il est donc indispensable que la TVA soit harmonisée entre les états membres afin d’éviter des distorsions de concurrence entre les états membre. C’est-à-dire éviter que dans un état membre la TVA soit très faible et dans un autre très élevé.

D) les contrôles du recouvrement des ressources propres

Les états membres de l’UE sont les principaux agents d’exécution du droit de l’UE. Il faut savoir que les ressources propres ne sont pas perçues par des agents de l’UE, mais par des administration des états membres.  Pendant ce recouvrement les états membres doivent effectuer des contrôles afin de s’assurer que toutes les ressources sont bien recouvrées. Notons que les états membres doivent tenir informée la commission européenne de ces activités de contrôle au moyen d’un rapport.

Dans certains, lorsque la commission s’aperçoit que les contrôles sont défaillants et bien elle peut elle-même procéder au contrôle et effectuer des vérifications sur place.

Pour ce travail demander aux états membres (recouvrement et contrôle) les états membres sont rémunérés, ils ponctionnent une petite partie des ressources propres.

E) les mécanismes correcteurs au profit de certains états membres

L’objectif du rabais britannique et d’essayer de réduire le déséquilibre budgétaire en faveur du RU en faveur d’une réduction de ses versements à l’UE. Dès leur adhésion à l’UE les britanniques savaient pertinemment que le système financier de l’UE leur serait défavorable, parce que la GB est un pays structurellement un gros importateur de produit agricole et manufacturé, notamment en faveur de pays tiers qui n’appartiennent pas à l’UE. Comme ils importent énormément ils vont donc prélever beaucoup de droit de douane. Afin d’éviter que la GB soit défavorisée, pour essayer de compenser cette inégalité et bien il a été décidé d’octroyer un rabais calculer à partir de la recette TVA, c’est-à-dire que le rabais va conduire la GB à fournir moins de recette TVA qu’elle aurait du. Ce rabais donc génère un manque à gagner pour l’UE, et bien ce manque à gagner est supporter par les autres états membres, mais depuis quelques temps ce rabais est très critiqué, mais il a été octroyé pour faire plaisir à la GB mais aussi pour des raisons stratégiques.

Ce rabais il a été instauré tout d’abord par la pratique et puis il a été institutionnalisé par le conseil européen de Fontainebleau en 1984.

Section 2 Les perspective d’évolution du système de ressources propres

La commission européenne a rendu de très nombreux rapports afin de proposer une rénovation du système des ressources propres, il a pu être proposé par exemple de fonder le budget uniquement sur les ressources RNB en les augmentant. D’autre imposition vise à créer un véritable impôt européen payé par les entreprise, particuliers, et sur lequel l’UE aurai t un véritable pouvoir fiscal.

Pour l’instant rien n’est fixé, la réforme n’est pas adoptée, mais il est évident que les états membres s’opposeront à une réforme qui brime de façon importante leur pouvoir fiscal déjà bien entamé.

LECON 2 : principe budgétaire 

Introduction : les principes budgétaires français ont véritablement inspirés les principes européens, ils ont étaient adaptés au droit de l’UE.

Section 1 : les principes traditionnels à respecter 

Principes de transparence, principe original : prévu par le règlement financier général de 2002, ce principe impose que tous les budgets doivent être publiés au JO UE. L’exécution budgétaire doit donner lieu à la réalisation d’un compte qui retrace l’ensemble des opérations effectuées au cours de l’année.

Principe de bonne gestion financière consacré par le règlement financier général. Il est aussi consacré par le TFUE qui précise que la commission doit exécuter le budget, bien entendu conformément à ce principe. Les conséquences de ce principe :  

• Le budget de l’UE est présenté de la même façon que le budget de l’état en mode LOLF qui répartie le budget entre les missions. Et bien les crédits au sein du budget de l’UE vont être dans la plupart des cas répartis selon les différentes politiques européennes conduites. En règle générale on parle de l’établissement du budget par activité. Comme la LOLF, le droit budgétaire de l’UE cherche à permettre de mesurer le cout d’une politique européenne. L’objectif est bien entendu de faciliter la chasse au gaspillage.
• Ont été consacrés trois principes de bonne gestion : principe d’économie, d’efficience et d’efficacité qui sont prévu par le règlement financier général :
• Principe d’économie : il prévoit que les moyens mis en œuvre pour le financement d’une activité doivent être octroyés dans les quantités appropriées.
• Principe d’efficience : il vise le meilleur rapport entre les moyens mis en œuvre pour réaliser une politique et les résultats obtenus.
• Principe d’efficacité : qui oblige l’UE à atteindre les objectifs qu’elle s’est fixés.

