FINANCES PUBLIQUES
 

     Les « finances publiques » désignent à la fois les fonds relevant des diverses activités publiques et la science qui s’y rapporte. Exprimée au xix^e siècle par le baron Louis, par Léon Say et par d’autres financiers, celle-ci manifestait par ses maximes le souci de l’État libéral de limiter au strict minimum les tâches de l’État — donc ses dépenses —, réservant la plus grande part des activités à l’initiative privée ; les finances publiques devaient pour l’essentiel couvrir les frais de police, de justice, d’armée et de diplomatie.

 

Introduction générale – Le phénomène financier

On verra dans l’introduction les principes communs qui concernent les finances publiques. On prendra ensuite l’administration publique la plus importante : l’Etat. Par dettes publiques, on entend la dette de l’ensemble de l’administration : l’Etat, les collectivités territoriales, la sécurité sociale et l’Union Européenne. Fin 2013, on a atteint 1900 milliards d’euros de dettes publique française. L’état est responsable de 70 à 75 % de la dette publique. Pour réduire la dette, on peut réduire les dépenses et/ou augmenter les recettes. En pratique, cela se traduit par une augmentation des impôts pour essayer de rembourser. Pour réduire les dépenses publiques, de manière très concrète cela veut dire diminuer le nombre de fonctionnaires. On pose la question de la place de l’intervention publique dans une société.

 

 

 

 4 points avant-propos

 

1)      Qu’est-ce que veut dire « phénomène financier » ?

Dans toute société, il y a un Etat, des services publiques, et le phénomène financier renvoie aux aspects financiers du fonctionnement du service publique.

2)      Ce phénomène financier est cadré par des règles juridiques.

L’ensemble des règles juridiques qui encadrent les aspects financiers d’un Etat est le droit public financier. Le droit fiscal concerne l’argent qui rentre dans les caisses publiques, soit les impôts. La deuxième branche du droit public financier est le droit des finances publiques. C’est la matière principale du droit public financier. Il y a une troisième branche qui est le droit de la comptabilité public. Ce sont les règles publiques qui encadrent l’enregistrement des sommes de l’argent qui sort et de l’argent qui rentre dans les caisses publiques.

3)      Quelles sont les personnes concernées par le droit public financier ?

Le droit public financier s’applique à 4 entités : l’Etat, les collectivités locales, les organismes de sécurité sociale et à l’Union Européenne. La plupart des organismes de sécurité sont des personnes de droit privé. On ne peut pas dire que le droit public financier s’applique aux personnes publiques mais aux administrations publiques citées précédemment.

4)      Comment s’appelle l’argent qui rentre et l’argent qui sort des caisses publiques ?

Les recettes publiques et les dépenses publique. L’augmentation des emprunts publics ces dernières années pose un problème L’emprunt n’est pas une recette publique classique car c’est un mouvement financier temporaire. L’emprunt qui rentre n’est pas vraiment une recette ni une dépense. On a mis en place un nouveau duo pour prendre en compte l’emprunt : ce nouveau duo s’appelle ressources publiques et charges publiques. Quand on parle techniquement des recettes, on parle d’un mouvement financier définitif.

 

Ressources	Charges
Ressources temporaires Ressources de trésorerie	Charges temporaires Charges de trésorerie
Ressources définitives Recettes publiques Ressources budgétaire	Charges définitives Dépenses publiques Charges budgétaires

 

Les ressources sont  l’ensemble des entrées financières perçues à titre définitif ou temporaire par les administrations publiques.

Les charges sont l’ensemble des versements financiers effectuées à titres définitif ou temporaire par les administrations publiques.

• Plan du cours de Droit des finances publiques
• Introduction générale – Le phénomène financier
• Chapitre 1 – Le cœur du phénomène financier                                                           
• Section 1 – Présentation des dépenses publiques
• Par. 1 – Approche quantitative : le périmètre des politiques publiques
• Par. 2 – L’approche qualitative des dépenses : une classification économique (par nature) des
• dépenses   ?  
• A)Les dépenses de fonctionnement
• B)Les dépenses liées à la dette publique
• C)Les dépenses d’investissement .
• D)Les dépenses de transfert .
• Section 2 – Présentation des recettes publiques ..
• Par. 1 – L’approche quantitative – Volume recette publique
• A)L’indicateur  
• B)Les limites de l’indicateur
• Par. 2 – L’approche qualitative : Quelles sont les différentes recettes publiques   ?
• A)Les recettes fiscales
• B)Les recettes non fiscales
• 1-Les revenus des personnes publiques
• 2-Les cotisations sociales
• Section 3 – Les mouvements temporaires (=de trésorerie) : La problématique de l’emprunt
• Par. 1 – Les causes de l’emprunt : Les déficits
• A)Le solde de trésorerie
• B)Les besoins extraordinaires de financement
• C)Le solde budgétaire (le plus important)
• Par. 2 – Les conséquences de l’emprunt : La dette publique
• A)Définition, périmètre et nature de la dette publique
• B)Les limites pratiques de la dette publique
• 1-Question de la soutenabilité de la dette : La dette est-elle remboursable   ?
• 2-La véritable question est plutôt qui va supporter son remboursement ? La question du
• fardeau de la dette
• 3-La question du risque d’emballement de la dette publique

 

• Chapitre 2 – L’environnement du phénomène financier
• Section 1 – L’environnement juridique
• Par. 1 – Constitutionnalisation des sources du droit public financier
• La Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
• B)La Constitution de 1958 .
• 1-Compétence générale du Parlement en matière financière : reprise et détails du principe
• de légalité.  
• 2-La priorité accordée à l’Assemblée nationale
• 3-Contrôle et évaluation des finances publiques
• C)Les lois organiques : Des constitutions financières
• 1-La loi organique qui concerne L’État : la LOLF (Loi organique relative aux lois de finances)
• 2-La loi organique qui concerne les finances locales
• 3-Loi organique qui concerne la sécurité sociale
• 4-La loi organique qui concerne l’ensemble des administrations publique :
• D)Les contraintes européennes
• 1-Le droit fiscal  
• 2-En matière de finances publiques
• E)Les lois ordinaires et lois financières
• Par. 2 – Les effets : les principes du droit public financier
• A)Les principes budgétaires
• B)La notion de budget et sa signification juridique
• 1-La notion de budget
• 2-La signification juridique du budget comme acte de prévision et d’autorisation
• C)Les principes relatif à la présentation des budgets publics
• 1-Les principes d’unité, d’universalité de sincérité (budgétaire)
• 2-Les aménagements et les exceptions
• Par. 3 – Les principes relatifs aux rapports entre les pouvoirs publics .
• A)L’annualité budgétaire
• 1-Les aménagements à ce principe
• a)L’existence des budgets rectificatifs :
• b)Existence de logique de pluri-annualité budgétaire
• 2-La spécificité budgétaire
• 3-La question récurrente concernant l’existence d’un principe d’équilibre budgétaire.
• a)L’énoncé classique
• b)Les évolutions récentes
• B)Les principes comptables
• 1-Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics
• 2-Les raisons d’être du principe et les exceptions
• C)Les principes fiscaux
• Les principes du consentement et de la légalité de l’impôt
• La nécessité de l’impôt
• Le principe d’égalité devant l’impôt
• D)Un principe commun : le principe du contrôle en droit financier .
• 1-Les fondements .
• 2-Les autorités de contrôle a)Contrôle des autorités délibérantes
• b)Le contrôle par les autorités administratives
• c)Le contrôle par les juridictions financières
• 3-La conséquence pratique du contrôle
• a)La vérification des comptes des comptables publics
• b)La vérification des comptes des ordonnateurs
• Section 2 – L’environnement politique
• Par. 1 – Approche politique du phénomène financier
• Par. 2 – Approche pratique du phénomène financier
• Par. 3 – Approche française du phénomène financier
• Partie 1 – Les finances de l’Etat

 

• Titre 1 – Le poids et la nature des finances de l’Etat (synthèse)
• Chapitre 1 – Les charges de l’Etat
• Section 1. Présentation formelle des dépenses de l’Etat
• Section 2 – La présentation matérielle des dépenses de l’Etat
• Par. 1 – Les dépenses de personnels
• Par. 2 – Les dépenses de fonctionnement hors personnels
• Par. 3 – Les dépenses liées aux intérêts de la dette
• Par. 4 – Les dépenses d’investissement
• Par. 5 – Les dépenses de transfert

 

• Chapitre 2 – Les ressources de l’Etat
• Section 1 – Les recettes fiscales
• Section 2. Les recettes non fiscales
• Par. 1 – Les produits du domaine de l’Etat
• Par. 2 – Les produits de la vente de biens et services
• Par. 3 – Les dividendes et recettes assimilées
• Par. 4 – Amendes, sanctions et frais de poursuite    
• Section 3 – Les prélèvements sur recettes

 

• Titre 2 – Approche statique des comptes de l’Etat : présentation des lois de finance
• Chapitre 1 – La loi de finance : cadre juridico-financier annuel de l’Etat
• Section 1 – Un acte juridique en matière budgétaire
• Par. 1 – La notion de loi de finance
• A)Le budget et la loi de finance
• B)Les lois de finance
• 1-La définition
• 2-Les lois aux finalités différentes
• Par. 2 – La signification juridique de la loi de finance
• A)Le cas général
• 1-Le caractère limitatif des dépenses
• 2-Le caractère évaluatif des recettes
• 3-Le principe de sincérité des inscriptions budgétaires
• Les cas particuliers Les lois de règlement
• La loi de l’A45
• Section 2 – Un cadre pluriannuel pour une autorisation annuelle
• Par. 1 – La pluri annualité de la visibilité financière
• Les règles européennes
• Les règles internes : Les lois de programmation des finances publiques
• Par. 2 – L’annualité de l’autorisation juridique
• Le système de l’exercice budgétaire
• La période complémentaire

 

• Chapitre 2 – Le domaine des lois de finance : Un contenu financier
• Section 1- Le domaine exclusif des lois de finances : Les dispositions budgétaires
• Par. 1 – Les autorisations
• Par. 2 – Les équilibres
• Par. 3 – La spécialisation des crédits
• Par. 4 – Les dispositions diverses
• Section 2 – Le domaine partagé des lois de finances
• Section 3- Le domaine interdit des lois de finance : Les cavaliers budgétaires

 

• Chapitre 3 – La forme des lois de finances
• Section 1- Les principaux états financier figurant au sein des lois de finances
• Par. 1 – Le budget général
• Par. 2 – Les autres états financiers
• Les budgets annexes
• Les comptes spéciaux
• Section 2 – La présentation des lois de finances : un texte en deux parties
• Par. 1 – La première partie : autorisations et équilibre
• Les autorisations                                                                                                                    
• Les dispositions relatives aux équilibres
• Par. 2 – La deuxième partie : La spécialisation des crédits et   ?
• Le principe de spécialité budgétaire pour l’Etat
• Les mesures permanentes
• Par. 3 – Les états législatifs annexés
• Section 3 – Les documents budgétaires informatifs accompagnants l’examen des lois de
• finances  
• Par 1. – Les documents généraux
• Les annexes d’information au projet de finances annuelles  
• Les annexes d’information au projet de loi de finances rectificatives
• Les autres annexes générales
• Par. 2 : Les documents spéciaux analysant la performance de l’action publique
• Les bleus budgétaires et les projets annuels de performance (PAP)
• Les rouges budgétaires et les rapports annuels de performance

 

• Titre 3 – Approche dynamique des finances de l’Etat
• Chapitre 1 – Elaboration et adoption de la loi de finance de l’année
• Section 1 – Elaboration du projet de loi de finance par le gouvernement
• Par. 1 – La phase administrative de préparation du projet de loi de finance
• La préparation des projets de budget au sein des ministères .
• Les conférences budgétaires ou réunion de budgétisation
• Par. 2 – La finalisation politique du projet de loi de finance
• Les arbitrages ou réunion de restitution
• Les lettres plafonds et finalisation des bleus budgétaires
• Par. 3 – Les contraintes européennes
• Section 2 – L’adoption du projet de loi de finance par le Parlement .
• Par. 1 – La procédure d’adoption devant les deux chambres
• La priorité donnée à l’Assemblée nationale et l’information des chambres
• Le rôle des commissions des finances La procédure de discussion et de vote
• Les nouveaux enjeux liés à la performance des dépenses publiques
• La saine du Conseil Constitutionnel et promulgation au JOFR
• Par. 2 – L’encadrement de l’intervention du parlement
• Le droit d’amendement
• La contrainte des délais
• Les délais classiques
• Les situations spéciales

 

• Chapitre 2 – L’exécution de la loi de finances votée
• Section 1 – La mise en œuvre budgétaire
• Par. 1 – Les taches traditionnelles de mise en œuvre du budget : les décrets de répartition
• Par. 2 – Les mouvements de crédits techniques en cours d’exécution
• A)Les fonds de concours
• B)Les rétablissements de crédits
• Section 2 – Les corrections budgétaires
• Par. 1 – Les modifications règlementaires des crédits
• A)La fongibilité des crédits depuis 2001
• B)Les autres techniques organisant les mouvements de crédits en cours d’exécution
• Les décrets de virement et de transfert
• Les décrets d’avance
• C) les techniques juridique organisant les mouvements de crédit en fin d’exercice
• Les reports de crédits sur l’exercice suivant
• Annulation de crédit
• Par. 2 – Les modifications législatives de crédit (loi de finances rectificatives)
• La vocation de modifier politiquement la loi de finance de l’année
• La vocation de modifier les conditions de l’équilibre financier définit préalablement ..

 

• Chapitre 3 – Le contrôle de l’exécution de la loi de finance votée ..
• Section 1 – Le contrôle par l’autorité administrative
• Par. 1 – Le contrôle du ministère des finances
• Par. 2- Le contrôle des ministères dépensiers
• Section 2- Le contrôle des juridictions financières
• Par. 1 – La Cour des comptes
• L’organisation de la Cour des Comptes
• Les compétences de la Cour des Comptes
• Les attributions juridictionnelles
• Les attributions administratives
• Par. 2 – La CDBF (Cour de discipline budgétaire et financière) Section 3 – Le contrôle parlementaire
• Par 1 – En cours d’exécution
• Par. 2 – Le contrôle après l’exécution
• Le régime juridique des lois de règlements
• Les objectifs de la loi de règlement ..
• Un objectif classique réaffirmé : Le règlement définitif du budget
• Un nouvel objectif affirmé : L’évaluation de l’action publique
• Conclusion générale de la partie 1 – Quelques éléments sur les finances locales et les finances
• sociales  

 

• Partie 2 – Eléments de droit fiscal .
• Eléments introductifs : Quelles sont les opérations qui sont liés à l’impôt, quel que soit l’impôt   ?.
• Titre 1 – L’imposition des revenus : L’exemple de l’IRPP
• Section 1 – Assiette, liquidation et recouvrement
• Par. 1 – Assiette  
• Le champ d’application (personnes concernées, domicile et foyer fiscal)
• Les caractéristiques des revenus imposables, et les différentes étapes de calcul
• Par. 2 – La liquidation .
• Par. 3 – La phase de recouvrement
• Section 2- Les problèmes et les perspectives
• Par. 1 – IRPP et CSG dans l’imposition de personnes physiques
• Par. 2 – Les perspectives
• Titre 2 – L’imposition de la dépense
• Par. 1 – Présentation de la TVA
• Par. 2 – Assiette, liquidation et recouvrement (synthèse)
• Titre 3 – L’imposition du patrimoine : L’exemple de l’ISF
• Par. 1 – Présentation  ..
• Par. 2 – Assiettes, liquidation et recouvrement

 

Chapitre 1 – Le cœur du phénomène financier

 

Section 1 –  Présentation des dépenses publiques

 

Les dépenses publiques désignent l’ensemble des versements financiers effectués à titre définitif par une administration publique.

Par. 1 –  Approche quantitative : le périmètre des politiques publiques

Le volume des dépenses publiques dépend du volume de l’intervention publique. Plus l’Etat intervient, plus on a des dépenses publiques.

 Deux types d’Etat:

–          Le premier type est l’Etat gendarme qui est une forme d’Etat qui intervient peu conformément au libéralisme. Il assure uniquement les fonctions régaliennes (armée, justice, police). Donc relativement peu de dépenses publiques.

–          L’autre modèle est l’Etat providence, interventionniste. L’Etat prend en charge de plus en plus de missions : la santé, les transports, la culture. Par définition, on a un volume plus important des dépenses publiques. On est autour des 1000 milliards de dépenses publiques annuelles en France.  Les dépenses publiques représentent plus de 50% du PIB. L’administration qui dépense le plus est la sécurité sociale. Dans la sécurité sociale, il y a l’assurance maladie et le système de retraite. Les dépenses sociales sont plus importantes dans les dépenses publiques.

Par. 2 – L’approche qualitative des dépenses : une classification économique (par nature) des dépenses ?

A) Les dépenses de fonctionnement

Qui sont les dépenses principales. Les dépenses de fonctionnement regroupent les dépenses non durables prises en charge directement par les administrations publiques pour mettre en œuvre les politiques publiques. Dans ces dépenses de fonctionnement, on a deux sous catégories : ce sont les dépenses de personnel, c’est le paiement des salaires et des cotisations sociales. L’autre type des dépenses de fonctionnement sont les dépenses hors personnel.

Exemple : l’électricité, chauffage, entretien. Les dépenses mobilières comme les chaises et les tables ne sont pas de dépenses de fonctionnement car elles sont durables.

B) Les dépenses liées à la dette publique

On fait référence uniquement aux intérêts de la dette. C’est le coût de l’emprunt. C’est donc une dépense publique. C’est du définitif. C’est donc une dépense publique. Ne pas confondre avec le capital. Ils représentent environ 40-50 milliards d’euros.

        C) Les dépenses d’investissement

Ces dépenses à l’acquisition ou à la fabrication de biens durables par les administrations publiques.

Exemple : bureau, chaises, construction d’une université

On distinguait l’investissement civil et l’investissement militaire.

