Cours de finances publiques locales

 FINANCES PUBLIQUES LOCALES 

    Le cours de droit des finances publiques locales donne une synthèse du cadre juridique, budgétaire et comptable qui s’applique aux finances locales au travers d’une étude des budgets locaux, de leur établissement dans le respect des principes budgétaires et du droit des élus, à leur exécution, en examinant leurs ressources et leurs dépenses, ainsi que l’ensemble des contrôles qui s’y appliquent.  

Voici le plan du cours de finances publiques locales. 

• Introduction : que sont les finances locales ? 
• Paragraphe 1er : les acceptions de l’expression « finances locales » 
• A. La définition restreinte des finances locales 
• B. La définition large des finances locales 
• Paragraphe 2ème : l’importance actuelle des finances locales 
• A. Les données chiffrées afférentes aux administrations publiques locales 
• B. Leur explication : une méthodologie spécifique aux finances locales 

• CHAPITRE LIMINAIRE – LA CONSTITUTIONNALISATION DES FINANCES LOCALES 
• SECTION 1 : UNE FAIBLE CONSTITUTIONNALISATION AVANT 2003 
• Paragraphe 1er : les dispositions de la Constitution de 1958 
• A. L’article 34 de la Constitution : le domaine de la loi 
•              B. L’article 72 de la Constitution : le principe de la libre administration des collectivités territoriales 
• Paragraphe 2 : la jurisprudence du Conseil constitutionnel 
•              A. La timidité de la jurisprudence jusqu’en 2000 

B. Les exigences de la jurisprudence depuis 2000 

 

• Section II : Le renforcement de la constitutionnalisation par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 
• §1 : Une constitutionnalisation axée sur les ressources 

·               ·Les ressources fiscales 

·               ·Les ressources compensatoires 

• §2 : Le problème de leur garantie constitutionnelle 

·               ·Les conditions de cette garantie de ressources 

·               ·Le niveau de la garantie de ressources 

• PREMIERE PARTIE : LES FINANCES LOCALES, 
• DES FINANCES AU SERVICE DE LA DECENTRALISATION 
• TITRE PREMIER : L’EXISTENCE DE BUDGETS LOCAUX 
• CHAPITRE PREMIER : LA TYPOLOGIE DES BUDGETS DES COLLECTIVITES TERRITORIALES 
• SECTION 1 : La classification temporelle des budgets 
• Paragraphe 1er : Les mesures financières antérieures au budget primitif 
• A. Les mesures relatives aux recettes et aux dépenses de fonctionnement 
• B. Les mesures quant aux dépenses d’investissement 
• Paragraphe 2 : les actes budgétaires postérieurs au budget primitif 
• A. Les modifications apportées au budget primitif durant l’exercice budgétaire 
• B. Les modifications apportées au budget après la fin de l’exercice budgétaire 
• SECTION 2ème : La classification matérielle des budgets 
• Paragraphe 1er : les cas de budgets annexes (BA) 
• A. Les budgets annexes communaux ou intercommunaux 

·               ·Le service d’assainissement 

·               ·Le service des ordures ménagères et des autres déchets 

·               ·Les autres services publics industriels et commerciaux 

•              B. Budgets annexes autour du cadre communal  
• Paragraphe 2 : le régime des budgets annexes 
• B. Les exceptions à l’interdiction : la prise en charge communale de dépenses d’un budget annexe 
• CHAPITRE 2 :  LA TENEUR DES BUDGETS DES COLLECTIVITES TERRITORIALES 
• SECTION 1ère : La section de fonctionnement d’un budget local 
• Paragraphe 1er : Les recettes de fonctionnement 
• A. Les recettes de fonctionnement des communes 

·               ·Les recettes fiscales 

·               ·Les recettes non fiscales 

• B. Les recettes de fonctionnement des départements 
• Paragraphe 2ème : les dépenses de fonctionnement 
• A. Les dépenses relatives aux personnes  
• B. Les dépenses relatives aux biens 
• SECTION 2ème : La section d’investissement d’un budget local 
• Paragraphe 1er : les recettes d’investissement 
• A. Les recettes d’investissement des communes 
• Les recettes fiscales 

·               ·Les recettes non fiscales 

·               ·Les recettes facultatives 

·               ·Les recettes d’investissement des autres collectivités territoriales 

• §2 : Les dépenses d’investissement 

·               ·Les dépenses d’équipement proprement dites 

• Les dépenses liées à des opérations d’équipement 
• TITRE SECOND : L’ETABLISSEMENT DES BUDGETS LOCAUX 
• CHAPITRE PREMIER : Les contraintes budgétaires et financières 
• SECTION 1ère : Le respect de l’équilibre budgétaire 
• Paragraphe 1er : l’équilibre « requis » 
• §2. l’équilibre voulu.  
• A. la permission des excédents budgétaires 
• §1 la régulation des politiques fiscales locales. 
• A. absence d’autonomie normative des Collectivités territoriales en matière fiscale.  
• B. La plafonnement des taux de la fiscalité directe. 
• §2. le contrôle des dotations étatiques.  
• chapitre 2. la procédure d’adoption des budgets. 
• Section 1. l’élaboration du projet de budget par organe exécutif de la Collectivités territoriales. 
• §1. le droit d’information budgétaire des conseillers.  
• A. l’utilisation en matière budgétaire des règles générales relatives à l’information.  
• B. la communication d’information financière et budgétaire.  
• §2. les limites à l’exclusivité de compétence exécutive.  
• A. La limite la plus importante c’est le DOB débat sur les orientations budgétaires.  
• 1. sur le délai du débat. 
• B. les consultations sur le projet de budget.  
• SECTION 2 : Les délibérations budgétaires et fiscales de l’organe délibérant d’une collectivité territoriale 
• Paragraphe 1er : les règles de présentation des budgets 
• A. Les règles communales 
• B. Les règles supra-communales 
• Paragraphe 2ème : les règles de votation des budgets 
• A. L’application du droit commun des délibérations 
• B. Les règles propres aux délibérations budgétaires 
• PARTIE II  –  LES FINANCES LOCALES,  DES FINANCES SOUS LA FERULE DE L’ETAT 
• TITRE 1     –   L’ETAT COMME OPERATEUR DES FINANCES LOCALES 
• CHAPITRE 1er : La tenue par l’Etat de la comptabilité des collectivités territoriales 
• SECTION 1ère : l’appartenance des comptables à la fonction publique étatique 
• Paragraphe 1 
• A. Le recouvrement des recettes 

·               ·Les conséquences de la compétence du comptable public 

·               ·Les exceptions à la compétence du comptable public 

• B. Le paiement des dépenses 
• Une compétence liée du comptable 

·               ·Le paiement sans mandatement préalable 

• Paragraphe 2 : la double comptabilité des collectivité locale 
• SECTION 2ème : l’unité de trésorerie des collectivités territoriales et de l’Etat 
• CHAPITRE DEUXIEME :   LE JUGEMENT DES COMPTES DES COLLECTIVITES PAR LES CHAMBRES REGIONALES OU TERRITORIALES DES COMPTES 
• SECTION 1ère : Le caractère de juridictions étatiques des Chambres régionales ou territoriales des Comptes 
• Paragraphe 1er : les magistrats des Chambres des Comptes 
• A. La nomination des magistrats 
• B. Les obligations et incompatibilités des magistrats 
• Paragraphe 2 : le conseil supérieur des Chambres des Comptes 
• SECTION 2ème : La juridiction d’office des Chambres régionales ou territoriales des Comptes 
• Paragraphe 1er : le jugement des comptes 
• A. Les responsabilités objectives des comptables 
• B. La procédure contradictoire de jugement 
• Paragraphe 2 : les tempéraments au jugement des comptes 
• A. L’apurement administratif des comptes 
• B. La condamnation à l’amende des comptables publics 
• TITRE DEUXIEME : 
• L’ETAT COMME CONTROLEUR DES FINANCES LOCALES 
• CHAPITRE TERMINAL : LES FINANCES LOCALES FRANCAISES ET L’EUROPE 

CONCLUSION DU COURS 

  

Introduction : que sont les finances locales ? 

Il y a une vingtaine d’années, les finances locales n’étaient pas enseignées à l’Université parce que la matière en elle-même n’existait pas. Elle a commencé à apparaître au cours des années 90. Aujourd’hui, cette matière est enseignée dans les filières juridiques, mais aussi dans les filières de sciences économiques, de gestion ou encore de sciences politiques. La matière a pris de l’importance parce que, pour pouvoir existait, elle a du attendre que se réalise en France la décentralisation. La matière des finances locales est issue du processus de décentralisation. Elle avait déjà été engagée dans d’autres pays comme les Etats Unis d’Amérique ou la République Fédérale d’Allemagne. Dans ces Etats fédéraux, la décentralisation est une réalité vécue depuis longtemps et du coup, la matière des finances locales était déjà enseignée. En France, la décentralisation n’a débutée qu’au début des années 80. Pour que la matière des finances locales puisse émerger, il a fallu attendre que la décentralisation s’installe vraiment. Encore faut-il s’entendre sur ce que recouvre exactement l’expression finances locales. Cette expression est susceptible d’avoir plusieurs définitions. 

Paragraphe 1er : les acceptions de l’expression « finances locales » 

La matière des finances peut être envisagée de façon restreinte, ou plus globale. Les deux définitions ne s’excluent pas et sont complémentaires l’une de l’autre. La définition restreinte entre comme sous-composante dans la définition large. 

A. La définition restreinte des finances locales 

Au sens restreint, les finances locales sont la branche de la science financière qui traite du financement des institutions locales. En France, la plupart de ces institutions locales sont le résultat d’un processus de décentralisation et cela va donc viser de manière principale les collectivités territoriales. Au sens restreint, les finances locales correspondent donc aux finances des collectivités territoriales. Il y a en France, au titre du droit commun, trois collectivités territoriales : communes, départements et régions. Les finances locales correspondent donc d’une part aux finances communales, aux finances départementales et aux finances régionales. Le plus souvent, c’est cette définition restreinte qui va être retenue. Ainsi, par exemple, en France, il y a des catastrophes naturelles qui se produisent (tempêtes, inondations, cyclones, etc). En 2008, l’Etat français a décidé de créer un fond de solidarité en faveur des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles. En effet, pendant l’été 2008, il y a eu une tempête importante à Haumont. Elle a poussé l’Etat à réagir. Un décret du 25 août 2008 a institué un fonds de solidarité. Mais ce décret n’est seulement applicable qu’aux collectivités territoriales de métropole. Les collectivités d’Outre-mer en sont exclues parce que le montant de ce fonds de solidarité est relativement faible. Il n’a été doté que de 20 millions d’euros. Ce faible montant explique l’exclusion des collectivités d’Outre-mer qui connaissent des catastrophes naturelles régulièrement. L’Etat dispose toutefois d’autres fonds pour aider les collectivités d’Outre-mer en cas de besoin.  

B. La définition large des finances locales 

Les finances locales dans leur sens restreint font en fait partie d’un ensemble plus vaste qui peut être assimilé à un système dans lequel les collectivités territoriales sont insérées. C’est du fait de cette insertion dans un réseau que les finances locales parviennent à avoir une définition large. Cette définition large porte sur l’ensemble des conditions qui permettent d’assurer le financement d’une opération de développement local. Dans cette définition large, on trouve les collectivités territoriales. Mais dans la définition large, on trouve également toute une série d’autres opérateurs, qui vont s’investir dans le financement d’une opération de développement local. Il y a d’abord des opérateurs qui vont provenir du regroupement de collectivités territoriales. Celles-ci, pour pouvoir financer une opération de développement local, ont tendance à se regrouper entres elles pour disposer de moyens financiers plus importants. Ce regroupement de collectivités territoriales est surtout actif au niveau des communes. Aujourd’hui, 92% des communes françaises sont regroupées au sein d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Ces établissements sont dotés d’un pouvoir fiscal, ce qui permet de concentrer dans ses EPCI une force de frappe financière lorsque l’on veut réaliser une opération de développement local. Sur le territoire de la ville de Strasbourg, il existe la Communauté Urbaine de Strasbourg, regroupant une trentaine de communes. Cet organisme dispose d’une force de frappe financière importante. Cet organisme est capable de mobiliser financièrement, chaque année, un montant d’environ 100 millions d’euros. Il appartient aux dirigeants de cet organisme de décider de la répartition de ce montant. Les EPCI ont plusieurs dénominations : les communautés de communes, les communautés d’agglomération (au moins 50 000 habitants) et les communautés urbaines (au moins 500 000 habitants). La Communauté urbaine de Strasbourg ne regroupe que 450 000 habitants, mais elle peut conserver ce statut car elle a été créée dans les années 60, lorsque ce seuil n’était pas exigé. Les budgets de ces EPCI sont très importants pour le développement local. Deux tiers des opérations de développement local sont financées à partir du budget de ces organismes. Mais juridiquement, ils ne sont pas des collectivités territoriales. Pour accéder aux finances locales dans un sens large, il faut donc dépasser la seule définition des collectivités territoriales. 

Une quantité d’autres opérateurs sont compris dans la définition large des finances locales. C’est le cas des établissements bancaires qui sont organisés sur une assise territoriale (Caisse régionale du Crédit Agricole, etc). Du fait de leur implantation territoriale, ils participent au financement du développement local, principalement par l’octroi de prêt pour financer une opération de développement local. Les services de l’Etat œuvrent aussi dans les finances locales, et notamment les services du Trésor public. Les inspecteurs du Trésor notamment, vont beaucoup œuvrer en faveur des finances locales. Ils tiennent la comptabilité publique des collectivités territoriales. Ainsi, l’Etat apporte un coup de main important dans les finances locales. L’Europe communautaire également, puisqu’elle a deux grandes politiques : l’agriculture, et la politique régionale. Ces deux politiques représentent 95% du budget européen. La politique régionale communautaire consiste à utiliser des fonds européens pour financer des opérations de développement local. Ces opérations sont souvent localisées dans des pays qui ont récemment adhéré à l’Union. Cette politique permet de mettre à niveau les équipements des nouveaux pays membres. Cela a fonctionné ainsi dans les années 80 avec la Grèce, l’Espagne et le Portugal. Mais une partie de ces fonds se dirige aussi vers les collectivités locales des autres Etats membres. Ces fonds sont moins importants que par le passé pour le France, mais continuent à exister. La recherche de ces fonds européens est une activité très intéressante. Il existe ainsi en France plusieurs cabinets spécialisés dans la recherche des fonds communautaires.   

Paragraphe 2ème : l’importance actuelle des finances locales 

Dans les Etats fédéraux, les finances locales sont les finances majoritaires. Par exemple en Allemagne, les finances publiques sont constituées à 70% des finances des Länder. Il en est de même aux Etats-Unis ou encore en Suisse. Les finances nationales viennent seulement consolider les finances locales. En France, les finances locales ont une place moins importante, mais qui ne cesse de croître. On le voit à partir de données chiffrées, mais aussi d’un point de vue qualitatif. 

A. Les données chiffrées afférentes aux administrations publiques locales 

Les administrations publiques locales (APUL) sont une donnée de comptabilité qui permet d’agréger les valeurs financières du secteur public local. Ce concept des APUL a été créé dans le cadre du système européen de comptabilité nationale. C’est un ensemble de règles de comptabilité publique que les pays membres de l’UE s’engagent à respecter quand ils tiennent leur propre comptabilité nationale. Ce système a été mis en place en 1995, c’est la raison pour laquelle on l’appelle le Système Européen de Comptabilité de 1995 (le SEC95). Dans ce système de normes comptables, les finances du secteur public local sont fondées sur un agrégat public local. Au cours de ces dernières années, les agrégats des APUL (administrations publiques locales) françaises ont connu deux évolutions notoires : pour la première fois en 2006 dans l’histoire française, le montant des impôts locaux a dépassé le seuil de 100 milliards d’euros (101,3 milliards d’euros collectés en 2006 par les collectivités locales ce qui correspondait à 7,5% du PIB), et en 2007, pour la première fois, le montant total des dépenses publiques locales a dépassé le cap des 200 milliards d’euros (209,85 milliards d’euros, soit une augmentation de 6,9% par rapport à l’année 2006). Cette tendance de fond se poursuit encore aujourd’hui malgré la situation de crise financière. Lorsque l’on applique les règles de cet agrégat au secteur public local français, il faut procéder à deux retraitements marginaux par rapport à l’essentiel des données chiffrées tirées de l’administration locale. En effet, la définition des APUL ne cadre pas avec celle du secteur public local telle qu’on l’utilise pour les finances locales. Le premier cas de figure concerne les syndicats intercommunaux ayant une activité industrielle ou commerciale. Ces syndicats intercommunaux sont des regroupements de communes pour gérer des services publics locaux à caractère industriel ou commercial. En France, les finances de ces syndicats relèvent du secteur public local. En revanche, dans le SEC95, l’activité de ces organismes est analysée comme une activité marchande et de ce fait elle n’est pas rattachée aux APULS (administrations publiques locales ) mais aux agrégats des entreprises (le secteur marchand). Pour avoir une vision complète du secteur public local, il faut alors chercher les valeurs financières qui correspondent à ces organismes pour les insérer dans le secteur public local. Le deuxième cas de figure est l’inverse : des activités sont considérées pour le SEC95 comme faisant partie du secteur public local, ce sont les chambres consulaires (chambres de métier, d’agriculture, etc.). Mais dans le droit français, le financement de ces chambres consulaires ne relève pas à proprement parler des finances locales parce que le financement de ces organismes est principalement effectué à partir de cotisations payées par les entreprises.  

Les données chiffrées font donc apparaître une montée en puissance des institutions locales sous l’effet de la décentralisation. Cette montée en puissance a également été rendue possible par la méthodologie particulière aux finances locales. Elles obéissent à une méthodologie qui leur est spécifique.  

B. Leur explication : une méthodologie spécifique aux finances locales 

Les finances publiques nationales gravitent toutes autour d’un seul budget, le budget de l’Etat, même si dans ce budget il y a des divisions internes. Dans les finances locales, la situation se présente d’une manière différente. On est en présence d’un agglomérat de budgets locaux. Chacun de ces budgets est celui d’une collectivité territoriale ou d’un organisme rattaché à un collectivité. Ainsi, dans les finances locales, il y a un très grand nombre de budgets. Comme dans une nuit sans nuage du mois d’août où l’on trouve beaucoup d’étoiles dans le ciel, on retrouve énormément de budgets dans les finances locales : les 36 000 budgets communaux, les 100 budgets départementaux, les 26 budgets régionaux et les budgets des milliers d’EPCI. Ces budgets peuvent être de dimension variable : du budget d’une commune de 150 habitants au budget de la Communauté Urbaine de Strasbourg. 

Du fait de cette situation, les finances locales ont une configuration originale qui n’est pas la même que celle que l’on trouve au niveau de l’Etat. Ceci à deux points de vues : sur la forme et le fond (le contenu) des budgets.  

D’abord sur la forme des budgets, au niveau de l’Etat, le budget est inséré dans des lois de finances. Le budget va donc utiliser la forme la plus solennelle de l’expression de la souveraineté nationale. Cela donne à l’acte une solennité et une valeur juridique importante. Dans les collectivités territoriales, la forme du budget est différente. Les collectivités territoriales ne sont pas là pour effectuer des missions de souveraineté. Le budget est alors adopté sous la forme d’un acte administratif qui aura la même valeur que les autres actes administratifs. Il arrive parfois que dans cet acte administratif, il y ait des éléments de souveraineté qui intègrent ce type d’actes. Mais cela sera peu fréquent. Par exemple, en France, un collectivité territoriale perçoit des impôts relevant de la souveraineté de l’Etat. Ceux sont les droits de douanes. Ces droits de douanes sont collectés par l’Etat, en France, et constituent des ressources de l’Union européenne. Cela ne se passe toutefois pas pour la collectivité de Mayotte. Sur ce territoire, les droits de douanes sont perçus par l’Etat, mais laissés par l’Etat à la collectivité départementale de Mayotte. Dans le budget de cette collectivité, il y a comme ressource les droits de douanes.  

S’agissant du contenu des budgets, il y a une très grande différence entre le budget de l’Etat et ceux des collectivités. Pour l’Etat les flux (inputs et outputs) sont qualifiés de ressources et de charges. Ces expressions sont volontairement globalisantes parce qu’au niveau de l’Etat, le budget est établi dans une logique fortement macrobudgétaire. Dans les collectivités territoriales, la collectivité ne se préoccupe pas des effets macroéconomiques de son budget sur la richesse nationale. Le budget de la collectivité est conçue dans une logique microéconomique. Les termes alors employés pour désigner les flux d’entrées et de sorties sont « recettes » et « dépenses ». Les finances locales sont une branche de la science financière qui est centrée sur la performance de gestion, soit la recherche de la meilleure gestion financière possible de l’organisme de la collectivité territoriale. La collectivité n’est pas suffisamment importante pour s’occuper d’autre chose que de sa santé financière. De ce fait, dans les collectivités locales, il y a une mise en œuvre d’une obligation de sincérité et d’équilibre du budget qui est beaucoup plus forte et beaucoup plus réussie qu’au niveau de l’Etat. On pratique, au niveau de l’Etat, la pratique de l’impasse budgétaire. Cette théorie n’est pas applicable pour les collectivités territoriales, leur budget devant être établi en équilibre. Cette exigence de l’équilibre est la traduction juridique de la logique de gestion et de recherche de la performance dans la gestion. 

  

  

  

  

  

CHAPITRE LIMINAIRE 

LA CONSTITUTIONNALISATION DES FINANCES LOCALES 

La constitutionnalisation tend à faire rentrer une matière dans la Constitution. C’est ce qui s’est produit pour les finances locales. Schématiquement, en 1958, les finances locales sont quasiment absentes de la Constitution, et aujourd’hui, en 2010, elles sont une matière intégrée à la Constitution. C’est tellement bien intégré que chaque réforme des finances locales provoque des simulations pour vérifier la conformité de la réforme par rapport à la Constitution. Dans cette évolution histoire, l’année 2003 est une date charnière. Avant 2003,la constitutionnalisation des finances locales était faible. Et à partir de 2003, ce phénomène est devenu plus intense. 

SECTION 1 : UNE FAIBLE CONSTITUTIONNALISATION AVANT 2003 

Cette situation résulte de la rédaction de la Constitution de 1958. Elle ne prévoyait pratiquement rien en matière de finances locales. C’est la raison pour laquelle le Conseil constitutionnel a été obligé dans sa jurisprudence de greffer sur la Constitution un certain nombre d’éléments jurisprudentiels. 

Paragraphe 1er : les dispositions de la Constitution de 1958 

En 1958, la Constitution ne comporte que deux articles susceptibles de toucher aux finances locales. (petit passage sur la possible pénétration de tante Yvonne par Charles de Gaulle et de la partouse qui se traduit en polonais par « kilechki »).  

A. L’article 34 de la Constitution : le domaine de la loi 

Cet article fixe une liste de domaines qui relèvent de la loi, ceux relevant du domaine de la loi étant fixés à l’article 37. Dans l’article 34, deux domaines peuvent toucher aux finances locales.  

·Les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures 

Il y a d’abord les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures. La question qui s’est posée est de savoir si parmi les impositions de toutes natures figurent les impositions locales. Elle a été résolue par une décision du Conseil constitutionnel du 24 juillet 1991 qui portait sur la loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier dans laquelle une expérimentation de la création d’un impôt local sur le revenu était prévue. Cet impôt devait bénéficier aux départements, c’est la raison pour laquelle il était appelé « taxe départementale sur le revenu ». Dans la saisine du Conseil constitutionnel, les auteurs de la saisine ont critiqué ce point en disant qu’il était anti-constitutionnel d’attribuer l’impôt sur le revenu à une collectivité territoriale. Le Conseil constitutionnel a du trancher cette question en indiquant que la création d’une telle taxe n’était pas contraire à la Constitution, le pouvoir législatif du Parlement portant sur tout type d’impôt. Il y a donc une réponse explicite ici : les impôts locaux étant compris dans la catégorie des impôts de toutes natures concernées par l’article 34. La création de cette taxe prévoyait sa substitution à la taxe d’habitation. On s’est aperçu dans les départements où l’expérimentation a été conduite qu’il y avait des transferts de charge financière considérables (certains voyaient leur impôt doublé, alors que d’autres contribuables voyaient leur montant d’impôt divisé par deux). L’Etat a donc renoncé à cette taxe. 

  

·Les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources 

Cette matière est également listée à l’article 34 de la Constitution. La révision de 2003 a remplacé l’expression « collectivités locales » par l’expression « collectivités territoriales ». Ce changement d’expression n’a aucune conséquence normative. Ce qui nous intéresse dans cette disposition c’est la mention faite des « ressources ». Dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, on trouve quelques décisions intéressantes à propos de cette expression. Il y a notamment celle du 25 juillet 1990 qui portait sur la loi relative à la révision générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux. Le but de cette loi était d’aboutir à une augmentation des bases d’imposition des impôts locaux. La décision relève que le législateur peut se contenter de fixer des limites à l’intérieur desquelles une collectivité territoriale pourra fixer son taux d’imposition. Le Conseil constitutionnel indique que, étant donné que dans cette matière la compétence du législateur n’est pas pleine, puisqu’il détermine seulement les principes fondamentaux, il peut toutefois fixer des taux plafonds et des taux planchers entre lesquels la collectivité pourra fixer le taux. 

B. L’article 72 de la Constitution : le principe de la libre administration des collectivités territoriales 

L’article disposait de la libre administration des collectivités notamment par des conseils élus, et dans les conditions prévues par la loi. La question s’est posée pour l’autonomie financière des collectivités. Le Conseil constitutionnel va répondre de manière positive à cette question. Par une décision du 20 janvier 1984, qui portait sur la loi portant disposition statutaire relative à la fonction publique territoriale. A partir de 1982, il a été nécessaire de fonder une véritable fonction publique territoriale, et c’est cette loi qui en pose les principes. Dans la loi, une disposition permettait d’imposer à une collectivité territoriale une charge financière concernant un agent de la collectivité qui ne travaillait plus dans cette collectivité. Le Conseil constitutionnel a indiqué que cette obligation, mise à la charge d’une collectivité, constitue une atteinte à la libre administration de la collectivité dans sa dimension financière et a ainsi censuré cette disposition. Le Conseil constitutionnel a ainsi donné une portée matérielle au principe posé par l’article 72. Ce principe fait partie du bloc de constitutionnalité, et le législateur doit le respecter. Le principe, tel que rédigé, à une fonction supplémentaire par rapport à la libre administration des collectivités territoriales. Le Conseil constitutionnel a ainsi construit sur la Constitution un corpus jurisprudentiel. 