Section 2 : L’unité budgétaire 

§ 1 définition 

L’unité figure au TFUE, il précise que toute les recettes et toutes les dépenses de l’UE doivent être inscrites au budget, logiquement donc l’unité postule l’existence d’un seul budget européen. Il faut savoir qu’à l’origine l’unité n’était absolument pas effective, on démontrait 5 budgets : un pour la CEE, 2 pour la CECA, et  2 pour EURATOM.

Depuis 1971 il y a eu un mouvement d’unification du paysage budgétaire, c’est-à-dire qu’on ne dénombre plus qu’un seul budget pour la communauté européenne, et jusqu’en 2002 il y a avait un budget CECA.

§ 2 Les dérogations au principe 

Aujourd’hui l’UE, personne morale, a un budget, mais cette unité budgétaire connait quelques dérogation c’est-à-dire que certaines activités financières ne sont pas contenues dans le budget de l’UE et sont isolées de ce budget. Cela s’explique par des raisons politiques et techniques.  

A- Le fond européen de développement 

Ce FED est un fond qui n’est pas compris dans le budget de l’UE, il est bien autonome. Il sert à financer la politique menée par les états membres en faveur des pays : Afrique caraïbe, pacifique. Il a était instauré en 1959 et c’est le principal fond financier qui permet d’aider ces pays en développement.

Ce fond c’est l’outil financier destiné à mener à bien des politiques qui ont été arrêtées par des accords de coopération entre les états membres de l’UE et les pays : accords de Lomé qui ont été révisés par les accords de Cotonou. Les politiques d’aide au développement qui ont été arrêtées dans le cadre de ces accords internationaux vont être financés grâce au FED.

Concrètement c’est un budget pluri annuel, le dernier FED couvre la période 2008-2013 et il intègre une enveloppe de 22 milliards d’€. Il est alimenté par des contributions étatiques, et non pas par des ressources propres. Parmi les états membres qui contribuent le plus au FED : la France, Allemagne et l’Italie.

Le FED est géré par le conseil des ministres de l’UE et un comité des ambassadeurs. Ce FED est à l’origine de graves crises institutionnelles au sein de l’UE. A plusieurs reprise le parlement européen a critiqué l’existence de ce FED, pour les activités du FED devraient être intégrées dans le budget de l’UE. Les états membres ont refusé afin de conserver leur rôle important dans ce FED. C’est finalement une dérogation aux règles financières. Le parlement, en réaction à ce refus, a décidé de rejeter le budget pour l’année 1980. Plusieurs années après le parlement a à nouveau proposé d’instaurer le FED dans le budget de l’UE, mais là encire refus des états membres.

 

B- Les activités d’emprunt et de prêts

L’UE n’a pas le droit d’emprunter de l’argent pour financer son budget. Par contre, elle peut prêter de l’argent aux états membres qui connaissent des difficultés économiques, et également à des pays tiers. Pour aider financièrement ces états l’UE peut emprunter. Donc ces activités de prêt aux états en difficultés ne sont pas budgétisées, c’est-à-dire qu’elles n’apparaissent pas dans le budget de l’UE. De la même façon lorsque l’UE emprunte de l’argent, ces opérations ne sont pas budgétisées.

Ces opérations d’emprunt et de prêt s’effectuent à partir d’un organe : la banque européenne d’investissement qui est dotée de la personnalité juridique et ‘un budget autonome. Donc logiquement les activités d’emprunt et de prêt n’apparaissent pas dans le budget.