D) Les dépenses de transfert

Ce sont des dépenses non consommées directement par les administrations publiques dont elles émanent. Elles sont donc indirectes car elles profitent aux personnes bénéficiaires.

Exemple : allocations sociales, bourse

L’Etat verse des bourses. Ce n’est pas l’Etat qui le dépense directement mais c’est le bénéficiaire.

 

Section 2 – Présentation des recettes publiques

 

Les recettes publiques sont l’ensemble des entres financières versées à titre définitif par l’administration publique.

Par. 1 – L’approche quantitative – Volume recette publique

On fait souvent référence à un indicateur : PO/ PIB. Les prélèvements obligatoires sur le produit intérieur brut.

A) L’indicateur

Les prélèvements obligatoires regroupent les impôts, taxes, et d’un côté les cotisations sociales. C’est l’ensemble des prélèvements non volontaires de nature fiscale ou non fiscale servant à financer le budget public. Le rapport PO/PIB est de 45% aujourd’hui en France. Ce rapport permet d’évaluer la pression fiscale dans un pays. Les pays scandinaves sont autour de 45-50%. Les Etats-Unis tournent plutôt autour de 30%.

B) Les limites de l’indicateur

L’indicateur est intéressant pour avoir une idée quantitative mais il doit être utilisé avec parcimonie. Il faut comprendre l’indicateur comme permettant d’évaluer le degré d’intervention publique dans un état par rapport à un autre. Autrement dit, il permet d’évaluer le degré de socialisation ou de publicisation des besoins collectifs.

 

Par. 2 – L’approche qualitative : Quelles sont les différentes recettes publiques ?

A) Les recettes fiscales

L’impôt selon Gaston Jèze « un impôt est une prestation pécuniaire requise des particuliers par voie d’autorité à titre définitif et sans contrepartie directe en vue de la couverture des charges publiques ».

Il existe plusieurs classifications d’impôts: Impôts réels ou personnels ; Impôts progressifs ou proportionnels, impôts directs ou indirects. Parmi elles, on retrouve la classification la plus importante : Impôts directs et indirects. Il faut tenir compte de 2 notions : le contribuable de l’impôt et le redevable de l’impôt. Le contribuable de l’impôt est celui qui supporte économiquement l’impôt. C’est celui qui supporte la diminution de son compte en banque lorsqu’il paie l’impôt. Le redevable de l’impôt est celui qui va verser la créance d’impôt aux services fiscaux. L’idée dans les impôts directs, le contribuable et le redevable sont la même personne. Dans un impôt indirect, contribuable et recevable ne sont pas la même personne. Exemple d’impôt direct : impôt sur le revenu. Exemple d’impôt indirect : TVA.

B) Les recettes non fiscales

Ce n’est pas un impôt parce qu’il y a l’idée d’une contrepartie directe. Dans la mesure où il y a une contrepartie directe, ce n’est pas une recette fiscale.

2  grands types de recettes fiscales

–          Les revenus des personnes publiques –               Les cotisations sociales

1- Les revenus des personnes publiques

Une administration publique effectue un service où de manière exceptionnelle. Elle vend un bien/un service et où l’administration publique va toucher de l’argent. Dans cette hypothèse l’administration publique se comporte quasiment comme une personne privée.

3  catégories des revenus des personnes publiques:

–          Les revenus du domaine publique: c’est la situation où une administration publique a des biens immobiliers qu’elle va louer (ex: un appartement, une forêt publique…etc.) en échange elle perçoit un loyer public. Ce loyer est-il considérer comme un impôt. Non car l’argent versé dans les caisses publiques est la contrepartie directe du service effectué.

–          Les revenus des actifs financiers: aujourd’hui L’État est actionnaire. Il possède des part sociale dans des entreprises (ex : Orange, Air France, Thalès…etc.). Lorsque les entreprises font des bénéfices, elles vont verser les bénéfices à ses actionnaires dont L’État. Ex : l’état a 10% du capital chez EDF. Les 10% des bénéfices versés à L’État le sont parce que L’État possède 10% du capital.

–          Les redevances : ex : le cinéma municipal, la piscine municipale. C’est parce qu’on utilise la piscine municipale qu’on va payer un prix. On retrouve toujours l’idée de contrepartie.

En amont, il y a un service rendu par l’administration publique.

2- Les cotisations sociales

Lorsqu’on est salarié, on perçoit un salaire ; sur ce salaire on a la fois, d’une part des charges patronales et d’autre part des charges salariales. L’ensemble de ces charges s’appelle au niveau technique les cotisations sociales. Elles servent à financer la protection sociale. On trouve principalement l’assurance maladie, l’assurance vieillesse et l’assurance chômage. Les cotisations sociales bénéficient directement à l’ensemble de la protection sociale. L’état ne perçoit pas les cotisations sociales.

 Pourquoi ce ne sont pas des impôts ?

Prenons l’exemple de la retraite. Une partie des cotisations part pour financer l’assurance retraite. L’idée est pour avoir une pension retraite pleine, il faut cotiser beaucoup pendant X années. Si on a jamais travaillé ou cotisé, on n’aura pas le droit à l’assurance retraite. On retrouve l’idée de contrepartie entre les cotisations versées et la prestation qui sera versée au moment de la retraite par la sécurité sociale. La pension retraite est liée au montant et à la durée des versements de cotisations retraite.

Exemple pour l’assurance chômage : si vous n’avez jamais travaillé, vous n’aurez jamais le droit au chômage. En fonction de l’importance de vos cotisations chômages, vous aurez le droit à une prestation plus importante. On retrouve l’idée de la prestation.

L’élément le plus important pour distinguer impôts et recettes fiscales est l’idée de contrepartie ou non.

Les prélèvements obligatoires représentent plus de 90% du montant des recettes publiques. La notion de prélèvements obligatoires est transversale aux recettes fiscales et recettes non fiscales. Cette notion de PO est une notion plus économique que juridique. Si on additionne les PO avec les revenus des personnes publiques on trouve les recettes publiques. On additionne aux recettes publiques la perception des emprunts, on tombe sur les ressources publiques. C’est la notion générique la plus générale pour l’ensemble des mouvements financiers qui rentrent dans les caisses publiques.

Prélèvements Obligatoire :

–          Impôts

–          cotisations sociales

–          revenus publiques → Recettes publiques + emprunt

→ ressources publiques

Dans la Constitution, le législateur est compétent en matière d’impôt au sens juridique du terme. A contrario, si on fait face à une recette non fiscale, c’est l’autorité réglementaire qui est compétente.

 

Section 3 – Les mouvements temporaires (=de trésorerie) : La problématique de l’emprunt

 

Définition : Quand en cours ou en fin d’un exercice budgétaire une administration publique ne peut pas équilibrer ses recettes et ses dépenses, elle se trouve en situation de déficit. Elle devra donc avoir recours à une ressource temporaire, l’emprunt, qui est créateur de dettes.

1-      déficits

2-      emprunts

3-      augmentation de la dette publique

Par. 1 – Les causes de l’emprunt : Les déficits

Trois grandes causes de déficit. L’idée étant que le troisième est la plus importante.

A) Le solde de trésorerie

Renvoie à l’idée du découvert bancaire d’une administration publique. Il y a un décalage entre le rythme de la perception des recettes publiques et le versement des dépenses publiques. On a des dépenses effectuées dès le début de l’année mais des recettes qui rentrent au cours de l’année. Sa caisse est vide. Dans ce cadre-là, elle emprunte de manière temporaire. C’est juste pour faire le lien entre le moment où elle doit dépenser et le moment où elle perçoit ses recettes.

B) Les besoins extraordinaires de financement

En cours d’année, il y a une circonstance exceptionnelle (ex : guerre, catastrophe naturelle) le pays a recours à un emprunt exceptionnel.

C) Le solde budgétaire (le plus important)

Le solde budgétaire se calcule à la fin d’un exercice en comparant les ressources et la charges définitives d’une administration publique, autrement dit les recettes et les dépenses. L’exercice renvoie à l’année civile. La fin de l’exercice est le 31 décembre.

 Trois résultats possibles suite à cette comparaison :

–          déficit budgétaire

–          équilibre budgétaire

–          excédent budgétaire

Chacune des administrations publiques fait ce calcul. Quasiment chaque année et pour toutes les administrations publiques, on a des déficits budgétaires depuis 40 ans. Suite à la fameuse crise de 2008, sur les trois années 2009, 2010 et 2011, le déficit de l’État chaque année s’élève à 100 milliards d’euros par an. Le recours à l’emprunt est extrêmement important. Le déficit de la sécurité sociale est de 15 à 20 milliard d’euros par an.

Le déficit public est par définition est celui que l’ensemble des administrations publiques, autrement dit l’état, la sécurité sociale…

Par. 2 –  Les conséquences de l’emprunt : La dette publique

A) Définition, périmètre et nature de la dette publique

La définition de la dette publique est ce que doivent les administrations publiques. Le plus important est au niveau du périmètre de la dette publique, c’est la dette de l’ensemble des administrations publiques (soit la dette de l’État, de la sécurité sociale et des collectivités territoriales).

La dette publique aujourd’hui est d’environ 1900 milliards d’euros. La dette de l’état représente à peu près les trois quarts.

La nature de la dette publique : il faut distinguer deux choses : d’une part le capital de la dette et d’autre part les intérêts de la dette. Le capital de la dette est un mouvement financier temporaire, soit un mouvement financier de trésorerie. Les intérêts de la dette sont une dépense, c’est une charge définitive.

On retrouve différent type d’emprunt, des emprunts à court, moyen ou long terme. Pour gérer ce stock de dettes, on retrouve un service du ministère de l’économie et des finances qui est l’Agence France qui a pour compétence de gérer la dette française.

B) Les limites pratiques de la dette publique

Comment le droit peut essayer de limiter la dette publique ? On essayant d’imposer un principe d’équilibre budgétaire.

        1- Question de la soutenabilité de la dette : La dette est-elle remboursable ?

Une dette est soutenable lorsque le débiteur est en mesure de la régler sans mettre en péril sa fiabilité financière. À partir de quel moment, une dette devient-elle insoutenable ?

Si on divise le montant de la dette par rapport au PIB : 1900/ 2050= 90% de dettes en France. Le Japon a plus de 200% de dettes.

En droit, il n’y a pas de chiffres qui permettent de délimiter une dette soutenable d’une dette insoutenable. On considère d’on ne peut pas appliquer la même logique à un État qu’à une personne privée. La dette publique n’a pas la même rationalité d’un endettement privé parce que les administrations publiques ont de moyens d’action que n’ont pas les personnes privées.

Pour rembourser une dette, on ne doit pas définition d’engager une excédent budgétaire. Soit on augmente les recettes, soit on diminue les dépenses ou les deux. Une personne privée ne peut pas augmenter très rapidement ses recettes contrairement à une personne publique. Sauf cas particulier, une dette publique est quasiment toujours soutenable.

2-      La véritable question est plutôt qui va supporter son remboursement ? La question du fardeau de la dette

On fait souvent une distinction sur deux types de dettes : une bonne dette et une mauvaise dette. Les bonnes dettes sont les investissements publics. Lorsqu’on emprunte pour investir, on achète un bien qui va servir pour les générations futures ; à contrario les emprunts pour les besoins de fonctionnement, ce sont des mauvais emprunts car c’est une dépense non durable.

3-      La question du risque d’emballement de la dette publique

L’exception à l’idée qu’une dette publique est toujours soutenable.

« Effet boule de neige » : plus vous empruntez, plus le taux d’intérêt augmente, plus on a des dépenses, moins a d’excédent budgétaire, plus on emprunte…etc. C’est ce qui c’est arrivé à la Grèce. On juridicise l’équilibre budgétaire.

 

Chapitre 2 – L’environnement du phénomène financier

 

On a des règles juridiques qui encadrent l’argent qui sorte et l’argent qui rentre des caisses publiques. C’est le droit public financier. On a un environnement politique de ce droit public financier. En fonction des conceptions de la société, de l’intérêt général, du rôle de L’État, des citoyens on a un phénomène financier qui va être différent. Des États sont plus libéraux qu’interventionnistes.

Section 1 – L’environnement juridique

De plus en plus, les règles du droit financier ont acquis une valeur supra-législative, soit un phénomène de constitutionnalisation du droit public financier.

Par. 1 – Constitutionnalisation des sources du droit public financier

A) La Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen

Principalement, une des premières revendications des révolutionnaires est une revendication fiscale. Pas mal d’articles ont trait aux impôts et aux finances

Articles 12 à 15.

–          12 : pour financer les dépenses de sécurité, plus globalement des dépenses publique il faut une contribution commune ; principe de nécessité d’impôts

–          13 : cette contribution commune doit être répartie de manière égale entre les citoyens. C’est le principe d’égalité devant l’impôt.

–          14 : ce sont les citoyens qui consentent à l’impôt par leur représentant autrement dit le Parlement qui vote la loi. La loi est compétence en matière fiscale et plus globalement en matière financière. C’est le principe de la légalité de l’impôt.

–          15 : tous les citoyens ont le droit de contrôler l’utilisation de l’argent public. C’est le principe de contrôle en droit public financier.

B) La Constitution de 1958

Elle pose trois idées en matière financière. La première étant la plus importante.

1-    Compétence générale du Parlement en matière financière : reprise et détails du principe de légalité. 

A34 : Article fondamental qui pose les principes de légalité en matière financière : La loi est compétence en matière fiscale ; compétence législative.

Pour déterminer les charges et ressource de l’Etat. C’est aussi la loi qui est compétente mais c’est une loi spéciale appelée « loi de finances ». Par analogie une loi ordinaire ne peut pas déterminer les charges et ressources de L’État.

Pour déterminer les ressources et les charges de la sécurité sociales, c’est aussi la loi qui est compétente mais c’est aussi une spéciale appelée « loi de financement de la sécurité sociale ».

Pour déterminer les prévisions pluriannuelles des finances publiques, il existe encore une autre catégorie de loi appelée « loi de programmation des finances publiques ». Le cœur de ces lois de programmation de finances publiques a pour objectif fondamental d’atteindre l’équilibre budgétaire.

Les finances publiques concernent toute l’administration publique.

A72 : Les collectivités locales :

Le terme de loi de finances locales n’existe pas. Ce n’est pas le Parlement qui vote les fiances des CT. Principe de libre administration des collectivités territoriales. Est-ce que les compétences financières des CT s’exercent de manière indépendante ? Non : dans les conditions de la loi. Les compétences financières des CT s’exercent par détermination de la loi. Il existe des lois qui encadrent l’autonomie financière des CT.

On peut dire de manière un peu générale des toutes ces lois-là sont des « lois financières ». (Ne pas réutiliser)

2-      La priorité accordée à l’Assemblée nationale

Parlement bicamérale. En cas de divergence entre l’Assemblée et le Sénat, c’est l’Assemblée qui a le dernier mot.

3-      Contrôle et évaluation des finances publiques

Reprise de l’A15 de la DDCH en détails. Deux articles ajoutés en 2008 dans la Constitution qui reprennent cette thématique.

47-2 : la Cour des comptes a un rôle central dans le contrôle et l’évaluation des finances publiques 48 : pose que dans le travail parlementaire, il y a au moins une semaine sur quatre réservée aux contrôles à l’évaluation de l’action publique, des politiques publiques…etc.

       C) Les lois organiques : Des constitutions financières

L’idée première d’une Constitution est d’organiser le pouvoir et d’octroyer des droits et des libertés aux citoyens. C’est une thèse synthétique. Elle pose des principes généraux. Pour les détails, elle revoie l’application à des lois organiques. On retrouve plusieurs lois organiques qui viennent détailler ce que dit la Constitution en matière financière. Les lois organiques s’imposent aux lois, elles ont une valeur supra-législative.

En matière financière, l’article 34 et 72 fait référence à des lois organiques. On autant de lois organiques que d’administration publique.

1-  La loi organique qui concerne L’État : la LOLF (Loi organique relative aux lois de finances)

Cette LOFL date du 1er aout 2001. Le texte précédent était une ordonnance organique de 1959.

 Pourquoi cette réforme de la LOLF ?

Au cœur de la LOLF les deux grands objectifs qui sont :

Premièrement, redonner plus de pouvoir au Parlement en matière de loi de finance

Secondement, Un changement dans la logique de budgétisation. En terme plus concret on dit qu’en 2001 on est passé à une logique de budgétaire par les moyens à une budgétisation par les résultats. L’idée derrière est une logique de performance. L’argent de la loi de finances est donné aux ministres avant 2001. La loi de finances octroyait des moyens aux ministères autrement des enveloppes budgétaires de x milliards. Il y avait une espèce de présomption que l’argent allait être bien utilisé. Depuis 2001, la loi de finances donne toujours de l’argent aux ministères dans l’objectif de résultats à atteindre ; logique de performance de l’action publique. Ce sont toujours des enveloppes budgétaires de x milliards pour atteindre tel ou tel objectif précis. Exemple : ministère des transports diminuent les morts sur la route, construit des lignes de TGV. A posteriori, on va vérifier que les objectifs sont atteints. Idée de logique vertueuse ; L’État doit rendre des comptes principalement au Parlement et à la Cour des comptes.

2-      La loi organique qui concerne les finances locales

Elle date du 29 juillet 2004. Elle organise les compétences financières des collectivités locales. On trouve les principes généraux sur les budgets locaux, à quel fréquence, quels sont les impôts locaux, les dépenses obligatoires, les dépenses interdites, etc.

3-      Loi organique qui concerne la sécurité sociale

Deux lois organiques se sont succédé. Une première du 22 juillet 1996 et une seconde du 2 aout 2005. Elles viennent détailler le régime juridique des lois de financement de la sécurité sociale.

4-      La loi organique qui concerne l’ensemble des administrations publique :

Elle s’appelle LORPGFP: Loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des fiances publique date du 17 décembre 201.elle détaille le régime juridique des lois de programmations des finances publiques qui concernent l’ensemble des finances publiques.