Paragraphe 2 : la jurisprudence du Conseil constitutionnel 

A. La timidité de la jurisprudence jusqu’en 2000 

Seules deux décisions sont à relever. Dans celles-ci, le Conseil constitutionnel laisse toujours passer la loi. 

·Décision du 29 mai 1990 relative au financement du fonds de solidarité pour le logement 

La France a toujours eu un problème de logement. Il n’y en a pas assez par rapport au nombre d’habitants. De ce fait, périodiquement, les gouvernements élaborent des plans pour rattraper le retard. Dans les années 90, une des solutions avancées était de mettre en place des fonds de solidarité pour le logement. Ces fonds ont été créés dans chaque département. L’Etat leur a apporté une dotation de base et il a demandé à chacun des départements concernés de compléter ce fond par un apport de la collectivité départementale de sorte à ce que ce fond soit alimenté à la fois par des ressources de l’Etat et des fonds du département en tant que collectivité territoriale. Ensuite, ces fonds départementaux pouvaient être mobilisés par les communes qui reçoivent alors des subventions afin de se lancer dans des programmes de construction de logement. La loi qui a mis en place ce dispositif a été soumise au contrôle du Conseil constitutionnel. L’un des arguments de la saisine portait sur le caractère obligatoire de ces fonds départementaux. Les requérants disaient qu’il y avait une atteinte à la libre administration des collectivités sachant que le département était obligé de compléter les sommes apportées par l’Etat. Le Conseil constitutionnel a répondu que la mise en place de ces fonds départementaux n’était pas contraire à la libre administration des collectivités territoriales parce qu’au moment de la création du fond territorial, une convention est conclue entre l’Etat et le département, cette convention étant négociée d’une part par le Préfet et d’autre part par le Président du Conseil général. Les deux autorités étaient chargées de négocier le contenu de la convention. Le niveau de participation des deux était donc négocié, et ainsi, le Conseil constitutionnel a indiqué qu’il n’était pas porté atteinte à la libre administration des collectivités territoriales qui usaient de leur liberté contractuelle. Dans la réalité, l’Etat a contraint chaque département à créer ce fond, ce qui a conduit ces collectivités à dépenser obligatoirement (seul le montant de la participation étant négocié).  

·La décision du 26 janvier 1995 sur les exonérations fiscales en faveur de l’aménagement du territoire 

En 1995, le Ministre de l’Intérieur, Charles Pasqua, essaie de développer l’activité dans les quartiers en difficulté. Pour cela, il souhaite que s’y installent des entreprises. Et pour les attirer, il met en place des zones franches urbaines, soit des espaces sur lesquels les entreprises qui s’installent sont exonérées de charges. Il faut donc voter une loi dite d’aménagement et de développement de territoire, pour mettre en place ces zones. Dans les exonérations d’impôt, il y a des exonérations d’impôts locaux. Cela ne plait pas aux élus locaux et aux parlementaires nationaux. Le Conseil constitutionnel est alors amené à se pencher sur la loi. Et il répond en disant que ces exonérations fiscales au profit d’entreprises ne diminuent pas de manière abusive les ressources des collectivités et ceci pour deux raisons : ces zones sont disséminées un peu partout sur le territoire national et ne sont pas nombreuses, et le gouvernement avait prévu un mécanisme de compensation de la perte de recette fiscale provoquées par ces exonérations. Ainsi, le Conseil constitutionnel a indiqué dans sa décision qu’il n’y avait pas d’atteinte à la Constitution.  

B. Les exigences de la jurisprudence depuis 2000 

Pendant cette période de cohabitation, le gouvernement de Lionel Jospin souhaite se montrer actif dans la lutte pour le pouvoir d’achat. On fait une politique qui consiste à baisser les impôts, mais pas ceux qui abondent le budget de l’Etat. Le Premier ministre prévoit un plan de diminution, voire de suppression des impôts locaux, programmé sur la législature. En réalité, ce plan était constitué de trois mesures : la première bénéficie aux entreprises et consiste à réformer la taxe professionnelle (celle-ci avait deux bases d’imposition qui s’ajoutaient l’une à l’autre : les salaires et la valeur des actifs immobilisés de l’entreprise). Le gouvernement Jospin résonne sur l’idée que l’imposition assise sur la masse salariale est une imposition qui pèse sur l’emploi. Le gouvernement décide alors de supprimer cette première base d’imposition. Il met en œuvre cette réforme sur plusieurs années. Cela a provoqué une perte de recettes pour les collectivités territoriales. Là dessus, le Conseil constitutionnel n’a pas pu procéder à un contrôle. C’est sur la deuxième étape que le Conseil constitutionnel a pu renforcer ses exigences.  

·La décision du 12 juillet 2000 

Elle concerne la suppression de la part régionale de la taxe d’habitation votée par le Parlement. La taxe d’habitation est une taxe due par les occupants d’un immeuble d’habitation. L’occupant peut être soit le locataire, soit le propriétaire qui occupe son propre logement. Avant la réforme, chaque niveau de collectivité territoriale recevait une part de cette taxe d’habitation. Le gouvernement Jospin a supprimé la part régionale de cette taxe. La loi qui a décidé de cette suppression était la Loi de finances rectificatives adoptée en juillet 2000. Elle a été portée devant le Conseil constitutionnel. Dans cette décision, le Conseil constitutionnel va fixer une règle interprétative de la Constitution  d’après laquelle le gouvernement ou le parlement n’ont pas le droit de réduire les ressources globales des collectivités territoriales au point d’entraver la liberté d’administration de ces collectivités. Donc si par une loi on réduit les ressources globales des collectivités territoriales et que cette réduction les empêche de s’administrer librement, le Conseil constitutionnel déclarera la loi en question contraire à la Constitution. 

Le Conseil constitutionnel va appliquer ce principe : il constate que la taxe d’habitation n’est pas totalement supprimée (seulement la part régionale), et le gouvernement dans la loi s’engage à compenser les pertes de recettes provoquées par cette réforme au détriment des régions : elles ne perdent donc pas de ressources financières. Fort de ce double constat, il déclare la réforme conforme à la Constitution. A partir de cette décision, il y a une « épée de Damoclès » qui va peser sur le gouvernement et le parlement quand ils voudront réformer les finances locales. Depuis, le Conseil constitutionnel a eu l’occasion d’appliquer de nouveau cette jurisprudence dans des décisions ultérieures. 

·Les décisions ultérieures : un contrôle entier de l’impact des réformes relatives aux finances locales 

Désormais, le Conseil constitutionnel évalue l’impact complet des réformes des Finances locales. Il abandonne le raisonnement proprement juridique : il le complète par une analyse financière. Il faut ici évoquer deux décisions. 

La première a été rendue le 28 décembre 2000 à propos de la loi de finances initiale. A l’époque le gouvernement Jospin décide de supprimer la vignette automobile qui signifiait le paiement d’une taxe différentielle sur les véhicules à moteur. Cette vignette était une recette des départements. Les départements pouvaient donc fixer de manière libre le montant de cette vignette. Il y a eu au fil des années des différences de montant importantes entre les dép. En s’appuyant sur ces différences de situations, le gouvernement a décidé au nom de l’égalité devant l’impôt de supprimer la vignette automobile pour les usagers ordinaires. Le Conseil constitutionnel examine cette réforme au regard du principe posé dans la jurisprudence du 12 juillet 00. Il va constater que le gouvernement prévoit une dotation de compensation intégrale et va aussi constater que cette vignette auto n’était pas un impôt de nouveau très élevée : la suppression ne provoque pas de bouleversement important de la fiscalité locale. Il n’y avait donc pas atteinte à la libre administration des collectivités territoriales. 

Dans une autre décision du 27 décembre 2002, il va récidiver sur une autre réforme de la fiscalité locale : la suppression des droits de licence des débitants de boisson. Au résultat, c’est une jurisprudence qui fait « peur » mais qui ne censure jamais. Cette ambiguïté dans la démarche du Conseil constitutionnel va énerver les représentants des élus locaux, c’est à dire les sénateurs. Le président du Sénat ainsi va déposer une proposition de loi. Christian Poncelet va déposer une proposition de loi constitutionnelle qu’il va intituler « loi constitutionnelle relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales ». Il dépose cette proposition à la fin de la période du gouvernement Jospin, qui ne va pas donner suite à la proposition de Poncelet (de droite). Jusqu’en 2002 avec l’élection de Chirac. Le Président de la République va essayer de relancer sa présidence en nommant comme Premier ministre un homme qui vient des collectivités territoriales : Raffarin. D’abord conseiller régional, il est devenu président du conseil régional de Poitou-Charentes, et est également élu au Sénat dans les années 90. Il propose alors d’inscrire la décentralisation dans la Constitution. Le président du Sénat s’est dit que c’est la bonne occasion pour faire rentrer sa proposition de loi constitutionnelle dans le texte de la Constitution en le greffant au projet de loi du gouvernement. Mais il ne tombe pas tout à fait d’accord avec le premier ministre car sa proposition s’intitule « loi constitutionnelle pour l’autonomie des collectivités territoriales », ce qui est différent de la libre administration. L’autonomie c’est juridiquement le pouvoir de voter des lois. Mais Raffarin accepte que dans le projet de loi il y ait un article qui traite des finances locales. Depuis, c’est l’article 72-2 de la Constitution qui traite des Finances Locales. Du fait de l’adoption de cette loi de révision adoptée le 28 mars 03, les finances locales ont été constitutionnalisées de manière écrite. 

Section II : Le renforcement de la constitutionnalisation par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 

Cette loi intitulé loi relative à l’organisation décentralisée de la république a complètement remanié le titre XII de la Constitution relatif aux collectivités territoriales en ajoutant des articles, notamment l’article 72-2 qui concerne les Finances Locales. 

Cet article va pour l’essentiel inscrire dans la Constitution l’évolution de la jurisprudence du conseil constitutionnel. Toutefois, il va plus loin car il va reprendre l’idée à l’origine de la proposition du président de Sénat. Cet article 72 comporte deux éléments : il constit les Finances Locales mais surtout à partir des ressources des collectivités territoriales. De ce fait, cette Constitution est axée sur les ressources. Incomplète donc.  

Le deuxième élément se situe sur la reprise de l’idée du président du Sénat qui voulait mettre en place une garantie constitutionnelle des ressources fiscales mais cette traduction dans le texte a créé un problème. 

§1 : Une constitutionnalisation axée sur les ressources 

L’article 72-2 vise deux types de ressources : les ressources fiscales et les ressources compensatoires. 

·Les ressources fiscales 

Du point de vue de ces ressources, article très important car prévoit l’existence d’une fiscalité locale et ceci de manière explicite. L’article 72 dit qu’il y a une fiscalité locale et qu’elle se rencontre dans deux solutions : la première, c’est l’attribution aux collectivités territoriales du produit partiel ou total de certains impôts. 

·L’attribution aux collectivités territoriales du produit partiel ou total de certains impôts 

La fiscalité locale résulte d’un partage de la fiscalité d’Etat entre lui-même et les collectivités territoriales. Ex le Gouvernement Raffarin a fait l’acte II de la décentralisation. Dans celui-ci on a transféré de nouvelles compétences aux collectivités territoriales, et pour les exercer il a fallu prévoir des ressources complémentaires pour les collectivités. On leur a donc attribué une partie de la fiscalité d’Etat : de la TIPP tout d’abord, dont une partie devient une ressources fiscale des régions. Et aussi même chose avec la taxe sur les conventions d’assurance : chaque fois qu’un contrat d’assurance est conclu, l’Etat perçoit une taxe sur la conclusion de cette convention. Une partie de cette taxe est donc attribué aux collectivités territoriales pour financer l’acte II de la décentralisation. 

Ce procédé est utilisé dans d’autres pays : en part dans les pays à organisation fédérale. Très souvent un même impôt est partagé entre le niveau fédéral et le niveau des Etats fédérés. 

Dans cette hypothèse, c’est l’Etat qui reste le maître des impôts ainsi partagés, les collectivités territoriales n’ont  pas leur mot à dire. A ce titre diff d’autres types de fiscalité locale. 

·L’existence d’une fiscalité locale sur laquelle les collectivités territoriales délibèrent 

On va avoir des impôts dont le produit revient aux collectivités territoriales (le plus souvent dans sa totalité), et dans ce deuxième cas de figure les collectivités territoriales vont pouvoir délibérer sur les règles juridiques = le régime fiscal de ces impôts. 

Concrètement, elles vont pouvoir faire trois choses : 

*Elles vont pouvoir reconfigurer l’assiette de l’impôt par rapport à une définition nationale de l’assiette en mettant en place un régime d’abattement.
*Elles vont pouvoir fixer le taux de ces impôts = la pression fiscale sur les contribuables
*Elles vont pouvoir dans certains cas de figure exonérer certains contribuables de ces impôts. 

Elles exercent une forme de pouvoir normatif en mat fiscale, mais elles ne pourront le faire que dans les limites et conditions fixées par la loi. 

Ce qu’elles ne peuvent absolument pas faire, c’est instit un impôt local de leur propre initiative. En mat fiscale, les collectivités territoriales n’ont pas une autonomie normative. 

Les collectivités territoriales préfèrent dans la pratique ce deuxième cas. 

·Les ressources compensatoires 

Ces ressources ne sont pas fiscales et existent dans deux cas de figure (présentés par l’article 72-2 de la constitution). Le premier cas de figure : 

·La compensation des transferts de compétence entre l’Etat et les collectivités territoriales 

Cette compensation existait déjà avant la révision de 03. Elle figure déjà dans la loi de décentralisation de 82. Toutefois, la révision de 03 en reprenant cette règle va l’intégrer dans le corps de la constitution. Elle va aussi désormais s’imposer au législateur. 

Chaque fois que l’Etat prévoit un transfert de compétence vers les collectivités territoriales, il doit prévoir un accompagnement fin. Quand l’Etat crée une compétence publique nouvelle et qu’il la met à la charge des collectivités territoriales, il doit aussi compenser financièrement. Troisième cas si extension de compétence. 

Les collectivités territoriales reçoivent ainsi de l’Etat énormément de compensations dites dotations de compensation. Actuellement, globalement, les collectivités territoriales reçoivent approximativement 70 milliards d’euros chaque année = l’Etat doit prendre sur ses recettes étatiques 70 milliards d’euros et les reverser aux collectivités territoriales et qu’il ne peut utiliser dans son propre budget. 

L’article 72-2 prévoit l’existence d’un deuxième type de ressources compensatoires : 

·Les dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales 

L’article 72 a une rédaction timide sur ce sujet. Il ne fixe pas un principe de péréquation, ce serait trop dangereux. Les rédacteurs ont dit que la loi peut prévoir des dispositions de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales. 

Pourquoi cette prudence ? La péréquation provoque dans les collectivités territoriales des réactions, car ça consiste à prendre des ressources à des collectivités considérées comme riches pour les donner à des collectivités considérées comme plus pauvres = mécanismes de solidarité fin entre collectivités territoriales. 

Mais pas véritable péréquation, ça ne réduit pas les écarts entre collectivité même si ça aide les collectivités pauvres un peu, car la péréquation nécessite un interventionnisme de l’Etat : les collectivités riches ne vont accepter de verser de l‘argent aux collectivités pauvres que si l’Etat vient à leur en donner l’ordre. Mais une telle intervention est contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales. 

En pratique, la péréquation est faible. D’un point de vue juridique, il n’y a rien à tirer de l’article 72-2 en ce qui concerne ces dispos de péréquation. 

Dans cet article 72-2, il n’y a pratiquement rien sur les dépenses des collectivités territoriales. La matière des Finances Locales n’est pas complètement intégrée à la constitution. 

§2 : Le problème de leur garantie constitutionnelle 

L’idée vient du président du Sénat : empêcher le démantèlement de la fiscalité locale par le gouvernement. Sa proposition a consisté à créer dans la constitution une garantie de ressources fiscales, auxquelles on ne peut pas toucher. 

[Remarque : La loi constitutionnelle intitulée loi relative à l’organisation décentralisée de la république a d’ailleurs été désapprouvé par l’avis du Conseil d’Etat mais Raffarin n’en a pas tenu compte et a poursuivi la réforme.] 

Le problème est que le texte du président du Sénat était incomplet = les ressources fiscales doivent rester une part déterminante de l’ensemble des ressources des collectivités territoriales  —>  qu’est-ce que part déterminante ? Du coup on a prévu que la constitution serait complétée par une loi organique pour déterminer le seuil de cette part déterminante. Poncelet a proposé d’intituler la loi organique relative à l’autonomie fin des collectivités territoriales. Cette loi organique a été votée le 29 juillet 04 sous ce titre mais le titre n’a pas d’incidence sur le contenu des arts, et ce titre n’est pas contrôlé par le conseil constitutionnel. 

Le conseil constitutionnel a validé cette loi organique mais a censuré ce dispositif de garanties de ressource, il lui a enlevée une composante. Cette garantie est devenue un problème du coup. 

·Les conditions de cette garantie de ressources 

Elles sont fixées d’une part dans la constitution et d’autre part dans la loi organique. On peut les examiner quant aux bénéficiaires de la garantie et aux ressources concernées. 

·Les bénéficiaires de cette catégorie 

Ce ne sont pas collectivités territoriales prises individuelles. Elles vont bénéficier à des cat de collectivités territoriales prévues par la loi organique. Trois cat : les communes (toutes les communes), les départements (tous les départements plus Mayotte), les régions plus la collectivité territoriale de Corse et également d’autres collectivités d’Outre-mer (statut région d’OM). 

La garantie est accordée aux catégories et pas aux communes prises isolément, etc. donc les ratios financiers qu’on va établir vont être établis pour toutes les communes : on va consolider les données financières de toutes les communes = mécanisme de garantie coll. 

Comment invoquer cette garantie ? A partir des associations d’élus locaux. Ces élus sont les plus souvent membre d’associations qui les regroupent : l’association des maires de France, l’association des présidents de Conseils Général, et l’association des présidents de Conseils Régionaux. Ce sont ces associations qui en leur sein cherchent les données fin afférentes à toutes les communes, départements, régions, pour voir si la garantie des ressources est ou n’est pas respectée. 

Cette collectivisation de la garantie est une bonne chose (pour avancer en groupe et de manière globale) mais a aussi pour effet de priver de manière subjective toute collectivités territoriales pour agir en justice. 

·La définition de ces ressources 

Il y a eu un dérapage entre l’idée initiale et la façon dont ça a été rédigé. Idée de protéger les ressources fiscales. Mais le texte de la constitution et de la loi organique ont élargis la définition des ressources dont bénéficient cette catégorie : plutôt que parler de ressources fiscales, la constitution et la loi organique emploient l’expression ressources propres  —>  ce sont toutes les activités générées par l’activité de la collectivité territoriale = bien sûr ressources fiscales mais aussi d’autres ressources comme les redevances. Ces redevances n’ont pas de nature juridique d’impôts, ce sont des prix payés. 

Un piège pour les collectivités territoriales car si le Gouvernement réduit les ressources fiscales, il peut toujours dire aux collectivités qu’ils doivent augmenter les redevances pour avoir le même niveau de ressources propres. 

La garantie = toutes les ressources propres doivent reprendre une partie déterminante de la totalité des ressources financières d’une collectivité territoriale. Problème de la définition de ce qu’est une part déterminante. 

·Le niveau de la garantie de ressources 

Pour déterminer ce niveau, la constitution mais surtout la loi organique a bien posé le problème. Elle exige d’établir un ratio entre d’une part les ressources propres et la totalité des ressources. 

Mais là où problème c’est que le conseil constitutionnel est intervenu dans ce calcul. Il a mis du désordre dans ce ratio. La loi organique prévoyait deux règles pour fixer le %. La première consistait à se servir des données fin de l’année 2003 en disant que pour chaque catégorie de collectivités, on va déterminer à partir des données financières réelles de l’année 2003, ce que c’est qu’une part déterminante des ressources propres par rapport à la totalité des ressources. La deuxième sur laquelle le conseil constitutionnel est intervenu consistait à dire qu’en fonction des données chiffrées de 2003, on va considérer que les ressources propres de l’année 2003 ne doivent jamais être réduites pour que dans le futur ces ressources propres restent une part déterminante de la totalité des ressources = geler la situation en fonction des données chiffrées de 2003 et les garder comme minimum en-dessous du quel on ne peut pas descendre. 

Le conseil constitutionnel est venu dire que cette définition de la part déterminante de ressources n’était pas suffisamment lisible parce que reprochait au législateur de ne pas fixer de taux dans la loi organique. De ce fait il a déclaré Contraire à la constitution la définition de la part déterminante. Donc personne ne sait depuis cette décision si cette garantie constitutionnelle existe encore (décision du 29 juillet 04). 

Donc cette décision empêche la mise en œuvre de cette garantie constitutionnelle et on en est resté à cette situation. 

Il ne faut pas tout à fait désespérer car le Conseil Constitutionnel a eu l’occasion dans une décision très récente de revenir sur cette garantie constitutionalité et de l’utiliser dans son contrôle de constitutionalité des lois. Le 29 décembre 2009 relative à la LFI pour 2010. Dans cette décision le Conseil Constitutionnel censure la création de la contribution carbone au motif qu’elle créait une rupture caractérisée des Français devant les charges publiques  —>  ne pesait que sur les ménages et pas sur les indus. 

Mais dans la décision, il y a un autre aspect de la réforme fiscale que le Conseil Constitutionnel a examiné. Concerne la fiscalité locale et plus précisément la suppression de la taxe professionnelle. Cette taxe était assise sur les actifs immobilisés (immobilier et machines). Cela va toucher aux ressources fiscales des collectivités territoriales et le Conseil Constitutionnel va examiner la conformité de cette suppression par rapport à l’article 72-2. Le Conseil Constitutionnel accepte d’exercer son contrôle, donc la garantie de contrôle est dans la bloc de constitutionnalité. Mais après, dans la mise en œuvre de ce raisonnement, le conseil arrive à la conclusion que la garantie de ressources ne crée pas une autonomie fiscale puisque vise les ressources propres dans leur globalité. De plus, la garantie bénéficie aux catégories de collectivités territoriales et pas à une collectivité territoriale en part. Donc la suppression de la taxe pro n’est pas contraire à la constitution. Il poursuit donc dans sa timidité tout en affichant des exigences.
Cette indulgence s’explique aussi par le fait que la suppression de la taxe professionnelle ne conduit pas à la disparition de cette taxe : le mot taxe professionnel a été supprimé mais on a créé un nouvel impôt qui le remplace et qui s’appelle la « contribution économique territorial » (CET), et cette CET va reprendre des composantes de la taxe pro. Jusqu’à sa suppression, il y avait trois bases d’imposition pour faire la taxe professionnel : la valeur locative des immeubles des entreprises ; la valeur locative des actifs circulants (actifs immobilisés, affectés (diff d’immobilier = foncier, attaché à un territoire, au sol) ayant la qualification juridique de biens meubles)  —>  c’est cette composante que Sarkozy a voulu supprimer car elle est source de délocalisation ; la troisième composante est la composante valeur ajoutée : ajoutée ces dernières années, elle consiste à imposer une partie de la VA des entreprises. Donc ces trois compo existaient jusqu’en en 2009 : la suppression de la taxe pro a en fait consisté à supprimer la deuxième composante, mais on n’a pas supprimer la première et la troisième composante qu’on a unifié dans le cadre de ce nouvel impôt qu’est le CET. La première composante sera appelée la cotisation foncière (erreur du législateur car c’est un impôt et pas une cotisation), la seconde sera appelée la cotisation VA (erreur aussi)  —>  comme taxe pro remplacée par CET et de surcroit la loi prévoit encore d’autres relèvements de fiscalité locale qui viennent compenser, Conseil Constitutionnel ok au vu de la garantie constitutionnelle de ressources. 

PREMIERE PARTIE : LES FINANCES LOCALES, 

DES FINANCES AU SERVICE DE LA DECENTRALISATION 

En matière de finances locales, le CGCT contient deux principes qui expliquent ce titre.  

Le premier y figure à l’article L1611-1. D’après ce principe, un Etat, en l’espère l’Etat français, ou un établissement public à caractère national, ne peut pas imposer de manière directe ou indirecte une dépense à la charge des collectivités territoriales ou de leur groupement. Cela signifie concrètement que l’Etat ou l’un de ses établissements publics nationaux ne peut contraindre une collectivité territoriale à engager une dépense, sans l’accord la collectivité. Ce principe comporte une immense exception : le cas où la loi prévoit ce transfert de charges. Si, par un acte du législateur, il est prévu qu’une collectivité territoriale prenne en charge une dépense qui normalement revient à l’Etat, on respectera cette règle. C’est donc la loi qui va être l’acte de régulation des charges supportées par l’Etat et par les collectivités territoriales. Ces lois sont dites de répartition des compétences. Les finances locales sont obligées de respecter ces lois. Cela signifie qu’on ne peut pas utiliser les finances locales pour inverser la répartition des compétences telles qu’elles figurent dans la loi. Les finances locales sont donc au service de la décentralisation.  

Le deuxième principe figure à l’article L1611-2 du CGCT. Ce deuxième principe oblige chaque collectivité territoriale à supporter l’intégralité de ses dépenses, qu’elles soient de fonctionnement ou d’équipement. Ce principe est un principe de responsabilité financière. Cela explique que tous les agents de la fonction publique territoriale sont rémunérés à partir des budgets de leur collectivité respective, et non à partir du budget de l’Etat. En matière de finances locales, on ne peut donc pas trop compter sur les autres, chaque collectivité devant compter sur elle même pour financer ses propres dépenses. Il existe donc, en finances locales, une multitude de budgets locaux. L’existence de budgets locaux constitue la pièce maîtresse des finances locales. C’est cette existence qui sera d’abord vu dans le cadre du titre premier de cette première partie. 