C- Les budgets satellites 

Dans les années 1970 on a créé des agences, des offices qui étaient chargée de veiller au bon fonctionnement du marché intérieur, et également de faire respecter certains textes européens par exemple ‘agence européenne de l’environnement, cette agence  donc des compétences en la matière. Ces offices sont dotées d’un budget autonome distinct du budget de l’UE mais ca ne signifie qu’ils sont totalement autonome, le budget de l’UE peut leur verser des subventions pour qu’ils puissent être alimentés en ressource.

Section 3 – le principe d’annualité budgétaire 

Comme en France, l’année budgétaire dans l’UE ca correspond à l’année civile c’est prévu par le TFUE, ca signifie que le budget prévisionnel va contenir des prévisions de dépense et de recette pour l’année qui vient et bien entendu ce budget va être exécuté au cours de l’année.

Il y a de nombreuses dérogations à l’annualité budgétaire :

Tout d’abord il y a les budgets rectificatifs qui peuvent être adoptés pendant l’année afin de modifier les prévisions initiales.

Comme en droit français l’UE connait la fameuse technique des reports de crédits, qui peuvent être reportés sur l’année suivants. Attention ces reports de crédit sont rigoureusement encadrés et ne peuvent pas concerner les crédits relatifs aux dépenses de personnel.

La période complémentaire, c’est-à-dire que fictivement on va faire prolonger l’année budgétaire, elle va continuer sur l’année budgétaire suivante pendant un mois, et les autorités de l’UE pourront continuer d’exécuter le budget. Cette période complémentaire concerne certaine catégorie de dépense notamment les dépenses relative à la PAC.

Le développement de la pluri annualité, c’est apparu en 1988 son objectif c’est de prévoir pour plusieurs années, les ressources qui seront perçues par l’UE mais également prévoir des plafonds de dépense à effectuer dans les principales politiques de l’UE.

Cette pluri annualité est instaurée par le biais d’accords signés entre les institutions de l’UE, le dernier date de 2006, et il va créer une programmation budgétaire de 2007 à 2013. L’objectif, pour chaque année de programmation est de prévoir le montant des ressources qui sera récolté et répartir par grande masse les crédits entre les différentes politiques. Cette programmation est juridiquement contraignante donc quand les institutions de l’UE prépareront le budget annuel, elles devront respecter les chiffres tenus dans cet accord de programmation.

L’objectif est de permettre à l’UE de maitriser la hausse de ses dépenses.

Section 4 –  le principe d’équilibre 

§ 1 le sens du principe 

Conséquences : au niveau prévisionnel, l’équilibre s’applique avec force. Ils doivent être en équilibre. L’équilibre d’un budget prévisionnel suppose la sincérité des prévisions de recettes et de dépenses. Il n’existe pas de principe de sincérité en droit de l’Union Européenne mais il existe ce que l’on appelle un principe de vérité budgétaire qui reprend cette sincérité budgétaire. Il est arrivé que la règle de l’équilibre budgétaire n’ait pas été respectée par certains budgets prévisionnels et donc il y a eu du retard dans l’adoption du budget 

L’équilibre budgétaire doit être obtenue sans emprunt, donc l’UE ne peut pas emprunter de l’argent pour financer ses dépenses, elle ne peut emprunter qui pour aider des états membres ou états tiers.

Un budget prévisionnel ne peut pas être présenté en excédent. C’est la CJCE qui a précisé que l’équilibre interdisait les excédents budgétaires arrêt du 31 mars 1992 conseil contre parlement européen.

L’équilibre s’applique également au niveau de l’exécution budgétaire, il peut arriver qu’à la fin de l’année budgétaire les prévisions contenues dans le budget prévisionnel ne se soient pas entièrement réalisées. Ca veut dire qu’à la fin de l’année budgétaire il peut y avoir un excédent ou un déficit. A la fin, si on constate un de ces surplus on est contraire au principe d’équilibre, par conséquent ce seuil positif ou négatif va devoir être transféré sur le budget de l’année suivante, comme le budget de l’année suivant a déjà été adopté, ce transfert sera opéré par le biais d’un budget rectificatif.  Donc la commission européenne va devoir présenter un projet de budget rectificatif permettant d’intégrer le solde négatif ou positif de l’exercice précédent.