TSCG : Traité sur la stabilité et la coordination et la gouvernance signée en mars 2012 eu sein de l’UE suite aux crises dettes publiques. Les signataires s’engagent à adopter dans leurs droits nationaux des dispositions qui vont tendre à faire respecter l’équilibre budgétaire. La France a dit qui le respect du TSCG passe par la LORPGPFP. Le lien entre les deux est l’équilibre budgétaire. Au cœur des lois de programmation reposent l’équilibre budgétaire.

Les lois de programmation sont tri annuelles. Exemple : la loi de programmation de 2013 concernera 2014, 1015 et 2016. Si les lois de programmation étaient contraignante dans l’objectif de faire respecter l’équilibre, on aurait des trajectoires de déficits à faire respecter. Quelle est la valeur juridique de ces lois de programmation par rapport aux autres lois financières ?sont-elles contraignantes ?

Admettons qu’en 2014, le Parlement vote la loi finance avec un déficit de -2% et la loi de programmation vote une loi de finance de -3%. Ce serait la loi de programmation qui l’emporterait. La loi de programmation n’est pas vraiment contraignante, c’est un cadre d’orientation mais elle ne s’impose pas aux lois de financement annuelles. Différence entre la théorie et les effets juridiques.

D) Les contraintes européennes

      1- Le droit fiscal

Le droit fiscal français est peu contraint par les normes européennes car il y a eu très peu d’harmonisation fiscale. Exception faite pour la TVA. La France peut changer sa TVA mais doit rester dans la marge de manœuvre exigée par l’Union Européenne.

En Irlande, l’impôt sur les sociétés est environ 15% là ou en France il est entre 30 et 40%. On voit bien qu’ici, la fiscalité est une limite de l’Union et pose la concurrence fiscale entre les États membres

. 2-       En matière de finances publiques

Les contraintes européennes sont plus importantes. Le pacte de stabilité de croissance de 1997 est le texte central. Les États signataires devaient respecter deux seuils : tout d’abord un plafond en termes de déficits publics. Chaque État membre ne doit pas avoir un déficit public annuel qui ne dépasse pas 3%. La dette publique de chacun des États membres ne doit pas dépasser 65% de son PIB. Ces seuils ne sont pas respectés. Pendant une bonne dizaine d’années, ces contraintes existaient mais elles n’étaient ni respectées ni appliquées. Les sanctions n’ont jamais été respectées. Depuis la crise, on essaie de forcer les États européens à respecter ces seuils et à les rendre plus contraignants.

 Est-ce qu’un jour un Etat sera vraiment sanctionné ? La tendance est au oui. La sanction du nonrespect du seuil est une sanction financière. De plus en plus, il y a une volonté de changer les sanctions par une privation de droit de vote dans les institutions européennes.

E) Les lois ordinaires et lois financières

En matière fiscale, n’importe qu’elle loi est compétente, c’est-à-dire soit une loi financière soit une ordinaire. En revanche, dès l’instant où vous êtres dans un domaine budgétaire particulier, des lois particulières interviennent. Une loi ordinaire n’est pas compétente pour déterminer les ressources et le charges de l’Etat ou des collectivités territoriales… obéissent à des lois particulières.

L’idée générale sur l’existence des lois fiscales et financières doivent respecter les contraintes supralégislatives. Mouvement de constitution ou de supra législation de

La plupart des principes financiers sont des principes à valeurs constitutionnelles, à valeur supralégislative.

Par. 2 – Les effets : les principes du droit public financier

4 types de principe :

–          Le principe budgétaire qui encadre l’établissement des budgets publics

–          Les principes comptables qui encadrent l’exécution des budgets publics –         Les principes fiscaux qui concernent la recette publique principale qu’est l’impôt –          Principe général de contrôle en droit public financier.

La plupart de ces principes ont une valeur supra-législative puisqu’il découle de la Constitution.

A) Les principes budgétaires

6 principes budgétaires :

–          Annuité

–          Unité

–          Universalité

–          Spécialité

–          Sincérité

–          Equilibre budgétaire

2 idées générales : ces principes ont une valeur supra-législatives, ils s’imposent donc à tous les lois qui interviennent en matière fiscale et financières ; ces 6 principes budgétaires s’appliquent à peu près de la même façon pour l’État et les CT, mais ils s’appliquent de manière partielle pour la sécurité sociale. Parce que la sécurité sociale est très autonome par rapport à l’État.

B) La notion de budget et sa signification juridique

1-      La notion de budget

Dans un sens non juridique, un budget est l’ensemble des recettes et des dépenses soit d’une entreprise soit d’un particulier, d’une association…etc.

Au niveau juridique, un budget est autre chose : un budget désigne un document ou un ensemble de documents dans lesquels sont prévus et autorisés les ressources et les charges des administrations publiques. C’est un acte de prévision et d’autorisation ; soit un acte dynamique.

2-      La signification juridique du budget comme acte de prévision et d’autorisation

Acte de prévision : un budget au sens juridique du terme est un document prospectif, pour l’avenir. Exemple : la loi de finance est votée au Parlement. Elle sera adoptée fin décembre 2013 pour 2014. Acte d’autorisation : par définition, un budget eu sens juridique du terme est votée par un assemblée délibérante. Cela renvoie à la séparation des pouvoirs. L’exécutif déposé les projets de loi de finances et au niveau local l’exécutif local. C’est le Parlement qui vote le projet de loi de finance et le projet de financement de la sécurité sociale, puis les assemblées locales pour les budgets locaux.

      C) Les principes relatif à la présentation des budgets publics

1- Les principes d’unité, d’universalité de sincérité (budgétaire)

–          L’unité budgétaire : il s’agit de porter à la connaissance de l’assemblée délibérante concernée l’ensemble des opérations financières effectuées par une administration publique dans un seul et même document. C’est un principe valable pour toutes les administrations publiques.

–          L’universalité budgétaire (applicable partiellement à la sécurité sociale)

Dans l’universalité budgétaire, on retrouve le principe de non compensation. C’est ce qu’on appelle aussi le produit brut. On ne fait jamais apparaitre le produit net car les comptes doivent être les plus clairs et plus exhaustif possible.

Le deuxième sous principe est la non-affectation d’une recette à une dépense. Ce principe prévaut qu’il est interdit de faire un lien explicite entre une recette et une dépense. On fait la somme de toutes les recettes et ensuite on réfléchit à comment on dépense.

Troisième principe : La sincérité budgétaire : c’est un principe relativement récent, il a été consacré au début des années 1990. La décision du 20 juin 1993 et article 47-2 qui dit que les comptes publiques aujourd’hui sont réguliers et sincères.

Que veut dire un compte public sincère ?

–          Sincérité objective : elle porte sur le document qui rend compte de l’exécution des budgets publics.  (loi de règlement ; il est après l’exécution donc on sait combien on a, combien on a dépensé et combien on a rapporté)

–          Sincérité subjective : elle porte sur le budget en tant qu’actes de prévision et d’autorisation. (les chiffres doivent être bonne foi car il ne s’agit que d’anticipation)

Recopier la frise chronologique avec les commentaires.

On prévoit fin 2013 ce qui va se passer en 2014 mais rien n’est sur car ce n’est qu’une anticipation.

2- Les aménagements et les exceptions

L’existence des budgets annexes : un budget annexe est une activité particulière qui est géré budgétairement de manière autonome par rapport au budget de l’administration publique dont elle relève tout en étant annexée formellement au budget de cette administration. Souvent cela c’était pour des raisons historiques. Aujourd’hui il n’y en a plus que deux alors qu’il y en avait 20 avant. Mais cela porte t’il atteinte à l’unité budgétaire ? Non, car dans les lois de finances on a le budget de l’Etat et les budgets annexes.

Quant est-il de la sincérité budgétaire ? Non. Par contre cela pose un problème pour l’universalité.

Débudgétisation : il s’agit d’enlever une activité du budget publique. Autrement dit, cela désigne le transfert d’un budget public vers un autre budget public ou bien vers un budget privé. Contrairement aux budgets annexes, c’est qu’ici on la sort complètement du budget.

Cela pose problème pour l’unité budgétaire car c’est une violation du principe. La loi de finances ne va pas rendre de manière exhaustive  de l’activité de l’Etat.

La loi de finances est moins sincère car on a enlevé un budget. Et cela pose donc aussi un problème en matière d’universalité car de ce fait on créer automatiquement un lien entre recettes et dépenses. Le conseil constitutionnel essaie de lutter contre ces hypothèses. Souvent, il débudgétise les constructions publiques c’est-à-dire qu’il créer une personne morale pour budgétiser cela avec création de personne morale.

Les prélèvements sur recettes : On en reparlera plus tard dans le cours. Cette exception est toléré car elle est indispensable.

Par. 3 – Les principes relatifs aux rapports entre les pouvoirs publics

A) L’annualité budgétaire

Implique le caractère récurrent de l’annualité budgétaire et limite théoriquement sa portée juridique a l’existence désigné. C’est-à-dire que les budgets sont discutés, votés et exécutés tous les ans. Ici, aucune dérogation quel que soit l’administration publique concernée.

        1- Les aménagements à ce principe

1. a)L’existence des budgets rectificatifs :

C’est l’hypothèse en cours d’exécution d’un nouveau texte budgétaire qui va modifier le budget initial. C’est-à-dire qu’en cours d’année, on a un texte qui modifie la loi de finances initiales nommée loi de finances rectificative. On ne le considère pas comme une dérogation ou exception, mais comme un aménagement pour tenir compte des évolutions nécessaires.

        b) Existence de logique de pluri-annualité budgétaire

Dans la constitution à l’article 34 on a des lois de programmation de loi pluriannuelles. Dans ce cadrelà, est ce qu’on a en France une logique de pluri-annualité qui porterait atteinte à la logique d’annualité ? La réponse aujourd’hui est négative car ces dernières ne sont pas contraignantes sur les textes financiers annuels. La logique de pluri-annualité est une sorte d’orientation (on va essayer de) mais le parlement reste libre de voter les textes financiers qu’il veut.

2-      La spécificité budgétaire

Il faut détailler les crédits budgétaires. Ce principe s’applique à l’Etat et aux collectivités locales ainsi que partiellement à la sécurité sociale. Dans tous les budgets publics, il y a des recettes et des dépenses. L’idée est que dans le budget public on fasse la somme de toutes les recettes et qu’ensuite on voit comment on dépense tout ça. La spécificité budgétaire intervient ici, dans la dépense. (Crédit budgétaire veut aussi dire autorisation de dépense)

On spécialise en leur donnant une finalité et un montant particulier. Si on reste sur les finances de l’Etat, l’exécutif propose le projet de loi au parlement pour qu’ensuite se soit l’exécutif qui exécute le budget. Dans une démocratie, c’est en principe le peuple qui gouverne par ses représentants. L’idée est la suivante : plus le principe de spécialité est précis, plus la spécifié est détaillé et plus l’exécution sera contrôlée et restreinte.

L’hypothèse de dérogation est l’existence d’actes règlementaires permettant à l’exécutif concerné de modifier sans consulter l’assemblée délibérante correspondante le montant et/ou la finalité des crédits que l’assemblée délibérante a votée. Atteinte importante qui existe mais qui est limitée par rapport au montant des crédits qui peuvent être modifiés par l’exécutif. Ex : annulation et gel des crédits ou décrets d’avance. Cela répond à une nécessité d’urgence.

3-      La question récurrente concernant l’existence d’un principe d’équilibre budgétaire.

1. a) L’énoncé classique

L’équilibre budgétaire prévoit et exécute des dépenses d’un même montant que les recettes. Jusqu’aux années 70, l’équilibre budgétaire était à peu près respecté mais provenait d’un usage politique d’un accord tacite entre gouvernement et parlement.

A partir des années 70, il y a eu de plus en plus de déficits publics, on s’est dit qu’il fallait lutter contre ces déficits publics croissants, il faut donc utiliser la norme. On arrive donc à un phénomène de juridisation.

        b) Les évolutions récentes

Tendance croissante à essayer de rendre contraignant le principe d’équilibre budgétaire. Double contraintes :

Européennes : Pacte de stabilité et de croissance (1987), chaque Etat membre ne doit pas avoir un déficit supérieur à 3% de son PIB et une dette publique qui fasse 60% de son PIB. Les moyens mis en place pour faire respecter ces deux seuils sont les moyens préventifs et les moyens correctifs. Aujourd’hui, chaque Etat membre doit transmettre à la commission ces projets budgétaires pour l’année à venir. Le volet correctif est la procédure pour le déficit excessif. La sanction est financière. Mais dans la pratique, il y a une grande tolérance. Elle montre que d’une part on a théoriquement un encadrement croissant par le droit européen mais reste relativement limité simplement car un Etat n’a jamais été réellement sanctionné.

Nationales (France) : De plus en plus de contraintes. En droit interne, les collectivités locales doivent respecter l’équilibre budgétaire (L1612-4 du code général des collectivités territoriales). Est-ce que le droit français oblige l’Etat et la sécurité sociale à l’équilibre budgétaire ? Article 34 de la Constitution, l’équilibre budgétaire est un objectif. Ça veut dire que l’équilibre budgétaire est une obligation de moyens mais n’est pas une obligation de résultat. Il n’y a donc pas de vraies contraintes pour l’Etat et la sécurité sociales.

B) Les principes comptables

Ils concernent l’exécution des budgets publics, dans le cadre de l’exécution on a une importance de principe comptable. Les règles comptables ont tantôt une valeur supra législative, tantôt une valeur infra législative.

Réformé par un décret du 7 novembre 2012.

                        1- Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics

L’exécution des opérations financières publiques (encaissement et décaissement) repose sur l’intervention sur deux catégories d’argent différentes d’une part les ordonnateurs et d’autres parts les comptables publics avec l’idée d’une stricte séparation entre les uns et les autres.

L’ordonnateur est celui qui a en charge la phase administrative d’opération d’encaissement ou de décaissement de l’argent public. C’est lui qui décide.

Le comptable public intervient ensuite qui lui a en charge la phase comptable donc la phase d’exécution matérielle de l’opération d’encaissement ou de décaissement de l’argent public. Si on prend l’exemple d’un ministère, l’ordonnateur est le ministre qui peut dépenser l’argent de son ministère ; puis le comptable du ministère exécute et fait le chèque.

Au niveau des ordonnateurs, on distingue les ordonnateurs principaux, secondaires et délégués.  – Les principaux sont pour l’Etat les ministres, pour la sécurité sociale les directeurs des caisses de sécurité sociales et pour les collectivités locales ce sont les présidents d’exécutif locaux.

–          Les ordonnateurs secondaires sont les préfets.

–          Les ordonnateurs délégués sont ceux qui ont une délégation d’un ordonnateur principal ou secondaire. Ex avec les ministres qui délègue une partie de ses attributions à ses chefs de cabinet ou chefs de service.

Les ordonnateurs principaux ont une double fonction (maire, ministres, etc…), ils sont à la fois chef d’une administration et une fonction politique. Cela pose un problème pour les contrôles.

Les comptables publics relèvent tous du ministère de l’économie et des finances. Aucune distinction.

                        2- Les raisons d’être du principe et les exceptions

Les principes d’être :

On a mis en place ce principe pour 2 raisons :

–          Améliorer l’exécution des opérations budgétaires (prise de décision, contrôles, exécution matérielle)

–          Renforcer les contrôles : diviser les pouvoirs car le comptable vérifie que ce qu’on lui demande de faire est conforme aux textes.

 Exceptions :

Le paiement des fonctionnaires : Pour qu’il puisse payer le comptable doit avoir l’autorisation de l’ordonnateur, mais tout est informatisé donc il n’y a pas les 3 étapes.

La réquisition du comptable : l’ordonnateur demande au comptable de vérifier une opération et s’il refuse pour non-conformité, l’ordonnateur peut le forcer. Cela entraîne que le comptable n’est pas responsable des conséquences de l’opération.

                       C) Les principes fiscaux

C’est ce qui s’applique aux impôts. Les recettes publiques ne se résument pas aux impôts. Ce sont des recettes que l’on appelle non fiscale. Or des impôts, on a les cotisations sociales et les revenus des personnes publiques. On fait la distinction car on n’a pas le même régime juridique.

1-  Les principes du consentement et de la légalité de l’impôt

C’est le principe le plus ancien. C’est l’idée que les impôts portent sur la société et donc que la société doit consentir au paiement des impôts. Pendant la révolution française, c’était désormais le peuple et non plus la société d’ordre qui devait consentir aux impôts. Ce consentement est passé par le parlement, celui-ci représente le peuple. Le principe est que c’est le parlement qui consent pour le peuple à l’impôt.

Le parlement adopte des lois, en découle qu’en matière fiscale c’est la loi qui est centrale et fondamentale. On en a déduit la légalité de l’impôt. Les articles 14 de la DDH et 34 de la Constitution, nous disent que la loi est compétente pour déterminer le régime des impositions de toute nature. Autrement dit, la loi est compétente en matière fiscale. Uniquement une loi peut modifier, supprimer une loi.

Il ne faut pas croire que le pouvoir règlementaire n’a pas de pouvoir sur l’impôt. Il ne peut créer, ni supprimer mais il est l’exécutant de l’impôt. Par exemple, l’impôt sur les boissons énergisantes a été créé par le parlement avec un taux entre 0,2% et 0,5% ; il reste à l’exécutif de faire varier ce taux en fonction de détails.

2-  La nécessité de l’impôt

Le pouvoir royal devait prouver le caractère indispensable de l’impôt. A la révolution, il y a eu un changement de définition philosophique : l’impôt est nécessaire en société.

La conséquence pratique entraine que l’administration fiscale a des pouvoirs de sanctions.

3-  Le principe d’égalité devant l’impôt

C’est le principe le plus important et le plus compliqué. Ce principe a deux applications, une application générale et particulière.