TITRE PREMIER : L’EXISTENCE DE BUDGETS LOCAUX 

Il ne suffit pas d’additionner le nombre de collectivités territoriales pour connaître le nombre de budgets communaux. Il y a par exemple cinq fois plus de budgets communaux que de communes. Il faut donc, dans un premier temps, reconnaître et identifier ces différents budgets locaux.  

CHAPITRE PREMIER : LA TYPOLOGIE DES BUDGETS DES COLLECTIVITES TERRITORIALES 

Du fait de cette multitude de budgets, il existe des critères pour les classer. Deux critères existent. Le premier est temporel, et consiste à identifier le budget local en fonction du moment où il est adopté. De ce fait, nous verrons d’abord la classification temporelle des budgets. Le deuxième critère de classement est lié au contenu de ces budgets, c’est à dire à ce qu’ils rapportent.  

SECTION 1 : La classification temporelle des budgets 

Cette classification amène à distinguer plusieurs budgets. Le premier est le budget primitif. A ce budget primitif succède par la suite un autre budget, le budget supplémentaire. Mais le budget supplémentaire n’est pas obligatoire, une collectivité peut ne pas en adopter alors que le budget primitif est lui obligatoire. Dans les finances étatiques, le budget de l’Etat, contenu dans la loi de finances, doit être adopté par le Parlement avant le début de l’année budgétaire. Dans les finances locales, le budget primitif n’a pas besoin d’être adopté dans l’année précédant l’année budgétaire. La date buttoir pour l’adoption du budget primitif se situe à la fin du mois de mars de l’année budgétaire. Dans les collectivités territoriales, on a du mal à faire adopter les budgets primitifs au mois de décembre précédant l’année budgétaire concernée. La première raison est qu’au mois de décembre, la collectivité territoriale n’a pas toujours toutes les informations financières qui vont lui permettre d’élaborer son budget primitif. En effet, certaines de ses informations financières dépendent du vote de la loi de finances. Mais également, au mois de décembre, les collectivités ne connaissent pas les résultats financiers de l’année budgétaire qui se termine. La troisième raison est qu’au mois de décembre, il est difficile de mobiliser les services territoriaux et les élus locaux pour faire voter les budgets. Pour ces raisons, l’année budgétaire est amputée de plusieurs semaines et jusqu’à trois mois. Pendant la période qui va du 1er janvier au moment où le budget primitif est adopté, la collectivité ne peut pas se permettre de ne pas s’administrer financièrement. C’est la raison pour laquelle il va falloir adopter des mesures financières qui sont antérieures au budget primitif.  

Paragraphe 1er : Les mesures financières antérieures au budget primitif 

Ces mesures sont adoptées dans des conditions différentes selon qu’il s’agit de flux financiers relatifs au fonctionnement de la collectivité territoriale, ou selon qu’il s’agit de flux financiers relatifs aux dépenses d’investissement. La raison de la différence est que les flux financiers de fonctionnement permettent d’assurer la continuité de la vie financière de la collectivité. Il faut donner à l’organe exécutif de la communauté des pouvoirs importants pour assurer cette continuité. En revanche, dès qu’on va vers des dépenses d’investissement, on va accorder plus de pouvoirs à l’organe délibérant de la collectivité.  

A. Les mesures relatives aux recettes et aux dépenses de fonctionnement 

·Les pouvoirs propres de l’organe exécutif de la collectivité territoriale 

Pour ces flux financiers, le CGCT reconnaît des pouvoirs propres à l’organe exécutif. Ces pouvoirs sont ceux d’engager (créer une créance dont la collectivité va devenir débitrice), de liquider (évaluer ou calculer le montant de la dépense de fonctionnement) et de mandater (donner l’ordre de payer la dépense au comptable public) les dépenses de fonctionnement. L’organe exécutif peut agir ainsi sans avoir besoin d’autorisation de la part de l’organe délibérant de la collectivité territoriale. Toutefois, il existe une limite. L’organe exécutif ne peut pas  dépasser le montant des dépenses de fonctionnement de l’année précédente. Pour les recettes de fonctionnement, le Maire a le pouvoir de les mettre en recouvrement, c’est à dire de donner l’ordre au comptable d’assurer leur perception. Il peut également faire cela sans autorisation du Conseil. La jurisprudence administrative a essayé de limiter ces pouvoirs. 

·La limitation par la jurisprudence administrative des pouvoirs de l’organe exécutif 

Au début de la période de décentralisation, le juge a été confronté à des soucis sur la ville de Marseille. Dans les années 70, elle a eu comme Maire Gaston Deferre. A la fin des années 70, il avait profité de cette période où le budget de sa ville n’était pas encore adopté, pour augmenter les droits de voirie payés par EdF. EdF paye au commune des droits de voirie chaque fois qu’elle veut faire transiter dans la voirie communale des réseaux électriques. Le Maire avait décidé d’augmenter le montant de ces droits de manière unilatérale. L’entreprise a porté l’affaire devant le juge administratif et a développé l’argument selon lequel un Maire ne peut que reconduire les droits de voirie existants dans un tel cas de figure. L’affaire est parvenue au Conseil d’Etat qui a rendu sa décision le 28 septembre 1984 et a décidé que l’organe exécutif de la collectivité ne pouvait en effet, dans une telle situation, que reconduire les droits de voirie au niveau où ils existaient dans le budget précédent. L’organe exécutif ne peut donc pas profiter de cette période pour augmenter des recettes fiscales ou non de sa propre autorité, ni même profiter de cette période pour créer un nouvel impôt ou une nouvelle redevance. Néanmoins, l’Assemblée délibérante de la collectivité peut, pendant cette période, par une délibération spéciale, créer une nouvelle redevance ou augmenter des recettes de fonctionnement. Celle-ci ne sera pas le budget primitif, mais bien une délibération spéciale. 

B. Les mesures quant aux dépenses d’investissement 

Le CGCT est muet sur les recettes d’investissement. Pour les dépenses d’investissement le Code met en place un régime. L’organe délibérant va intervenir selon des modalités différentes, en fonction de la portée temporelle des dépenses d’investissement. 

·Les dépenses annuelles d’investissement 

Ces dépenses vont pouvoir être décidées par l’organe exécutif, mais avec une double limite. D’abord, l’organe exécutif a besoin d’une autorisation spéciale de l’organe délibérant. Cette autorisation spéciale n’est pas donnée dans le budget primitif. Cette autorisation va préciser le montant et l’affectation des crédits. Ensuite, le volume de crédits d’équipement dont l’organe exécutif peut disposer est quantitativement limitée. Cette limite quantitative correspond au quart des crédits ouverts au budget de l’exercice précédent. On ne souhaite pas que le collectivité puisse trop dépenser. Ces crédits doivent par la suite être inscrits dans le budget primitif pour régularisation.  

Ces deux limites s’appliquent à toutes les dépenses annuelles d’investissement sauf aux dépenses qui sont afférentes au remboursement en capital des annuités de la dette, venant à échéance avant le vote du budget primitif. Quand les collectivités territoriales empruntent et contractent une dette, le remboursement va s’effectuer par mensualités. Elle va devoir verser ses mensualités entre janvier et la fin mars alors même qu’elle n’a pas encore voté son budget primitif. Dans ce cas de figure, les deux limites ne s’appliquent pas. Il n’y aura pas de limite quantitative au remboursement de ces annuités, et il n’y aura pas besoin d’une autorisation de l’organe délibérant. Les collectivités territoriales ont le droit d’emprunter, mais uniquement pour réaliser des dépenses d’équipement.  

·Les dépenses pluriannuelles d’investissement 

                     a. La distinction des autorisations de programme et des crédits de paiement 

Les dépenses sont ici importantes. On utilise dans les finances locales la même méthodologie que dans les finances nationales, à savoir la distinction entre les autorisations de programme et les crédits de paiement. Les autorisations de programme sont le montant maximum de crédits nécessaires pour réaliser dans sa totalité un équipement public. Au niveau de l’Etat, l’autorisation de programme a fait place à un nouvel intitulé, l’autorisation d’engagement depuis l’entrée en vigueur de la LOLF. L’intitulé d’autorisation de programme a été conservé pour les collectivités locales.  

                     b. L’absence d’autorisation de la part de l’organe délibérant de la collectivité territoriale  

La distinction entre autorisation de programme et crédit de paiement explique la différence de régime. Pour la période allant du 1er janvier au vote du budget primitif, il ne peut pas y avoir d’AP sans délibération du conseil de la collectivité. Dans la délibération sur l’autorisation de programme, on indique immédiatement la répartition du volume de l’autorisation de programme entre les différentes années. On aura donc dès le départ un acte juridique valant autorisation qui va permettre à l’organe exécutif de consommer les crédits de paiement sans que  le conseil de la collectivité ait besoin de réintervenir.  

·Le particularisme des mesures prises par la Président du Conseil régional 

Il y a cependant un particularisme pour lui. C’est une limite quantitative fixée par le CGCT, qui est la limite du tiers du montant des autorisations de programme. On a imposé cela parce que les régions françaises étaient jusqu’à il y a cinq ans essentiellement de grands tiroirs-caisses permettant de financer ou co-financer des projets d’équipement. Il y a 5 ans, les régions se sont vues attribuer une compétence de gestion des personnels non enseignants des lycées. Avant d’hériter de cela, elles étaient de grands tiroirs caisses. La part du budget d’équipement des régions étaient donc très importantes, beaucoup plus que pour les autres collectivités territoriales. Comme elles sont encore de grands investisseurs, on a voulu limiter les pouvoir du Président du Conseil régional. A la fin du mois de mars, la collectivité territoriale doit être dotée d’un budget primitif. Sans quoi, elle entre dans une situation de contrôle budgétaire, et elle ne maitrisera plus son propre budget. Le budget primitif n’est toutefois pas figé. Il peut faire l’objet de modification après son adoption. Il est destiné à régir plusieurs mois. Comme la loi de finances, il a une double nature. Il a à la fois une valeur de prévision, et d’autorisation.  

Paragraphe 2 : les actes budgétaires postérieurs au budget primitif 

A compter du moment où le budget primitif a été adopté, certaines modifications peuvent être adoptées, même après la fin de l’année budgétaire.  

A. Les modifications apportées au budget primitif durant l’exercice budgétaire 

Ceux sont les mois de l’année civile qui s’écoulent. Les modifications peuvent être adoptées selon deux méthodes.  

·Les décisions budgétaires modificatives (DBM) 

C’est la méthode de droit commun pour modifier le budget primitif. Il est donc possible d’adopter des DBM sans limite. Certaines collectivités modifient leur budget primitif un très grand nombre de fois. La DBM est adopté selon la méthode du parallélisme des compétences, il faudra donc l’adopter selon les mêmes règles de compétence et  de forme que le budget primitif. Il faut donc passer par l’organe délibérant qui doit adopter la DBM ce qui fait que dans certains ouvrages, la DBM n’est pas qualifiée de décisions. On l’appelle parfois délibération. Il faudra par ailleurs conserver l’équilibre dans la DBM. Si elle augmente ou créée une dépense, il va falloir que dans la même DBM soit trouvé une autre recette.  

·Le budget supplémentaire (BS) 

                     a. La nature juridique du budget supplémentaire 

Le budget supplémentaire n’est pas cadré juridiquement par le CGCT. De ce fait, le budget supplémentaire a la même nature juridique qu’une DBM. La nature juridique du BS est une DBM. Cependant, il y a une différence financière. 

                     b. La fonction financière du budget supplémentaire 

On effectue un travail de collecte des informations relatives aux recettes et aux dépenses de la collectivité en cours. Elles permettent d’établir toutes les modifications souhaitées. L’équilibre du budget doit bien entendu être maintenu puisque tout le régime de la DBM s’applique. Le BS apporte en réalité le floose, la tune, le pognon, le blé. Pour l’adoption du BS, on a normalement le résultat financier de l’année précédente avec un résultat le plus souvent excédentaire. La collectivité va utiliser le budget supplémentaire pour réinjecter l’excédent venant de l’année précédente dans l’exercice budgétaire en cours. Toutes les collectivités n’utilisent pas le budget supplémentaire. Certaines collectivités, importantes par leur masse financière, parvienne à connaître leur excédent financier de l’année antérieure, avant que le budget primitif ne soit adopter. Cela suppose que dans la collectivité, un travail massif soit réalisé au mois de janvier. Ainsi, au lieu d’adopter un budget supplémentaire, on injecte immédiatement l’excédent dans le budget primitif. Grâce à l’informatisation et à la numérisation des données comptables, on arrive de plus en plus à cette situation. Une telle situation nécessite une décision de gestion financière. Soit l’excédent peut être injecté dès le budget primitif, soit l’excédent peut être conservé dans le compte de la collectivité pour n’être utilisé qu’à l’automne en faisant un budget supplémentaire. Il y a des paramètres financiers, et d’autres non financiers pour prendre cette décision. Le premier paramètre financier porte sur la possibilité ou non pour la collectivité territoriale de placer l’excédent financier dont elle dispose dans une banque. Dans ce cas, soit la collectivité ne peut pas placer cet argent et à ce moment là, il n’est pas intéressant d’attendre le budget supplémentaire. Ou bien la réglementation permet de placer l’excédent financier dans un compte bancaire auprès d’un établissement bancaire ou financier et dans ce cas, la collectivité va toucher des intérêts, ce qui devient intéressant. Parfois, les collectivités prennent en compte d’autres paramètres liés à l’environnement dans lequel elles sont situées. Par exemple une crise grave. Elle va alors se calquer sur le modèle de l’Etat ou d’autres collectivités en préférant la relance de l’économie. Dans d’autres pays, comme la Chine, les collectivités doivent ralentir l’économie et il vaut mieux dans ce cas qu’elle place leur excédent. 

B. Les modifications apportées au budget après la fin de l’exercice budgétaire 

Après le 31 décembre, en raison de l’annualité du budget, il n’est pas possible de porter une modification au budget primitif. Toutefois, pour assurer une continuité de la vie financière de la collectivité, le CGCT permet une modification du budget primitif après le 31 décembre. Cette possibilité est prévue au second alinéa de l’article 1612-11.  

·Les conditions tenant à l’objet des modifications 

Cette modification n’est possible qu’en ce qui concerne des dépenses de fonctionnement lorsque la collectivité territoriale a engagé des dépenses de fonctionnement avant le 31 décembre. L’acte d’engagement est le 1er acte dans le processus d’exécution de la dépense publique. Trois autres actes (liquidation, ordonnancement et le paiement) viennent ensuite. Les collectivités territoriales n’arrivent pas toujours à faire ces trois actes avant le 31 décembre. On se trouve donc en présence d’une dépense engagée avant le 31, mais pas encore liquidée. Dans ce cas, la collectivité pourra effectuer ses autres actes après le 31 décembre. Dans ce cadre là, elle peut également encore modifier son budget primitif si l’engagement de ces dépenses le nécessite. Si les dépenses sont déjà inscrites au budget primitif, il ne sera pas nécessaire de le modifier. Mais si le montant des crédits inscrits dans le budget primitif ne suffit pas, alors la collectivité peut encore modifier son budget primitif pour l’ajuster au montant exact de ses dépenses de fonctionnement. Toutefois, elle va être contrainte par une condition de délai. 

·La condition de délai de la modification 

Dans ce cas, la modification du budget primitif doit être opérée dans un délai de 21 jours suivant la fin de l’exercice budgétaire. Ce qui signifie concrètement que la modification doit être opérée dans les 21 premiers jours du mois de janvier. Cette règle est une règle d’ordre public, la collectivité ne pouvant pas dépasser ce délai. Pour veiller à ce que cette règle soit respectée, la modification du budget doit être transmise au représentant de l’Etat au plus tard dans un délai de 5 jours après le délai limite des 21 jours. Le représentant de l’Etat dans le département connaîtra cette modification et veillera au respect du délai des 21 jours. 

·Les conditions relatives à l’autorité compétente pour modifier 

L’autorité compétente est l’organe délibérant de la collectivité. Comme le budget primitif a été adopté par l’organe délibérant, c’est à lui d’en voter la modification. Toutefois, après la modification, c’est à l’organe exécutif de liquider, et d’ordonnancer la dépense de fonctionnement. Dans les finances locales, l’ordonnancement d’une dépense s’intitule mandatement. Le mandat est un terme strictement synonyme à celui d’ordre de payer. Après ce mandatement, le comptable paye la dépense publique. Ces modifications apportées au budget primitif après la fin de l’exercice budgétaire sont très rares dans les collectivités territoriales parce que souvent, dès le mois de janvier, la collectivité territoriale est déjà en train de préparer son budget primitif. 

Au terme de cette première section, nous pouvons constater qu’il y a une quantité importante d’actes budgétaires dans les collectivités territoriales : budgets primitifs, les décisions budgétaires modificatives, le budget supplémentaire. S’ajoute à cela la classification matérielle des budgets locaux. 

SECTION 2ème : La classification matérielle des budgets 

C’est là une classification qui prend en considération le contenu des budgets, soit les activités financières que le budget est chargé de retracer. En finances publiques, il existe le principe de l’unité budgétaire. D’après ce principe, tout les flux financiers d’une collectivité doivent être retracés dans un document unique, appelé le budget de la collectivité. On cherche à ramener toutes les opérations financières dans un seul et même document. C’est la garantie d’une lisibilité et d’une transparence des opérations financières. Mais le problème est que les opérations financières que l’on veut ramener à l’unité sont de natures différentes les unes des autres. On arrive pas à ramener tout à l’unité. C’est vrai au niveau de l’Etat, où il existe à côté du budget général de l’Etat des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor. C’est aussi vrai dans les collectivités territoriales où on opère une distinction entre le budget général de la collectivité (ou budget principal, ou budget tout simplement) et les budgets annexes. Dans les collectivités, les budgets annexes sont nombreux. Historiquement, ils se sont développés alors qu’au niveau de l’Etat, le nombre de budgets annexes avait plutôt tendance à diminuer au cours des dernières décennies. De ce fait, la distinction du budget général et des budgets annexes est une distinction très utilisée dans les collectivités territoriales. On vote donc, dans chaque collectivité, le budget général, et les budgets annexes. Chacun de ces budgets donne lieu à un budget primitif, à des décisions budgétaires modificatives et à des budgets supplémentaires. Il y a donc une démultiplication des budgets locaux. 

Le budget général est le budget de droit commun. Y sont inscrites toutes les décisions financières qui ne peuvent pas être inscrites dans les budgets annexes, chargés eux de suivre certains services. 

Paragraphe 1er : les cas de budgets annexes (BA) 

Ces budgets annexes correspondent aux budgets de services publics à caractère industriel ou commercial, gérés le plus souvent par les communes ou leur regroupement (les établissements publics de coopération intercommunale). Pour gérer ces SPIC, les communes ou les EPCI peuvent opter soit pour une gestion directe, elles gèrent alors directement ces SPIC, soit pour une gestion déléguée, la gestion est alors déléguée à un autre opérateur dans le cadre d’une convention de délégation de service public. Dans ces deux modes de gestion, la collectivité doit adopter un budget annexe pour chacun de ces SPIC. Même lorsque le service est gérée en délégation, il faudra que la collectivité ait un budget annexe.  

A. Les budgets annexes communaux ou intercommunaux 

En principe, ces budgets se trouvent au service communal. Mais quand la commune appartient à un EPCI, et que celui-ci a reçu comme compétence de la part des communes membres, la gestion de ce SPIC, alors les communes membres perdent l’exercice de cette compétence et le budget annexe ne sera pas voté au niveau des communes mais par l’EPCI. Ces budgets annexes communaux ou intercommunaux seront obligatoires pour deux services publics très importants dans la vie des collectivités territoriales, à savoir le service de l’assainissement et d’autre part celui de collecte des ordures ménagères et autres déchets. D’autres SPIC peuvent s’adjoindre au budget, au choix de la collectivité. 

·Le service d’assainissement 

L’assainissement a pour objet de collecter, de transporter, et de traiter les eaux usées. Soit les ressources en eaux utilisées pour les activités humaines et que l’on souhaite rendre propre avant de les restituer au milieu naturel. L’assainissement est un domaine très important pour le développement des sociétés humaines parce que c’est la garantie de l’hygiène publique. On a remarqué que les sociétés humaines se développaient de façon beaucoup plus rapide et beaucoup plus efficace lorsque ces sociétés assuraient l’assainissement de leurs eaux. La France est devenue à la pointe des pays les plus développés dans ce secteur de l’assainissement. De grandes entreprises se sons spécialisés dans la mise en place de systèmes d’assainissement, et elles obtiennent ainsi de très bons résultats au niveau de l’exportation de leur savoir faire. 

                     a. La définition du service d’assainissement 

Juridiquement, ce service se définit différemment selon que les immeubles sont, ou non, raccordés à un réseau public d’assainissement. Quand les immeubles sont raccordés, le service public de l’assainissement comprend la collecte des eaux usées, leur transport dans des collecteurs (c’est le terme juste pour les égouts) et leur traitement avant leur restitution au milieu naturel. A ceci s’ajoute deux activités supplémentaires. La première est le contrôle des raccordements au réseau public, soit le contrôle des équipements qui permettent de raccorder une propriété privée au réseau public. Ceux sont donc les collectivités qui contrôlent l’efficacité de ces raccordements. Une deuxième activité, qui se trouve elle au bout de la chaine, est le contrôle des déchets qui sortent de l’épuration. Ceux sont des boues (mélange de matières organiques et de terre). L’élimination de ces boues fait partie du service public. Certaines de ces boues ne peuvent pas être utilisées, par exemple si elles contiennent des éléments dangereux. Ces immeubles raccordés au service d’assainissement sont les plus nombreux. Il subsiste toutefois des immeubles non raccordés au réseau public d’assainissement. Dans ce cas, les communes ne peuvent que contrôler les installations d’assainissement que les propriétaires de ces immeubles ont eux-mêmes mis en place. L’activité du service public consiste alors au seul contrôle. Ces installations privées sont le plus souvent des fosses septiques, soit des puits qui permettent d’enfouir profondément les eaux usées et de les traiter à l’aide de matériaux chimiques. Beaucoup d’industriels sont obligés de réaliser une station d’épuration interne à l’entreprise. Cette obligation d’assainir s’applique aussi à l’Etat. C’est par exemple le cas des bassins de rétention près des autoroutes où sont récoltés les eaux pluviales tombant sur les autoroutes.  

                     b. Le financement du service d’assainissement 

Il s’effectue par une redevance, dite « redevance d’assainissement ». Elle est payée par les usagers de l’eau et figure sur les factures d’eaux. Il y a deux parties sur les factures. Une première correspond à la production de l’eau, soit à la vente d’eaux au bénéfice de l’usager du service. Et la deuxième partie de la facture comporte la redevance d’assainissement, soit le coût de la collecte et du transport des eaux usées. Cette seconde partie est plus importante que le coût de l’eau lui même. Cette redevance d’assainissement a fait l’objet d’une évolution jurisprudentielle et qui a conduit à terme à qualifier le service d’assainissement comme étant un SPIC. Jusque dans les années 60, en France, l’assainissement a été principalement effectuée par la collecte et le transport d’eaux usées. Elles étaient jusqu’à cette époque rejetées dans les rivières. Le service ne portait donc principalement que sur le collecteur, les égouts. Tout était directement jeté dans les rivières. La jurisprudence a alors considéré que l’assainissement n’était pas une marchande. Elle consistait juste à l’évacuation des eaux pour protéger l’hygiène publique. Dans ce contexte, la jurisprudence a analysé la redevance comme une taxe fiscale. C’est ainsi qu’a jugé la Cour de cassation dans un arrêt rendu par la Première chambre civile le 9 juillet 1974 concernant une société coopérative de consommation, « La grande brasserie moderne ». Cette affaire opposait cette société à la Communauté urbaine de Lille. Dans cet arrêt, la Cour analyse le service comme un SPA. La Cour analyse la redevance d’assainissement de la CUL comme un impôt. Le conseil d’Etat, dans une décision du 22 novembre 1975, va confirmer cette analyse et donc que la taxe d’assainissement est un impôt. Dans les années 70-80, on voit arriver une mutation profonde du service vers un service industriel. Cela se traduit par la construire de STEP (Station d’épuration). L’activité d’assainissement devient alors industrielle. Ces stations d’épurations sont installées en France dans les années 70, et notamment les années 80. Les réseaux d’assainissement construits alors sont des réseaux unitaires. Les collecteurs uniques, collectent alors autant des eaux usées que des eaux propres (pluviales). On mélange donc eaux propres, et eaux usées. Cela génère un gros volume d’eau que l’on va épurer dans les stations d’épuration. De ce fait, elles sont très importantes en volume d’eau épuré. Les entreprises privées commencent alors à s’intéresser à ce secteur. On passe alors d’une activité administrative liée à l’hygiène publique, à une activité commerciale. On modifie alors le code des communes et on prévoit que le service d’assainissement est un SPIC. De fait de cette modification, la jurisprudence va s’adapter à la situation et va changer sa qualification du service et de la taxe. Ce basculement de la jurisprudence va commencer par une décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 1983 qui portait sur la loi relative au prix de l’eau de 1984. Cette loi avait pour objectif de réguler le prix de l’eau qui avait explosé en raison du service devenu industriel. Le Conseil constitutionnel, bien averti de l’évolution de ce secteur d’activité, va qualifier la redevance d’assainissement comme étant, non plus un impôt, mais une rémunération pour service rendu. Quand le Conseil rend cette décision, celle-ci est contraire aux décisions des juridictions administratives et judiciaires. Mais celles-ci vont s’incliner devant la prise de position du Conseil constitutionnel et vont être encouragés à ce changement de jurisprudence par un arrêt du Tribunal des conflits du 12 janvier 1987 « Compagnie des Eaux et de l’Ozone » c/ SA Établissement Vétillard. Le tribunal des conflits va qualifier le service d’assainissement comme étant un SPIC. En 1988, le conseil d’Etat change sa propre jurisprudence dans une décision du 20 janvier 1988 « SCI la Colline ». Dans cette décision, le Conseil d’Etat qualifie le service d’assainissement comme un SPIC et analyse en conséquence la redevance d’assainissement comme une rémunération pour service rendu. Aujourd’hui, il y a une nouvelle évolution. L’épuration industrielle coûte cher à l’usager parce qu’il paye pour épurer de l’eau qui n’aurait pas besoin d’être épurée (les eaux pluviales). C’est pourquoi, un certain nombre de particuliers choisissent des systèmes permettant de récupérer les eaux pluviales. Les stations d’épuration sont très couteuses. Actuellement, en France, une prise de conscience du caractère trop industriel et commercial de cette activité pousse à installer des réseaux d’assainissement séparatifs. Concrètement, dans le collecteur, deux tuyaux permettent la séparation entre les eaux pluviales et les eaux ménagères. Cela a pour objet de ramener plus de qualité dans l’épuration. Mais cela n’est pas de nature à remettre en cause la qualification de SPIC. 