• Lorsqu’il y a déficit à la fin de l’exécution, il va falloir financer ce déficit, le budget supplémentaire il va falloir créer de nouvelle ressource ou procéder à des annulations de crédit. L’existence d’un déficit réel est une situation très rare, l’exemple le plus cité est à l’année 1986, supportait par le budget de 1987.
• Si à la fin de l’exécution il y a un surplus de recette fiscale, il y a eu un débat avant l’arrêt de la CJCE de 1992, entre deux institutions qui tout oppose : le conseil des ministres et le parlement européen au sujet de l’utilisation de ces excédents budgétaire. Le parlement estimait qu’on pouvait mettre en réserve ces recettes comme une cagnotte pour financer de futures dépenses. Cela veut dire que pour le parlement il n’est pas utile de reporter l’excédent dans un budget rectificatif, on le conserve comme une cagnotte.

Le conseil qui défend les états membres défend la thèse inverse, il estime que ce surplus de recette doit être reporté sur l’exercice suivant par un budget rectificatif, mais ce budget rectificatif doit tirer les conséquences de ce surplus de recette, c’est-à-dire qu’il doit réduire le montant des ressources propres demandée aux états membres.

C’est la cours de justice qui a tranché en faveur du conseil, le surplus doit être transféré sur l’année suivante. Donc les contributions pour les états membres de cette même année doivent être réduites.

Cette conception rigoureuse s’explique par le fait que cet excédent ne peut pas être conservé sans être destiné à des dépenses européennes, donc c’est bien contraire aux principe selon lequel les ressources propres finances les dépenses de l’UE.

Le règlement financier de 2002 exige que le solde de chaque exercice soit inscrit dans le budget de l’exercice suivant par le biais d’un budget rectificatif.

§ 2 les assouplissements du principe d’équilibre 

Un exemple de technique : la réserve négative, très peu utilisée, utilisée en 1986, cette technique permet de financer des dépenses en anticipant sur des économies qui seront réalisées au cours de l’exercice budgétaire. Cette anticipation ne permet pas de déceler au moment de l’adoption du budget prévisionnel de déceler les chapitres budgétaires qui vont générer des économies. On le saura au cours de l’exercice.

Conséquence : en dérogation à) l’équilibre budgétaire, un montant négatif va être ouvert dans le budget de l’UE, et ce montant devra être financé  en cours d’exercice par des virements de crédits provenant de chapitre qui se révèleront excédentaires.

 

Section 5 Le principe de vérité budgétaire

 Ce principe est consacré par le règlement financier général, et il est implicitement formulé par le TFUE à l’article 314 : le projet de budget comprend une prévision des recettes et une prévision des dépenses, on en déduit que ces prévisions doivent être sincères.

Le contenu du principe :

Ce principe interdit que figure dans le budget des dépenses inutiles dans l’UE, ce principe de vérité postule la nécessité de l’inscription des crédits budgétaires. Cela car si on acceptait que des dépenses, inutiles pour l’UE, figuraient dans le budget, il y aurait atteinte  à la vérité budgétaire car le budget de l’UE est censé ne comporter que des dépenses destinée à financer des dépenses ayant pour but de financer des actions en faveur de l’intérêt général européen.

Le principe emporte comme conséquence le réalisme, la sincérité des prévisions de dépense et de recette. Cette dimension est très contraignante, surtout pour la commission européenne, car c’est elle qui est chargée de préparer le projet de budget  et donc d’établir les provisions budgétaires.

En règle générale, les prévisions de recette ne posent pas trop de difficultés dans leur prévision, car les principales ressources propres que les états membres versent à l’UE voient leur montant fixé d’après les règles contenues dans les textes.

Par contre les prévisions de dépense sont plus difficiles à effectuer car elles dépendent bien entendue de la portée de l’action européenne au cours de l’année qui vient. Par exemple il va falloir prévoir les aides versées aux agriculteurs par le biais de la PAC. Les prévisions sont ici très difficiles car la commission doit demander des informations auprès des états membres. Le danger c’est que certains états membres donnent des infos mensongères pour que leurs agriculteurs bénéficient de plus d’aide.