 L’égalité devant la loi fiscale : découle de l’article 6 de DDH, qui dit que la loi est la même tous qu’elle protège ou qu’elle punisse. C’est un principe d’égalité devant la loi, on en a déduit qu’il y a un principe d’égalité devant la loi fiscale. Concrètement, cela veut dire que dans une situation identique, les contribuables doivent être traités de manière identique. Et dans une situation différente, l’administration fiscale doit traiter les contribuables de manière différente. La question qui se pose est dans quel cas on est dans une situation identique ou différente.

L’égalité devant les charges publiques : article 13 de la DHH, « l’impôt est reparti de manière égale entre les citoyens en raison de leur faculté ». la répartition de l’impôt n’est pas une répartition égale numéraire. Cette égalité est en fonction de la richesse. Plus on est riches, plus on doit payer d’impôts. Comment fait-on payer plus d’impôts aux plus riches ? Soit la proportionnalité de l’impôt, soit la progressivité de l’autre. Ces deux mécanismes résultent de l’article 13.

Ces deux mécanismes n’ont cependant pas la même portée :

–          Proportionnalité : Lorsque le taux de l’impôt ne varie pas. La TVA est un impôt proportionnel.

–          Progressivité : à l’inverse, c’est un impôt dans lequel les taux augmentent en fonction de l’augmentation de la base imposable (revenu, dépense, patrimoine). Il impose de manière plus que proportionnel. Cela veut dire que plus la richesse augmente, plus la proportion de votre richesse que vous allez payer en impôt est importante.

D) Un principe commun : le principe du contrôle en droit financier

1-      Les fondements

Les articles 14 et 15 de la DDH : « tous citoyens a le droit de demander compte à tous agents public de son administration ».

Traditionnellement, le contrôle était un contrôle de la régularité des opérations financières. Pour contrôler qu’il y a bien une conformité entre l’exécution des budgets publics et l’autorisation budgétaire initiale.

Le contrôle de la bonne gestion financière veut dire que l’on vérifie aussi si l’argent public est bien utilisé, bien dépensé. On trouve trace de cela dans la LOLF qui date du 1^er aout 2001 (qui concerne uniquement les finances de l’Etat). Dans cette LOLF on a cette logique avec la budgétisation par les résultats, ce qui veut dire que dans le texte initial on fixe des objectifs (vu dans une section précédente). On vérifie à posteriori qu’on a bien atteint les objectifs.

2-      Les autorités de contrôle

        a) Contrôle des autorités délibérantes

Il y a un contrôle par l’assemblée délibérante pour chaque administration publique. L’assemblée délibérante pour les finances de l’Etat est le parlement, pour les finances sociales c’est aussi le parlement et l’assemblée délibérante pour la collectivité locales c’est un conseil local. Ils ont un pouvoir de contrôle sur le budget qui leur ait attribué.

Le parlement français a un pouvoir de contrôle général et global sur l’ensemble des administrations publiques. C’est le principe mais dans la pratique le contrôle par les assemblées délibérante est très limité.

Le deuxième objectif de la LOLF est de redonner des pouvoirs au parlement notamment dans sa mission de contrôle de la loi de finance.

        b) Le contrôle par les  autorités administratives

Il s’agit d’un autocontrôle. C’est l’autorité qui exécute les budgets publics qui se contrôle elle-même. Contrôle des juridictions financière. Ce n’est pas un contrôle qui a une portée très importante.

Il y a principalement le ministère des finances pour les finances de l’Etat et autre comme il a une compétence générale de contrôle. L’organisme au seins de ce dernier qui s’occupe de cette mission est l’inspection générale des finances.

        c) Le contrôle par les juridictions financières

Deux juridictions interviennent principalement :

– La cour des comptes spécialisée en matière financière et compétence nationale. Elle a des compétences juridictionnelles. Elle aide le parlement pour contrôler les budgets public. Elle fait des rapports sur les budgets publics. Elle a donc aussi une attribution administrative. La CDBF (cour de discipline budgétaire et financière) :

émanation de la cour des comptes mais dépendante de celle-ci. –       La cour compétente pour le domaine territoriale

3- La conséquence pratique du contrôle

Ce sont d’une part les ordonnateurs et les comptables.

        a) La vérification des comptes des comptables publics

Comment s’effectue ce contrôle ? Par l’autorité administrative qui passe par le ministère des finances. Contrôle juridictionnel par la cour des comptes et des chambres régionales des comptes.

Le domaine de la responsabilité ? On considère que les comptables sont responsables pécuniairement et personnellement des opérations dont ils ont la charge et de l’exercice des contrôles prévus. Par exemple, si un comptable a trop dépense d’argent, où n’a pas assez perçu de recettes publiques ou n’a pas fait les vérifications nécessaires, il va être responsable de ses opérations et il va être responsable sur son patrimoine personnel. Il doit payer de son patrimoine personnel.

Limites de la responsabilité ?

–          Système d’assurance qui couvre les comptables.

–          En cas de réquisition du comptable public, si le comptable est réquisitionné par l’ordonnateur, le comptable n’est plus responsable de l’opération concernée.

–          Dans la situation où le compte d’un comptable n’est pas équilibré, on parle d’un compte en DBET, très souvent le ministre des finances opère une décharge des comptes du comptable. Le ministre efface l’ardoise du comptable concerné. C’est le ministre des finances qui paye à la place du comptable.

        b) La vérification des comptes des ordonnateurs

Ils ont souvent une double fonction, une fonction politique et une fonction administrative. Ex : un ministre est à la fois responsable de son ministère mais aussi membre du gouvernement ; un maire est dans le même cas. Cela implique qu’il est difficile de mettre en jeu la responsabilité des ordonnateurs pour leur fonction politique. On engage sa fonction administrative.

Cela passe par la CDBF, créée en 1948, qui a donc une compétence juridictionnelle de contrôler les comptes des ordonnateurs. La cour des comptes ne contrôle que les comptes des comptables, et la CDBF les ordonnateurs.

La CDBF a une compétence sur l’ensemble des ordonnateurs. Par exceptions, la CDBF n’a pas compétence pour contrôler les comptes des ordonnateurs principaux. C’est un contrôle de portée extrêmement limité puisque les ordonnateurs principaux ne sont pas soumis à cette juridiction. Ex : par année, elle prend environ 4 décisions. Les ordonnateurs sont donc beaucoup moins contrôles que les comptables publics.

Les modifications de ce contrôles échouent au parlement car beaucoup sont maires ou sont au conseil territoriaux, sous-entendu ils ne veulent pas voter un texte pour se soumettre eux même à un contrôle.

Section 2 – L’environnement politique

C’est politique au sens noble et pas politicienne, ce qui veut dire qu’en fonction des conceptions que l’on a du rôle de l’Etat, de l’intervention public, on a un phénomène financier qui va varier de façon plus ou moins important. Dans une conception interventionniste on aura plus de dépenses publics donc plus de recettes public et à contrario, si c’est plus libéral alors moins de dépenses publiques et moins de recettes publiques.

Ex : Le taux de prélèvement obligatoire sur PIB, en France est autour de 45% ; aux USA, le même rapport est de 25%.

Par. 1 – Approche politique du phénomène financier

Dans toute société, dans tous pays, on a des individus avec intérêts privés avant tout. La question qui se pose est celle de l’intérêt général ou la régulation de la société est : comment à partir d’intérêts individuels on a l’harmonie de la société ? La conception diffère et c’est en fonction de celle-ci que le phénomène financier va varier.

On a deux façons de concevoir l’intérêt général :

–          Volontariste ou interventionniste : pour faire triompher l’intérêt général il faut absolument l’intervention de l’Etat

–          Libéral : il faut laisser les interactions d’intérêts personnels interagir et de cela apparaitra l’intérêt général naturel. Le rôle de l’Etat devient alors plus faible.

Il découle du volontarisme un rôle beaucoup plus important de l’Etat et au niveau financier, on va avoir plus de dépenses publiques et en amont plus de recettes publiques.

Par. 2 – Approche pratique du phénomène financier

On a deux temps :

La crise de 1929 et la montée du keynésianisme : il faut que l’Etat intervienne et dirige l’économie. Ainsi, triomphe de l’interventionnisme. Ici, l’Etat est bien le titulaire de l’intérêt général. Suite à ces thèses, on a le développement des Etat providence où l’Etat prend en charge la santé, la retraire, les transports, la culture, etc… Ce triomphe-là est international, même dans les Etats anglo-saxons.

A partir des années 1970-1980 avec une remise en cause du rôle de l’Etat, du keynésianisme avec les politiques de règlementation, dérégulation, libéralisation avec l’idée qu’il faut faire reculer le rôle de l’Etat. Dans ces années-là, on a eu un très relatif recul de l’Etat. Au niveau financier, on a eu une stagnation des prélèvements obligatoire, voire une petite diminution dans les pays Anglo-saxons.

Par ailleurs, Avec la crise de 2008, on aurait pu penser à un nouveau rôle interventionniste de l’Etat. En pratique, depuis 2008, on ne constate pas de changements radicaux notamment au niveau financier. Depuis 2008, il y a seulement une toute petite remontée des prélèvements obligatoires dans les pays occidentaux. Aujourd’hui on considère que le taux de prélèvement obligatoire est déjà assez important pour pouvoir l’augmenter encore plus.

Est-ce qu’on va, en Europe, mettre en place un vrai fédéralisme avec une régulation européenne ?

Par. 3 – Approche française du phénomène financier

Traditionnellement la France défend une intervention de l’Etat, il faut que ce dernier impose l’intérêt général. C’est pour cela qu’on a pas mal de recettes et dépenses publiques.

Dans l’intervention publique, on a un rôle central de l’Etat. Depuis une trentaine d’année, on considère toujours que l’Etat doit imposer l’intérêt général mais le rôle de l’état dans l’intervention publique tend à diminuer au profit des collectivités territoriales.

Non seulement l’Etat est remis en cause par le bas avec la décentralisation mais aussi par le haut par le rôle croissant de l’Union Européenne. C’est ça aujourd’hui le cadre général.

 

Partie 1 – Les finances de l’Etat

Titre 1 – Le poids et la nature des finances de l’Etat (synthèse)

On va voir quelles sont les charges et les ressources de l’Etat. Charges et ressources qui sont les mouvements financiers, on a des mouvements définitifs et de mouvements temporaires (l’emprunt). Les mouvements financiers définitifs sont les dépenses et les recettes. On ne va traiter que les mouvements financiers définitifs, autrement les dépenses et les recettes.

Chapitre 1 –  Les charges de l’Etat

On ne parle que des dépenses de l’Etat. Le montant des dépenses de l’Etat par an est d’un peu moins de 300 milliards d’euros.

Section 1. Présentation formelle des dépenses de l’Etat

Cette LOLF a modifié beaucoup de choses sur la présentation formelle de l’Etat. Avant 2001, les dépenses de l’Etat était présentées par le ministère. C’est ce qu’on appelait un budget de moyen. Aujourd’hui les dépenses de l’Etat sont présentées par mission. C’est le passage des ministères aux missions. C’est un changement important à priori. Si on compare les nouvelles présentations, à priori ça ne change pas vraiment. La plupart des missions depuis 2001 reprennent le périmètre des anciens ministères. Exemple : ministère de l’éducation nationale mission anciennement scolaire par le ministre de l’éducation nationale ; ministère de la défense  mission de la défense . Le changement est important sur différents aspects :

–          Aujourd’hui on a des missions interministérielles, on peut regrouper deux ministères dans une mission

–          Le vrai bouleversement est l’intérieur de missions ; nouvelle logique de la LOLF le budget par les résultats et par les objectifs qui passe par une nouvelle architecture budgétaire en trois temps ; triptyque : d’abord les missions, à l’intérieur de chacune des missions on a des programmes, dans les programmes on a les actions : mission  programme  action. Sur la  nouvelle présentation formelle des dépenses de l’Etat n’apparaissent que les missions. Le changement est d’important car dès qu’on fait référence à des changements on fait directement référence aux programmes et aux actions. Cela matérialise l’idée d’un budget par les objectifs d’un Etat.

Section 2 – La présentation matérielle des dépenses de l’Etat

Quelles sont les types de dépenses de l’Etat ?

On va faire une présentation par nature ; une présentation économique des dépenses de l’Etat.

Par. 1 – Les dépenses de personnels

Dans les presque 300 milliards, il y a un peu de la moitié qui sont constitués par les dépenses de personnels. Entre 120 et 130 milliards sont consacrés aux dépenses de personnel de l’Etat. On ne parle que des fonctionnaires de l’Etat. Pour les fonctionnaires, on parle de traitement. Mais aussi le paiement de toutes les cotisations qui concernent le traitement des fonctionnaires. Le ministère qui dépense de très loin le plus à titres de dépenses de personnel est l’éducation nationale dans la mission qui l’enseignement scolaire gérée par le ministère de l’éducation nationale. Ensuite dans les missions régaliennes, on trouve le plus de fonctionnaires donc le plus de dépenses de l’Etats : justice, défense…

Par. 2 –  Les dépenses de fonctionnement hors personnels

C’est un peu moins de 50 milliards par an. Ce sont les dépenses faites pour des biens et des services non durables, autrement dit que se consomment directement.

Par. 3 – Les dépenses liées aux intérêts de la dette

Plus la dette augmente, plus les intérêts sont importants : autour de 45 milliards d’euros par an. Ce sont uniquement que les intérêts de l’Etat. Cela devient un poste extrêmement important. C’est quasiment le budget de l’éducation nationale.

Par. 4 – Les dépenses d’investissement

 A peu près 15 milliards d’euros ; autrement dit c’est peu. Ce sont les dépenses pour l’acquisition de biens durables. C’est limité parce qu’aujourd’hui depuis une trentaine d’années les dépenses d’investissement de l’Etat diminue mais en même temps ce sont les dépenses d’investissement des Collectivités Territoriales qui augmentent. Au final il y a toujours des dépenses d’investissement par les administrations publiques.

Par. 5 – Les dépenses de transfert

Les dépenses les plus complexes, divers. Cela représente plusieurs dizaines de milliards d’euros. Exemple : principalement des transferts du budget de l’Etat vers les budgets locaux. C’est aussi le financement par l’Etat de certaines prestations sociales.

Chapitre 2 – Les ressources de l’Etat

On ne parle que des recettes de l’Etat au sein des ressources, autrement dit les ressources définitives. On a deux types de recettes : les recettes fiscales et les recettes non fiscales.

Section 1 – Les recettes fiscales

Ce sont tout simplement les impôts. Quels impôts bénéficient à l’Etat ?

Le montant des recettes fiscales nettes annuel est entre 250 et 260 milliards d’euros.  Dans ces 250 milliards d’euro, l’impôt principal qui bénéficie à l’Etat est de très loin la TVA soit 150 milliard d’euros par an.  Ensuite l’impôt sur les sociétés et l’impôt sur le revenu sont à peu un moyenne d’un peu plus de 150 milliards d’euros et ensuite on retrouve es impôts qui rapportent beaucoup moins. Exemple : l’impôt sur la fortune qui rapporte 3 milliard d’euros. Il faut la distinction entre le montant brut et le montant net. Ne pas s’étonner sur on dépasse les 250 milliards d’euros net. (ne pas apprendre les montant) 

On distingue souvent impôt direct et indirect. Les impôts directs ; le contribuable et le redevable sont les mêmes personnes. Le contribuable est celui qui supporte économiquement l’impôt et le redevable est celui qui verse l’impôt au trésor public. A contrario les impôts indirects ; contribuable et le redevable ne sont pas les mêmes personnes. Exemple : TVA. C’est le commerçant qui collecte la TVA et ensuite la versera au trésor public. Dans les recettes fiscales de l’Etat, on a à peu près 60% qui proviennent d’impôts indirects et 40 qui concernent des impôts directs. Il y a plus d’impôts indirects pour l’Etat car la TVA est la recette fiscale la plus importante.

Section 2. Les recettes non fiscales

Ce ne sont pas des impôts. Entre 10 et 15 milliards d’euros par an. Plus de 90% des recettes fiscales proviennent de l’Etat. C’est un chiffre relativement limité. On a les cotisations sociales et les revenus des personnes publiques. Le prix versé à l’Etat est en contrepartie plus ou moins directe, plus ou moins proportionnelle.  Dans les finances de l’Etat on n’a pas de cotisations sociales. Dans les recettes non fiscales, on ne retrouve que les revenus des personnes de l’Etat. Les différents revenus qui bénéficient à l’Etat :

Par. 1 – Les produits du domaine de l’Etat

L’Etat à des biens immobiliers et ils le louent en échange d’un louer. Ce loyer n’est pas un impôt car ce que perçoit l’Etat est la contrepartie directe de la location qu’il octroie. Les recettes sont autour de 1 ou 2 milliards d’euros.

Par. 2 – Les produits de la vente de biens et services

A l’époque l’Etat avait beaucoup d’entreprises publiques. Aujourd’hui l’Etat produit de moins en moins et donc perçoit moins d’argent.

Par. 3 – Les dividendes et recettes assimilées

C’est à peu près la moitié de 15 milliards d’euros. Cela renvoie aux revenus que perçoit l’Etat en tant qu’actionnaire. L’Etat a des parts sociales dans des entreprises privées, les entreprises versent des bénéfices à l’Etat. L’Etat est actionnaire dans de très nombreuses entreprises privées. Il a très souvent gardé 15, 20% du capital des entreprises qu’il a privatisé.

Par. 4 – Amendes, sanctions et frais de poursuite

C’est entre deux et trois milliards d’euros Exemple: amende de circulation, PV.

Les recettes fiscales et non fiscales ne changent pas par rapport à l’introduction. La troisième catégorie qui s’appelle les prélèvements sur recette est spécifique aux finances de l’Etat.

Section 3 – Les prélèvements sur recettes

On prélève de l’argent sur la somme des recettes. Il s’agit de déduire du mouvement brut des recettes de l’Etat un certain montant évalué par la loi de finance et reversé à des tiers déterminés. Les tiers déterminés sont d’une par l’Union Européenne, et d’autre part les Collectivités territoriales. Le montant est de plusieurs dizaines de milliards d’euros.