·Le service des ordures ménagères et des autres déchets 

A la différence du service d’assainissement, ce service peut être tantôt SPIC, tantôt SPA. 

                     a. La nature ambivalente du service 

Le service consiste d’abord en l’élimination les déchets ménagers signifie d’abord les collecter, les transporter, et ensuite les traiter. Le choix fait en France est celui de l’incinération. La France est l’un des pays au monde qui incinère le plus ses déchets ménagers. D’autres pays font d’autres choix. Par exemple en Algérie, c’est le choix de l’enfouissement technique qui a été opéré. Dans les structures intercommunales et communales, on élimine seulement les déchets ménagers. Les collectivités territoriales ne sont pas en charge de l’élimination des déchets industriels qui relève de la compétence de l’Etat par le biais de l’ADEME. L’Etat impose aux industriels de traiter leurs propres déchets. On entend par déchets ménagers ceux des ménages, des particuliers. Les collectivités usent deux types d’équipement. D’une part les usines d’incinérations, et d’autre part des déchetteries sélectives. Ce service contribue donc à l’hygiène publique et de ce point de vue, peut apparaître comme un service administratif. Mais du fait des filières industrielles des recyclages des déchets, on arrive à valoriser d’un point de vue économique et financier les déchets. Ce service présente donc un caractère industriel et commercial. Du fait de cette nature ambivalente, la qualification du service est incertaine. La jurisprudence a du mal à se fixer. Elle a décidé de laisser à la collectivité territoriale le libre choix de la qualification de ce service. Si elle décide d’en faire un SPA, il n’y a pas de budget annexe. En revanche, si elle décide que c’est un SPIC, alors il faut présenter les flux financiers du service dans le cadre d’un budget annexe. Elle décide à ce moment là du choix du financement. 

                     b. Le choix de la taxe ou de la redevance 

Elle peut décider d’instaurer une Taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), soit un impôt et si elle fait ce choix, le service va être qualifié de SPA. Si elle opte pour une redevance, juridiquement le service est un SPIC. Et la collectivité devra institué un budget annexe pour gérer ce SPIC. La collectivité est libre de choisir entre taxe et redevance. Dans la pratique, ¾ des structures intercommunales optent pour la TEOM pour une raison de commodité et d’efficacité dans le recouvrement. En effet, la taxe donne lieu à un avis d’imposition. Le contribuable destinataire de l’avis paye généralement rapidement la taxe. En revanche, en cas de redevance, l’efficacité est plus faible. Toutefois, ce n’est pas écologiquement la meilleure solution parce que dans ce cas de figure, il arrive assez souvent que l’on fasse payer au contribuable des choses dont il ne devrait pas supporter économiquement le coût. Si par exemple un contribuable a une résidence secondaire où il ne se rend que 15 jours dans l’année, il va alors payer la taxe d’enlèvement des ordures ménagères pour toute l’année. La meilleure solution écologique est bien la redevance, calculée en fonction du coût réel du service. On trouve dans le quart des communes ayant opté pour la redevance les communes les plus innovantes. Elles font payer en fonction du poids des revenus ménagers.  

·Les autres services publics industriels et commerciaux 

Ces autres SPIC sont moins connus, pour différentes raisons. D’abord, certains de ces SPIC ont une dimension immobilière. La gestion du SPIC se confond alors avec la gestion du patrimoine immobilier. C’est le cas concernant le service des halls et marchés dans les communes. Lorsque la commune dispose d’un marché ou d’une marché couvert, elle perçoit des droits de place et de stationnement. Il en est de même pour les abattoirs municipaux. La deuxième raison est que certains de ces SPIC ont fait l’objet d’une nationalisation en 1946. C’est par exemple le cas de l’électricité et du gaz. Il y avait alors deux types d’opérateurs : les villes, et des entreprises privées. La loi du 8 avril 1946 a procédé à la nationalisation de l’électricité et du gaz. Les entreprises privées ont du cédé leur activité à l’Etat, et les collectivités territoriales ont du faire de même. De ce fait, les communes ne produisaient plus de gaz ou d’électricité. Sauf quelques dérogations. Toutefois, les bénéficiaires de cette nationalisation (EDF et GDF) ne peuvent distribuer de l’électricité dans une commune que s’il y a conclusion d’un contrat de concession avec la commune. Dans chaque commune française, la commune conclue un contrat de concession avec l’entreprise. Ce n’est que si cette concession est conclue que les opérateurs nationaux ont droit de distribuer électricité et gaz dans la commune. Enfin, la troisième et dernière raison pour laquelle ces services ne sont pas connus et qu’il arrive assez fréquemment qu’un autre SPIC, celui de production d’eau potable, soit traité par le budget annexe des eaux et assainissement. Il faut toutefois respecter la liberté du commerce et de l’industrie. Il faut donc qu’il y ait une défaillance du service privé, quantitative ou qualitative.  

B. Budgets annexes autour du cadre communal 

·Les budgets annexes sous le cadre communal 

Ces budgets ont un lieu avec la commune, mais ne couvrent pas l’intégralité du territoire de la commune ou l’intégralité de la personnalité juridique. On rencontre ce type de budgets dans les sections de communes, soit des quartiers dans lesquels il existe des droits d’indivision dont bénéficient les habitants de ce quartier. Ces droits viennent toujours du passé. La république, en créant les communes, n’a pas voulu faire disparaître certains de ses privilèges. On cherche, progressivement, à éliminer ces sections de communes. Les Préfets peuvent les supprimer en ne prenant pas l’arrêté électoral permettant l’organisation des élections du conseil. Il existe toutefois encore quelques sections. Le budget de la section est toutefois en lien avec le budget communal. Il en reçoit des ressources. C’est donc un budget annexe (au sens large du mot annexe) du budget communal. Le même phénomène se produit dans les arrondissements de Paris, Lyon et Marseille. Dans chacun de ces arrondissements, il y a un conseil d’arrondissement et un maire d’arrondissement. Chaque arrondissement a son propre budget et le budget de l’arrondissement va être en lien avec le budget de la ville. Enfin, on rencontre le même phénomène dans une dimension fonctionnelle s’agissant des établissements publics communaux. Ceux sont des établissements publics qui sont rattachés à la commune mais qui ont une personnalité juridique distincte de celle de la commune. Ceux ne sont pas des établissements publics intercommunaux, ils ne peuvent intervenir que sur une commune. Chacun de ces établissements a un budget. Le budget d’un tel établissement public va être en lien financier avec le budget de la commune, souvent soutenu par le budget de la commune. Il faut notamment évoquer les CCAS (Centres communaux d’action sociale). Chaque commune doit créer un CCAS même lorsqu’elle est très petite. Ce CCAS a la forme juridique d’un établissement public communal, doté d’une personnalité juridique distincte de celle de la commune. Il a donc un budget qui lui est propre. Bien sûr, ce budget est en lien financier avec celui de la commune qui soutient cet établissement. Il existe également de nombreuses maisons de retraites communales gérées sous les CCAS. Le véritable nom des maisons de retraites est EHPAD (établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes). Elles sont souvent réalisées et gérées par le CCAS. Certains EHPAD sont en gestion privée, sous forme d’association principalement.  

·Les budgets annexes par dessus le cadre communal 

                     a. L’existence de budgets annexes des départements 

Juridiquement, ils peuvent créer des SPIC, ces services étant gérés sous la forme d’un budget annexe. Par exemple le Château du Haut-Koenigsbourg, géré par un budget annexe du Bas-Rhin. Les départements sont hésitants dans la création des SPIC. Les départements ont en effet des compétences obligatoires nombreuses et lourdes financièrement.  

                     b. L’inexistence de budgets annexes régionaux 

Cette inexistence procède d’une interdiction juridique des Régions françaises à créer des SPIC. De ce fait, elles ne peuvent avoir de budgets annexes. L’interdiction a été édicté par la jurisprudence administrative (CE. 10 juillet 1987, Conseil régional d’Ile de France). Dans cette affaire, la Région Ile de France a voulu créer un budget annexe pour son service d’apprentissage et de formation professionnelle continue. Le juge a annulé la délibération créant un tel budget annexe en disant d’une part que l’apprentissage et la formation professionnelle ne relève pas d’un SPIC mais en ajoutant aussi d’autre part que les régions, de manière générale, n’ont pas le droit d’avoir un SPIC. Les régions ont des missions de soutien du développement économique, soit des missions d’aide aux entreprises privées. Si une Région créée un SPIC, elle ferait concurrence au secteur privé.  

Paragraphe 2 : le régime des budgets annexes 

Il y a une règle de principe qui est l’interdiction des prises en charge des dépenses des budgets annexes par le budget général. Cette règle ne s’applique que pour les budgets annexes au sens strict du terme, soit les budgets de SPIC. Elle ne s’applique pas dans les cas de budgets annexes au sens large du terme. Cette règle a pour objet de créer un cloisonnement entre le budget général et le budget annexe. Il ne doit pas y avoir de flux financier entre le budget du SPIC, et celui général de la collectivité territoriale. La règle s’applique à toutes les collectivités ayant un budget général. Elle est imposée pour obliger la collectivité à supporter dans le cadre du budget annexe l’intégralité du coût du service mais pas à supporter elle même ce coût, à faire supporter ce coût par les usagers. Il faut calculer l’intégralité du prix de revient du service rendu. C’est pourquoi le budget de la commune ne peut pas supporter le budget annexe. Cette règle s’applique quel que soit le mode de gestion du SPIC. Que ce soit une gestion directe, ou une gestion déléguée. La collectivité n’a donc pas le droit d’aider financièrement l’entreprise qui gère le service public. Dans la pratique, en cas de convention de délégation de service public, les collectivités essaient souvent de soutenir financièrement l’entreprise partenaire sous la forme d’une dépense du budget général. Prenons l’exemple d’une convention de DSP sur le service de distribution d’eau potable. L’entreprise privée va pomper l’eau dans la nappe phréatique, et faire circuler l’eau dans les canalisations pour l’amener chez les particuliers ou les industriels. Cette entreprise concessionnaire ou fermière va faire payer un prix aux usagers de l’eau. Ce prix est la « redevance d’eau ». Elle porte sur la livraison d’eau potable. Une partie de cette redevance va rentrer dans le budget annexe de la ville. On décide par exemple qu’un quart du montant de la redevance est une recette du budget annexe. Le reste est laissé à l’entreprise privée. Avec cette recette qui entre dans le budget annexe « distribution d’eau potable de la ville », la ville reverse sous forme de dépense le montant de ce qu’elle a reçu à l’entreprise privée. On ne va donc pas solliciter le budget général de la commune. La commune renonce alors à sa part de redevance d’eau, celle-ci étant opérée dans le cadre du budget annexe. 

B. Les exceptions à l’interdiction : la prise en charge communale de dépenses d’un budget annexe 

Ceux sont des situations dans lesquelles ont peut faire prendre la dépense par le budget général de la commune. Le budget général soutient alors financièrement le budget annexe. Il y a trois cas d’exception.  

·Les exceptions historiques 

Le premier cas est historique. Ceux sont des situations où une commune avait, avant 1982, conclu des conventions de délégation de service public (sauf qu’avant 1982, on ne les appelait pas ainsi mais « traités » ou « marchés ») dans lesquelles il était prévu que la commune aide financièrement le concessionnaire.  

·Les exceptions géographiques 

Elles se rapportent aux communes de moins de 3000 habitants. Pour ces communes, le budget général peut soutenir financièrement le service public de distribution d’eau potable, et celui d’assainissement. Mais seulement ces deux SPIC. Ces communes sont généralement isolées, et pour mettre en place le réseau, il faut poser de nombreux collecteurs. Les budgets annexes n’arrivent pas à financer tous ces collecteurs.  

·Les exceptions motivées 

Le cas de figure est possible, mais il faut que l’organe délibérant de la collectivité adopte une délibération spéciale motivée de manière explicite par les contraintes particulières de fonctionnement du SPIC. La délibération doit présenter la règle de calcul qui valorise et chiffre ces contraintes particulières par rapport au chiffre d’affaires du SPIC. Si ce dernier est inférieur aux contraintes financières, l’organe délibérant peut faire appel aux ressources financières du budget général.  

  

CHAPITRE 2 :  LA TENEUR DES BUDGETS DES COLLECTIVITES TERRITORIALES 

Par leur contenu, les budgets locaux diffèrent radicalement du budget de l’Etat. Dans la loi de finances de l’année, il y a deux parties : une consacrée aux ressources, et l’autre aux dépenses. Les budgets locaux eux ne comportent pas deux parties. Ils comportent deux sections. La première de ces deux sections est consacrée aux flux financiers de fonctionnement de la collectivité territoriale.  La deuxième section est la section d’investissement. De ce fait, une distinction peut être faite avec les entreprises, pour lesquelles le budget sépare les opérations d’infrastructure et dépenses courantes. Dans les finances locales, il y a en plus un impératif de gestion plus développée que pour les finances étatiques. Pour celles-ci, la structure du budget de l’Etat ne permet pas de séparer le fonctionnement de l’investissement. On essaie toutefois de le faire, mais cette différenciation n’est pas relayée dans les documents de finances. Ainsi, lors d’un emprunt, on ne sait pas s’il va être affecté à des dépenses d’investissement ou de fonctionnement, alors que dans les collectivités, du fait de la séparation, les flux financiers doivent être rattachés à l’une des deux sections. Il y a ainsi une plus grande lisibilité des opérations financières des collectivités locales. C’est également parce que les budgets locaux sont plus proches de ceux des entreprises que l’on va pouvoir utiliser le plan comptable général, afin d’établir une comptabilité analytique permettant de calculer les coûts d’une activité. Au niveau de l’Etat, on a beaucoup plus de difficulté à utiliser le plan comptable général.  

SECTION 1ère : La section de fonctionnement d’un budget local 

Dans cette section de fonctionnement, à l’intérieur même de cette section, il y aura d’une part des recettes affectées au financement de cette section, et d’autre part des dépenses qui seront également rattachées à cette section. 

Paragraphe 1er : Les recettes de fonctionnement 

Ces recettes de fonctionnement vont être différenciées selon le niveau de collectivité.  

A. Les recettes de fonctionnement des communes 

Il y a deux grandes catégories de recettes de fonctionnement pour les communes. Certaines sont fiscales, et d’autres ne le sont pas. 

·Les recettes fiscales 

Le CGCT opère une distinction entre des recettes fiscales obligatoires, et des recettes fiscales facultatives. Cette distinction ne correspond pas à celle du Code Général des Impôts. Dans celui-ci, les impôts sont tous obligatoires. La distinction opérée par le CGCT se situe sur un autre plan que sur la question de l’obligation pour le contribuable de payer l’impôt. Tous les impôts locaux sont obligatoires pour les contribuables. La distinction opérée par le CGCT se rapporte au vote des taux des impôts locaux. Certains impôts locaux ont des taux qui sont fixés par l’Etat à travers la loi de finances. De ce fait, les collectivités territoriales ont l’obligation d’inscrire dans leur budget le montant d’impôt obtenu par l’application de ces taux. On parlera alors d’imposition obligatoire, soit d’imposition soumise à une obligation d’inscription au budget communal. Il existe par exemple la redevance communale des mines. C’est un impôt qui doit être payé par toutes les entreprises minières sur le territoire d’une commune, que ces mines soient souterraines ou à ciel ouvert. Le taux d’imposition de cette redevance des mines est fixé par la loi. A ce moment là, la commune sur le territoire de laquelle il y a des mines, va pouvoir évaluer le montant prévisionnel de la redevance qu’elle va recevoir de la part de l’entreprise minière. Ce montant doit donc être inscrit dans le budget communal. Il y a des recettes fiscales qui sont elles dites non obligatoires au regard du CGCT. Ces impôts locaux ne vont pouvoir être perçu par la commune que si la commune vote, en même temps que son budget, les taux de ces impôts locaux. Dans ce cas, la délibération budgétaire doit être accompagnée d’une délibération sur la fixation des taux des impôts locaux. Si la commune n’adopte pas la délibération fixant les taux, alors elle ne pourra pas percevoir ces impôts locaux facultatifs. Ces recettes fiscales dites facultatives sont les plus importantes. Elles représentant le « trésor de guerre » des communes. En effet, parmi ces recettes, il y a les 4 poids lourds de la fiscalité locale : 

·la taxe d’habitation, qui doit être payée par tous les occupants de logements d’habitation, 

·la taxe foncière sur les propriétés bâties, qui doit être payée par tous les propriétaires de construction immobilière (y compris les entreprises propriétaires de leur locaux) 

·la taxe foncière sur les propriétés non bâties, qui est due par les propriétaires de terrains nus (soit non construits), cette taxe étant notamment payée par les agriculteurs 

·la taxe professionnelle qui a été remplacée depuis le 1er janvier 2010 par la contribution économique territoriale qui elle est due par les entreprises industrielles, commerciales ou artisanales. 

Il appartient donc à la commune de voter les taux de ces impôts. Si la commune n’adopte pas la délibération, elle n’aura pas d’impôt de ce type pour l’année budgétaire. Ces recettes, toutes collectivités confondues, représentent environ 100 milliards d’euros.  

·Les recettes non fiscales 

Pour celles-ci, le CGCT distingue à nouveau les recettes devant être inscrites dans la section de fonctionnement, et celles pouvant l’être. 

                     a. Les recettes qui doivent être comprises dans la section de fonctionnement 

La plus grande de ces recettes est la dotation globale de fonctionnement, versée par l’Etat aux communes. C’est donc une aide financière qui est de droit pour les collectivités. L’Etat ne peut pas se permettre de ne pas la verser. L’attribution de cette subvention est un droit pour chaque collectivité territoriale. Cette dotation est globale parce qu’elle englobe une pluralité de sous-dotations, attribuées à la collectivité en fonction de certains critères. Elle est de fonctionnement parce que les collectivités doivent l’inscrire en recettes de la section de fonctionnement. Les collectivités n’ont pas le droit de l’inscrire ailleurs. Cette dotation a été créé en France en 1979 par une loi. Depuis, elle n’a cessé de grossir et d’englober en son sein de plus en plus de sous dotations. Actuellement, la DGF constitue, avec les 4 impôts locaux directs, l’essentiel des ressources financières des collectivités territoriales. Cette dotation est due par l’Etat aux collectivités parce qu’elle est la rétrocession d’impôts qui existaient précédemment et que l’Etat s’est accaparé.  

En 1941, le Régime de Vichy institue un impôt local sur les ventes au détail qui sont réalisées sur le territoire d’une commune. Cet impôt était payé par les commerçants vendant des marchandises sur le territoire de la commune, que la vente s’effectue en magasin ou sur les marchés. Cet impôt est la première taxe sur le chiffre d’affaires généralisé, créée en France. Au début des années 1950, l’Etat français va créer un nouvel impôt, la TVA. Cette taxe est d’abord créé de manière expérimentale, puis est généralisée à l’ensemble des activités qui génèrent de la valeur ajoutée. Au début des années 1960, se pose le problème de la coexistence de la TVA et de la taxe locale sur les ventes au détail. L’Etat privilégie la TVA et va supprimer l’impôt créé par Vichy en 1966. Les communes françaises se voyaient ainsi privées d’un impôt qui leur amenait beaucoup de recettes. Et les Maires ont souhaité la création d’un nouvel impôt pour le remplacer et l’Etat crée la « taxe sur les salaires ». Celle-ci est assise sur la masse salariale, soit l’ensemble des salaires versés par les entreprises. On s’aperçoit que cette taxe est une manne financière importante, avec un développement massif de l’emploi salarié à cette période. Or l’Etat décide, quelques années plus tard, en 1969, de faire de cette taxe un impôt d’Etat. De nouveau, les élus locaux protestent, et l’Etat atténue son projet en partageant le produit de la taxe sur les salaires. Une partie est ainsi reversée par l’Etat aux collectivités territoriales. On crée « le versement représentatif de la taxe sur les salaires ». Ce versement est effectué par l’Etat, aux collectivités territoriales, et qui représente une partie de la taxe sur les salaires qui est rétrocédée par l’Etat aux collectivités locales. Dans les années qui suivent, la taxe sur les salaires et son versement représentatif, vont poursuivre leur augmentation. En 1979, on décide alors de changer l’appellation de ce versement représentatif de la taxe sur les salaires. On crée alors la DGF. Cela permet à l’Etat de verser la dotation sans être obligé de prendre le montant de la dotation sur la taxe sur les salaires. L’Etat voulait rester libre, dans ses propres finances, de l’origine des fonds de la dotation. La création de la DGF s’accompagne par une autre dotation créée en 1982, la dotation générale de décentralisation. Celle-ci est destinée à compenser financièrement les transfert de compétence opérés de l’Etat vers les collectivités territoriales. Il arrive parfois que des collectivités reçoivent d’autres subventions de fonctionnement, qui sont des subventions fléchées (affectées à une opération de fonctionnement particulières). 

L’ensemble de ces moyens financiers, toute collectivité confondue, représente une charge de 80 milliards d’euros pour l’Etat chaque année. L’Etat reverse donc un tiers de ses propres recettes. Mais ce versement est un droit acquis pour les collectivités. 

                     b. Les recettes qui peuvent être comprises dans la section de fonctionnement 

Ceux sont des recettes que la collectivité n’est pas obligées d’inscrire dans son budget général. C’est le cas des redevances ou rémunérations pour services rendus. Elles représentent de toute façon une très faible part des recettes. 

B. Les recettes de fonctionnement des départements 

Ce qui a été dit précédemment pour la commune, vaut également pour le département, à quelques exceptions près. Ainsi, le CGCT opère seulement une distinction entre recettes fiscales et recettes non fiscales puisque les recettes des départements sont moins diversifiées que celles des communes.  S’agissant des quatre « poids lourds » de la fiscalité, le département les perçoit aussi. C’est la même base d’imposition. La différence est que la collectivité départementale vote ses propres taux. Les départements reçoivent en plus une nouvelle recette fiscale, instituée lors de l’acte 2 de la décentralisation, la taxe sur les conventions d’assurance. Enfin, concernant les recettes non fiscales, les départements reçoivent aussi la DGF, la dotation de décentralisation et quelques subventions de fonctionnement pour un objet précis. 

·Les recettes de fonctionnement des régions 

Ici, le CGCT ne distingue même plus entre recettes fiscales et non fiscales. La situation est toutefois la même que celle des deux échelons inférieurs. A la différence près que la Région ne bénéficie pas de la taxe d’habitation. On a également permis, lors de l’acte 2 de la décentralisation, que les Régions touchent une part de la TIPP. Concernant les recettes non fiscales, on trouve à nouveau une DGF et la dotation générale de décentralisation ainsi que des subventions de fonctionnement spécifiques. Enfin, au niveau des régions, il n’y a pas de rémunérations pour services rendus puisque les régions ne peuvent pas avoir de SPIC.  

Paragraphe 2ème : les dépenses de fonctionnement 

Elles peuvent soit se rapporter à des personnes, soit à des biens.  

A. Les dépenses relatives aux personnes 

·Les dépenses de personnel 

Ceux sont les traitements et rémunérations versés aux agents. Ils représentent entre un tiers et la moitié des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales en France. De ce fait, ces dépenses de personnel vont être le poste de dépense le plus important. C’est la raison pour laquelle la fonction publique territoriale est en fonction croissante.  

Il y a aussi les cotisations sociales, versées aux caisses de sécurité sociale qui sont spécifiques à la fonction publique territoriale.  

Toutes ces charges de personnel sont budgétisés par les collectivités, et l’Etat n’apporte pas de subventions ni ne fixe de limites au recrutement d’agents. 

·Les dépenses indemnitaires 

Ceux sont les dépenses versées aux élus qui reçoivent des indemnités de fonction. Dans les communes de faible importance démographique, la fonction de conseiller municipal est bénévole. Si l’élu local exerce en plus une fonction exécutive dans sa collectivité, il peut avoir une indemnité plus importante. Ces dépenses représentent le plus souvent au maximum 5% des dépenses de fonctionnement.  

·Les dépenses de prestations 

Il s’agit de prestations financières allouées par les collectivités à des usagers ou à des bénéficiaires de droit. Elles sont surtout présentes au niveau des départements parce qu’elles ont dans leur compétence l’attribution de prestations sociales en faveur de personnes défavorisées. Actuellement, au niveau des département, il y a deux prestations : l’APA (Allocation Personnalisée d’Autonomie) et le RSA. D’autres prestations existent, mais sont moins importantes ou plus ponctuelles.  

B. Les dépenses relatives aux biens 

Les biens sont des éléments patrimoniaux de la collectivité territoriale. Le territoire d’une collectivité territoriale n’est pas un bien de cette collectivité. C’est un espace géographique délimité sur lequel la collectivité va avoir un patrimoine. Ce patrimoine n’est généralement pas important. L’essentiel du territoire de la collectivité est entre les mains de propriétaires privés (entreprises, particuliers, associations). Une partie des biens du territoire appartiennent donc à la collectivité. Par rapport à ce patrimoine, les dépenses de fonctionnement sont toutes celles relatives aux biens meubles de la collectivité territoriale. Concrètement, c’est l’achat du mobilier permettant aux employés de travailler par exemple. C’est le caractère mobilier du bien qui constitue le critère principal de rattachement d’une dépense à la section de fonctionnement. Par dérogation à cette règle, il y a certaines dépenses ou frais qui sont liés à des biens immeubles qui vont être rattachés à la section de fonctionnement. Dans les finances locales, le caractère immobilier d’un bien est quasiment synonyme d’immobilisation. Sur ce point, il faut distinguer les finances d’entreprises pour lesquelles les immobilisations ne correspondent pas aux immeubles. Lorsqu’on réalise des établissements publics, on effectue généralement des concours d’architecture pour identifier des projets architecturaux originaux. La commune peut verser des indemnités aux cabinets d’architecture qui n’ont pas été retenu, mais qui auront tout de même travaillé sur le projet. Ces indemnités sont des dépenses de fonctionnement, alors que la rémunération versée à l’architecte ayant remporté le concours est une dépense d’équipement. Ces cas où l’on déroge au caractère meuble des biens sont relativement rares.  