La vérité budgétaire va se recouper avec le principe d’unité et d’universalité : la vérité impose que figure dans le budget toutes les dépenses et toutes les recettes de l’UE.

 

Section 6 : Le principe d’universalité budgétaire 

Il y tout d’abord la non affectation de recette à des dépenses, tout principe budgétaire connait des dérogations, la non affectation en a de nombreuses, certaines recette sont affectées à certaines dépenses, par exemple la technique des faux concours existe dans le finances de l’UE, qui permet par exemple d’utiliser les donations effectuées au profit de l’UE pour financer la dépense qui était souhaitée par le donateur.

La non compensation entre les recettes et lesdépenses : toutes les recettes et dépenses doivent figurer dans le budget, dans certains cas très précis, notamment dans les marchés, il peut y avoir compensation.

Section 7 : la spécialité budgétaire 

§ 1 La présentation originale du budget 

 En ce qui concerne la structure du budget on trouve tout d’abord un état général des recettes, qui présente de façon globale les recettes prévues pour l’année budgétaire qui vient, ces recettes sont réparties entre 9 titres :

Les prévisions en ce qui concerne Les ressources propres que l’UE pourra récolter au cours de l’année qui vient, ces ressources propres permettent de financer la quasi-totalité du budget de l’UE, mais à côté il a d’autre ressource qui sont intégrée dans les autres titres de l’état général. Ce sont par exemple les produits de la location perçu par l’UE lorsqu’elle loue un de ses biens immobiliers.

Concernant les dépenses on n’en trouve pas d’état général, on va trouver donc 9 sections, et chacune va concerner une institution européenne : parlement, conseil… ou un organe de l’UE et dans ces section on va trouver une rubrique recette et surtout une rubrique dépense. La section la plus importante c’est la section 3 du budget parce que c’est la section qui concerne la commission européenne et on trouve dans cette section 95% des dépenses de l’UE. Cela car c’est la commission qui va exécuter les politiques européenne à l’égard des traités et pour le lancement des politique. Dans cette section les dépenses vont être présentées d’une façon particulière et on ne trouve pas cette présentation dans les autres sections. Dans la section 3 les dépenses vont être présentées d’une manière dynamique et cette présentation s’est inspirée de la LOLF française, c’est le système de l’EBA l’établissement du budget sur la base des activités conduites par la commission européenne, c’est-à-dire que les crédits octroyée à la commission européenne vont être répartis entre des titres qui correspondent aux différentes politiques européennes menées par la commission. Il y a une trentaine de titre : environnement, régionale, agriculture…

Les titres sont eux même divisés en chapitre qui permettent de préciser la nature de la dépense.

Les dépenses admistratives sont les dépenses générées par le fonctionnement de la commission, c’est-à-dire par exemple la rémunération des agents, ces dépenses sont réunies au sein d’un chapitre pour chaque titre.

Les autres sections concernent les autres instituions de l’UE mais également certains organes de l’UE, et elles voient leur crédit répartis selon la logique que nous connaissions avant la LOLF. C’est-à-dire qu’au sein de ces sections, les crédits vont être répartis entre des titres qui correspondent à une nature admv de dépense. C’est adire qu’il va y avoir un titre qui va regrouper des crédits destinés à financer les dépenses de personnel.

Autre titre destiné aux dépenses d’entretien des biens appartenant à l’institution, les crédits ne sont donc pas présentés avec la technique des EBA car seule la commission est chargée d’exécuter les politiques européenne, c’est-à-dire d’effectuer des dépenses destinées à mettre en œuvre les  politiques européenne. La commission va parfois déléguer ce travail aux états membres, de nombreux aspect des politiques européennes seront exécutés par les états membres.

Donc le parlement européen ne reçoit pas de crédit car ils n’accomplissent pas les politiques européennes.