En comparant les dépenses et les recettes, le montant des recettes nettes est moins important que le montant des dépenses nettes. Le déficit est 60 milliards d’euros en 2013. Le déficit au niveau de l’Etat est chronique.

Titre 2 – Approche statique des comptes de l’Etat : présentation des lois de finance

Chapitre 1 – La loi de finance : cadre juridico-financier annuel de l’Etat

Section 1 –  Un acte juridique en matière budgétaire

Par. 1 – La notion de loi de finance

A) Le budget et la loi de finance

La définition d’un budget eu sens juridique du terme est un document ou ensemble de documents dans lequel sont prévus et autorisés les ressources et les charges des administrations publiques. Aujourd’hui le budget au sens juridique du terme s’appelle la loi de finance. On parle de loi de finance et pas simplement budget de l’Etat parce qu’à article 6 de la LOLF, le document qui s’appelle le budget de l’Etat décrit pour une année l’ensemble des dépenses et des recettes de l’Etat. Si on compare la définition du budget, la définition du budget de l’Etat au sens de la LOLF est plus restrictive que la définition du budget au sens juridique du terme. Le vrai budget de l’Etat au sens juridique de l’Etat est la loi de finance.

1. B)Les lois de finance

Il y a une définition des lois de finance mais on a plusieurs types de loi de finances différentes.

        1-    La définition

Article 1^er de la LOLF :

« (…) les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et les charges de l’Etat, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d’un équilibre économique défini, ainsi que les objectifs et les des résultats des programmes qu’elles déterminent ».

Derrière « déterminer »il faut voir prévisions et autorisations, et l’idée que parfois les lois de finances valident. Cette définition comparée à la définition juridique du budget renvoie à la même idée que la loi de finance est le budget eu sens juridique du terme de l’Etat.  Dans la loi de finance, on a un document qui s’appelle budget de l’Etat au sens de l’A6 de la LOLF mais l’idée est que ces deux documents existent mais la loi de finance doit être distinguée du budget de l’Etat au sens de l’A6 dont elle est la transcription formelle et juridique dont en ayant une vocation plus large.

        2-   Les lois aux finalités différentes

4 types :

–          Les lois de finances de l’année (les lois de finances annuelles, initiales)

–          Les lois de finances rectificatives (LFR)

–          Les lois de règlement  (ce sont des lois de finances particulières)

–          Les lois prévues à l’article 45 de la LOLF

 Les catégories de loi de finances : elles sont constituées selon les finalités différentes

–          Les lois de finances de l’année et les lois de finances rectificatives : leur sens juridique est le même. Ces deux lois de finance sont des actes juridiques de prévision et d’autorisation.

–          Les lois de règlement : elles n’ont pas le même sens juridique que les lois de finances de l’année et le LFR. Ce sont des actes juridiques de validation.

–          Les lois prévues à l’article 45 de la LOLF : la finalité de ces lois est de répondre à une situation d’urgence budgétaire

La loi de finance de l’année est par définition avant l’exécution. La LFR est en cours de d’exécution. La loi de règlement est toujours après l’exécution dont le but est de valider l’exécution. La loi de l’article 45 est un cas très particulier.

Par. 2 – La signification juridique de la loi de finance

A) Le cas général

Ce sont les lois de finances comme actes de prévision et d’autorisation. On parle des lois de finances annuelles et des finances rectificatives.

        1-  Le caractère limitatif des dépenses

Les chiffres mentionnés en tant que dépenses de l’Etat, autrement dit les crédits budgétaires indiqués dans ces 2 documents là sont des chiffres limitatifs, soit des plafonds. Renvoi au principe de spécialité budgétaire (la finalité des dépenses publiques).  Le crédit de la dépense doit avoir une finalité précise et un montant précis. Les montants en termes de dépenses sont des montants maximums. Ils ne peuvent pas être dépassés lors de l’exécution.

        2-  Le caractère évaluatif des recettes

Il y a une différence fondamentale au niveau des recettes, ce sont des prévisions. Lors de l’exécution, on peut avoir plus ou moins de recettes prévues.

        3-  Le principe de sincérité des inscriptions budgétaires

L’idée est que dans ces deux lois de finance, un principe de sincérité subjective s’applique. Les chiffres mentionnés tant en recettes qu’en dépenses doivent être s des chiffres loyaux, de bonne foi. On n’oblige pas à ce que les chiffres soient les vrais chiffres.  On est dans de la prévision, avant l’exécution. On ne sait pas exactement comment vont se passer les choses. 

1. B) Les cas particuliers

La loi de règlement et la loi de l’A45.

1- Les lois de règlement

La spécificité juridique des lois de règlement est que ce sont des actes de validation pour le passé et non pas des actes de prévisions pour le futur. Dans la loi de règlement, on valide uniquement l’exécution qui s’est déjà passé. Elément rétrospectif. Implique d’une part qu’on a un principe de sincérité objectif. Les chiffres dans la loi de règlement doivent être les vrais chiffres.  Le formalisme des lois de règlements est une forme spécifique particulière.

2- La loi de l’A45

Répond à une situation d’urgence budgétaire. Elle regroupe deux situations : d’une part le gouvernement n’a pas déposé le projet de loi de finance au Parlement à temps. D’autre part le conseil constitutionnel a invalidé la loi de finance de l’année. 

Section 2 – Un cadre pluriannuel pour une autorisation annuelle

On étudie le principe d’annualité appliqué à la loi de finance. Comment le principe d’annualité budgétaire s’applique en matière de loi de finances ?

Le principe d’annualité budgétaire reste juridiquement contraignant mais de plus en plus il y a la volonté de mettre en place des mécanismes de pluri-annualités.

Par. 1 – La pluri annualité de la visibilité financière

Quelles sont les mécanismes qui essayent de mettre en place une logique de pluri annualité ? Ces mécanismes restent très peu contraignants au niveau juridique. Leur juridicité reste limitée.

A) Les règles européennes

C’est le fameux pacte de stabilité de croissance. Dans ce pacte, il est prévu que les états-membres doivent transmettre à l’UE des projets de budget pour trois ans. Il y a donc une logique de pluri annualité. L’obligation juridique est de transmettre des informations pour trois ans, mais la transmission des infos ne contraint pas les Etats.

B)  Les règles internes : Les lois de programmation des finances publiques

Les lois de programmation des finances publiques sont prévues à l’A34 de la C°depuis 2008. Ces lois de programmations des finances publiques sont pluri annuelles et s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes publics. Ces lois de programmations pour l’ensemble des finances publiques avec pour objectif l’ensemble des administrations publiques : pas seulement les finances de l’Etat. Cela pose principalement la question suivante : est-ce qu’il est possible les finances locales et les finances sociales par ces lois de programmation ? Particulièrement pour l’A72 de la C° avec le principe d’autonomie des CT. Comment concilier l’A34 et l’A72 ? Ces lois de programmation peuvent réellement contraindre les finances locales ? En pratique, c’est compliqué. Plus globalement, est-ce que ce que prévoient les lois de programmation contraint chaque année principalement les lois de finance ? Dans ces lois de programmation, la dernière fin 2012 pour 5 ans pour le quinquennat. On trouve principalement des objectifs en termes de dépenses, de recettes et de déficit ; et surtout à terme essayer d’atteindre l’équilibre budgétaire. Au niveau juridique, ce que prévoit la loi de programmation en termes d’objectifs de déficit sont des dispositions qui ne sont pas juridiquement contraignantes. C’est une obligation de moyens mais pas une obligation de résultats. Chaque année, le Parlement reste libre de voter ce qu’il veut dans la loi de finance. 

Par. 2 – L’annualité de l’autorisation juridique

En matière de loi de finance, le vrai principe juridiquement contraignant est le principe d’annualité budgétaire. La loi de finance est discutée est votée et exécutée chaque année. La question qui se pose est concrètement comment cela se met en œuvre ?

A) Le système de l’exercice budgétaire

Définition exercice budgétaire : C’est la période d’exécution des services d’un budget.

Historiquement, période d’exécution du budget durait sur plusieurs années ; aujourd’hui l’exercice budgétaire correspond à une année civile. La loi de finance s’exécute du 1^er janvier au 31 décembre. Si on a des opérations non finies non réalisées au 31 décembre, le principe est que l’exercice se finit quand même. Les opérations non finies sont soit annulées le 31 décembre soit reportées sur l’exercice d’après. Principalement ce sont des dépenses.

B) La période complémentaire

C’est un aménagement au système de l’exercice. Théoriquement, l’exercice est clos au 31 décembre. Mais il existe une période complémentaire : certaines opérations qui ont été engagées fin décembre sans avoir pu être exécutées fin décembre. Pour ces opérations-là, on va pouvoir rattacher ces opérations exécutées après le 1^er janvier à l’exercice précédent. Mais cette période complémentaire dure 20 jours maximum. L’exercice va rester ouvert jusqu’au 20 janvier, uniquement pour les opérations commencées fin décembre mais non exécutées. Théoriquement, avec les systèmes informations ont devrait avoir de moins en moins ces problèmes d’exécution budgétaire de l’Etat.

Chapitre 2 –  Le domaine des lois de finance : Un contenu financier

 Quel est le contenu des lois de finances ?

A34 de la C° dit que la loi est compétente en matière fiscale. La loi fixe les règles concernant: l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures. Il parle de la loi en général, les lois de finances n’ont pas compétences exclusives en matière fiscale.

L’article 1^er de la LOLF pour déterminer les ressources et les charges de l’Etat, une loi particulière appelée loi de finance est compétente ? Les lois de finances ont un domaine exclusif.

Est- ce qu’on peut mettre n’importe qu’elle disposition dans la loi de finance ? Non. L’idée est qu’une loi de finance est une loi en matière financière. Le domaine des lois de finances est un domaine protégé.

3 domaines : exclusifs, protégé, interdit

Section 1- Le domaine exclusif des lois de finances : Les dispositions budgétaires

Par. 1 – Les autorisations

 4 grandes autorisations :

–          Le pouvoir de lever les impôts

–          Autorisation de dépenser : exécuter les crédits budgétaires

–          Emettre des emprunts

–          Le plafond des emplois publics

Les 3 dernières autorisations concernent uniquement les finances de l’Etat. En revanche, l’autorisation de lever l’impôt est l’autorisation de lever tous les impôts y compris locaux et ceux qui bénéficient à la sécu.

Par. 2 – Les équilibres

L’article 1^er de la LOLF : Deux équilibres prévus d’une part l’équilibre budgétaire et d’autre part l’équilibre financier. Uniquement dans la loi de finance et concerne uniquement les finances de l’Etat. Equilibre budgétaire : entre les recettes et les dépenses ; équilibre financier : comparaison des mouvements de sortie et d’entre de trésorerie Par. 3 – La spécialisation des crédits

Comment on dépense l’argent de l’Etat ? Prévu uniquement dans les lois de finance. Le principe de spécialité budgétaire au niveau des finances de l’Etat s’organise dans cette logique de mission, programme et action.

Par. 4 – Les dispositions diverses

Cela regroupe les autorisations d’affectation de recettes et les autorisations de report de crédit. Cas particuliers.

Section 2 – Le domaine partagé des lois de finances

Les dispositions qu’on va voir maintenant peuvent être dans une loi de finance mais elles peuvent aussi être dans une autre loi.

–          La matière fiscale : le régime des impôts à l’A34.  Il peut être dans une loi de finance mais dans n’importe qu’elle loi. La tendance récente est d’essaye au maximum de mettre toutes

les dispositions fiscales dans la loi de finance. Ce n’est pas une obligation juridique mais plus une pratique politique.

–          La loi LOLF a rajouté un domaine partagé : Le régime de la responsabilité financière des agents publics et d’autre part les dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques. 

Section 3-  Le domaine interdit des lois de finance : Les cavaliers budgétaires

Définition cavalier budgétaire : C’est une disposition figurant au sein d’une loi de finance alors qu’elle ne devrait pas y être.

L’idée est que dans une loi de finance, il ne doit y avoir que des dispositions qui ont un aspect financier. Si des dispositions n’ont aucun aspect financier, elles ne peuvent pas être dans la loi de finance.

Le Conseil Constitutionnel  contrôle l’existence des cavaliers budgétaires. Pourquoi cette hypothèse des cavaliers budgétaires ? En matière législative, s’il y a bien un texte où on est sûr qu’il va être adopté est la loi de finance chaque année.  Cela entraine souvent le gouvernement et les parlementaires étant sûrs que la loi de finance va être adoptée, ils incorporent dans la discussion parlementaire des dispositions qui n’ont rien à voir avec les finances publiques. 

 A partir de quel critère le CC va dire si tel ou tel élément a sa place dans la loi de finance ?

–          Pour qu’une disposition est sa place dans une loi de finance et ne soit pas qualifiée de cavalier budgétaire, il faut qu’elle ait un lien avec le champ de financier. Concrètement un des critères suivant : disposition sur les ressources, les charges publiques ou les opérations de trésorerie.

–          La disposition peut avoir encore un lien avec l’organisation du contrôle ou de l’information du Parlement sur la gestion des finances publiques.

–          La disposition a un lieu avec l’organisation de la responsabilité financière des agents publics – La fiscalité

–          La création ou la transformation d’emplois publics

Découlent d’une décision du 29 décembre 2004 du Conseil Constitutionnel.

Exemple : faire transmettre les fichiers des abonnés canal + aux services fiscaux parce qu’ils payent la redevance télé ; le CC trouve que le lien financier est trop ténu. Le gouvernement avait pris un décret sanctionné par la CNIL. Contournement d’un refus de la CNIL.

Chapitre 3 – La forme des lois de finances

Elle dépend de la finalité des lois de finances. Ce qui veut dire que les lois de finances n’ont pas toutes les mêmes formes. Il y a quatre types de lois de finances avec trois finalités différentes. On a prévision et autorisation pour les lois de finances annuelles et rectificative donc formalisme spécifique.

Les lois de règlements sont des actes de validation, ce qui implique qu’elles n’ont pas le même formalisme.

Les lois de l’article 45 doivent répondre des lois budgétaires qui renvoient à un formalisme spécifique.

Dans ce chapitre, on parlera seulement des lois de finances annuelles et des lois de finances rectificatives.

Comment se présente ces deux lois ?

–          Quels sont les documents à l’intérieur

–          Comment ils sont agencés les uns les autres

–          Les annexes

Section 1- Les principaux états financier figurant au sein des lois de finances

Etat financier renvoie au terme de compte public. Ce sont des documents dans lesquels on a des chiffres qui récapitulent l’argent qui entre et l’argent qui sort de l’Etat.

On trouve trois états financiers dans les lois de finances :

–          Le budget général

–          Les budgets annexes

–          Les comptes spéciaux

Par. 1 – Le budget général

Au sein du budget de l’Etat, on distingue d’abord le budget général qui désigne au sens strict l’ensemble des recettes et des dépenses de l’Etat. L’idée est que le budget général est l’état financier principal au sein des lois de finances.

Ce n’est pas le seul, on trouve dans la loi de finances d’autres états financiers. Cela ne pose pas de problème à l’unité budgétaire de la loi de finances puisque les trois états financiers sont dans la loi de finances.

Par. 2 – Les autres états financiers

A) Les budgets annexes

C’est un compte particulier du budget de l’état qui figure en annexe du budget général. On a enlevé certaines activités de l’Etat mais traité de manière autonome. On a les journaux officiels et l’aviation civile. C’est donc sorti du budget général. Ici non plus ça ne pose pas de problème de l’unité budgétaire car ils sont compris dans la loi de finances mais il porte atteinte au principe de non affectation du budget à la dépense qui est un sous principe de l’universalité budgétaire.

B) Les comptes spéciaux

Ce sont des comptes qui sont au même type que les budgets annexes avec des budgets de l’Etat réalisés hors du budget de l’Etat, donc de façon autonome. La différence avec budget annexe est que dans les comptes spéciaux ça pose problème par rapport à la non-affectation mais en plus l’existence des comptes spéciaux porte atteinte à la règle du produit brut (non compensation). En résumé, cela viole les deux sous principes de l’universalité budgétaire. Dans les comptes spéciaux on a que les résultats net et pas ce qui sort et ce qui rentre donc viole la règle du produit brut.

Quatre comptes spéciaux (juste retenir le nombre de comptes) :

–          Les comptes d’affectation spéciale

–          Les comptes de concours financiers

–          Les comptes de commerce

–          Les comptes d’opération monétaire

Comment tout ça est organisé ?

Section 2 – La présentation des lois de finances : un texte en deux parties

Par. 1 – La première partie : autorisations et équilibre

A) Les autorisations

Les autorisations de lever les impôts (l’ensemble des impôts français) et aussi l’autorisation de lever les emprunts.

B) Les dispositions relatives aux équilibres

On le retrouve dans le dernier article de la partie I, qui s’appelle l’article de l’équilibre.

L’équilibre budgétaire (de l’Etat) : On a un tableau qui récapitule l’ensemble des recettes et l’ensemble des dépenses de l’Etat.

 L’équilibre financier  : C’est aussi un tableau nommé tableau de financement avec d’un côté les besoins de financement et de l’autre les ressources. Avec notamment la couverture du déficit budgétaire et aussi les emprunts.

Il y a bien un lien entre les deux tableaux au niveau du déficit budgétaire mais la différence est que le tableau de financement est par définition équilibré alors que le tableau budgétaire ne l’est jamais (soit déficit ou excèdent).

Le plafond des emplois publics et des emplois équivalents temps plein : C’est dans cette sous-section qu’est mentionné le nombre maximum de fonctionnaires. On fait ça principalement parce que la dépense de fonctionnaire est la plus importante.

L’affectation des éventuels surplus des recettes fiscales : on peut avoir en pratique plus de recettes fiscales que prévue. Il est prévu que si on a ce surplus lors de l’exécution, comment ce surplus sera utilisé. Depuis X années, ce surplus sera utilisé pour diminuer le déficit budgétaire.

Par. 2 – La deuxième partie : La spécialisation des crédits et ?

1. A) Le principe de spécialité budgétaire pour l’Etat

C’est ici que l’on retrouve le programme, les missions et les actions.