SECTION 2ème : La section d’investissement d’un budget local 

Cette section est très importante pour les collectivités, et pour la France de manière globale. 75% des équipements publics sont réalisés sous maîtrise d’ouvrage des collectivités territoriales. Tout cela est rendu possible par la section locale d’investissement. 

Paragraphe 1er : les recettes d’investissement 

A. Les recettes d’investissement des communes 

·Les recettes fiscales 

Elles correspondent à une taxe dite TLE (taxe locale d’équipement). C’est une taxe instituée par la commune qui l’institue au moment du vote de son budget. Par dérogation à ce principe, les communes d’Ile de France bénéficient d’une instauration d’office de cette taxe. La TLE est payée par les bénéficiaires d’un ouvrage public. Parfois, lorsque l’établissement public bénéficie qu’à un seul quartier, ceux ne sont que les habitants de ce quartier qui devront payer la taxe locale d’équipement. Les recettes de cette taxe permettent à la collectivité de financer un équipement public déterminé. La taxe est juridiquement un impôt, supporté que par les bénéficiaires d’un établissement public. Or, cela crée une forme de rupture de l’égalité des contribuables devant l’impôt. Le produit de la taxe déroge lui à la règle de la non-affectation des recettes aux dépenses. C’est la seule recette fiscale dont bénéficie la section d’investissement. 

·Les recettes non fiscales 

                     a. Les recettes obligatoires 

Ceux sont également des dotations versées par l’Etat pour aider les collectivités à s’équiper. Mais cette aide financière prend une forme particulière qui est le fonds de compensation de la TVA (FCTVA). Quand l’Etat a généralisé la TVA en 1966, il a supprimé l’impôt local sur les ventes au détail et l’a compensé par la taxe sur les salaires, mais aussi, plus tard, par le remboursement de la TVA payée par les collectivités locales sur les dépenses d’équipement. La taxe sur les salaires rentrait dans la section de fonctionnement. Le fonds de compensation de la TVA lui entre dans la section d’équipement. Quand une collectivité locale est maître d’ouvrage, elle doit acquitter une facture sur laquelle est comptabilisée la TVA. La collectivité enregistre donc toutes ses dépenses de TVA. Mais le fonds de compensation ne rembourse pas toute la TVA. Il rembourse la TVA à environ 15%. Cette compensation est juridiquement analysée comme une aide financière apportée par l’Etat à toutes les dépenses d’investissement de la collectivité. Dans les collectivités locales importantes, un agent calcule donc toute la TVA acquittée sur des dépenses d’équipement. L’Etat compense deux ans après. Les collectivités cherchent donc à rentrer dans des procédures dérogatoires ou spéciales pour obtenir soit un remboursement plus rapide, soit un remboursement plus important. Pour avoir un remboursement immédiat (l’année même de la dépense), une dérogation consiste à faire supporter la dépense par une collectivité de commune qui bénéficie elle d’un remboursement immédiat. Les communes essaient aussi de procéder à des dépenses d’équipement dont la TVA est réduite. L’Etat rembourse alors toujours au taux de 15%. La commune est donc gagnante. Enfin, il a été prévu un remboursement anticipé de la TVA avec le plan de relance si la commune s’engage à plus investir l’année suivante. Du fait de cette condition, certaines communes n’ont pas souhaité s’engager.  

·Les recettes facultatives 

Il s’agit des emprunts contractés par les communes pour réaliser les dépenses d’équipement. Ces emprunts sont conclus librement par la commune avec n’importe quel établissement bancaire  —>  régime de liberté des communes quant au recours à l’emprunt.
La liberté porte notamment sur l’opportunité = si la commune a un autofinancement suffisant, la commune peut parfaitement décider de ne pas recourir à l’emprunt. Si néanmoins, elle décide de le faire, elle pourra soit fin l’intégralité de l’équipement par l’emprunt ou une partie seulement. De ce fait, le plan de financement d’un équipement communal peut comporter pour partie un autofinancement, pour partie des subventions, et pour partie des emprunts. 

Liberté aussi du choix de l’établissement bancaire : la commune peut donc mettre en concurrence les banques pour obtenir les meilleures conditions de prêt. 

L’emprunt dans les collectivités territoriales présente deux caractères qui le distinguent du recours à l’emprunt effectué par l’état. 

Première différence : on ne peut emprunter dans les collectivités territoriales que pour financer des dépenses d’investissement = les collectivités territoriales n’ont pas le droit de recourir à l’emprunt pour la section de fonctionnement de leur budget. De ce fait, dans les Finances Locales on reste sur un schéma d’emprunt exclu affecté à l’équipement. Différence avec les Finances Publiques étatiques, où l’emprunt est utilisé aussi bien pour des dépenses de fonctionnement que d’équipement.
Deuxième grande différence : l’objet de l’emprunt. Dans les collectivités territoriales, les emprunts sont toujours affectés à une opération d’équipement identifié à l’avance, et on va donner un nom à l’emprunt auquel la collectivité territoriale va souscrire. L’affectation donnée à la somme empruntée est d’ailleurs inscrit ans le Collectivités territoriales de prêt souscrit  —>  donc si l’opération d’investissement ne se réalise pas, le Collectivités territoriales de prêt est annulé 

.
Dans les collectivités territoriales, elles ont une maitrise du recours à l’emprunt que n_a pas l_E, et de ce ft les coll ont également une dette qui est faible  —>  moins de 10 milliards pour l_ens des collectivités territoriales fr. 

La clé d’or en fin est de ne jamais emprunter pour faire face à des charges courantes : au nv de l’E, on est dans une telle sit. Mais dans les collectivités territoriales, ceci est interdit (CGCT)  —>  c_est pq les Finances Locales sont saines. 

La règle d’affecter les emprunts à des inv est mise en œuvre par bcp de pays qui essaient de freiner leur déficit budg  —>  ex l_All a inscrit dans son constit qu_on ne peut emprunter qu_en affectant les créds à des dep d_inv. 

·Les recettes d’investissement des autres collectivités territoriales 

Tout ce qui vaut pour les communes vaut pour les autres collectivités territoriales avec quelques diff. 

Les départements et les régions ne perçoivent pas la TLE. En revanche, elles bén du fonds de compensation de la TVA. 

Les départements et les régions ont reçu dans la décentr deux comp d’équipement :
1/ à la charge des départements = équipement des collèges (constr et rénovation). De ce ft, les départements ont des dépenses d’inv lourdes. Pour les aider fin, l’Etat verse aux départements une dotation d’équipement scolaire. Avant 05, cette dotation était utilisée par les départements surtt pour construire de nvx collèges : elle n’était pas utilisée pour rénover les collèges déjà existants, car ceux-ci (construits avant la décentr) sont restés propr de l’Etat jusqu’en 05. S’est posé fin 90 début 00 un pb : il y avait de nvx collèges très modernes et les anciens collèges non rénovés appartenant encore à l’E. Donc dans le cadre de l’acte II de la décentr, il a été décidé de transférer la propr de tous les collèges appartenant encore à l’Etat aux dép. 

2/ à la charge des régions = construction et rénovation des lycées. Cette dépense est lourde également, l’Etat verse donc une dotation d’équipement scolaire qui va permettre aux régions de fin la constr et la rénovation des lycées. Le même effet s’est produit en ce qui concerne les lycées : transfert de la propriété de tous les lycées aux régions. 

§2 : Les dépenses d’investissement 

Ces dépenses d’investissement vont toujours porter sur la réalisation d’équipement, mais parmi ces dépenses il faut distinguer les dépenses d’équipement proprement dites et les dépenses qui sont liées à des équipements. 

·Les dépenses d’équipement proprement dites 

Le critère principal que l’on va utiliser pour détourner ce qu’est une dépense d’équipement c’est le caractère immobilier du bien faisant l’objet de la dépense = toutes les dépenses afférentes à des immeubles sont juridiquement considérés comme des dépenses d’investissement. 

Par dérogation à cette règle de principe, certains biens meubles peuvent générer des dépenses d’équipement.  Ceci va se produire d’abord si la collectivité territoriale adopte une délibération spécifique sur la nature du bien en question = la collectivité peut décider qu’un bien meuble, du fait de sa durabilité sera traité comme se rattachant à la section d’investissement. Mais la délibération doit faire apparaitre la durabilité de ce bien meuble = le fait que ce bien meuble puisse faire l’objet d’un amortissement y compris dans sa dimension comptable. Si cette délibération n’est pas adoptée, le bien meuble n’est pas rattachable à la section d’investissement. 

Toutefois, par arrêté ministériel, le ministre en charge des collectivités territoriales peut dresser une liste de biens meubles qui seront rattachés pour le dépenses que ces biens génèrent à la section d’inv. Ce pouvoir a été utilisé et le ministre a adopté un arrêté le 26 octobre 2001 dans lequel il dresse une liste des biens meubles de ce type : dans ce listing, il y a certains biens présentés comme des ex et des catégories génériques, dont la plus importante est que tous les biens meubles dont la valeur unitaire dépasse 500€ TTC et qui présente un caractère de durabilité sont rattachables à la section d’inv. Par exemple, si la collectivité achète un véhicule de fonction, ou une camionnette, ces biens pourront ê rattachés à la section d’inv. Quand un bien est rattachable à cette liste, la collectivité n’a pas besoin d’adopter une délibération prévoyant explicitement ce rattachement. Dans la pratique, beaucoup de biens meubles sont fin à partir de la section d’investissement. 

·Les dépenses liées à des opérations d’équipement 

Parmi ces dépenses, il y a un poste très important : le remboursement des annuités d’emprunt. La collectivité quand emprunte va avoir une charge fin de remboursement de ces emprunts  —>  cette charge financière constitue une dépense de la section d’investissement. Donc tous les emprunts sont gérés aussi bien pour leur conclusion que pour les remboursements par la section d’investissement du budget local = jamais dans la section de fonctionnement. 

Toutefois, les intérêts liés à ces emprunts eux constituent des dépenses de fonctionnement. De ce fait, lorsque la collectivité reçoit le tableau d’amortissement d’un prêt, elle est obligée de ventiler sur ce tableau la part qui correspond aux intérêts qui sera juridiquement considéré comme dépense de fonctionnement et la part qui correspond au remboursement du Capital, qui elle sera rattachée à la section d’inv. 

Dans les tableaux d’amortissement, il y a souvent remboursement anticipée deds int = la part des intérêts dans les premières annuités est plus important que la part de remboursement du capitale  —>  en début de remboursement, les annuités sont assumées en gde partie par la section de fonctionnement. Puis à mesure qu’on se rapproche de la fin du remboursement, la partie remboursement du capital augmente par rapport aux intérêts et dans la dernière année presque toute l’annuité est assumée par la section d’investissement. 

Mais il est possible de négocier avec la banque un autre amortissement : exemple : payer seulement les intérêts pendant les 5 premières années et ensuite seulement le remboursement du capital pendant les années restantes. 

Il y a quelques autres dépenses qui sont des frais accessoires à des immobilisations (= immeubles en Finances Locales). L’ensemble des frais qui sont liés à une immobilisation sont en principe rattachés aux dépenses d’investissement : ex si pour réaliser l’investissement, la collectivité doit faire des publications dans la presse pour mettre en concurrence des entreprises, ces frais de publicités vont pouvoir être rattachés aux dépenses d’investissement. De même pour les honoraires des notaires. 

  

TITRE SECOND : L’ETABLISSEMENT DES BUDGETS LOCAUX 

L’établissement se fait en deux étapes. D’abord avec la préparation d’un projet de budget. Ce projet est établi par l’organe exécutif de la collectivité. Le budget devant être présenté en équilibre, le projet doit aussi l’être. On parvient à l’équilibre par une multiplication de contraintes budgétaires et financières qui vont peser sur l’établissement d’un budget local. Ce projet de budget fait par la suite l’objet d’une procédure d’adoption.  

CHAPITRE PREMIER : Les contraintes budgétaires et financières 

La première contrainte fixée par le CGCT est l’équilibre. Si le budget n’atteint pas l’équilibre, la collectivité va être placée en situation de contrôle budgétaire. Elle perd alors le pouvoir d’établir son budget.  

SECTION 1ère : Le respect de l’équilibre budgétaire 

Le CGCT oblige un équilibre obligatoire à atteindre appelé l’équilibre « requis ». C’est la partie de l’équilibre que la collectivité doit attendre. Quand ce standard est atteint, on va pouvoir accéder à un autre équilibre, qui est l’équilibre « voulu ».  

Paragraphe 1er : l’équilibre « requis » 

Cet équilibre exige deux conditions. La première est qu’il doit y avoir une sincérité des inscriptions budgétaires. Toutes les données inscrites au budget doivent être présentées sur une base sincère, honnête. On inscrit donc dans le budget des sommes sur lesquelles on a fait un travail d’estimation. Lorsqu’il s’agit d’une dépense de la collectivité, il s’agit donc d’établir des devis. Pour les recettes, c’est la même chose. On inscrit au budget que des sommes sur lesquelles on est presque sûr de pouvoir compter. Par exemple s’agissant de la DGF, la sincérité consiste à indiquer dans le budget prévisionnel l’information donnée par la Préfecture. L’obligation de sincérité est ici assez proche de celle qui existe aussi, d’après la LOLF, pour l’élaboration du projet de budget national.  

La deuxième condition pour que l’équilibre minimum soit atteint est que la collectivité territoriale doit arriver à financer, sur son budget, le remboursement en capital des annuités d’emprunt de l’exercice. Dans ce cas, on considère que l’équilibre minimum est atteint. On y parvient à l’aide d’un mécanisme budgétaire qui s’appelle le prélèvement. La section de fonctionnement est alimentée par les impôts locaux et les dotations étatiques. De ce fait, les recettes de la section de fonctionnement sont très enrichissantes pour la collectivité territoriale.  

Imaginons la situation suivante : 

·section de fonctionnement 

# recettes : 12 millions d’euros (8 millions pour les impôts locaux, 3 millions pour les              dotations étatiques et 1 million de recettes de poche ») 

# dépenses : 8 millions d’euros (dont 4 millions pour le personnel, 0,5 million d’indemnités et 3,5 millions de prestations externes) 

On créé dans les dépenses de la section de fonctionnement une ligne de prélèvement, qui correspond exactement au montant de l’excédent de la section de fonctionnement. Ainsi, le total de dépenses est aussi de 12 millions d’euros. L’équilibre budgétaire au sein de la section de fonctionnement est atteint. On écrit ensuite au sein des recettes de la section d’investissement le total du prélèvement, soit 4 millions d’euros. Le prélèvement est ici aussi appelé capacité d’autofinancement (CAF). Lorsque cette capacité est importante, cela permet d’être plus libre et de disposer de plus de capacités pour investir. Or il faut également obtenir un équilibre au sein de la fonction de d’investissement. Il faut distinguer la CAF brute (montant du prélèvement) et la CAF nette (prélèvement auquel on soustrait les annuités d’emprunt). Il va donc y avoir un travail pour évaluer l’opportunité de recourir à l’emprunt ou non.  

  

La collectivité territoriale n’a pas le droit d’affecter une autre recette de section d’investissement au remboursement de sa dette. Il n’y a que le prélèvement qui peut servir à financer cette charge. Il en résulte que les emprunts que la collectivité va adopter ne peuvent pas être utilisé par la collectivité territoriale pour financer la charge de annuités. C’est interdit. L’emprunt doit être affecté au financement d’une nouvelle opération d’investissement. Si la collectivité affecte une partie de cet emprunt au remboursement de la charge de cette dette elle ne respectera pas et se placera en contrôle budgétaire. On n’ a pas le droit d’emprunter pour rembourser les emprunts antérieurs. C’est la différence avec les emprunts antérieurs (exemple : la situation de la Grèce). Cette interdiction n’interdit pas aux collectivités territoriales d’opérer des procédures de swaps. Les swaps sont des procédés financiers qui permettent de modifier la structure d’une dette. Cela consiste à emprunter une nouvelle fois, le produit de l’emprunt permettant de rembourser un prêt antérieur. On opère par exemple cela pour modifier les taux d’intérêts qui sont applicables à un prêt. Exemple : une collectivité territoriale qui a conclu un emprunt il y a 5 ans pour construire une station d’épuration, la durée de l’emprunt est de 15 ans mais il y a 5 ans les taux étaient élevées donc la collectivité territoriale paie une part importante d’intérêts. Elle voudrait diminuer le montant de ses intérêts. La banque est gagnante dans cette situation parce que les intérêts sont supérieurs. La collectivité peut alors entreprendre une négociation avec la banque et proposer à la banque une procédure de swaps. Avec le capital emprunté elle va faire le remboursement de l’ancien prêt par anticipation, de sorte qu’il soit terminé, et dans les années qui suivent elle va rembourser le deuxième prêt qui est calculé selon les taux d’intérêts bas. Cela restructure la dette. Pourquoi le banquier accepte-t-il le swaps ? La collectivité territoriale dispose d’un argument de poids qui consiste à dire que s’il accepte le swaps, la collectivité va continuer à emprunter au près de la dite banque. La collectivité va se positionner en disant qu’elle va rester cliente mais à condition qu’elle accepte le swaps. Parfois, même les banques proposent le swaps dans le but de garder la collectivité comme cliente. (stop) 

Pas considéré que pose atteinte à la règle. Le nouveau prêt contracté et va servir à remboursement par anticipation il va être affecté au financement d’une opération d’équipement. Dans le contrat on marque que c’est pour la station d’épuration alors qu’elle est déjà construite. Dans la réalité on construit une sorte de fiction. Elle constitue une grosse difficulté dans laquelle se trouve la Grèce. Elle n’arrive plus à avoir des swaps de la part de certaines banques. Dans les grosses Collectivités territoriales on pratique souvent les swaps tout en concluant des nouveaux emprunts pour financer les opérations nouvelles. Deux trois agents qui travaillent dans les Collectivités territoriales et sont chargé d’étudier l’évolution. Aujourd’hui les taux d’intérêts sont très bas. Le swaps peut porter sur les taux d’intérêts mais autre modalités ex la durée de prêt ou sur d’autres règles applicables aux contrats de prêts. On peut même prévoir une substitution d créancier. Transfert à un autre établissement bancaire. Juridiquement c’est une novation= modification des parties et règlement des créances.   

Dans les Collectivités territoriales on peut essayer d’aller au delà de l’équilibre requis: équilibre optimum.  

§2. l’équilibre voulu. 

Dans les budgets locaux il va y avoir un excédent de la fonction de fonctionnement. Parce que les ressources sont très abondantes dans cette section. Si par le prélèvement vous équilibrer les dépenses signifie que la façade de l’équilibre masque une situation excédentaire. C’est ce qu’on a dans les Collectivités territoriales il est masqué par la technique de prélèvement. Dans les années 1980 certains auteurs de doctrine ont proposé de permettre aux Collectivités territoriales de présenter leur budget avec un excédent. À ce moment là on utilise pas la formule de prélèvement et on crée de manière délibérée un solde excédentaire dans la section de fonctionnement. Cette proposition a été entérinée par le législateur dans la loi 5 janvier 1988 loi d’amélioration de la décentralisation. Depuis cette loi les Collectivités territoriales  ont le choix entre soit utiliser le prélèvement et atteindre l’égalité budgétaire arithmétique ou alors de faire apparaître un excédent le plus souvent de leur section de fonctionnement. Il est donc permis d’avoir un excédent.  

A. la permission des excédents budgétaires 

on va permettre les excédents de section de fonctionnement et aussi mais seulement pour les communes l’excédent de la section d’investissement. On voulait permettre aux Collectivités territoriales de constituer les réserves financières pendant un ou deux ans voire plus pour leur permettre d’injecter des gros moyens financiers dans un opération d’équipement. Dès que la Collectivités territoriales a une CAF elle doit l’utiliser selon la technique de prélèvement.  

La technique de l’excédent est le moyen d’assouplir la gestion des ressources. Elle n’a pas été utilisée dans la pratique par les Collectivités territoriales les excédents sont tombé en désuétude les Collectivités territoriales préfèrent présenter leur budget en équilibre arithmétique. Pour deux raisons 

·la relation des Collectivités territoriales avec les autorités de contrôle: préfet de département. Si la collectivité présente son budget en équilibre arithmétique les autorités de contrôle ne vont exercer qu’un contrôle timide sur le document de budget financier. Si fait apparaître de manière explicite un excédent dans ce cas là cela attire l’attention des services de contrôle et on cherche à savoir pourquoi cet excédent et on commence un audit. La collectivité sera surveillée plus que dans le premier cas. 

·Les relations des élus locaux avec les contribuables de la collectivité. Si l’élu présente un excédent le contribuable va analyser cet excédent comme étant une conséquence de surimposition. Quand les contribuable s’en rendent compte demande une baisse d’imposition. Les élus locaux ne veulent pas rentrer dans cette logique parce que change la logique de leur propre pouvoir. Logique de représentation. Quand une équipe politique se prépare pour  élection ex communales, elle va élaborer le programme d’action municipale en fonction de la CAF prévisionnelle de la collectivité sur l’ensemble de la durée de mandat. ( ex 6 ans pour commune) on va prendre la CAF annuelle et la multiplier par 6 cela donne une enveloppe pluriannuelle qui constitue un plafond de dépense sur lequel on constitue un programme. On peut essayer de promettre des choses qui sont tenables.  Ce calcul suppose la disponibilité de la CAF et pas qu’elle puisse être utilisée pour autre chose. Dans les grandes collectivités CAF est très important c’est avec elle qu’on peut réaliser des grandes opérations de refinancement. On va avoir chaque année une CAF à hauteur de pratiquement 100 millions d’euro ex à stras.  

S’il y a des équipements publiques en France c’est grâce aux collectivités c’est en raison des Collectivités territoriales et leur excédents. Plus de ministère d’équipement en France. au niveau national c’est pas l’état qui réalise les équipements publiques.  

Section 2 l’encadrement des moyens financiers.  

Les impôts locaux et les dotations étatiques sont les deux trésors de guerre de Collectivités territoriales. Quand les états de finances de l’état sont saines elle ne cherche pas à s’occuper de finances de Collectivités territoriales, mais comme aujourd’hui elle cherche à diminuer le montant des dotations étatiques et à subtiliser en sa faveur certains impôts locaux. De ce fait l’encadrement des moyens financière porte sur les politiques fiscales locales §1, et dotation étatiques.  

§1 la régulation des politiques fiscales locales. 

Sujets  d’examen.  

·quelle est l’utilité d’un budget supplémentaire de Collectivités territoriales. Double modifier le budget primitif et permettre plusieurs modification en un seul et même acte (simplification du budget primitif), et aussi de permettre l’affectation du résultat de l’exercice budgétaire et comptable de l’année précédente dans le budget de l’année en cours.  Fonction de refinancement de l’exercice budgétaire en cours 

·pk les dépenses d’un budget annexe ne peuvent elle pas être financées par des impôts locaux. Il faut mettre en connexion deux connaissance: ce sont des budget de SPIC  qui se finance par la rémunération de service rendu, et interdiction de financer un BA à partir du budget principal. De sorte à ne pas avoir le flux financier entre les deux.  

·Comment sont traités dans les budgets territoriaux les flux financiers liés à un emprunt. Ici il fallait synthétiser les connaissance autour de l’emprunt. Dans un emprunt on a trois flux financiers: le produit de l’emprunt cad le capital qui est emprunté ce produit  est une dépense de la banque et une recette de l’emprunteur. Le produit de l’emprunt est toujours une recette de la section d’investissement et est affecté à une opération d’équipement déterminée. Il y a deux autres flux financiers qui font partie de la dette cad remboursement de l’emprunt : le remboursement du capital qui a été prêté au centime d’euro près, cette dépense doit être financée par la CAF, et le payement des intérêts cad la rémunération versée au banquier. Va être une dépense de la section de fonctionnement. (ne sera pas reposée cette année). Les emprunts génèrent un 4e flux qui est important dans la vie financière qui va exister dans tous les cas où il y a un recours à un emprunt. C’est l’assurance du prêt. Le prêt crée une créance pour la banque. Elle prend un risque que l’emprunteur ne puisse pas rembourser. C’est un aléa c’est pourquoi les banques s’assurent: la plupart des emprunts  : contrat d’assurance qui est conclu soit entre emprunteur et compagnie d’assurance soit la banque et compagnie d’assurance. Ce prêt va être assuré. Le plus souvent l’assurance va être prise en charge par la banque pas par la Collectivités territoriales parce que les Collectivités territoriales sont les meilleurs clients pour une banque. De toutes les entités juridiques en fr la banque prend moins de risque en prêtant à une Collectivités territoriales.  

En revanche quand c’est un particulier le cout de l’assurance va être pris en charge par l’emprunteur. Cf le cas de la Grèce. L’origine de cette situation provient des mécanismes d’assurance sur les prêts qui ont été accordé par la Grèce par les établissements bancaires. Et le plus souvent c’est des swaps. De ce fait les banques sont obligé de s’assurer. On a mis en place un marché d’assurance des prêts accordés aux états ou très grandes entreprises: le crédit « défault swap ». Ce sont des assurances qui vont garantir les prêts accordé aux états. Et la crise a commencé à partir de ces marchés d’assurance. Ces marchés d’assurances créent des titres qui sont échangés sur un marché les établissement financiers ont cherché à réaliser les belles opérations spéculatives qui ont attiré l’attention sur le dysfonctionnement de ces marchés. Pour connaître la valeur d’un titre sur ce marché il faut mener une enquête sur le prêt lui même qui a été accordé à la Grèce. On s’est rendu compte que la Grèce était arrivée à maquiller le niveau de son déficit budgétaire et le niveau de sa dette. Lorsqu’on a crée la zone euro elle a voulu participer. Pour faire apparaître qu’elle a un déficit compatible avec le critère de Maastricht grâce à des opérations bancaires de swap ( de prêt bancaire). On          a transformé une dette lourde en dette longue mais d’un niveau moins élevé. On a transformé la charge de la dette, pendant une année budgétaire on a une charge de dette plus faible. Pas que la Grèce qui a bénéficié des Swap de ce type d’autres états de sud ont bénéficié mais n’ont pas été attaqué sur le marché de l’assurance. La Grèce se trouve dans une salle situation: soit elle continue d’emprunter à des banques qui sont prêt à prêter à la Grèce mais les taux sont trois points supérieurs aux taux des autres états européens. Elle attend un soutien de l’Europe. Si elle l’obtient les établissements bancaires accepteront de prêter aux mêmes conditions que les autres états. C pourquoi elle met en concurrence l’UE et FMI qui alloue aussi les fonds à des états en difficultés financières. Et la BCE? On ne peut pas, dans le traité de Maastricht une interdiction faite par le traité de prêter de l’argent aux états membres de UE. À l’automne 2008 du fait de l’intensité de la crise on a mis entre parenthèse cette interdiction. Elle prêté à certains états européens, mais depuis que la crise s’est tassée on est revenue au droit commun. Opération de Swap est toujours délicate à mener si vous être en mauvaise condition on ne peut pas faire des bons swaps. Beaucoup d’individus sur endetté font des swaps mais lorsque c’est défavorable. Il devient un piège. Il faut programmer la sortie de swap.   