§ 2 La présentation de la portée du principe de spécialité

A- Le principe 

Il est important que lorsque l’autorité budgétaire adopte le budget, l’autorisation qu’elle donne ne doit pas être donnée en grande masse, elle doit être donnée de façon détaillée c’est-à-dire que les crédits budgétaires ne peuvent pas être accordés en un bloc pour faire n’importe quel usage, mais il faut que les crédits soient accordés par unité de dépense restreinte pour contraindre l’exécuteur du budget à exécuter cette dépense. En droit de l’UE les crédits budgétaire sont spécialisés par chapitre qui regroupe des dépenses selon leur nature ou selon leur destination. Ce signifie donc qu’une institution ne peut pas modifier le montant des crédits affecté à un chapitre. Ca signifie également que les crédits contenus dans un crédit sont limitatifs, on ne peut pas les dépasser.

B- Les dérogations à la spécialité 

Les textes et notamment le règlement financier général permettent aux institutions d’opérer des virements de crédit, notamment des virements entre chapitre. Ce pouvoir octroyer à chaque institution est rigoureusement encadré, c’est un encadrement quantitatif.

 

 

LECON : La préparation, le vote et l’exécution du budget de l’UE

 

Section 1 : la préparation du budget 

Le traité de Lisbonne changé les choses, car avant, la commission été chargée de préparé un avant projet de budget et c’était le conseil qui été chargé de préparer un projet de budget. Depuis Lisbonne les choses sont plus simples, c’est la commission qui est chargée de préparer le projet de budget. Dès le mois d’avril de l’année qui précède l’année d’exécution du budget la commission va s’entretenir avec le conseil et le parlement, pour fixer les grandes lignes du budget.
Par la suite la commission va demander à toutes les institutions et à de nombreux organes leur prévision de dépense, et à partir de ces informations la commission va préparer le budget qui devra être présenté au plus tard le 1^er septembre.

Section 2 : le vote du budget 

Le traité de Lisbonne a modifié la procédure d’adoption du budget, à l’origine de la construction européenne, les pouvoirs budgétaires du parlement étaient très faibles, il n’avait pratiquement qu’un rôle facultatif. Avec l’instauration des ressources propres en 1970, on a décidé qu’il fallait octroyer davantage de pouvoir budgétaire au parlement : pouvoir d’amendement du budget (1970) et vote du budget (1975).

La procédure du vote du budget ne fait pas intervenir que le parlement, mais également le conseil et effectivement le vote du budget a été souvent l’occasion de les opposer. En ce qui concerne la fixation des ressources propres, Lisbonne n’a pas changé les choses, le conseil doit se prononcer à l’unanimité après consultation du parlement européen.

En ce qui concerne l’adoption du budget proprement dit Lisbonne a simplifié la procédure qui était très compliquée, puisque le TFUE ne prévoit qu’une seule lecture du budget par institution. Le calendrier est plus resserré. A la suite de cette lecture du budget, s’il y a désaccord entre les deux institutions, et bien on fait intervenir directement un comité de conciliation, composé de membres du parlement et du conseil, ce comité est chargé de trouver un projet de budget commun. Si le comité n’arrive pas à proposer un projet de budget commun, ou si les deux institutions l’ont rejeté, la commission doit présenter un nouveau projet de budget.

Si le budget n’est pas adopté par le conseil et le parlement dans les temps, le TFUE et le règlement financier général prévoient un système exceptionnel, puisque tant que le budget n’a pas été adopté c’est le système des douzièmes provisoires qui va s’appliquer. Ce système consiste à autoriser mensuellement la consommation du douzième des crédits voté dans le budget précédent.

 

Section 3 : l’exécution du budget 

L’exécution du budget est en partie centralisé, c’est-à-dire qu’il va être confié à chaque institution ou à chaque organes de l’UE pour leur dépense de fonctionnement, par exemple le financement des agents. En ce qui concerne le financement des dépenses liées aux politiques européennes, c’est la commission qui est compétente, mais une grande partie de ces dépenses sera effectuée par les états membres de l’UE. De la même façon se sont les états membres qui vont être chargés de recouverte les ressources propres. Ca s’explique parce que les institutions européenne et la commission ne dispose pas de moyens humain et matériel réellement capable d’agir au sein de chaque états membre qui doivent donc coopérer loyalement avec la commission en exécutant parfaitement les droits de l’UE.