B) Les mesures permanentes

Ce sont simplement les dispositions qui n’ont pas leur place ailleurs dans la loi de finances. Ce sont les mesures permanentes donc on les mets à la fin.

Par. 3 – Les états législatifs annexés

Ce sont des documents qui font parties à part entière de la loi de finances et ce sont des documents qui viennent détailler le contenu de la loi de finances et de ses deux parties.

L’état législatif A où il y a le détail des recettes et des revenus des budgets de l’Etat. Ou encore l’état législatif annexé D où se trouve le détail de la répartition des crédits par missions et par programme pour les comptes spéciaux.

L’important est de savoir qu’ils viennent détailler et qu’ils font parties pleinement de la loi de finances. Donc deux parties plus les états législatifs annexés, c’est vraiment l’ensemble qui forme la loi de finances.

Section 3 – Les documents budgétaires informatifs accompagnants l’examen des lois de  finances

Par 1. – Les documents généraux

A) Les annexes d’information au projet de finances annuelles

L’idée est que par définition le projet de loi de finances est préparé par le gouvernement et l’idée est qu’en plus du document il doit présenter des documents informatifs qui expliquent le contexte dans lequel s’inscrit le projet de loi de finances annuels.

On a par exemple un rapport sur l’évolution de l’économie national et sur les orientations des finances publiques.

B) Les annexes d’information au projet de loi de finances rectificatives

A53 de la LOLF, annexe qui résume les raisons de celui-ci. Lorsque le gouvernement dépose un PLF rectificative, c’est par définition en cours d’exécution, il doit donner au Parlement un rapport particulier : « rapport présentant l’évolution de la situation économique ou financière ». Ce sont des documents de cadrage des LF.

C) Les autres annexes générales

Information générale :

–          le jaune de l’agence de l’eau (document spécial)

–          Jaune sur les membres du cabinet ministériel

Elles portent différents noms, des noms de couleurs. Ce sont des documents d’information qui portent sur des sujets particuliers. Exemple : le jaune concerne les agences de l’eau.

Par. 2 : Les documents spéciaux analysant la performance de l’action publique

A) Les bleus budgétaires et les projets annuels de performance (PAP)

Ce sont des annexes qu’on trouve dans les projets de loi de finances annuelles et dans les projets de loi de finances rectificatives. L’idée est qu’on a autant de bleus budgétaires que par programme. Ce sont des documents qui analysent les objectifs pour chacun des programmes. Dans le bleu budgétaire la synthèse est appelé le projet annuel de performance. Idée de prévision ; par définition elles sont uniquement dans les projets de loi de finances annuelles.

1. B) Les rouges budgétaires et les rapports annuels de performance

On les trouve uniquement dans les lois de règlement. L’idée est qu’on a autant de rouges budgétaires que de bleus budgétaire, autrement dit que de programmes. L’idée est que la synthèse des rouges est le rapport annuel de performance. Les rouges répondent aux bleus. La loi de règlement est après exécution. Les rouges vont vérifier sont oui non les objectifs ont été atteints.

 

Titre 3 – Approche dynamique des finances de l’Etat

Les rapports entre les pouvoirs en matière budgétaire ;

Jusqu’à la Révolution française, il n’y avait pas de séparation des pouvoirs. A la Révolution DDHC A16, l’idée est qu’il faut une séparation des pouvoirs dans une démocratie. En matière financière, cette séparation se retrouve aussi. Le pouvoir exécutif est principalement le ministère et le gouvernement. Les organes législatifs sont l’Assemblée nationale et le Sénat. Le pouvoir judiciaire avec principalement la Cour des comptes et le Conseil constitutionnel. Comment synthétiser les rapports entre les pouvoirs ? Théorie des quatre temps alternés qui synthétise la répartition entre les trois pouvoirs en matière budgétaire. Le premier temps est la phase de préparation avec le pouvoir exécutif. Le deuxième temps, une fois le texte préparé, il est voté par le pouvoir législatif. Troisième temps, le budget voté est exécuté par le pouvoir exécutif. Enfin le quatrième temps est la phase de contrôle par d’une part le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire.

Derrière la théorie, il y a des problèmes qui se posent dans chacun des quatre temps. Exemple : Pendant la phase de vote on dit que c’est le Parlement qui vote la loi de finance. Le problème sousjacent qui se pose est de savoir si le vote du Parlement est simplement un vote de validation ou a-t-il le pouvoir de  modifier le texte présenté par le Parlement ? ; Contrôle formel ou matériel de l’exécution du budget ?

Avant Ve République, on considérait qu’il y avait une domination du Parlement. Y compris dans le processus budgétaire. En 1958, l’idée est qu’on a essayé de rationaliser le parlementarisme, soit on a essayé de diminuer le pouvoir législatif en donnant plus de pouvoir à l’exécutif. L’ordonnance de 1959 de La LOLF donnait plus de pouvoir à l’exécutif en matière financière. La LOLF a deux grands objectifs : budgétisation par les résultats ; redonner plus de pouvoir au Parlement en matière de loi de finance. 3 chapitres pour chaque année : élaboration et adoption à l’année N-1, exécution à l’année N et contrôle à l’année N+1.

Chapitre 1 – Elaboration et adoption de la loi de finance de l’année

L’Article 39 de la Constitution qui nous dit que le projet de loi de finance et le projet de financement de la sécu sont soumis au premier lieu à l’Assemblée nationale. Le gouvernement est compétent en matière de projet de loi. Le Parlement est compétent est matière de proposition de loi.

Section 1 – Elaboration du projet de loi de finance par le gouvernement

Le ministre des finances a un rôle central dans la préparation du budget annuel sous la responsabilité du Premier ministre. Ministre délégué au budget qui prépare le projet de loi de finance sous l’autorité du ministre des finances.

D’abord la préparation se fait au sein du ministère. Ensuite une fois ce travail préalable effectué par le ministère, on a des arbitrages politiques le plus souvent exercé par le Premier ministre. De plus en plus de contraintes européennes qui encadrent cette phase de préparation. Les Etats-membres ont de moins en moins de liberté. L’élaboration nationale se fait dans un cadre européen de plus en plus contraignant.

Par. 1 – La phase administrative de préparation du projet de loi de finance

A) La préparation des projets de budget au sein des ministères

Il y a trois idées :

–          L’idée d’un encadrement politique du travail des ministères ; idée d’un séminaire gouvernemental avec discussion des orientations du prochain projet de loi de finance.  A la fin de ces séminaires, il y a des lettres de cadrage adressé par le premier ministre aux autres ministères  qui rappellent les objectifs généraux des ministères.

–          Chacun des ministères va commencer à préparer son propre budget. Chaque ministère a en charge une mission et chaque ministère va préparer le budget de chaque mission

–          Centralisation effectuée par le Direction du budget qui est un service au sein du ministère des finances. Le rôle de la direction du budget est de centraliser les projets de budgets de chaque ministère ; éléments liés au dépenses. Le deuxième rôle de la Direction du budget est de réfléchir aux prévisions de recettes. Exemple : hypothèse de croissance. La direction budget va comparer les deux et établir un projet d’article d’équilibre.

B) Les conférences budgétaires ou réunion de budgétisation

Conférences entre d’une part la Direction du budget donc le ministère des finances et d’autre part les autres ministères. Réunions de négociation dans lesquelles on a deux intérêts antagonistes : les ministères veulent plus de budget et la Direction du budget veut limiter les dépenses. On essaye de trouver des compromis. Parfois des dossiers coincent : un ministère refuse d’obéir à la Direction du budget. Le premier ministre tranche.

Par. 2 – La finalisation politique du projet de loi de finance

A) Les arbitrages ou réunion de restitution

Des budgets de restitutions synthétisent les compromis entre la Direction du budget et les ministères. Dans ces budgets de restitutions, on peut constater l’absence de compromis. Les arbitrages sont toujours effectués par le Premier ministre. C’est très rarement un arbitrage du Président de la République. Exemple : l’arbitrage sur les transports. Au début des années 90 il y avait au sein du ministère des transports l’idée qu’il fallait améliorer les transports dans la région parisienne. Il propose de construire à terme la ligne 14 et le RER D. Le ministère des finances proposait d’en faire un à la fois. Le ministère des transports voulait construire les deux en même temps. Pas de compromis à l’époque. Arbitrage de Rocard qui construit les deux en même temps. Entre janvier et juin. 

B) Les lettres plafonds et finalisation des bleus budgétaires

Le ministère des finance envoie aux différents ministères des lettres plafonds qui contrairement qui lettres de cadrage ont des chiffres beaucoup plus précis. Exemple : nombre de fonctionnaires précis. Chaque ministère va pouvoir finaliser son projet de budget, soit les bleus budgétaires pour chacun des programmes ministériels. Une fois ce travail fait, cette finalisation est faite durant l’été. Fin août début septembre, la Direction du budget au sein du ministère des finances va synthétiser l’ensemble des bleus budgétaires puis mise en forme du projet de loi de finance. Puis passage devant le CE, avis sur le projet de loi de finance. Puis adoption du projet de loi de finance en conseil des ministres. A fin septembre, le projet de finance est fini et prêt à être présente au Parlement.

Par. 3 – Les contraintes européennes

Deux seuils :

Chaque état membre ne doit pas avoir 3% de déficit public par rapport au PIB. Chaque état membre ne doit pas une dette publique cumulée qui dépasse 60% de son PIB. Découlent du Pacte de Stabilité de Croissance de 1997 issu du traité de Maastricht. (PSC)

Entre 1997 et 2010, les pays n’ont pas respecté les seuils mais aucune sanction. Depuis 2,3 ans de plus en plus de textes européens rendent les seuils plus contraignants. Depuis mars 2012, le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) signé par 25 des 27 états-membres. Ce n’est pas un traité de droit européen, c’est un traité international applicable à l’UE. Dans ce traité, il y a l’idée de la règle d’or, le respect de l’équilibre budgétaire. La France a voté ce texte par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et la gouvernance des finances publiques. Loi organique qui  précise le régime juridique des lois de programmation des finances publiques. On a deux autres textes s’appellent « le paquet de six » et « le paquet de deux » (six pack et two pact) qui ont pour finalité de contraindre les états-membres à respecter l’équilibre budgétaire. L’idée est que de plus en plus, les Etats membres ne peuvent plus faire ce qu’ils veulent dans la phase de préparation du budget.

Section 2 – L’adoption du projet de loi de finance par le Parlement

Il y a deux idées potentiellement contradictoires : l’A14 de la DDH qui pose le principe de la compétence du Parlement  en matière financière et budgétaire. Autrement dit le Parlement doit voter la loi de finance. Le second objectif qui limite le premier est une contrainte de temps. Le texte budgétaire doit être exécutable au 1er janvier. Cette intervention du Parlement est limitée pour ne pas déborder sur l’année d’exécution. 

Par. 1 – La procédure d’adoption devant les deux chambres

Comment la loi de finance est votée par le Parlement ?

5 temps (entre fin septembre et fin décembre) :

A) La priorité donnée à l’Assemblée nationale et l’information des chambres

A39C : le projet de loi de finance est déposé devant l’Assemblée nationale. Autrement dit, il n’est pas déposé devant le Sénat. Il y a un examen priorité de l’Assemblée par rapport au Sénat car on considère que l’Assemblée est plus représentative du peuple. Une fois adopté par l’Assemblée, le texte part au Sénat. La procédure d’adoption est la même devant les deux chambres.

A48 de la LOLF : Débat d’informations budgétaires organisé par le gouvernement au Parlement. Le gouvernement va informer le Parlement des grandes orientations du projet de loi de finance au printemps du texte qui sera détaillé dans le futur projet de loi de finance fin septembre. Aider les parlementaires à comprendre le cadre général.

B) Le rôle des commissions des finances

D’abord une fois le texte présenté par l’Assemblée, il est directement renvoyé aux commissions. Rappel : huit commissions à l’Assemblée et le Sénat.  Il va d’abord à la commission des finances dont le rôle est de rendre un rapport sur l’ensemble des lois de finances. Dans la commission des finances à l’assemblée et au sénat, on a des députés et des sénateurs dont le rôle est de rapporter une partie des lois de finances. Les rapporteurs vont étudier une partie de la loi de finance, soit les missions ou les programmes. La commission va rendre un avis sur le texte. La commission des finances a des pouvoirs spéciaux, notamment des pouvoirs d’enquête et notamment de poser des questions aux ministres. On a aussi 7 autres commissions qui vont aussi rendre un rapport particulier uniquement sur la partie de la loi de finance qui les intéresse. Exemple : commission des affaires culturelles sur les affaires culturelles.

C) La procédure de discussion et de vote

Elle est spécifique à la matière financière. Tout d’abord, il y a un vote sur la première partie de la LF. Il y a ensuite l’intervention du ministère des Finances et du Budget. Puis celle du rapporteur général de la commission des finances. Et enfin, interviennent les portes parole des groupes parlementaires. Sur cette première partie, il y a un vote d’ensemble même si chaque sous-partie est discutée. Ce vote est indispensable avant la discussion et le vote de la seconde partie (art 42 de la LOFL).

La discussion et le vote de la seconde partie. L’art 43 de la LOLF dispose que ce n’est pas un vote global mais un vote mission par mission. Si le vote se fait uniquement sur les missions (constituées de programmes), le Parlement valide indirectement les programmes qui sont à l’intérieur de chaque mission. L’idée est lorsque toute la 2e partie est votée, on fait un vote global sur tout le texte.

D) Les nouveaux enjeux liés à la performance des dépenses publiques

On s’interroge sur la façon de discuter la 2e partie de la LF, soit les dépenses. Ce qui a changé depuis la LOLF, on retrouve dans la 2e partie, une discussion au premier euro. Dorénavant, on efface toute référence au crédit de l’année précédente ce qui implique de justifier chaque année, l’ensemble des crédits nécessités par les programmes.

Avant 2001, il y a eu une distinction entre les services votés et les mesures nouvelles. Les services votés sont les dépenses qui continuaient depuis les années suivantes, les mesures nouvelles sont la distinction avec les mesures de reconduction. Il y avait un seul vote du Parlement sur les services votés, et il n’y avait donc des discussions précises seulement sur les mesures nouvelles. Le problème est que les mesures reconduites représentaient la majorité des dépenses de l’État. Dorénavant, chaque programme peut être discuté dès le premier euro, il n’y a aucune logique de reconduction.

Une fois le texte voté par les 2 chambres, on saisit le Conseil constitutionnel.

E) La saine du Conseil Constitutionnel et promulgation au JOFR

Traditionnellement, il y a toujours un recours de l’opposition au Conseil constitutionnel. S’il y a un texte à contester par l’opposition, c’est celui-là. Pendant 20 ou 30 ans, il y a eu chaque année une saisine, mais en 2007, 2008 et 2009, il n’y a pas eu de saisine.

Le Conseil contrôle que le PLF est conforme aux principes budgétaires et fiscaux. Mais aussi on contrôle l’existence des cavaliers budgétaires. Mais le fait d’avoir des cavaliers budgétaires, cela ne signifie pas qu’il y a violation de la Constitution.

Par. 2 – L’encadrement de l’intervention du parlement

A) Le droit d’amendement

Le gouvernement et le Parlement peuvent déposer des amendements. Le gouvernement a le droit d’amender quand il veut son texte. En revanche, le Parlement ne peut proposer d’amender des textes que lorsqu’il est devant la chambre dont il relève.

Article 40 de la Constitution : les amendements parlementaires ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques soit la création ou l’aggravation d’une charge publique.

Ø  Ne sont pas recevables les amendements qui proposeraient la suppression pure et simple d’un impôt ou une augmentation d’une ou des dépenses.

Ø  A contrario, est recevable un amendement qui propose d’augmenter un impôt ou de diminuer une dépense.

Ø  Les compensations sont possibles entre les ressources. Un parlementaire peut proposer d’augmenter l’ISF et de diminuer d’autant la TVA.

Ø  A contrario, jusqu’en 2001, il était impossible de compenser les charges. Un parlementaire ne pouvait augmenter les dépenses de l’EN et de diminuer les dépense de la Défense. La LOLF dans son article 47 a permis une compensation entre les charges uniquement à l’intérieur des missions

Ø  Impossible de proposer une compensation entre ressources et charges

Le but est d’encadrer le pouvoir d’intervention des parlementaires pour que ça ne déborde pas audelà du 31 décembre.

1. B) La contrainte des délais

1- Les délais classiques

Art 47 de la Constitution, détaillé par les articles 39 et 40 de la LOLF.

 Les délais et leur interprétation :

Le Parlement a un délai global de 70 jours pour se prononcer sur le texte. Ce délai court à compter du 1e mardi d’octobre. Dans ce délai global, il y a répartition entre les 2 chambres. L’AN a 40 jours pour adopter le PLF en première lecture et le Sénat a 20 jours.

Il existe une interprétation large, une certaine tolérance quant à l’application contraignante de ces délais. On va essayer de trouver un consensus pour que le Parlement puisse voter le texte.

Traditionnellement, le texte est déposé par le gouvernement à l’AN avant le 1e mardi d’octobre. Mais dans la pratique, le gouvernement dépose le texte fin septembre. Ça montre que le gouvernement essaye de favoriser l’intervention du Parlement. Tolérance du Conseil constitutionnel en cas de dépassement du délai, du moment que le Sénat a 15 jours, l’AN peut déborder.

 La lourde sanction théorique en cas de non-respect des délais :

Ces sanctions ne sont quasiment jamais appliquées car elles sont théoriquement extrêmement lourdes. Il faut distinguer un dépassement de délai au niveau des chambres d’un éventuel dépassement du Parlement dans son ensemble.

Ø  Si l’une des chambres dépasse le délai, la chambre est dessaisie du texte et perd tous ses amendements.

Ø  Si le Parlement dépasse les 70 jours, le gouvernement peut adopter la LF par ordonnance.