  

Les impôts locaux donnent aux Collectivités territoriales le pouvoir fiscal ce qui permet de mener les politiques fiscales locales. En France les Collectivités territoriales vont connecter l’usage de ce pouvoir sur la fixation des taux des impôts directes locaux. Mais l’état surveille la fixation des taux  et a mis en place un mécanisme de plafonnement des taux. Pour éviter une trop grande dispersions des politiques fiscales locales.  

Les Collectivités territoriales françaises comparativement à d’autres sont limités aussi par l’absence d’autonomie normative en matière fiscale. C’est un frein important à l’émergence des politiques fiscales locales.  

A. absence d’autonomie normative des Collectivités territoriales en matière fiscale. 

Art 72-2 de la Constitution prévoit que la loi PEUT autoriser les Collectivités territoriales à fixer l’assiette et le taux des impôts dans les limites qu’elle détermine. La faculté de gérer leur ressources est limitée que sur le taux et l’assiette. Il en résulte deux choses qui sont les manques des Collectivités territoriales françaises: 

·les Collectivités territoriales n’ont pas le pouvoir d’établir l’impôt. Elles n’ont pas le pouvoir de créer un impôt de leur propre initiative. Même pour les régions à la différence des états fédérés. C’est impossible en France ; la seule chose que la Collectivités territoriales peut faire ; instituer sur leur territoire des impôts dont l’existence est prévue par le Code général des impôts encore faut  il que le code prévoit la faculté de créer un tel impôt. Ex ISF non. Ex la taxe de séjour qu’il faut payer par les personnes qui viennent séjourner dans une région qui est considéré comme station touristique. Beaucoup de régions se sont proclamé Il faut que le conseil municipal décide de l’instituer et la percevoir. Mais le maire d’une commune qui aurait idée d’une taxe ne peut pas mettre en application cette taxe. 

·Le pouvoir de disposer (corriger sur le plan du cours) de l’impôt. En France les impôts locaux sont recouvrés par l’état. Ce ne sont pas les Collectivités territoriales. À travers le réseau du trésor public. L’état reverse aux Collectivités territoriales le montant des impôts locaux. Toutefois pour faciliter la vie financière des Collectivités territoriales l’état consent aux Collectivités territoriales les avances sur le montant des impôts locaux qu’elles vont recevoir. Ex pour l’année 2010 le montant total des impôts locaux ne sera connu que vers la fin de l’année. Mais pour que la vie financière ne soit pas gênée l’état accorde des avances sur le montant des impôts locaux dès le début de l’année budgétaire. Ce qui fait qu’elles reçoivent des avances des avances et ce n’est qu’à la fin de l’année qu’on va faire le solde. Et l’état va verser cette différence. Ceci constitue la raison profonde des tentatives faites au niveau de l’état pour contrôler la capacité d’autofinancement des Collectivités territoriales. Cette situation s’explique , l’état pense que si il y a une CAF importante dans les Collectivités territoriales que c’est grâce à lui parce que c’est lui qui verse les avances sur les montants des impôts locaux. Les Collectivités territoriales répondent en disant qu’il suffirait que l’état assure le recouvrement en début d’année budgétaire et pas à la fin de l’année. L’état répond que les deux premiers trimestres de l’année fiscales doivent être consacrée par les contribuables aux payement des impôts d’état.  

B. La plafonnement des taux de la fiscalité directe. 

Il a été institué par la loi de 10 janv 80 portant aménagement de la fiscalité directe locale. Cette loi a reconnu aux organes délibérant le pouvoir de fixer les taux des impôts directes locaux: taxe habitation par ex. ce pouvoir constitue le centre de décision des Collectivités territoriales pour leur politiques fiscales. Cette loi a été adoptée deux ans avant le début de la décentralisation. Le pouvoir de fixer les taux a été décentralisé sur les Collectivités territoriales avant que la décentralisation soit réalisée.  En 1980 les régions n’étaient pas encore des Collectivités territoriales, donc n’ont pas pu bénéficier de la loi de 80 à l’époque. Aujourd’hui la loi s’applique aussi aux régions mais l’état n’a accepté ce transfert que au prix d’un plafonnement de la fixation de ce taux qui avait et a toujours pour objet d’éviter les divergences d’imposition.  Soit entre les Collectivités territoriales françaises soit à l’intérieur même des Collectivités territoriales entre les différentes catégories de contribuables. On court deux risque en donnant ce pouvoir: 

·chaque collectivité fasse n’importe quoi et se retrouver avec les taux totalement divergentes ce qui va créer des ruptures territoriales devant l’impôt. 1Er plafonnement.  

·À l’intérieur même d’une Collectivités territoriales les élus locaux privilégient certains contribuables: ex faire payer les entreprises parce qu’elles ne sont pas électeurs. C’est pourquoi un deuxième plafonnement   

double mécanisme de plafonnement qui fonctionne selon un choix fait par la collectivité qui va quand elle vote le taux peut opter pour deux votations: 

·la variation proportionnelle des taux des impôts directes locaux . La collectivité va faire varier les taux des 4 impôts directes locaux selon le même pourcentage. Ex si on décide d’augmenter le taux de 3 %. dans ce cas pas de risque de rupture d’égalité entre les différents contribuables. La collectivité va seulement être concerné par le 1er plafonnement. Qui a pour objet d’éviter les trop grandes disparité  plafonnement par référence avec les taux d’autres Collectivités territoriales. C’est la situation que préfèrent les Collectivités territoriales. Parce que c’est le système le plus simple et le plus facile à expliquer aux contribuables.  Il a juste pour but d’éviter qu’il ait des écarts de taux trop important sur toute la France. Selon ce plafonnement la Collectivités territoriales pourra diminuer les taux à la condition de rester dans une fourchette de taux autour d’un taux moyen national de la taxe en question. Le taux va devoir se rapprocher de ce taux moyen national mais pas s’écarter. 

·La variation différentiée des taux d’impositions. Dans ce système la Collectivités territoriales peut faire varier chaque taux de chaque impôt direct local d’une manière différente des autres impôts locaux. Dans ce cas de figure la collectivité va devoir respecter les deux mécanismes de plafonnement. D’une part le mécanisme précédent par référence aux taux des autres Collectivités territoriales et un deuxième plafonnement qui est par référence avec les taux de la même collectivité territoriale. Il a été mis en place pour éviter une augmentation trop forte de la taxe professionnelle (faire payer les entreprises qui n’ont pas le pouvoir aux votations aux élections). Ces règles ont été appliquée jsk l’année dernière. Pour l’année en cours ces règles ne s’appliquent plus la taxe professionnelle a été supprimée et remplacée par la contribution économique territoriale/ mais la contribution économique territoriale nécessite les décrets d’applications qui ne sont pas du tout prêts. De ce fait on ne peut pas appliquer la contribution économique territoriale devrait être fait pendant 2010. les Collectivités territoriales en ce moment ont pour consigne de ne pas voter de taux pour cette contribution. 

Les Collectivités territoriales sont en situation d’inquiétude. Pour éviter un effondrement la loi de finance pour 2010 prévoit de manière exceptionnelle une compensation relai de la réforme de la taxe professionnelle. Cette compensation prévoit le versement aux Collectivités territoriales en remplacement de la taxe professionnelle et en attente de la contribution économique: 31milliards d’euros de compensation relais versé par l’état aux Collectivités territoriales. Elle devrait disparaître l’année prochaine, les Collectivités territoriales devrait pouvoir voter les taux de la contribution économique territoriales.   

§2. le contrôle des dotations étatiques. 

C’est la deuxième franche ressources financière loi de finance de 2010 : plus de 85milliards d’euros ce chiffre n’a jamais été atteint dans le passé. Cette évolution à la hausse est une tendance structurelles. C pourquoi l’état cherche à les contrôler et essaye de renforcer ce contrôle au moyen de la LOLF. LOLF a essayé d’encadrer ces dotations et a prévu le procédé juridique dit du prélèvement sur les recettes de l’état au profit des Collectivités territoriales. Ce prélèvement constitue un mode de financement des dotations étatiques versées aux Collectivités territoriales. Ceci a pour conséquence de faire apparaître dans le budget de l’état une dépense publique nouvelle qui est locale. Le conseil constitutionnel a eu occasion en se penchant sur la LOLF dans sa décision de 25 juillet 2001 a exigé que les lois de finances qui prévoient donc ce prélèvement détaillent l’affectation donnée dans les Collectivités territoriales à ce prélèvement et dotations qu’il va servir à financer. De sorte à permettre pour le parlement d’avoir une vision de l’usage de ce prélèvement. La loi de finance pour 2010 prévoit 85 MM et 880M euros cette somme est répartie entre les différentes affectations il y en a 31,798 M qui sont affecté à la compensation de la réforme de la taxe professionnelle.  

Pour contrôler l’évolution de ces dotations l’état compte sur le travail d’un organisme qui a été crée pour cela qui est le comité de finances locales. Ce comité est un organisme national qui est constitué de manière paritaire mais sans qu’il ait égalité de représentation entre deux catégorie de membres: membres élus (nationaux  tantôt locaux), le président du comité sera lui même élu à l’intérieur de ce premier groupe de membre. La deuxième catégorie: les représentants de l’état (un pour les grands ministères français intérieurs, tourisme, Dom, un de min chargé de la ville) ce sont des hauts fonctionnaires. Les élus brillent par un absentéisme. En particulier les élus locaux. Les fonctionnaires sont donc majoritaires et permet donc dfe faire acter les évolutions des dotations étatiques qui sont préparé dans les ministères. Ce comité n’est qu’une chambre d’enregistrement des réformes qui concerne ces dotations et qui sont préparé dans le ministère de l’intérieur et de finance. Le rôle est de répartir la DGF la dotation globale de fonctionnement. En réalité il ne fait qu’ entériner les propositions de dotation qui sont faite par les ministères. Sorte de semblant de participation des élus. De plus il ne va pas décider de montant de dotation attribué à chaque collectivité il va répartir le montant de DGF par catégorie des Collectivités territoriales. Pour les communes selon qu’elles sont urbaines ou rurales.  

Chapitre 2. la procédure d’adoption des budgets. 

Dans les Collectivités territoriales la procédure pour adopter les budgets est comparable à celle de l’état pour adopter au niveau national. C’est l’organe exécutif de la Collectivités territoriales qui va préparer le projet et l’organe délibérant va adopter le budget. Il va aussi voter le taux des impôts directs locaux. Il y a une séparation organique des fonctions qui est comparable à celle de l’état. Cependant une grande différence de fonctionnement. Pour l’état les parlementaires ont un pouvoir très limité de modification de projet de loi de finance. Surcout si la dette importante. Les parlementaires son t HS en ce qui concerne le contenu du budget de l’état. Dans les Collectivités territoriales il en va différemment parce que les conseillers essayent d’infléchir le projet de budget et il n  y a pas de frein juridique à leur volonté de peser sur le contenu du budget. Les conseillers de l’opposition ou de la majorité peuvent gêner l’organe exécutif dans son œuvre. Il en résulte que le budget est le fruit de co-action de l’organe exécutif qui doit préparer un projet de budget mais aussi des conseillers qui essayent de faire inscrire dans le budget des recettes ou modifier la structure des recettes.  

Les budgets locaux son réellement collégiaux, c’est pas la volonté d’un organe qui va s’imposer. Pourquoi est ce que c’est comme ça? On cherche l’optimum de gestion, et pas un acte de souveraineté. Il vaut mieux prendre en considération toutes les idées.  

Section 1. L’élaboration du projet de budget par organe exécutif de la Collectivités territoriales. 

Pendant la phase d’élaboration l’organe exécutif est obligée de respecter un droit des conseillers à l’information budgétaire.  

Qui leur permet de s’informer du projet avant de tenter de l’infléchir.  

§1. le droit d’information budgétaire des conseillers. 

Ce droit d’information dont disposent les conseillers va être mis en œuvre en utilisant dans la matière budgétaire des règles générales qui sont relatives à l’information. Ensuite ils peuvent bénéficier d’autres règles qui sont plus spécifiquement à leur fournir l’information financière ou budgétaire.  

A. l’utilisation en matière budgétaire des règles générales relatives à l’information. 

Le droit est organisé de façon différente selon l’importance de la Collectivités territoriales. Plus Collectivités territoriales est importante plus le droit à  l’information est important. Donc deux niveaux.  

·qui va s’appliquer à toutes les Collectivités territoriales.  

·Formé des règles qui sont uniquement applicable aux Collectivités territoriales les plus importantes.  

·les règles générales applicables à toute Collectivités territoriales. 

Ces règles sont construites autour de la connaissance d’un droit à l’information spécifique des conseillers reconnaissance qui va après être utilisée sur les questions budgétaires.  

a. la reconnaissance du droit à l’information.  

Cette reconnaissance a été effectuée en deux temps.  

le premier temps: la jurisprudence du conseil d’état a fait émerger l’idée que les membres des organes délibérants ont un droit spécifique d’information qui est plus important que le droit d’information que dispose l’habitant d’une commune ou le contribuable d’une Collectivités territoriales. Cette première étape a été réalisé à partir de deux décisions: 9 nov 1973 de l’assemblée dans l’affaire commune de pointe a pitre en Guadeloupe.  Dans cette affaire le maire avait réglementé l’information a fournir aux conseillers municipaux. Le Conseil d’Etat a dû vérifier la légalité de cette information. À l’occasion de cet examen il a affirmé que les membres d’un conseil municipal détiennent des droits et prérogatives particulières  à titre individuel et que parmi ces droits il y a le droit d’être informé des affaires municipales.  Cette première décision a été confirmée et consolidée par une autre décision de 29 juin 1990 commune de Guitrancourt. Dans cette affaire le Conseil d’Etat a précisé que les membres de l’assemblée communale ont le droit d’être informé dans les conditions leur permettant d’exercer normalement leur mandant. Le droit d’information doit pouvoir s’exercer dans les conditions normales. Et il appartient au juge administratif d’apprécier au cas  par cas ce qu’est la condition normale.  

Ça aurait pu en rester là si au début des 90′ il n y avait pas eu intervention d’une loi qui va être la loi d’orientation du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la république : loi ATR ou loi Joxe (qui a été nommée à la cour des comptes donc termine pas la loi) donc son successeur Marchand : loi Joxe – marchand.  

Lors des travaux préparatoires idée de faire reconnaître par la loi le droit jurisprudentiel à l’information. Idée a été reprise. Donc la loi d’orientation relative ATR va reconnaître le droit de tout membre d’un organe délibérant dans le cadre de sa fonction d’être informé des affaires de la commune, qui font l’objet d’une délibération. Désormais on est en présence d’un droit légal qui est codifié dans le CGCT dans ce code on a trois articles qui proclament ce droit : pour les communes, département; et région. Après l’entré en vigueur de la loi la jurisprudence a eu occasion de préciser que si ce droit d’information été méconnu par l’organe exécutif dans la Collectivités territoriales il en résulte un vice de procédure qui est susceptible d’entacher de nullité la délibération qui a été adoptée suite à la méconnaissance du droit d’information. Le Juge Administratif va sanctionner l’irrespect de ce droit.  

Beaucoup de conseillers se sont appuyé à ce droit pour obtenir plus d’information.  

b. l’application du droit à l’information au questions budgétaires.  

C’est dans la jurisprudence des TA que les premières affaires sont apparus en particulier dans un jugement du TA de Nancy 25 janvier 2000 Feidt. Dans cette affaire un conseiller municipal s’appuyait sur le droit à l’information pour obtenir les informations sur le budget de sa collectivité mais le même conseiller municipale avait oublié de demander ces informations au maire. Dans cette affaire le TA va rejeter sa demande et va exiger dans cette affaire que le conseiller exerce lors des réunions son droit.  

Le CE va avoir une conception plus active de ce droit aux informations budgétaires dans deux décisions 2 février 1996 commune d’Istres dans cette affaire le maire avait refusé de communiquer le budget des associations subventionnées par la commune. Et le CE considère que cet oubli peut être volontaire constitue un vice de procédure qui entraine la nullité de la délibération budgétaire et quelques mois plus tard 20 novembre 1996 dans l’affaire commune de Chilly- Mazarin le CE confronté exactement au même problème (maire qui ne communique pas le budget des associations) le CE annule le budget et attribution des subventions à ces associations.  

Juge a été rigoureux s’agissant le respect de ce droit.  

·les règles générales applicables aux Collectivités territoriales les plus importantes. 

a.    Les Collectivité les plus importantes: département et région.  

Les conseillers régionaux et départementaux sont mieux lotis parce que dispose d’un délai minimum de 12 jours avant la réunion de  leur conseil pour pouvoir prendre connaissance de l’ordre du jour de la réunion et doivent disposer dans ce délai d’un rapport sur chacune des affaires qui vont être soumises à délibération lors de la réunion concrètement ils vont recevoir une quinzaine de jour la lettre de convocation et plusieurs dizaine de rapports correspondant à des projets de délibération. Ce qui fait qu’ils ont un délai confortable pour étudier le projet et chercher l’information au près du conseil pour compléter l’information. Ils peuvent même demander depuis une loi plus récente de 2004 la communication par voie électronique de ces documents. Donc permet de prendre un peut plus tôt par ce que ne supprime pas la version papier.  

Le juge administratif dans une décision CE 31 mars 98 Gaignault le CE a sanctionné l’irrespect du délai de 12 jours. En prononçant la nullité de la délibération adoptée sans qu’on respecte ce délai.  En plus de ces collectivités de rang supra communales la loi a reconnu dans les communes de3500 habitants ou plus.  

b. pour les communes de 3500 habitants et plus.  

Dans ces communes le délai de convocations est fixé à 5 jours francs. Ce délai est plus long que dans les communes de moins de 3500 habitants où le délai est de 3 jours. Dans ces communes de moins de  3500 le conseiller ne reçoit que la convoque pas d’obligation d’accompagner à l’aide des documents. On a estimé que cette situation ne pouvait pas être appliquée dans les communes plus importantes donc le délai est de 5 jours et aussi on a obligé le maire a transmettre aux conseillers en plus de la convocation une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération. La rédaction de cette note occupe parfois plusieurs attachés territoriaux. La jurisprudence a été attentive au respect de cette règle. Si la note explicative de synthèse est insuffisante, pas assez détaillée le CE annule la délibération portant sur le projet de budget primitif. Il l’a fait dans une décision de 12 juillet 1995 commune de Simiane- collonge.  

  

B. la communication d’information financière et budgétaire. 

Certains documents financiers doivent faire objet de communication spécifique. Certaines sont a communiquer dans toute Collectivités territoriales d’autres slseulement aux conseillers généraux et conseillers régionaux.  

·les informations a communiquer dans toute collectivité 

deux documents.  

a. le rapport annuel sur une société d’économie mixte locale.  

Ce sont juridiquement des société commerciales c’est à dire des sociétés par action dans la catégorie des sociétés. Mais ces société ont pour particularité d’avoir un capital public majoritaire. Et la part publique de ce capital plus de 50% doit être publique elle doit être détenue par une ou plusieurs Collectivités territoriales. L’autre part du capital est constituée des capitaux privés cette autre part peut être variable aller de 49 % à 15%. du fait de cette composition ces société sont des instruments d’action des Collectivités territoriales. Lorsqu’une Collectivités territoriales envisage d’effectuer une opération d’aménagement elle peut créer une SEM. L’avantage de recourir à une SEM ce qu’elle sera régie par le droit privé. Qui est dans certaines matière plus souple; l’avantage principal est l’inapplication à la SEM des règles de la comptabilité publique. De ce fait beaucoup de collectivités créent des SEM certaines sont seulement ponctuelle et sont dissolus après l’opération, d’autres ont une activité permanente. Sur Strasbourg on a une qui est permanente Société d’équipement de la région de Strasbourg SERS. Cette société est utilisée par la ville de Strasbourg. L’opération d’équipement que la SERS n’a jamais financé le parlement européen de Strasbourg. Le fait de confier une opération à une société locale a été un défi important pour cette société qu’elle n’a pas réussi a son résultat. Il n’est pas toujours de bon tons de confier les opérations importants à une société locale.  

Une des raisons qui peut conduire les Collectivités territoriales a utiliser une SEM c’est la raison financière. Les Collectivités territoriales sont attachées à la présentation de leur budget en équilibre parfait. Et l’une des utilités des SEM c’est de permettre aux Collectivités territoriales de débudgétiser pendant un certain temps des excédents budgétaires. On a vu que derrière l’équilibre de façade il y a des excédents. La Collectivités territoriales peut décider de placer une partie de l’excédent en créant une SEM. Qu’elle place sur les comptes titres et le montant de capital social va être acheté par les excédents. Donc on débudgétise. Avec ce capital on réalise les dépenses d’équipement débudgétisé c’est à dire sorti du budget de la collectivité. Elle appelle a la vigilance, parce que quand le capital est crée il faut qu’il soit rapidement utilisé mais souvent on laisse le capital dormir en compte bancaire dormir pendant 2 – 3 ans. Ce compte est rémunéré (les intérêts). Mais les préfets exercent une surveillance de cette situation et lorsqu’ils constatent qu’une SEM n’a pas utilisé son capital dans les 2  a 3 ans ils demandent la dissolution de la SEM pour que le capital revient dans le budget de la Collectivités territoriales. Il y a une procédure de dissolution de la SEM.  

Dans le conseil d’administration de ces SEM il y a les représentant des Collectivités territoriales et ces représentants doivent établir chaque année un rapport annuel écrit sur les activités de la SEM. C’est à dire sur l’utilisation de l’argent public dans la SEM. Ce rapport doit être communiqué à tous les membres de l’organe délibérant de la Collectivités territoriales. 

b. les avis de chambre régionale des comptes. 

Dans certains cas CRC formulent des avis sur la situation financière d’une ou plusieurs Collectivités territoriales et lorsque cela se produit les avis formulés par la CRC doivent être portés à la connaissance des membres de l’organe délibérant lors d’une réunion du conseil de la collectivité. Cette obligation d’information pèse sur l’organe exécutif. Souvent dans ces avis figurent des critiquent parfois acerbes sur la gestion financière des Collectivités territoriales. L’exécutif a tendant a occulter cet avis. Le CGCT prévoit que l’organe exécutif doit informer les membres de l’organe délibérant de ces avis.  

Ces deux documents SEM (un rapport annuel pour chaque SEM)  et avis des CRC doivent être communiqué dans toutes les Collectivités territoriales.  

Mais certains seulement  

·les informations pour les conseillers régionaux et généraux. 

Les volumes financières sont beaucoup plus important que ceux ces communes et on exige donc les documents supplémentaires.  

a. le rapport spécial du président du conseil  

chaque année le président du conseil doit établir un rapport spécial ou il présente l’activité et le financement des différents services ou organismes des départements ou régions. Ce rapport doit être communiqué aux membres de l’organe délibérant. Cette obligation n’existe pas pour les communes même pour les grandes villes. (même si leur budget peut être analogue à un budget départemental ou régional).  

b. le projet de budget (lui même).  

Lsk le conseil général ou régional est convoqué pour délibérer sur le budget la convocation (au moins 12 jours avant) doit contenir les rapports mais aussi le projet de budget qui sera soumis à délibération. Cette obligation n’existe pas au niveau des communes. Là il y aura une convocation et en annexe la note explicative de synthèse sur le projet de budget et pas le projet lui même. La même remarque discrimination pour les grandes villes.  

Le conseillé va pouvoir utiliser toute une série d’instrument qui va permettre une connaissance plus poussée. D’autres procédés vont intervenir.  

§2. les limites à l’exclusivité de compétence exécutive. 

A. La limite la plus importante c’est le DOB débat sur les orientations budgétaires. 

Dans le budget des Collectivités territoriales une CAF importante, le débat sur les orientations budgétaires a pour but de partager entre l’organe exécutif et les membres de l’organe délibérant l’utilisation qui sera faite de cette capacité d’autofinancement. Ce débat va avoir lieu en amont du vote du budget et va débuter par une présentation par l’organe exécutif de la manière dont lui voudrait utiliser la capacité d’autofinancement. Ex le maire va dire qu’on va faire la voirie ensuite les membres de l’organe délibérant peuvent contester.  

Généralement l’organe exécutif a des arguments raisonnables solides pour utiliser la CAF. À al fin de ce débat il ne se passe rien, le débat a juste lieu pour pouvoir être tenu, après le lendemain le maire va faire une réunion dans son bureau avec ses adjoints et le secrétaire général de la ville, et va faire du débriefing et va constater que sur certains poins les conseillers avaient raison; le rôle du DOB est amender le projet du budget. Les membres peuvent partager le choix budgétaires.  

Le DOB a été normé par la loi. La première : la loi de 2 mars 82 qui a lancé la décentralisation en France loi relative aux droits et libertés des communes département et région. Elle a prévue obligation de faire de telle débats seulement au niveau des départements. Dix ans plus tard quand on a rédigé ATR on s’est rendu compte qu’il fallait généraliser l’obligation de faire ces DOB dans les autres Collectivités territoriales. Donc elle rend obligatoire le DOB dans les régions et dans toutes les communes de 3500 habitants et plus. Ainsi que dans les établissements publics locaux notamment les EPCI.  Dans les communes plus petites pas d’obligation de faire le débat. dans certains pas de DOB.  Dans d’autres communes quand le maire est consensuel il accepte de faire un débat qui n’est pas cadré dans la loi. lorsque le DOB  est obligatoire i les normé et donc les règles  

1. sur le délai du débat. 