Les agents d’exécution du budget sont des ordonnateurs et des comptables qui ont à peu près les mêmes fonctions que les français, en règle général les ordonnateurs sont les commissaires européens, les hauts fonctionnaires. Ordonnateurs et comptables doivent séparés, et seuls les comptables sont autorisés à manier les deniers européens.

 

LECON 4 : les contrôles budgétaires 

Section1 le contrôle par les administration

L’administration de l’UE a un rôle très important à jouer dans le contrôle budgétaire, tout d’abord l’ordonnateur doit effectuer les contrôles internes pour s’assurer de la régularités de tous les actes financiers de ce service. L’administration européenne peut être conduite à lancer des procédures de contrôle dans les états membres, afin de s’assurer que l’argent européen n’est pas détourné. L’office européen de la lutte anti fraude joue un rôle important, il exerce un contrôle sur les subventions agricoles octroyées aux agriculteurs.

Contrôle budgétaire assuré également au sein des états membres qui doivent contrôler la gestion des fonds européens afin de s’assurer qu’il n’y a pas de détournement en vertu du principe de loyauté.

 

Section 2 les contrôles externes exercés par la cours de comptes

Elle est nait en 1975, et a été consacrée comme institution par le traité de Maastricht. Contrairement à la cours des comptes français, l’européenne est dépourvue de pouvoir juridictionnel, elle ne dispose même d’aucun pouvoir de décision, le TFUE précise simplement que la cours des comptes assure le contrôle des comptes de l’UE, donc examen à posteriori de la régularité des comptes, et donc de la régularité de la gestion. Elle est également conduite à s’assurer de la qualité de la gestion, pas de gaspillage par exemple. Pour cela elle a des pouvoirs de contrôle assez étendus : contrôle sur pièce et sur place, auprès des institutions de l’UE mais aussi des états membres.

La cours des comptes assiste le parlement européen et le conseil dans l’exercice de contrôle et de l’exécution budgétaire. Elle va remettre chaque année un rapport aux institutions de l’UE, publiée au Jo de l’UE, on y trouve le bilan de ses contrôles annuel, depuis Maastricht la cours doit rendre également une DAS (déclaration d’assurance) sur la fiabilité des comptes de l’UE, cette déclaration représente une sorte de certification des comptes. Et il est arrivé que la cours des comptes refuse de certifier les comptes de l’UE, c’est le cas par exemple des comptes de l’année 1995.

 

Section 2 le contrôle politique du parlement européen

 Après l’exécution budgétaire le parlement européen va recevoir un compte de gestion qui regroupe l’ensemble des opérations budgétaires effectuées au cours d’une année, ce compte est élaboré par les agents de la commission. Et sur le fondement de ce compte, en l’examinant le parlement va donner ou pas décharge à la commission, ou refuser d’en donner. La décision de décharge va libérer la commission de toutes responsabilités relatives à sa gestion budgétaire. La décharge va donc mettre une fin définitive au budget concerné.

Il est des situations dans lesquelles le parlement refuse de décharger la commission, notamment en 84 pour les comptes relatifs à l’année 1982. Autre exemple : en 1998, pour les comptes de 96 le parlement n’a pas donner de décharges à la commission car trop d’irrégularité, ca n’a pas entrainé la démission de la commission, mais quelques temps après un rapport d’expert a mis en cause cette commission et à critiqué l’existence de fraude, de favoritisme réalisé par cette commission entrainant sa démission en 1999.

 

Conclusion générale : l’ère de la discipline budgétaire ?

Quelques définitions de base :

Déficit budgétaire : situation où les recettes ne sont pas suffisantes pour financer toutes les dépenses, il peut être prévisionnel, c’est-à-dire figurer dans une loi de finance initiale. Depuis 1978 tous les budgets de l’état seront votés en déficit. Le déficit peut aussi être un déficit d’exécution, il se constate à la fin d’exécution budgétaire, et on s’aperçoit que certaines dépenses ne pourront pas être financées. Dans ce cas-là, lorsqu’il y a déficit la personne publique va emprunter de l’argent pour financer ses dépenses, on parle d’endettement. La somme des emprunts contractés est appelé la dette publique. La dette publique coute chère, car lorsque l’état emprunte de l’argent elle va devoir payer des intérêts.