2- Les situations spéciales

 La procédure accélérée en matière de LF :

Pour qu’une loi soit adoptée par le Parlement, elle doit être acceptée dans les mêmes termes par les 2 chambres. Cependant, en matière de LF, on n’a pas le temps d’attendre que les 2 chambres se mettent d’accord.

Art 40 de la LOLF dispose qu’en matière financière, l’urgence est de droit. Cela signifie qu’il est mentionné que dès l’instant que chacune des chambres a adopté le texte en 1^e lecture, le Premier ministre a la possibilité de stopper les navettes et de convoquer une CMP. La CMP doit donc se prononcer en 10 jours.

 Les LF de l’article 45 :

Le cas de l’urgence budgétaire. Catégorie particulière. Ces lois-là n’ont pas la signification classique d’actes de prévisions, d’autorisation et de validation. Elles ont un formalisme particulier.

Hypothèse où le gouvernement ne dépose pas le projet dans les temps (1962, le gouvernement Pompidou a été renversé fin septembre donc la LF n’a pas été présentée à temps). Hypothèse où le Conseil constitutionnel annule la LF (1979, le contrôle du Conseil Constitutionnel annule la LF de 1980 pour inconstitutionnalité). Les solutions sont dans l’article 45.

Dans l’ordonnance de 1959, aucun article ne répondait à ces situations. On a trouvé une parade qu’on a juridicisé dans la LOLF. Dans ces 2 situations, le gouvernement dépose au Parlement le PLF qui va être divisé en 2. On va déposer d’bord la première partie, puis la deuxième partie.

Chapitre 2 – L’exécution de la loi de finances votée

C’est par définition en année n. La loi de finances de 2013 va s’exécuter à partir du 1^e janvier 2013.

Une LF c’est un texte macro-budgétaire qui contient des dispositions générales en matière budgétaire. Il faut traduire ces dispositions macro-budgétaires en dispositions micro budgétaire, d’application directe. Dans la LF, on a un ensemble de dépenses prévues, sauf que les sommes mentionnées sont très larges, il faut que quelque chose intervienne afin que l’on sache comment sont divisées ces sommes.

Il y a tout d’abord une exécution politique des LF. Pour que la LF soit exécutée, il faut une intervention du gouvernement, il faut qu’il mette à disposition les sommes prévues dans la LF. Mais un problème se pose : est ce qu’il existe une marge de manœuvre pour le gouvernement par rapport à la LF votée ? Peut-il changer le texte voté ? Ensuite il y a une exécution comptable ou administrative. Cela renvoie au principe de séparation ordonnateurs/comptables. Ils interviennent afin d’exécuter la LF.

Section 1 – La mise en œuvre budgétaire

Le gouvernement ne change pas le texte autorisé par le Parlement, il ne fait que l’exécuter. La LF a besoin d’une traduction pour la rendre effective. Il y a 2 types de dispositions techniques, c’est-à-dire que le pouvoir réglementaire intervient mais cette intervention ne fait que traduire dans la nomenclature des exécutions budgétaires, les décisions du Parlement votées dans la LF.

Par. 1  – Les taches traditionnelles de mise en œuvre du budget : les décrets de répartition

Art 44 de la LOLF : une fois que la LF a été promulguée, le gouvernement prend des décrets de répartitions. Ils mettent à disposition les crédits pour les différents ministères. Cette répartition doit respecter la séparation mission/programme. Les décrets de répartition reprennent les bleus budgétaires, cela répond au principe de spécialité budgétaire.

Par. 2 – Les mouvements de crédits techniques en cours d’exécution

On est en cours d’exécution, mais il va se passer des événements particuliers. Le gouvernement va intervenir pour enregistrer ces évènements. Mais cela ne modifie pas ce que le Parlement avait enregistré.

Art 17 de la LOLF : les événements pouvant survenir en cours d’exécution sont

–          fonds de concours

–          rétablissement de crédits –        attribution de recettes

A) Les fonds de concours

Ces fonds s’inscrivent dans 2 situations :

–          de fonds à caractère non fiscal versés par des personnes publiques ou privées, pour concourir à des dépenses d’intérêt public

–          de produit des lègues et donations attribués à l’État

En cours d’exécution, il y a souvent des personnes privées qui lors de leur décès donnent leur argent, ou leur patrimoine à l’État. Traditionnellement, on enregistrait l’argent correspondant dans le texte budgétaire.

La situation qui se pose aujourd’hui est plus souvent, des collectivités locales qui participent à une dépense d’intérêt public, dirigée par l’État (ex : rénovation des routes en France). Le ministre des finances va prendre un arrêté ministériel afin d’enregistrer ce qu’il s’est passé dans l’année au niveau des donations.

B) Les rétablissements de crédits

Il s’agit de réinscrire sur une ligne budgétaire une somme qui en a été enlevée de façon erronée. C’est la même situation que pour les fonds de concours, le ministre prend un arrêté ministériel afin de rétablir le crédit et corriger l’erreur. Ça ne modifie pas le texte adopté par le Parlement.

Section 2 – Les corrections budgétaires

Par. 1 – Les modifications règlementaires des crédits

Le gouvernement va pouvoir modifier ce qui a été votée par le Parlement. On autorise le pouvoir réglementaire à modifier le texte, car on veut laisser une marge de manœuvre au gouvernement dans l’exécution de la LF.

Il existe 3 marges de manœuvres octroyées au gouvernement.

A) La fongibilité des crédits depuis 2001

Il y a les décrets de répartitions mettent à dispositions les crédits par missions et par programmes dans les différents ministres. Dans chaque crédit alloué aux différents programmes, il y a X millions pour les dépenses de personnel, X millions pour les dépenses d’investissement, etc.

Dorénavant, depuis 2001, il y a une fongibilité qui est asymétrique des crédits par programmes. En droit civil, on parle de biens interchangeables. Pour l’État, on parle de la fongibilité des crédits, c’està-dire qu’ils sont interchangeables entre eux. Mais cette fongibilité n’existe qu’à l’intérieur de chaque programme.

On parle de fongibilité asymétrique, soit que l’interchangeabilité ne marche pas dans tous les sens.

Exemple : les dépenses de personnel peuvent devenir des dépenses d’investissement ou des hors personnel. Cependant, une dépense d’investissement ou de fonctionnement hors personnel, ne peut pas devenir une nouvelle dépense de personnel.

B) Les autres techniques organisant les mouvements de crédits en cours d’exécution

Mais ces mécanismes ne sont pas de droit, il y a des conditions de fond et de forme. A chaque fois que le gouvernement adopte une de ces techniques, il doit en informer le Parlement.

1-  Les décrets de virement et de transfert

Art 12 de la LOLF : ces 2 mécanismes permettent d’organiser des mouvements de crédit, soit au sein d’un même ministère entre ces différents programmes (décret de virement) soit entre 2 ministères à la condition de respecter l’objet des actions du programme d’origine (décret de transfert). Cela permet au gouvernement de modifier l’affectation des crédits votés par le Parlement.

Conditions de forme : décret du Premier ministre et une information des commissions parlementaires.

Condition de fond : montant global des décrets de virement et de transfert est limité à 2% des crédits ouverts en LF initiale

2- Les décrets d’avance

Art 13 de la LOLF : ça permet d’anticiper une LF en cas de besoins urgents. Aucun crédit n’est prévu pour répondre à ces besoins urgents, donc on va créer des crédits correspondants.

Conditions de forme : Décret d’information et de consultation des commissions parlementaires Conditions de fond : Les décrets d’avance ne peuvent dépasser 1% des crédits ouverts par la LF initiale (3 milliards d’euros). En principe, sauf cas particuliers, la création d’une nouvelle ligne budgétaire pour dépenser et encadrer par l’équilibre budgétaire. Pour créer 500 millions, il faut annuler 500 millions ailleurs.

Le dernier encadrement des décrets d’avance est que le décret d’avance doit être ratifié dans la prochaine loi de finances. Le parlement doit finalement ratifié à posteriori le décret d’avance.

C) les techniques juridique organisant les mouvements de crédit en fin d’exercice

Le principe d’annualité budgétaire implique que l’exercice se finit au 31 décembre. Ce qui veut dire encore que les recettes et dépenses sont prévues pour un an. Si des opérations ne sont pas finies au 31 décembre, elles n’ouvrent pas droit pour l’année suivante. Il faut quand même donner une marge de manœuvre car si c’est trop stricte alors contre-productif donc deux techniques pour les dépenses:

–          Report de crédit sur l’exercice d’après

–          L’annulation des crédits

1- Les reports de crédits sur l’exercice suivant

C’est l’article 15 de la LOLF. Le gouvernement peut reporter des crédits d’un programme sur un exercice suivant s’il s’agit du même programme ou à défaut d’un programme suivant les mêmes objectifs. C’est aussi encadré par les conditions de formes, il faut que ça passe par un arrêté conjoint du ministre des finances et ministre responsable correspondant. Ce report de crédit est limité à 3% des crédits votés initialement. La dernière condition est que ne sont pas reportable les dépenses de personnels car ce sont des dépenses d’exercice.

2- Annulation de crédit

Article 14 de la LOLF. Les conditions : ça passe par un décret du premier ministre, information des commissions des finances et c’est limité à 1,5%. En pratique, très souvent cette technique est utilisée parce qu’elle permet en fin d’exécution de faire des économies et donc diminuer le déficit budgétaire.

Par. 2 – Les modifications législatives de crédit (loi de finances rectificatives)

Article 1^er de la LOLF : Les lois de finances rectificatives sont des lois de finances. Elles ont la même finalité que les lois de finances annuelles, ce sont des actes d’autorisation et de prévision. Ce qui implique aussi qu’au niveau du formalisme, les lois de finances rectificatives répondent aux mêmes conditions de formes. La loi de finance annuelle est avant l’exécution, les lois de finances rectificatives sont en cours d’exécution.

La portée temporelle de la loi rectificative n’est pas annuelle mais infra-annuelle. Elle s’appliquera de sa promulgation à la fin de l’année.

Il n’y a pas de limites au nombre de loi de finances rectificative.

Les vocations :

A) La vocation de modifier politiquement la loi de finance de l’année

Cela renvoie principalement à l’idée qu’en cours d’exécution on a un changement de majorité parlementaire donc par définition on a à chaque fois une loi de finances rectificative. On peut prendre l’exemple le plus récent avec 2012.

On peut avoir aussi un changement de politique au sein d’une même majorité. Exemple : 1984, avec le changement de premier ministre entre Mauroy et Fabius. On avait la même majorité mais modification de la politique de la majorité de gauche. On a eu l’adoption de suite d’une loi de finances rectificatives.

B) La vocation de modifier les conditions de l’équilibre financier définit préalablement

Dans les lois de finances rectificatives on a souvent la ratification des décrets d’avance. L’idée important est que les modifications réglementaires de crédit sont encadrées par des conditions strictes en pourcentages. Dans les lois de finances rectificatives, il n’y a aucun plafonnement. C’est-àdire qu’on peut modifier tous les crédits, toutes les dépenses. Et cela puisque c’est le parlement qui vote alors que dans les modifications règlementaires c’est beaucoup plus stricte. Ce qui fait qu’en pratique, cela passe le plus souvent par les lois de finances rectificatives.

La deuxième idée est qu’il n’y a pas de nombre limite et de la temporalité des lois rectificatives. En revanche, on a le CC qui est venu préciser une chose dans une décision du 24 juillet 1991 : une loi de finances rectificative doit être déposée dans le cas où il apparait que les grandes lignes de l’équilibre économique et financier définies par la loi de finance de l’année se trouveraient en cours d’exercice bouleversé. De manière pratique, c’est en principe chaque année une LFR. Sur les dernières années, depuis 2008, on a eu environ 3-4 par an alors qu’avant c’était environ 2.

Chapitre 3 – Le contrôle de l’exécution de la loi de finance votée

Il est surtout après l’exécution et un peu en cours. On va voir qu’il y a trois types de contrôles :

Section 1 – Le contrôle par l’autorité administrative

Par. 1 – Le contrôle du ministère des finances

1-                  Le contrôle des comptables. Le travail que font les comptables, vérifient les ordres soientcompatibles avec les textes, etc… Sachant que les ordonnateurs des ministères sont les ministres.

2-                  Depuis 2005, avec la création du service de contrôle budgétaire et comptable ministériel. C’estdans chacun des ministères, ce service-là est dirigé par une personne qui est nommé par le ministre des finances. Le rôle de ce service, de cette personne, est de contrôler l’ordonnateur de ce ministère donc les ministres. Cela permet au ministre des finances d’avoir un regard sur l’ordonnancement et l’exécution.

3-                  Contrôle a posteriori avec l’inspection générale des finances qui va vérifier comment les ministèressont exécutés leur budget.

Par. 2- Le contrôle des ministères dépensiers

Tous les ministères sauf celui des finances. Ils se contrôlent eux-mêmes. Par définition, on considère que l’autocontrôle fonctionne moins qu’un contrôle effectué par l’extérieur.

Exemple : au sein du ministère de la défense il y a le service de contrôle général des armées. Il est là pour faire des enquêtes et voir comment le budget de la défense est utilisé.

Section 2- Le contrôle des juridictions financières

Dans la section 1, le contrôle est de portée limitée mais ici contrôle par des juridictions financières qui vont contrôler l’exécutif. On a deux juridictions :

–          Cour des comptes

–          Cour de disciplinaire budgétaire et financières

Par. 1 – La Cour des comptes

A) L’organisation de la Cour des Comptes

Le président est Didier Migaud et avant lui Philippe Seguin. La cour des comptes fonctionne aujourd’hui comme une juridiction classique. C’est une juridiction de l’ordre administratif et l’idée est que depuis une dizaine d’année il y a eu une transformation substantielle de la procédure. Avant elle était secrète jusqu’au début des années 2000 (inquisitoriale), depuis la procédure est judiciaire et classique. (CEDH article 6).

1. B) Les compétences de la Cour des Comptes

1-  Les attributions juridictionnelles

La cour des comptes n’a une compétence juridictionnelle que pour juger les comptes des comptables publiques. Donc elle n’a pas de compétence sur les comptes des ordonnateurs. Donc le comptable en situation débet. Dans cette situation, il y a quand même une cassation qui est possible et c’est le Conseil d’Etat qui est compétent en cassation après la cour des comptes.

2- Les attributions administratives

De plus en plus importantes. Il y en a deux types :

–          Le contrôle de la gestion des fonds publics : elle peut contrôler les administrations nationales (ministères) mais aussi des organismes de sécurités sociales et des entreprises publiques. Lorsque la cour des comptes fait de tels contrôles, elle contrôle la gestion mais elle ne rend pas de décision juridictionnelle; ce sera un rapport.

–          L’assistance aux pouvoirs publics : La cour des comptes assiste le gouvernement et surtout le parlement dans le contrôle de l’exécution de la loi de finances. Elle rend une nouvelle fois des rapports et des rapports thématiques. Il est adressé au parlement. L’idée est que la certification des comptes de l’Etat par la Cour des Comptes est donnée dans la loi de règlement dont on va parler juste après.

Par. 2 – La CDBF (Cour de discipline budgétaire et financière)

Elle n’a que des compétences juridictionnelles. Elle contrôle les comptes des ordonnateurs mais n’a pas compétence sur tous les ordonnateurs c’est-à-dire qu’elle n’a pas compétence sur les ordonnateurs principaux, entendu les ministres. C’est dans les mêmes locaux que la cour des comptes.

Section 3 – Le contrôle parlementaire

Par 1 – En cours d’exécution

Le droit d’information renvoie à trois idées :

–          Le parlement a le droit d’être informé en cours d’exécution

–          Le droit de s’informer, il va aller à la pêche aux informations. Ça passe principalement par les commissions des finances et surtout depuis la LOLF avec le renforcement des commissions des finances. Aujourd’hui elles ont des pouvoirs d’investigation sur les ministères.

–          L’assistance de la Cour des comptes. De plus en plus, la cour des comptes assiste le parlement dans sa mission de contrôle de la loi de finance.

Par. 2 – Le contrôle après l’exécution

Ça passe par les lois de règlements.

A) Le régime juridique des lois de règlements

Au titre de l’art 1 de la LOLF, la loi de règlement est une LF particulière. Ca n’est pas un acte de prévision et d’autorisation, ce n’est pas un acte pour l’avenir. C’est un acte de validation pour le passé, rétrospectif.

Les lois de règlement constatent comment la LF annuelle, éventuellement modifiée en cours d’exécution, a été concrètement exécutée du 1e janvier au 31 décembre. On commence la loi de règlement en n+1.

Cela implique qu’au niveau des conditions de forme, c’est un formalisme spécifique : la loi de règlement n’a pas de présentation en 2 parties. Puisque ça n’a pas la même valeur juridique que la LF, ça n’a pas le même formalisme, ni la même procédure de formation.

Pendant longtemps, ces lois de règlement ont été délaissées. Elles existent dans les textes depuis très longtemps mais dans la pratique, les parlementaires ne s’intéressaient quasiment pas à ces textes. Dans la LOLF, on a redonné du pouvoir au Parlement et on a donc remis la loi de règlement au centre de la discussion budgétaire au sein du Parlement.

La loi n’avait aucune effectivité juridique. La LOLF est arrivée sur son cheval blanc pour modifier et donner une valeur juridique à la loi de règlement. On a principalement joué sur les délais. Quelles sont ces obligations ?

–          Article 46 de la LOLF qui dit que le gouvernement doit déposer un projet de loi de règlement au maximum le 1^er juin de l’exercice qui suit l’exécution.

–          Article 41 de la LOLF qui nous dit que la loi de règlement doit être votée en première lecture avant que le parlement commence la discussion du prochain projet de loi de finances annuelle.

On exécute une loi de finances qui a des objectifs, on va contrôler si on a atteint les objectifs et avant de réfléchir à la prochaine loi de finance annuelle, on va vérifier dans la loi de règlement si on a atteint les précédents objectifs. Ce nouveau raisonnement de la LOLF, on a appelé ça « l’enchaînement vertueux » (dans l’objectif de performance).