Et la aussi il y a une différence dans le code entre le délai qui s’applique aux communes et départements et le délai aux régions.  

a. pour les communes et départements. 

Un délai de deux mois précédant l’examen du budget. pourquoi deux mois seulement? On veut que la question reste fraiche. Il est interdit de faire le DOB lors de la même séance du conseil municipale ou générale lorsque on adopte le budget. (on vaut pas non plus que ça soit congelé). permettre de faire amender le budget.   

b. pour les régions. 

Il existe un délai spécifique. Le délai du débat est configuré de manière différente: 10 semaines. Un peu plus que deux mois. Pk? Au niveau de la région il existe un 3e organe : le conseil économique et social de la région. Ce conseil a un certain rôle dans la préparation du budget et il faut laisser au conseil le temps de gérer ce rôle.  

·la préparation du débat. 

Le DOB va être préparé comme une autre réunion du conseil. On va appliquer les règles de convocation et les règles et doc adjoins à la convocation. Sauf que DOB , ne se termine pas par un vote donc pas de délibération.  

·conditions du débat. 

Ce débat va se tenir dans les conditions qui sont fixé par le règlement intérieur de l’organe délibérant. Chaque organe délibérant adopte ou peut adopter le règlement intérieur et dedans on va fixer les règles.  

a. le règlement intérieur de l’organe délibérant 

il y a une nouvelle différence entre la situation des communes et la situation des départements et régions.  

·Pour les communes 

le CGCT prévoit explicitement que le DOB se tient dans les conditions fixées par le règlement intérieur du conseil municipal. Ce règlement va être adopté par le Conseil municipal dans les 6 mois qui suivent cette installation. On devrait dire devrait mais certains conseillers municipaux laissent passer ce délais sans adopter le règlement intérieur ou sans le modifier. Dans ce cas on peut se retrouver dans les cas ou le DOB n’est pas fixé par le règlement intérieur et comme le pouvoir expire dans les 6 mois, le conseil ne pourra pas réguler la situation. La jurisprudence a du se prononcer. Est ce que la commune est dispensée du DOB? Le CE 12 juillet 1995 décision commune le Fontenay – le – Fleurie. Dans cette décision le CE estime que la commune n’a pas besoin de faire le DOB et elle va être dispensée durant tout le mandat municipal. Dommage.  

Cette jurisprudence n’est pas valable pour les départements et régions. Parce que pour ces Collectivités territoriales le CGCT n’emploie pas l’expression dans les conditions fixés dans le règlement intérieur.  

On voit encore la différence entre les communes grandes et les régions et départements. Il sera temps de le modifier le CGCT.  

Ce DOB a effectuer aussi dans les EP communaux et intercommunaux.  

b. les EP  

englobe les EPCI mais à conditions qu’il y ait au moins une commune de plus de 3500 habitants. Il va falloir faire un DOB sur le budget de l’EPCI. 

 Dans les communes il y a le budget principal et les budgets annexes. Donc il faut que le DOB porte sur les deux. Ce qui est le cas lorsque dans la commune il y a un centre communale d’action sociale.  

Il existe d’autres procédures de consultation qui vont venir amoindrir la compétence exécutive 

B. les consultations sur le projet de budget. 

1)    la consultation du conseil économique et sociale régional 

il va formuler des avis sur un certain nb des projets de la région. Parmi ces projets il y a des documents budgétaires. Le président du conseil régional va soumettre à l’avis et ce n’est qu’après avis que l’organe délibérant peut délibérer sur ce budget. Le conseil consultatif il existait déjà en 1982 quand les régions à l’époque comité économique et social. C’est la loi ATR qui va changer la dénomination en conseil économique et social. lorsque on a rédigé la loi ATR on s’est heurté à un problème technique suivant. La loi ATR crée le DOB dans les régions. La question qui se posait : est ce qu’il faut faire le DOB avant la consultation du conseil éco et soc ou après. La loi ATR pourra résoudre ce pb a précisé que l’avis du conseil économique et social devait porter sur les orientations générales qui figurent dans les doc budgétaires. Ce qui laissé sous entendre que l’avis intervient après le DOB. C’est la raison pour laquelle on a prévue pour les DOB des régions 15 jours de plus cad 10 semaine et pas 2 mois. La jurisprudence a confirmé la loi sur ce point dans une décision du CE de 4 juillet 1997 région Rhône – Alpes. CE n’est pas toujours un créateur de règles mais suit et applique la loi.  

2)    les autres possibilités de consultations qui concerne  tous les Collectivités territoriales 

a. les électeurs 

dans le cadre de référendum local. C’est la loi ATR qui a ouvert la possibilité de réaliser les référendums locaux avant ATR 92 certains maire ont utilisé les consultations populaires sauvages psk non permise par le CGCT.  U référendum n’était que consultatif dans la lo ide 92. cette pratique s’est généralisée et alors lors de la révision de constitution en 2003 on a inscrit dans la constitution l’existence de ces référendums locaux en renvoyant à une loi organique le soin de préciser les modalités d’organisation de ce référendum, c’est la lo ide 1 aout 2003 relative au référendum local. Elle prévoit que l’assemblée délibérante d’une Collectivités territoriales peut soumettre à référendum local tout projet de délibération tendant à régler une affaire de la compétence de cette collectivité. Sur la base de cette disposition il serai possible pour l’organe de soumettre à référendum local le projet de budget à référendum. Dans la pratique ça ne s’est jamais fait pour la raison : les élus locaux veulent conserver entre leur mains la maitrise de la capacité d’autofinancement de la commune. (ils sont aussi les contribuable).  

b. la consultation des élus.  

Elle va être opérée à l’intérieur de l’organe délibérant grâce aux commissions sectorielles qui existent au sein d’un conseil. Tout de suite après les élections la Collectivités territoriales élit son organe exécutif mais aussi les membres des commissions internes de l’organe délibérant.  Cette commission est constituée de conseillers qui sont élus par l’organe délibérant. Elle va examiner le projet de budget avant la présentation au conseil. Lors de ces commissions l’organe exécutif va tester sa présentation du projet de budget sur les membres l’adoption du budget. Le passage par la commission est de droit. Il est anormal qu’un budget soit présenté au conseil s’il n’a pas été examiné par le conseil.  

Pratiquement toutes les délibérations sont d’abord préparées dans le cadre des commissions. 

SECTION 2 : Les délibérations budgétaires et fiscales de l’organe délibérant d’une collectivité territoriale 

L’organe délibérant doit effectuer deux votes. Un premier sur les taux des impôts directs locaux (délibération fiscale) et lors de la même réunion, un deuxième vote sur le budget. Ces deux votations interviennent au même moment puisque la détermination des taux va servir à évaluer une partie importante des recettes fiscales de la collectivité. La délibération sur les taux n’est pas soumise à une exigence de forme particulière. En revanche, la délibération budgétaire doit elle respecter des règles de présentation des budgets. 

Paragraphe 1er : les règles de présentation des budgets 

Ces règles diffèrent selon l’importance de la collectivité territoriale. Il va donc falloir envisager les règles applicables aux communes, et ensuite les règles appliquées au niveau supra-communal. 

A. Les règles communales 

Le CGCT opère ici une distinction selon la taille des communes.  

Dans les communes de moins de 10 000 habitants, le budget doit être présenté en chapitres et en articles budgétaires, les chapitres et articles étant des subdivisions du budget que l’on trouve à l’intérieur de chacune des sections. Dans ces communes de moins de 10 000 habitants, les chapitres et articles budgétaires sont présentés en fonction de la nature des crédits donc en fonction de l’objet de ces crédits. Si le crédit est destiné à acheter du matériel mobilier pour l’école communale, les dépenses seront recensées sous cet intitulé. Cette présentation par nature n’est pas toujours très informative de la finalité pour laquelle les crédits sont inscrits au budget. Ainsi par exemple, « l’achat de matériel mobilier » ne permet pas de savoir à quoi les meubles vont servir si ce n’est plus précis. C’est pourquoi dans ces collectivité, on accompagne la présentation en nature par une autre présentation du même budget mais qui est dite « présentation par fonction ». Dans ce cas, tous les chapitres et articles budgétaires sont traités en fonction de la finalité pour laquelle les crédits sont inscrits. Ainsi, « l’achat de matériel mobilier » sera précisé pour la fonction « éducation » par exemple. Cette présentation par fonction va être un élément d’information au moment du vote du budget. Mais le vote lui s’effectue sur la présentation du budget par nature. La présentation par fonction est un seul document d’information. Dans les communes de moins de 3500 habitants, cette présentation par fonction n’est toutefois pas obligatoire. L’organe exécutif ne devra présenter le budget par fonction que si le Conseil municipal le demande. Dans les communes qui ont entre 3500 habitants, et moins de 10 000 habitants, la présentation pour d’information du budget par fonction est obligatoire.  

Dans les communes de 10 000 habitants et plus, le Conseil municipal va choisir la présentation du budget sur laquelle il va voter. Il peut donc choisir soit le vote sur un budget par nature, soit le vote sur un budget par fonction. S’il a choisi le vote par nature, dans ce cas le budget par fonction lui sera transmis afin d’information. Si en revanche ils optent pour un vote sur le budget par fonction, l’inverse se produit et le budget par nature leur est transmis à titre d’information. C’est ce qu’on appelle « la présentation croisée des budgets ». C’est cette règle de la présentation croisée qu’on applique dans les grandes collectivités. Ces mêmes règles de présentation croisée s’appliquent dans les département et régions. 

B. Les règles supra-communales 

C’est la règle de la présentation croisée qui s’applique de la même manière que pour les communes de 10 000 habitants et plus. En plus des distinctions de budget vu précédemment, il y a de plus ces deux présentations différentes.  

Paragraphe 2ème : les règles de votation des budgets 

Ces règles sont destinées à faciliter l’adoption des délibérations budgétaires et fiscales. Le budget est l’acte le plus important dans la vie d’une collectivité territoriale puisque sans budget, la collectivité ne peut rien faire. Les règles cherchent donc à faciliter l’adoption des budgets. C’est par l’application du droit commun des délibérations que l’on arrive à favoriser cette votation des budgets. 

A. L’application du droit commun des délibérations 

Ce droit commun facilité l’administration de la collectivité, notamment parce qu’on cherche à ce que la délibération ne soit pas compliquée. De ce fait, on a d’abord des règles de participation aux délibérations qui sont très souples et qui vont donc également s’appliquer aux délibérations budgétaires. 

·Les règles de participation aux délibérations 

La règle de quorum permet déjà de faciliter la réunion de l’organe délibérant. Dans les trois niveaux de collectivité, il n’y a aucune exigence de majorité renforcée concernant le quorum. Il suffit, pour que la réunion puisse se tenir, qu’il y ait une majorité des membres de l’organe délibérant qui soient présents. De ce fait, la plupart des conseils parviennent à délibérer même si un certains nombre de conseillers ne sont pas présents. 

Les règles de majorité ne sont pas très exigeantes non plus. Seule la majorité des suffrages exprimés est requise. Du fait de cette règle, un absent n’empêche pas l’adoption de la délibération. Il en résulte que dans les collectivités territoriales, des délibérations ne sont pas adoptées à la majorité des membres de la collectivité.   

On applique également aux délibérations budgétaires les règles relatives au conseiller intéressé. Lorsqu’un conseiller est intéressé à titre personnel ou comme mandataire à une délibération, il ne doit pas participer au vote. Si néanmoins le conseiller intéressé vote, cela entraîne l’illégalité de la délibération si cette illégalité est sollicitée auprès du Préfet ou du juge administratif.  

·Les règles de tenue des délibérations 

Le droit commun s’applique aussi ici. Les réunions des conseils doivent être publiques. Néanmoins, par exception à ce principe, le conseil peut décider de se réunir à huis clos pour un motif sur lequel il va lui même délibérer. Ce motif peut par exemple être un risque de trouble à l’ordre public dans la salle de réunion. Les règles de lieu également sont destinées à faciliter l’adoption des délibérations, car le principe est que la réunion se tienne en mairie pour les communes, à l’hôtel du département ou de la région pour les deux autres niveaux. Par exception à cette règle de principe, il est possible de délocaliser les réunions sur d’autres sites. Elle est plus facile à décider pour les départements et les régions, que pour les communes. En pratique, s’agissant de l’adoption des budgets, on ne délocalise jamais les réunions. Enfin, il y a également des règles relatives au blâme de l’organe exécutif. Ces règles s’appliquent uniquement pour les communes. Elles permettent au Conseil municipal d’adresser un blâme au Maire sur sa gestion, notamment à l’occasion de l’examen du projet de budget primitif. Ce blâme est toutefois rarement adressé par le Conseil municipal au Maire. 

B. Les règles propres aux délibérations budgétaires 

·L’unité de vote 

Il y a là un décalage très important entre les textes et la jurisprudence. C’est la pratique qui conduit à apporter plus d’importance aux règles jurisprudentielles qu’aux règles écrites. Les textes sont simples. Les crédits doivent être votés par chapitre budgétaire et si le Conseil le décide, par article budgétaire. Cela voudrait dire qu’il faudrait faire autant de vote qu’il y a de chapitres budgétaires à l’intérieur d’un budget. Ces chapitres étant très nombreux, on n’applique pas cette règle et la jurisprudence a accepté que cette règle ne soit pas appliquée. La jurisprudence ressort en particulier d’une décision du Conseil d’Etat du 8 février 1999 (décision « Ville de Lourdes »). Dans celle-ci, le conseil d’Etat a accepté la formule dite du vote global sur le budget, c’est à dire qu’un seul vote puisse être organisé sur l’ensemble du document budgétaire. Il y avait déjà eu des décisions antérieures allant dans ce sens, elles correspondent à la pratique. Le document budgétaire est donc traité comme une délibération finalement ordinaire, ce qui renforce encore l’application du droit commun. 

·Le cas historique des régions 

Ce sont des règles appliquées dans les régions de 1998 à 2004. Pendant ce laps de temps, il existait une procédure dite de la question de confiance régionale qui permettait au Président du Conseil régional de faire adopter le budget de la Région sans qu’il y ait un vote sur ce budget. En posant la question de confiance, si le budget n’était pas accepté, le Président du Conseil régional devait se démettre de ses fonctions. Pour éviter un vote sur le budget, il fallait qu’il y ait une motion présentée proposant un autre Président. On votait en fait sur le texte de cette motion. Si celle-ci était rejetée, le budget était considéré comme adopté. Si cette motion était adoptée, le Président se démettait de ses fonctions. On a mis en place cette procédure pour faciliter l’adoption des budgets dans les régions, en raison du mode de scrutin qui existait. Le mode était la proportionnelle était intégrale, et certaines majorités étaient des majorités de circonstance qui pouvait se fissurer lors de l’adoption des budgets. En 2004, le mode de scrutin a été modifié et on a adoucit la dose de représentation proportionnelle par une part importance de scrutin majoritaire. Depuis 2004, on a des majorités stables et fortes. On a donc pu supprimer cette procédure de la question de confiance régionale. 

  

  

PARTIE II  –  LES FINANCES LOCALES, 

DES FINANCES SOUS LA FERULE DE L’ETAT 

Dans les finances locales, tout ce qui est budgétaire est décentralisé. Mais lorsqu’on analyse la phase comptable, soit l’exécution des budgets locaux, on est dans un régime de semi-décentralisation puisque l’Etat continue de jouer un très grand rôle. L’Etat est un véritable acteur des finances locales, il ne reste pas dans une simple position de surveillant, il participe de façon très active à l’exécution des budgets locaux. 

TITRE 1 

L’ETAT COMME OPERATEUR DES FINANCES LOCALES 

C’est l’Etat qui tient la comptabilité des collectivités locales, la comptabilité étant l’activité d’exécution du budget. C’est aussi l’Etat qui va créer et mettre en place les juridictions financières chargées de juger les comptes des collectivités territoriales, ces juridictions étant étatiques malgré leur dénomination.  

CHAPITRE 1er : La tenue par l’Etat de la comptabilité des collectivités territoriales 

  

SECTION 1ère : l’appartenance des comptables à la fonction publique étatique 

Cela résulte du décret portant règlement général sur le comptabilité publique. Ce décret date du 29 décembre 1962. On l’appelle également décret du centenaire parce qu’il a été adopté presque cent ans jour pour jour après un décret précédent de 1862 qui avait lui même adopté un règlement général sur la comptabilité publique. Ce décret s’applique également à la comptabilité des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. La comptabilité publique locale est donc régie par le même texte que celui qui régit la comptabilité publique de l’Etat. Dans son article 20, il édicte le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables. Ce principe s’applique donc dans les comptabilités étatiques et locales. Et cette règle s’applique de façon encore plus spectaculaire dans la comptabilité publique locale. En effet, non seulement ordonnateurs et comptables sont séparés, mais en plus ils ont des statuts différents. Pour les collectivités territoriales, les ordonnateurs des collectivités sont toujours des élus locaux. Ceux-ci assurent les fonctions d’organe exécutif dans leur collectivité respective. L’ordonnateur est donc le Maire de la commune, pour le département c’est le Président du Conseil général et pour la région cela revient au Président du Conseil régional. L’ordonnateur est donc un élu, qui devient ordonnateur à la suite de son élection. L’élu ordonnateur n’a pas nécessairement été formé aux finances. Cela est différent du comptable. Dans les collectivités, celui-ci est toujours un agent de la fonction publique. A ceci s’ajoute un autre facteur de séparation : le comptable qui appartient à la fonction publique appartient à celle de l’Etat. C’est donc un agent du Trésor public, qui travaille pour l’Etat mais qui est chargé de tenir la comptabilité d’une ou de plusieurs collectivités territoriales.  

Paragraphe 1 

Quand cette collectivité est une commune, le comptable public va partager son temps de travail entre la comptabilité de l’Etat qu’il va suivre dans le cadre de la circonscription administrative pour lequel il est compétent, et la comptabilité d’une ou plusieurs communes qui se trouvent dans sa circonscription. S’agissant des régions et des départements, la situation est différente. L’activité étant très prenant, les agents du Trésor public qui sont nommés travaillent de façon exclusive pour la comptabilité de ces collectivités. Ces agents là ne vont pas en même temps participer à la tenue de la comptabilité de l’Etat. On les appelle les payeurs départementaux, ou alors les payeurs régionaux. Pour les communes, du fait que le temps du comptable soit partagé, on ne va pas employer l’expression payeur communal. Les agents sont alors appelés trésoriers principaux. Les fonctions exercées par ces comptables sont similaires à celles exercées par les comptables de l’Etat. Le comptable assure le recouvrement des recettes, et il assure le paiement des dépenses. Il y a toutefois certains particularismes dans l’exécution de ces fonctions.  

A. Le recouvrement des recettes 

Le comptable va recevoir de l’ordonnateur le titre de recettes, soit l’ordre de procéder au recouvrement de la recette. La mission du comptable va alors emporter un certain nombre de conséquences qui sont liées à l’exécution de cet ordre de ce titre de recettes. 

·Les conséquences de la compétence du comptable public 

Le comptable public est donc chargé de procéder au recouvrement de la recette. Il envoie donc au débiteur de la collectivité locale un avis de recouvrement si c’est une recette fiscale, ou un avis de paiement si la recette n’a pas une nature fiscale. Il peut également prendre certaines décisions ou établir certains actes qui sont liés au processus de recouvrement ou de paiement.  

                     a. L’établissement d’une quittance 

La quittance est la preuve du paiement. Lorsque le débiteur de la collectivité paye au comptable la recette, le débiteur a le droit d’obtenir une quittance, soit une preuve du paiement. Il appartient au comptable d’établir cette quittance. La pratique a posé le problème de savoir si l’établissement d’une quittance était également nécessaire lorsque la recette de la collectivité territoriale passait entre les mains d’un notaire. Ceci peut se produire lorsque la collectivité vend un bien immobilier. Dans ce cas, la vente peut être conclue sous la forme d’un acte notarié. L’acheteur du bien immobilier va acquitter le prix au notaire et ensuite, le notaire va restituer ce prix à la collectivité territoriale. La question s’est posée de savoir si le comptable était également en droit d’établir une quittance. Une réponse a été faite par un Ministre de l’Economie et des Finances en date du 23 juin 2003. Cette réponse indique que le comptable peut établir une quittance dans ce genre de situation. 

                     b. La décision de compensation 

La collectivité reçoit une recette et se trouve donc en position de créancière. Mais il peut arriver que ce débiteur soit lui même titulaire d’une créance vis à vis de la collectivité territoriale. La question est de savoir s’il est possible d’effectuer une compensation du montant de la créance que détient la collectivité sur le débiteur, avec celle que détient le débiteur sur la collectivité. La réponse est positive. Le comptable dispose du pouvoir de décider de la compensation sauf si le Code général des Impôts ou le Livre des procédures fiscales interdit la compensation ce qui est le plus souvent le cas en matière fiscale. Quand la créance détenue par la collectivité sur le particulier est une créance fiscale, cela n’est quasiment jamais possible. Ceci peut par exemple se produire dans la relation de la collectivité avec un de ses agents. Il arrive parfois que la rémunération soit mal calculée. Cela conduit à verser à l’agent une rémunération plus élevée que celle qui lui est due et il faut alors régulariser la situation. La collectivité doit demander le reversement à l’agent de la somme qu’il a perçu en trop. Et dans ce cas, le comptable peut admettre la compensation ce qui fait que la somme qui a été perçue en trop n’est pas réclamée à l’argent, mais elle est déduite du traitement d’un autre mois. 

·Les exceptions à la compétence du comptable public 

                               a. La délégation de gestion d’un service public 

Dans ce cas de figure, un service public local est géré dans le cadre d’une convention de délégation de service public. Ceci se produit seulement lorsque le service public en question est un SPIC. Dans ce cas, les recettes liées à ce service public, soit les prix et rémunérations pour services rendus demandés aux usagers, sont perçues par l’entreprise délégataire. Ce n’est donc pas le comptable de la collectivité qui va s’occuper du recouvrement de la recette. En revanche, dans certaines conventions de délégation de service public, une partie des rémunérations versées par les usagers va devoir être restituée par l’entreprise délégataire à la collectivité territoriale. Pour cette démarche, le comptable public est appelé à intervenir. L’ordonnateur va établir l’ordre de paiement à l’adresse de l’entreprise délégataire, cette entreprise versant ensuite à la collectivité la partie du prix qui lui incombe.  

Dans une concession de service public (convention de DSP), le concessionnaire qui est donc l’entreprise délégataire, avant de gérer le service public, va être chargé de construire l’équipement public à partir duquel le service public va pouvoir être rendu. Le concessionnaire doit donc supporter le coût de la construction de l’équipement. La concession de service public débute donc d’abord par une concession d’équipement public. Les finances de la collectivité ne seront donc pas forcément sollicitées pour créer l’équipement, c’est une économie important pour elle en terme de dépenses d’équipement. Les entreprises privées demandent souvent une aide financière à la collectivité territoriale qui prend la forme d’une subvention. Celle-ci est juridiquement affectée au fonctionnement du service public mais dans le montage financier que l’entreprise a mis en place, la subvention va en fait servir à la construction de l’équipement public. Juridiquement c’est une dépense de fonctionnement, mais c’est au niveau financier une dépense de fonctionnement. En effet, l’opérateur privé ne construit par l’équipement public avec des fonds propres. Il emprunte de l’argent, et avec le produit de ce prêt, il construit l’équipement public. Ce prêt devra être remboursé pendant toute la période d’amortissement de l’équipement public. Le concessionnaire a donc une dette à acquitter pendant la période d’amortissement. La subvention de fonctionnement versée à la collectivité sert au concessionnaire à rembourser le prêt. Juridiquement, c’est bien une subvention de fonctionnement mais elle permet en réalité de construire le montage financier permettant de réaliser l’équipement public. Dans les collectivités, un des paramètres le plus important est celui entre les dépenses d’équipement directement financées par le budget de la collectivité, et les dépenses d’équipements que la collectivité va arriver à faire prendre en charge par le privé dans le cadre d’une convention de délégation de service public. L’un des paramètres les plus importants dans la collectivité est ce pourcentage de l’équipement concédé.  

Dans le cas d’un affermage, la convention de délégation de service public ne commence pas par une concession de service public. En cas d’affermage, c’est la collectivité qui construit elle même l’équipement public et qui loue ensuite l’équipement à l’entreprise délégataire. Dans ce cas, le délégataire va uniquement gérer le service public pour le compte de la collectivité, et se trouve dans une position de locataire de l’équipement public. Le coût financier de l’équipement va être à la charge de la collectivité territoriale. Cette formule est souvent considérée par les collectivités comme plus avantageuse que la formule précédente de la concession de service public avec concession d’équipement public. Tout simplement parce que pour la concession de service public, il y a la subvention de fonctionnement versée par la collectivité à l’entreprise. Cette subvention va créer une charge financière pour la collectivité alors que dans le cas de l’affermage, la collectivité ne verse pas de subvention de fonctionnement à l’entreprise. Elle doit dès le départ payer beaucoup, mais n’a plus par la suite de charge de fonctionnement. Également, en cas d’affermage, la collectivité est toujours propriétaire et peut disposer du fonds de compensation de la TVA alors que lorsqu’il y a concession de service public, la collectivité ne reçoit jamais un remboursement de TVA. Lorsqu’on arrive à la fin d’une concession de service public, l’équipement construit par l’entreprise délégataire est restitué à la collectivité territoriale. Il entre dans le patrimoine de la collectivité. 