1. B) Les objectifs de la loi de règlement

1- Un objectif classique réaffirmé : Le règlement définitif du budget

C’est ce qu’on appelle le règlement définitif du budget. Il fait la clôture du budget, c’est-à-dire :

–          Clore l’exercice budgétaire (article 37 de la LOLF) : ça veut dire que dans la loi de règlement on a des tableau qui récapitulent exactement l’ensemble des recettes et des dépenses qui en déduit un excédent, équilibre, déficit. C’est plutôt un déficit budgétaire. On a plus de dépenses que de recettes. La conséquence est qu’on a recours à l’emprunt.

–          Ratification des ultimes mouvements financiers soit des derniers décrets d’avance.

–          L’affectation du résultat comptable : dans la loi de règlement maintenant, il faut que les parlementaires votent un article qui constate que le déficit budgétaire entraine le recours à l’emprunt. Et le recours à l’emprunt entraine l’augmentation de la dette publique. L’idée à ce niveau-là est de faire réaliser noir sur blanc qu’il y a augmentation de la dette publique pour que les parlementaires prennent conscience de cela.

2 – Un nouvel objectif affirmé : L’évaluation de l’action publique

Article 15 de la DDH avec le contrôle des finances publiques. Ce contrôle est effectué principalement par les juridictions, notamment la cour des comptes. Depuis quelques années, on a essayé de donner plus de pouvoir au parlement notamment avec la modification de la constitution en 2008. C’est dorénavant la cour des comptes qui assiste le parlement et le gouvernement dans le contrôle et l’évaluation des finances publiques. C’est important dans la LOLF puisque depuis 2001, on a instauré les couleurs avec les rouges budgétaires qui sont des annexes à la loi de règlement. Et ils répondent aux bleus budgétaire qui sont dans la loi de finances annuels. On a autant de rouge que de bleu et l’idée est que dans les bleus budgétaires on a des objectifs pour les missions et pour les programmes et dans la loi de règlement (les rouges budgétaires) on a des rapports annuels de performance.

Peut-on avoir des bleus budgétaire dans la loi de finances rectificatives ? Oui car elle vaut pour l’avenir et qu’elles ont la même valeur donc c’est possible.

Conclusion générale de la partie 1 – Quelques éléments sur les finances locales et les finances sociales

Finances locales : problématique centrale c’est le principe de libre administration des collectivités territoriales (article 72). La question importante qui en découle est : Est ce que les collectivités locales  ont une autonomie financière ? L’autonomie financière a deux branches :

–          L’autonomie vis-à-vis des ressources

–          Est-ce que les collectivités ont une autonomie vis-à-vis de leur charge et de leurs dépenses ?

Au niveau des dépenses, l’autonomie est limitée car les collectivités ont certaines dépenses obligatoires. Elles ont aussi des dépenses interdites et globalement les dépenses des collectivités sont encadrées par le principe d’équilibre budgétaire. Il n’est vraiment contraignant que pour les collectivités territoriales. Cela démontre bien que l’autonomie vis-à-vis de leurs dépenses est limitée.

Est-ce qu’elles ont une autonomie vis-à-vis de leurs ressources ?

Dans les textes, article 72-2 de la constitution ajouté en 2003, on  a mis différentes garanties qui sont censé permettre une autonomie des collectives concernant leurs ressources. Cet article prévoit trois garanties :

–          La possibilité pour les collectivités de parfois faire varier le taux des impôts locaux. (taxe foncière, taxe d’habitation, taxe qui porte sur les entreprises).

–          Art 72-2, les CT doivent avoir des ressources propres qui sont une partie importante de leurs ressources totales. L’idée est de dire que les collectivités doivent avoir une liberté sur les ressources propres.

–          72-2 : idée que quand l’Etat transfert des compétences aux collectivités, il doit aussi faire en sorte de garantir l’autonomie financière en exerçant un transfert d’argent. En pratique, dans la réalité des choses l’autonomie des collectivités vis-à-vis de leurs ressources reste limitées, voire très limitée. En France, malgré la décentralisation, on reste dans un Etat unitaire. La souveraineté est exercée par le parlement. Les collectivités ne sont pas souveraines. Ce que le parlement donne, il peut le reprendre.

L’Etat ne dirige pas la sécurité sociale. En 1996, on a institué les lois de sécurité sociales avec l’idée qu’avec ces lois on allait mieux contrôler les caisses de sécurité sociales et par conséquent les finances de sécurités sociales. Ces lois sont très proches des loi de finances car ce sont des lois finances mais aussi très différente car la loi de finance est un cadre contraignant sur les ministères. C’est pour cela qu’on dit que le caractère juridique des lois de financement de la sécurité sociale a un cadre juridique incitative et non contraignant, tout cela s’explique car l’Etat ne dirige pas la sécu comme il dirige un ministère. Ne faudrait-il pas rendre les lois de la sécu plus contraignantes ?

Partie 2 – Eléments de droit fiscal

Eléments introductifs : Quelles sont les opérations qui sont liés à l’impôt, quel que soit l’impôt ?

Quelles est l’assiette de l’impôt ? Comment se passe la liquidation de l’impôt ? Question de recouvrement de l’impôt.

Assiette de l’impôt : Sur qui et sur quoi porte l’impôt ? Quand on dit sur qui la question est personne physique ou personne morale ?

Distinction entre trois assiettes possibles :

–          Impôts qui portent sur les revenus

–          La consommation

–          Les impôts sur le capital communément appelé sur le patrimoine

Comment est-ce qu’on liquide l’impôt ? Grosso modo, on va appliquer un taux à l’assiette de l’impôt.

La TVA est celui qui rapporte le plus avec 100 milliards, le deuxième est la CSG (contribution sociale généralisée) environ 70 milliards d’euros.

Titre 1 – L’imposition des revenus : L’exemple de l’IRPP

On va prendre l’exemple de l’IRPP qui veut dire impôt sur le revenu des personnes physiques.

Section 1 – Assiette, liquidation et recouvrement

Par. 1 – Assiette

1. Le champ d’application (personnes concernées, domicile et foyer fiscal)

–          Quelles sont les personnes concernées ?

Cet IRPP ne porte que sur les personnes physiques, mais la frontière n’est pas tranchée concernant les sociétés de personne. Les bénéfices des sociétés de personnes sont soumis a l’IRPP (cas particulier) ; sinon impôt sur les sociétés.

–          Sur quelles personnes physiques porte-il ?

Mais il faut que cette personne physique soit domiciliée en France. A quelle condition est-elle considéré comme telle ?

Situation la plus simple : Vous vivez et travaillez en France, vous êtes soumis a l’IRPP.

Problème pour les gens qui n’habite pas a un endroit fixe en France (chanteur, sportif..), Possibilité pour le droit français de considéré que même si le domicilie familiale n’est pas en France, si le centre des intérêts économique est en France  Le fisc français va pouvoir considérer que le domicile est en France et donc que l’IRPP peut s’appliquer.

–          Question du foyer fiscal

Le foyer fiscal est une donnée importante car l’IRPP ne porte pas sur les personnes prises individuellement. Il s’applique foyer fiscal par foyer fiscal.

Le foyer fiscal : pour l’application de l’IRPP on va s’intéresser à la situation familiale.

Ex : des personnes célibataires constituent leur propre foyer fiscal.

Quels sont les liens juridiques avec cette personne ? On prend en compte le statut juridique. EX : Mariés ou pacsés = un seul foyer fiscal. Les enfants sont contenus dans le foyer fiscal.

1. Les caractéristiques des revenus imposables, et les différentes étapes de calcul

 L’IRPP porte sur un revenu, global, disponible, annuel et net :

Disponible : Dès l’instant où l’on touche un revenu le fisc va considérer que ce revenu est disponible. Annuel : L’IRPP porte sur tous les revenus touchés durant l’année civile

Global : On tient compte de l’ensemble des revenu, de l’ensemble du foyer fiscal.

Net : On déduit des revenus brut, les sommes nécessaires a la perception du revenu. Il y a les revenus du travail, et les revenus du capital (patrimoine). Dans les revenus du travail on a les traitements et salaires, les BIC (bénéfices industriels et commerciaux pour les professions libérales et les commerçants), les BNC (bénéfices non commerciaux), les BA (bénéfices agricoles). Pour les traitements et salaires on autorise à déduire 10 % pour les frais professionnels ou on est au frais professionnels. Il s’agit de démontrer combien d’argent il dépense pour se rendre au travail. Dans les revenus du patrimoine, on a les revenus fonciers (loyer que verse un locataire), les RCM (Revenus des capitaux mobiliers : si on a des actions en bourses ou des capitaux), Les plus-values (On vend un bien on fait une plus-value par rapport à son prix d’achat qui est soumise à cet impôt)

Par. 2 – La liquidation

C’est appliqué un taux à une base imposable. La base imposable c’est le revenu imposable du foyer fiscal. On impose donc un taux à ce revenu imposable du foyer fiscal.

L’impôt sur le revenu est un impôt progressif ; plus la base imposable augmente, plus les taux augmentent. Le problème est que le barème est compliqué (cf tableau).

Émettons que j’ai un revenu imposable de 15.000 €, l’idée est que l’on applique les taux tranche par tranche. Ici, de 0 à 5000, je suis imposé de 0%, de 5% de 6000 à 12000 et de 14% de 12000 à 15000. Voyons l’exemple sur le site du célibataire qui gagne 155.000€ (scuse) ; les 5000 derniers euros sont imposés à 45%.

Lorsque dans un foyer fiscal il y a plusieurs personnes, il y a l’application du quotient familiale. C’est un mécanisme qui va permettre de tenir compte de la composition du foyer fiscal et l’idée est que plus le foyer fiscal est important, moins on va payer d’impôts.

J’ai toujours 15.000 de revenu mais je ne suis plus seul (1 mec et 1 meuf) ; on est 2 et on a 2 parts. Donc j’ai 15000/2=7500€que l’on va appliquer dans le barème. Les 6000 premiers euros ne sont pas imposés et 1500 vont être imposés à 5,5% soit 82,5 € et comme on est deux, les impôts payés seront de 165€. Si elle avait été seule, la personne aurait payé 426€. Cela fait partie de la politique nataliste. Quand on applique le barème au revenu imposable, on obtient l’impôt brut dont on peut encore déduire des sommes pour obtenir l’impôt net. En donnant à des associations, en ayant des enfants scolarisés (en fonction du niveau).

Par. 3 – La phase de recouvrement

Le principe est que l’impôt sur le revenu est un impôt déclaratif. On peut alors, une fois l’impôt net obtenu, payer l’impôt en trois fois (tiers provisionnels) ou alors en 10 fois (mensualisation). L’idée est que les services fiscaux préfèrent la mensualisation car il a des dépenses de personnels et cela diminue les problèmes de trésorerie.

Section 2- Les problèmes et les perspectives

Par. 1 – IRPP et CSG dans l’imposition de personnes physiques

IRPP existe depuis 100 ans, et depuis les années 90 le gouvernement Rocard a créé un autre impôt la contribution sociale généralisée (CSG). Elle bénéficie à la sécurité sociale. Les cotisations sociales sont des recettes non fiscales avec contrepartie d’une contre prestation plus ou moins directe. La sécurité sociale a fonctionnée que sur les cotisations mais on a créé cet impôt car la problématique de trouver d’autre ressources mais les cotisations portent uniquement sur les salaires donc si on augmente les cotisations on augmente le cout du travail donc moins d’emploi et plus de chômage. On a dit début 90 qu’il fallait trouver d’autres ressources donc création de la CSG.

L’idée est que CSG et impôt sur le revenu portent sur la même base imposable : le revenu.

On a maintenant deux impôts sur la même base imposable. 

Le recouvrement : la CSG est prélevée à la source alors que l’IRPP est déclaratif. La CSG coute moins cher en cout de fonctionnement.

Le taux de ces deux impôts :

–          IRPP : progressif

–          CSG : impôt proportionnel (environ 7,5%).

Le rendement : la CSG rapporte plus que l’impôt sur le revenu. C’est environ 80 milliards par an, alors que l’IRPP c’est environ 60 milliards.

En principe, un système fiscal doit avoir des éléments de progressivité. Or, en ce qui concerne les revenus on a de la progressivité mais en majorité un système proportionnel avec la CSG.

Dernier élément de différenciation, la complexité : la CSG est très simple car une assiette extrêmement large car tous les revenus (travail, capital, foncier, pension chômage, pension retraite). Sur la CSG on a très peu de mécanismes pour limiter l’impôt du de la CSG c’est-à-dire peu de niche fiscale. A contrario, dans l’IRPP on dit que c’est un impôt extrêmement complexe qui a tendance à s’appliquer plus aux revenus du travail qu’au revenu du capital. Surtout le problème c’est que dans l’impôt sur le revenu on a des dizaines et des dizaines de niches fiscales.

Par. 2 – Les perspectives

On aimerait rapprocher et fusionner l’IRPP et la CSG. Ce n’est pas sûr que ça se fasse. Si on fusionne les deux, on veut prendre le meilleur des deux impôts pour faire un impôt unique et collectif. On prendrait le prélèvement à la source donc plus de foyer fiscal et ça voudrait dire aussi que c’est l’employeur qui percevrait cet impôt au profit de l’Etat. Si on fusionne les deux impôts là, on ferait un système progressif. Le risque c’est que ça pourrait augmenter le plus les impôts pour les classes moyennes.

Titre 2 – L’imposition de la dépense

Par. 1 – Présentation de la TVA

La TV a été introduite en France en 1954. C’est la France qui l’a inventée et ensuite repris par plein d’autres Etat. C’est l’impôt qui rapporte le plus. C’est un impôt proportionnel. Au 1^er janvier les taux vont augmenter. Le taux principal va passer de 19,6 à 20%. Le taux intermédiaire de 7 à 10%. Et initialement, le dernier taux à 5,5 devrait être maintenu.

La TVA est déductible, c’est-à-dire que chaque commerçant reverse à l’Etat la TVA collectée (différence de ses ventes et TVA de ses propres achats). In fine, c’est le consommateur qui par définition paie l’ensemble de la TVA. C’est la neutralité de la TVA, lié au mécanisme de la TVA. La TVA rapporte beaucoup à l’Etat, mais c’est un impôt dont on entend peut parler dans les débats politiques.

Par. 2 – Assiette, liquidation et recouvrement (synthèse)

 Assiette : Article 256 du code général des impôts. Il nous dit que la TVA porte sur les prestations de services et les livraisons de biens. Ils sont effectués à titre onéreux par un assujetti qui agit en tant que tel. sur le premier élément, rien de révolutionnaire. A titre onéreux, ça veut dire qu’elle s’applique que s’il y a une contrepartie. C’est souvent sur les subventions, c’est-à-dire est ce que ce sont des sommes que l’on soumet à la TVA ? Il y a débat car elles ne sont pas forcément versées de façon individualisable.

En principe, les activités illégales, puisqu’elles sont en dehors du circuit économiques ne sont pas soumises à la TVA. En revanche, si vous avez un dealer qui loue une pièce ou un appartement pour louer de la drogue, la location immobilière est soumise à la TVA car la location d’un endroit est dans le circuit économique. Et cela, pour ne pas rompre la concurrence.

 Recouvrement  : Le commerçant reverse à l’Etat la différence entre la TVA qu’il collecte et celle qu’il a versé en amont. C’est le commerçant qui fait le service fiscal.

Titre 3 – L’imposition du patrimoine : L’exemple de l’ISF

Impôt de solidarité sur la fortune

Par. 1 –  Présentation

L’ISF ne porte que sur la détention du patrimoine. Autrement dit, il ne porte pas sur la transmission du patrimoine. Ceux-là sont soit les droits de donation ou les droits de successions. Dans la détention du patrimoine, on l’ISF mais aussi d’autres impôts comme la taxe foncière. Il ne faut pas confondre détention et transmission. Cet ISF est un impôt extrêmement symbolique avec l’arrivée des socialistes en 1981. Il a été plusieurs fois reformé. Cet ISF aujourd’hui rapporte 4 à 5 milliards d’euros par ans, or on entend très souvent parler d’ISF. C’est la déconnexion entre ce que rapportent un impôt et les débats. Lorsque la gauche a créé l’ISF, c’était à l’origine pour financer le RMI.

La dernière idée récente c’est le bouclier fiscal  crée en 2005 et réformée en 2007. C’est un plafond des impôts direct à 50% des revenus annuels. La conséquence du bouclier fiscal entrainait une diminution de l’ISF. Aujourd’hui il n’y a plus de bouclier fiscal et avaient en même temps diminué l’ISF. L’ISF est aujourd’hui un peu plus faible qu’avant.

Par. 2 – Assiettes, liquidation et recouvrement

Pour savoir si on doit payer un impôt sur la fortune, puisqu’il s’applique au patrimoine il faut déterminer ce qui rentre dans le patrimoine d’une personne. C’est principalement tous les biens immobiliers mais on va aussi prendre en compte les biens meubles (voitures, comptes en banques). C’est donc l’ensemble de ce qui fait la richesse. On a aussi des exonérations avec les œuvres d’arts. Le seuil de déclenchement de l’ISF est 1,3 millions (abattement de 30% sur le domicile). Le mécanisme est progressif. Plus la base imposable augmente, plus le taux va augmenter. Plus le patrimoine augmente, plus les taux vont augmenter. La tranche principale est au-delà de 10 millions (1,5%).

On a créé quelque chose qui ressemble au bouclier fiscal au taux de 85%.

Cours en ligne : kvsn33

Partiel : 2 parties

I-                 QCM sur tout le cours, 10 points, 21 questions avec points négatifs. 4 propositions possibles avecune seule réponse. Le barème est de 0,25 pour une réponse juste et -0,25 pour une réponse fausse. Pas de justification requise.

Question de cours qui reprend une petite partie du cours. Réponse sous forme de petitedissertation. Récitation  du cours de manière intelligente, ne pas trop baratiner car seulement 50 lignes. La réponse doit s’articuler avec une petite introduction et un plan apparent en deux parties sans sous parties.