                               b. La régie de recettes 

C’est également une exception à la conséquence du comptable. Lorsqu’une régie de recettes est instituée, le recouvrement des recettes de cette régie va être effectuée par le régisseur et non pas par le comptable public. Les régies de recettes sont instituées lorsqu’on est en présence de services de proximités qui donnent lieu au paiement d’un grand nombre de recettes, mais dont la valeur unitaire est faible. Cela concerne par exemple les tarifs d’entrée d’un musée local. Le comptable est donc une personne nommée par l’ordonnateur, celui-ci ne pouvant l’être lui même. Cette personne physique nommée est le plus souvent un agent de la collectivité territoriale et dans les collectivités, le corps des agents qui est le plus souvent utilisé est celui des agents administratifs. Les recettes collectées par le régisseur sont ensuite transmises au comptable, et le régisseur exerce sa fonction en étant placé sous le contrôle du comptable. La création d’une régie de recettes est effectuée sur décision de l’ordonnateur, mais avec accord du comptable ou de son supérieur hiérarchique. Le supérieur hiérarchique le plus lointain du comptable en France est le ministre du Budget.  

B. Le paiement des dépenses 

L’ordonnateur adresse au comptable un ordre de payer, appelée en finances locales le mandat. Quand le comptable reçoit le mandat, il va devoir exécuter l’ordre parce que sa compétence en la matière est liée.  

·Une compétence liée du comptable 

La différence entre la compétence liée et la compétence discrétionnaire, c’est que lorsque c’est lié, le comptable n’a pas le choix. Avant d’exécuter le mandat, le comptable public doit exercer sur ce mandat des contrôles. L’exercice de ces contrôles constitue également une compétence liée pour le comptable. 

                               a. Les contrôles du comptable  

Les contrôles exercés par le comptable ne peuvent pas conduire à une appréciation de l’opportunité du mandat. Le seul contrôle peut être de légalité et il va porter sur cinq points : 

·le contrôle de la qualité de l’ordonnateur : le comptable public connait la signature de l’ordonnateur et il va donc vérifier que sur le mandat qu’il reçoit figure bien la signature reconnue de l’ordonnateur 

·la disponibilité des crédits : le comptable  vérifie que la somme qui figure sur le mandat de paiement figure également dans l’article budgétaire à partir duquel la somme est financée 

·l’exacte imputation des dépenses : il vérifie que la somme dépensée est inscrite au bon endroit dans le budget et il fait cette vérification en fonction de l’objet de la dépense 

·la validité de la créance : il vérifie par exemple que le service pour lequel la somme est payée a été effectué en application de la règle du service fait. Seul un service réellement fait peut être payé 

·le caractère libératoire de la créance : le comptable va vérifier qu’en payant la somme, la collectivité se libère de sa dette ce qui permet au comptable de vérifier que le bénéficiaire de la dépense publique est le bon destinataire de cette dépense parce que si la collectivité paye à quelqu’un d’autre que le véritable créancier, la créance ne sera pas éteinte. 

Pour effectuer ce contrôle, aucun délai n’est imposé au comptable. Si à l’occasion de ce contrôle, il détecte une illégalité, il va opérer un « rejet ». Il rejette le mandat et sera dispensé de payer et le mandat va revenir chez l’ordonnateur. Quand les rejets sont importants, cela représente une gène pour l’ordonnateur car le processus de paiement de la dépense publique est ralenti. Si l’ordonnateur arrive à régulariser le mandat, il le retransmet au comptable et celui-ci paye si il constate que la régularisation a été effectuée. Mais parfois, un ordonnateur n’arrive pas à régulariser un mandat. Dans ce cas, cela se corse puisque l’ordonnateur va devoir effectuer un choix. Le premier choix possible est de renoncer au paiement. L’ordonnateur se risque à des poursuite juridictionnelles de la part des créanciers qui ne seront pas payés. Quand ce risque est important, l’ordonnateur peut faire le choix d’assumer l’illégalité mais il en assume d’une certaine manière la responsabilité et adresse au comptable un ordre de réquisition. 

                               b. L’ordre de réquisition du comptable  

L’ordonnateur envoie alors au comptable cet ordre de réquisition qui constitue un deuxième ordre de payer mais en sachant parfaitement que dans le mandat, il y a une illégalité. Dans ce cas de figure, le comptable est obligé de payer mais sa responsabilité personnelle ne sera pas engagée par le paiement. De ce fait, lorsque la chambre régionale des comptes jugera les comptes, elle pourra engager la responsabilité de l’ordonnateur à raison du fait que c’est lui qui a fait abstraction de l’illégalité pour adresser l’ordre de réquisition au comptable. L’ordonnateur va devoir assumer sur son patrimoine propre la responsabilité des sommes dépensés, et parfois celles-ci sont très importantes.  

·Le paiement sans mandatement préalable 

                               a. Le paiement intervient sur autorisation du Ministre des Finances 

Ceci peut se produire dans deux cas de figure qui appellent plus particulièrement l’attention dans les finances locales. D’abord lorsque le paiement intervient sur autorisation du Ministre des Finances. Dans certains cas de figure, il peut arriver que ce soit le ministre des finances lui même qui donne l’autorisation de procéder au paiement et à ce moment là, ce ne sera pas l’ordonnateur de la collectivité qui va établir le mandat de paiement. Exemple : la collectivité bénéficie de prêts de l’Etat lui même. La collectivité doit alors rembourser la somme à l’Etat. Le ministre peut parfois autoriser le remboursement du capital, sans qu’il y ait de mandat de la part de l’ordonnateur. 

                               b. En cas de régie d’avance 

C’est le même mécanisme que la régie de recettes, mais cette fois ci cela s’applique aux dépenses. Ces régies sont créées dans les mêmes conditions que les régies de recettes. Il faut donc un service de proximité donnant lieu à l’établissement d’un grand nombre de paiement dont la valeur unitaire est faible. Par exemple lorsqu’une grande ville met en place une cantine scolaire, la commune institue une régie d’avances permettant au régisseur d’acheter les denrées. Là aussi, le régisseur est nommé par l’ordonnateur et il va payer les dépenses en étant obligé, après le paiement, de rendre compte de ces paiements auprès du comptable. Cela institue une double comptabilité : celle établie par le régisseur, et celle établie par le comptable lui même.  

Paragraphe 2 : la double comptabilité des collectivité locale 

Le comptable est chargé de tenir la comptabilité. Cela veut dire de façon concrète que c’est lui qui va suivre tout au long de l’exercice budgétaire l’exécution du budget et il va le faire en tenant un document que l’on appelle le compte de gestion. La tenue du compte de gestion s’effectue au jour le jour. Chaque fois que l’on fait une opération, un recouvrement de recettes ou le paiement d’une dépense, on va inscrire ce flux financier dans le compte de gestion. Ce compte de gestion, l’ordonnateur n’en a pas connaissance, il n’y en a pas accès puisqu’il est tenu par le comptable. Pourtant, l’ordonnateur a besoin, pour bien gérer sa collectivité, de connaître l’évolution de l’exécution du budget. De ce fait, il va tenir lui même une deuxième comptabilité que l’on appelle la comptabilité des engagements. Cette comptabilité n’a pas de valeur officielle. Elle sert seulement à l’ordonnateur comme tableau de bord financier de l’exécution du budget ce qui évite alors à l’ordonnateur de devoir demander au comptable la communication du compte de gestion. L’ordonnateur pourrait connaître le rythme d’exécution du budget, mais il doit le demander au comptable. Or il ne peut lui demander quotidiennement. C’est pourquoi l’ordonnateur va mettre en place une comptabilité d’engagement pour vérifier tout au long de l’année budgétaire que la collectivité conserve sa capacité d’autofinancement. La CAF se retrouve dans le document comptable sous forme d’un excès de trésorerie. Elle doit être présente tout au long de l’année budgétaire, et l’ordonnateur a besoin d’avoir le rythme d’exécution du budget pour vérifier que la CAF est toujours présente. Si par exemple la CAF diminue, l’ordonnateur ralentira l’exécution des dépenses. L’ordonnateur tient donc sa propre comptabilité dite « comptabilité d’engagement ». Lorsqu’on arrive à la fin de l’exercice budgétaire, après la fin de l’exercice en réalité (vers la fin du mois de janvier), le comptable va clore le compte de gestion et va transmettre le compte de gestion à l’ordonnateur. Le comptable a une date buttoir pour la transmission du compte de gestion, qui est la date du 1er juin de l’année qui suit l’exercice budgétaire. L’ordonnateur compare alors le compte de gestion transmis avec sa propre comptabilité, la comptabilité d’engagement. Si les deux documents sont concordants, alors l’ordonnateur et le comptable vont s’attacher à élaborer un autre compte que l’on appelle le compte administratif. Ce compte correspond à l’arrêté des comptes de la collectivité territoriale pour un exercice budgétaire. Ce compte administratif, établi pour chaque exercice budgétaire, doit être présenté par l’ordonnateur à l’organe délibérant de la collectivité territoriale et l’organe délibérant doit voter sur ce compte administratif, au plus tard le 30 juin de l’année qui suit l’exercice budgétaire. Ce vote suit un protocole tout à fait particulier. Au moment du vote sur le compte administratif, l’ordonnateur ne prend pas part au vote. Il n’y a que les autres membres de l’organe délibérant qui ont le droit de voter. On considère que l’ordonnateur est une autorité intéressé par le compte administratif. Dans la pratique, ceci conduit toujours à un moment assez original de la vie de la collectivité territoriale puisque l’ordonnateur va être obligé de se retirer. Il ne pourra pas assurer la Président du Conseil au moment de la votation. Il cède la Présidence du Conseil pour quelques instants à un autre membre du Conseil. Parfois, pour donner à cette séance un caractère un peu cérémonial, le Maire (ou le Président du Conseil général, ou du Conseil régional) quitte la salle de réunion du Conseil municipal. Ce vote peut être assorti de questions avant la votation elle même. Si un membre de l’assemblée ne parvient pas à répondre, l’ordonnateur sera rappelé pour donner des explications. C’est en pratique très rare.  

Une fois que le compte administratif est adopté par l’organe délibérant, la comptabilité de la collectivité territoriale est close de manière définitive pour l’exercice budgétaire auquel correspond le compte administratif. Le CA clôt donc la période de double comptabilité. Cette double comptabilité permet de faire un suivi approfondi de l’excédent de trésorerie dont dispose en permanence la collectivité. Les collectivités territoriales sont donc les organismes publics en France qui ont le meilleur fonds de roulement. Le fonds de roulement est un excédent de trésorerie pas encore affecté. On peut dire, selon les termes du monde de l’entreprise, que c’est le « cash flow ». Cet excédent permet à la collectivité d’avoir deux à trois mois d’avance sur ses dépenses. Quand une recette rentre dans la trésorerie d’une collectivité, elle n’est donc utilisée que deux à trois mois après son entrée dans le compte de trésorerie. Ceci explique également l’unité de trésorerie qui existe entre les collectivités territoriales et l’Etat. 

SECTION 2ème : l’unité de trésorerie des collectivités territoriales et de l’Etat 

Chaque collectivité a son compte, mais celui-ci est rattaché au Trésor public de l’Etat. Le fonds de roulement qui se trouve dans le compte d’une collectivité est mis à la disposition de l’Etat pendant la période durant laquelle la collectivité n’en a pas besoin. L’Etat peut l’utiliser comme bon lui semble. Pendant cette période de temps, les collectivités territoriales accordent en fait un crédit à l’Etat. Concrètement, cela permet à l’Etat de moins emprunter. L’Etat rémunère-t-il la collectivité en raison de cet avantage ? La réponse est non. L’Etat considère que cet excédent de trésorerie existe dans les collectivités grâce à lui et non pas en raison de la bonne gestion des collectivités territoriales. Pour lui, ce fonds de roulement est là pour deux raisons : 

·d’abord parce que l’Etat verse aux collectivités des avances sur leurs impôts locaux, ces avances étant versées dès le premier trimestre d’une année fiscale 

·également selon lui grâce aux dotations étatiques versées par l’Etat au premier semestre d’une année budgétaire. 

Mais en réalité, ce qui justifie ce fonds, c’est surtout la capacité des collectivités à bien gérer rigoureusement leur budget. L’Etat ne rémunérant pas l’utilisation de ces excédents, les collectivités essaient de placer certains de leurs excédents sur des produits financiers. Elles peuvent le faire dans certaines situations dérogatoires.  

Par exemple, lors de la tempête de 1999, beaucoup de communes ont vendu les arbres qui étaient déracinés. Ces ventes ont permis aux communes de bénéficier de fortes rentrées d’argent, et au lieu de laisser ces sommes à la disposition de l’Etat, certaines communes ont préféré les placer.  

A partir de 2004, il y a eu un début de mise en œuvre de la LOLF. Celle-ci s’attache à améliorer les performances financières. Au nom de cela, on a élargi les cas dans lesquels les collectivités peuvent placer leurs excédents de trésorerie. Mais il y a eu la crise financière de 2008. Celle-ci a provoqué une chute importante des taux d’intérêts sur les produits financiers, ce qui fait qu’actuellement, il n’est plus intéressant pour les collectivités de placer les excédents de trésorerie auprès de banques compte tenu des taux d’intérêts pratiqués. En deux ans, les produits de ces placements ont été ramenés à 10% de leur valeur d’il y a deux ans. Le coût de la recherche du placement financier est plus important que les intérêts générés par le placement. Les collectivités n’ont donc plus intérêt à cela. La LOLF s’est donc sur ce point heurté aux difficultés posées par la crise financière.  

CHAPITRE DEUXIEME :    LE JUGEMENT DES COMPTES DES COLLECTIVITES PAR LES CHAMBRES REGIONALES OU TERRITORIALES DES COMPTES 

Ces chambres font partie des juridictions financières et sont actuellement régies par le Code des juridictions financières. La création de ce Code a d’ailleurs été rendue possible par la création de ces chambres. Avant 1982, il y avait en France que deux juridictions financières : la Cour des Comptes et la Cour de discipline budgétaire et financière. La Cour des Comptes jugeait déjà les comptes des comptables publics, la Cour de discipline jugeant elle certains ordonnateurs. Mais l’activité de cette deuxième Cour est toujours très faible. Elle a été créée en 1948 et de 1948 à nos jours, elle a rendu moins de 200 décisions. Ainsi, dans la pratique, il n’y avait qu’une seule Cour effective, celle des Comptes. Le Code des juridictions financières n’était pas nécessaire, il l’est devenue avec la création des chambres régionales des comptes. Avant 1982, les comptes des collectivités devaient être jugés par la Cour des comptes. Mais le volume de travail était trop important. C’est ce qui a justifié la création des autres chambres, comme autorités juridictionnelles déconcentrées de la Cour des comptes. Ces Chambres régionales des comptes ont donc pour mission de juger les comptes des comptables publics des collectivités territoriales. Comme leur nom l’indique, on a créé dans chaque région française une chambre régionale des comptes. Il existe aujourd’hui 26 chambres, une dans chaque Région française. Dans la mise en oeuvre de la décentralisation, s’est également posé le problème des collectivités territoriales situées dans l’Outre mer français n’ayant pas de Région. Dans ces collectivités, on a créé très récemment des Chambres territoriales des comptes (CTC), qui ont les mêmes missions de jugement des comptes des collectivités. On en trouve une par exemple en Polynésie française, à Mayotte, etc. Ces chambres régionales et territoriales fondent un corps des juridictions financières qui ont rendu possible l’adoption de Code des juridictions financières. 

Ces juridictions sont des juridictions étatiques. Elles ne sont pas crées par les collectivités territoriales.  

SECTION 1ère : Le caractère de juridictions étatiques des Chambres régionales ou territoriales des Comptes 

Quand les premières chambres ont été créé, il a fallu créer un corps nouveau de magistrats pour assurer à ces juridictions financières leur indépendance. 

Paragraphe 1er : les magistrats des Chambres des Comptes 

Il faut ici distinguer entre les magistrats de direction de ces Chambres, soit les Présidents de ces juridictions qui sont en réalité des magistrats de la Cour des Comptes, et le nouveau corps de magistrats qui a été créé, les Conseillers de chambres régionales ou territoriales des Comptes. 

A. La nomination des magistrats 

·Les nominations par recrutement 

Celles-ci sont effectuées pour deux tiers des postes parmi d’anciens élèves de l’ENA. Le troisième tiers est effectué parmi les fonctionnaires civils ou militaires de l’Etat, appartenant à un corps de catégorie A, à la condition que ces fonctionnaires aient une durée minimum d’expérience professionnelle d’au moins dix années. Pour ce tiers, il est aussi possible de faire des recrutements depuis la fonction publique territoriale et celle hospitalière mais les agents doivent aussi être de catégorie A.  

·Les nominations par intégration 

Dans ce cas de figure, ceux sont des magistrats de l’ordre judiciaire qui demandent à être intégrés dans le corps des magistrats de Chambres régionales des Comptes. Les recrutements de magistrats ont été très importants au moment de la création de ces juridictions financières dans les années 80. Depuis, ces juridictions ont atteint un rythme de croisière, et les recrutements ne sont plus aussi massifs et importants que dans les années 80. 

B. Les obligations et incompatibilités des magistrats 

Celles ci ont pour but d’assurer leur indépendance. 

·Les prolongements familiaux des incompatibilités 

La magistrat de l’un de ces chambres n’a pas le droit d’être marié ou de conclure un PACS, ou de vivre en concubinage notoire avec des élus nationaux (députés, sénateurs) de la circonscription de sa chambre, ou avec un ordonnateur d’une collectivité territoriale qui est soumise à la juridiction de la Chambre. Le mariage est permis, mais le magistrat devra demander sa mutation à compter du moment ou la cause de la situation est établie. Ces règles sont destinées à garantir de leur indépendance. 

·Les prolongements professionnels des incompatibilités 

Les magistrats de ces chambres sont assujettis à des interdits professionnels. 

                     a. Les interdits professionnels antérieurs 

Les magistrats ne peuvent avoir exercé des fonctions de direction dans des organismes publics ou dans des collectivités pendant un délai de 5 ans qui précède leur nomination. Il s’agit des organismes publics ou des collectivités dans le ressort de leur chambre. Ainsi le DGS d’une commune n’a pas le droit d’être nommé dans la Chambre régionale des comptes correspondantes dans les 5 années suivant la fin de ses fonctions. 

                     b. Les interdits professionnels postérieurs 

Le magistrat d’une Chambre ne peut pas accepté une fonction de direction dans un organisme public ou une collectivité territoriale dans les 5 années qui suivent ses fonctions de magistrat. Il s’agit des organismes publics ou des collectivités dans le ressort de leur chambre. En effet, certains magistrats ne terminent pas leur activité professionnelle dans les chambres. Ils sont alors assujettis à ces règles.  La magistrature des chambres est différente de celles qui concerne les juridictions administratives. Pour celles-ci, les magistrats bénéficient d’une plus grande mobilité professionnelle. Ils ont possibilité d’exercer, dès la fin de leur fonction de magistrat, une activité de direction dans les collectivités territoriales.  

Paragraphe 2 : le conseil supérieur des Chambres des Comptes 

Pour chapeauter ces juridictions, on a créé un Conseil supérieur des Chambres des Comptes, sur le modèle du Conseil supérieur des juridictions administratives. Ce Conseil a une fonction déontologique. Il est notamment appelé à statuer sur l’évolution de la carrière de ces magistrats, donc sur les promotions à l’intérieur du corps de ces magistrats. 

SECTION 2ème : La juridiction d’office des Chambres régionales ou territoriales des Comptes 

C’est une juridiction d’office car les comptes des comptables publics doivent être produits, par les comptables publics, auprès de la chambre dont ils relèvent. Cela signifie que la saisine de ces juridictions financières ne s’opère pas comme pour une autre juridiction, à savoir par un mécanisme de saisine, de plainte, de la part d’un justiciable ou d’un requérant. Il y a donc une obligation, pour les comptables publics, de produire leur compte devant la juridiction. C’est ainsi que la juridiction financière est saisie.  

Paragraphe 1er : le jugement des comptes 

Le jugement porte uniquement sur les comptes, et non pas sur le comportement du comptable. Les juridictions financières ne cherchent donc pas à déterminer si le comptable a commis ou non une faute. Elles vont chercher à déterminer si la comptabilité de la collectivité territoriale a été correctement tenue. Ceci est rendu possible par le fait que les responsabilités des comptables sont objectives. 

A. Les responsabilités objectives des comptables 

·L’application de l’article 60 de la loi de finances du 23 février 1963 

Le comptable va être personnellement tenu pour responsable d’abord du recouvrement des recettes. S’il oublie de faire cela, il devra payer lui même pour la recette qu’il a oublié. Ils sont également responsables du paiement des dépenses, de la conservation des valeurs et des créances de l’organisme public dont ils tiennent la comptabilité, de l’utilisation de l’excédent de trésorerie (le comptable décide donc comment l’excédent est placé). Ils sont aussi responsables des contrôles qu’ils doivent exercer sur les ordonnateurs. Si pour l’un de ces motifs, leur responsabilité est engagé, elle le sera de manière objective, sans qu’il y ait besoin de constater une faute commise par le comptable. Cette responsabilité engage leur patrimoine personnel. Pour éviter que cela ait des conséquences néfastes pour le comptable, ces derniers souscrivent des assurances. 

Les comptables de fait, soit les ordonnateurs, relèvent aussi de ces chambres. L’ordonnateur qui se place ainsi se met à la place du comptable, et endosse donc sa responsabilité. Mais normalement, cette situation ne devrait pas se produire, ce qui fait que ce cas de figure équivaut à une forme de sanction à l’encontre de l’ordonnateur qui commet une gestion de fait. 

·La confirmation par la jurisprudence 

La jurisprudence administrative a eu l’occasion de consacrer ce régime dans une décision du Conseil d’Etat du 23 juin 1989 (Ministre de l’Economie, des Finances et du Budget). Il s’agissait du comptable d’une commune française dont la responsabilité avait été engagée, d’abord devant la Chambre régionale des comptes compétentes, puis en appel devant la Cour des comptes. La Cour des Comptes est en effet la juridiction d’appel des Chambres régionales ou territoriales des Comptes. La Cour des Comptes relève elle même du contrôle, par la cassation, du Conseil d’Etat. La Cour des Comptes avait constaté que les comptables de la commune en question avaient commis une faute. Il y a alors eu cassation et dans sa décision, le Conseil d’Etat dit que la Cour des Comptes n’avait pas à rechercher l’existence d’une faute dans le comportement du comptable public parce que la responsabilité des comptables publics est une responsabilité objective qui se constate à partir des pièces et des documents comptables, peu importe la raison pour laquelle une pièce ou un document comptable fait défaut.  

B. La procédure contradictoire de jugement 

Le jugement doit respecter la procédure contradictoire. Cette procédure a été réformée récemment par une loi du 28 octobre 2008 relative à la Cour des Comptes et aux Chambres régionales des Comptes. Ce texte, déjà entré en vigueur, n’est pas complètement applicable pour l’instant aux Chambres régionales des Comptes, dans l’attente d’un décret d’application. Cette réforme de la procédure a été rendue nécessaire en raison de l’influence de la Convention européenne des droits de l’Homme et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme. Avant la loi de 2008, la procédure ne respectait pas certaines exigences de la CEDH. Il a donc fallu réformer la procédure pour la mettre en conformité avec la jurisprudence. Le texte de cette loi en a également profité pour réformer la procédure applicable devant ces juridictions de manière plus globale. La réforme est devenu d’une plus grande portée que ce qui était exigé par les textes et la CEDH. L’instruction s’effectue sous la surveillance du ministère public auprès de chaque Chambre régionale des Comptes. Le ministère public suit donc l’instruction et il peut, au terme de l’instruction, adopter deux attitudes face à des comptes produits par un comptable.  

La première attitude va consister pour la ministère public à ne relever aucune charge dans la comptabilité. D’après lui, la comptabilité a donc été bien tenue. La chambre des comptes rend donc une ordonnance de décharge du comptable public. Cette ordonnance est une décision de justice, mais comme son nom l’indique, elle est rendu à juge unique qui a été le juge rapporteur de la comptabilité en question. Dans ce cas, le comptable est déchargé. Si en plus, le comptable a cessé ses fonctions sur le poste comptable dont décharge lui a été donné, l’ordonnance de décharge va également lui donner le quitus, soit l’officialisation de la cessation de ses fonctions comme comptable du dit poste comptable. 

Si le ministère public retient une ou plusieurs charges qui sont susceptibles d’engager la responsabilité du comptable public, alors le jugement du compte public va être renvoyé à la formation collégiale de jugement de la Chambre des comptes. L’affaire ne se termine donc pas par une ordonnance, et les comptes donnent lieu à un jugement rendu par une formation collégiale au sein de la Chambre des comptes. Deux jugements peuvent alors être rendus. Soit un jugement de décharge du comptable, soit un jugement par lequel sa responsabilité est engagée (jugement de débet). Dans ces derniers cas de figure, il y a possibilité de faire appel (contre le jugement de décharge ou celui de débet) pour le comptable public ou le ministère public auprès de la chambre des comptes. Enfin, la collectivité ou la personne publique dont les comptes ont été jugé peut également faire appel. Une quatrième autorité dispose du pouvoir de faire appel : le Procureur général auprès de la Cour des comptes. L’appel est la voie de recours qui provoque la saisine de la Cour des Comptes. Elle intervient alors comme juridiction d’appel. Il y a également possibilité d’un recours en révision. Celui-ci est porté devant la chambre elle même, et pas devant la Cour des comptes. Il n’est assujetti à aucun délai, alors que le recours en appel est assujetti à un délai de 2 mois. Le recours en révision suppose la production de nouveaux éléments qui sont de nature à modifier le jugement initial. Le recours en révision reste très rare devant les juridictions financières.  

Paragraphe 2 : les tempéraments au jugement des comptes 

Les tempéraments ont pour objet d’alléger la charge de travail des juridictions financières. Si celles-ci devaient réellement juger de tous les comptes publics en France, cela serait une charge de travail beaucoup trop importante. C’est pourquoi il existe en droit français une procédure dite de l’apurement administratif des comptes.  

A. L’apurement administratif des comptes 

Dans le cadre de cette procédure, il est possible de faire juger les comptes non pas par la juridiction financière mais par le supérieur hiérarchique du comptable qui est officiellement en charge de la tenue de cette comptabilité. Ce supérieur hiérarchique va être en France le trésorier payeur général (TPG). Il est le supérieur hiérarchique de tous les comptables d’une circonscription départementale. Les comptables qui ont en charge de petites comptabilités publiques vont produire leur comptabilité non pas auprès de la Chambre régionale des Comptes, mais auprès du TGP dont ils dépendent. C’est le TPG qui va assumer la fonction de juridiction des comptes. Ces petits organismes représentent en réalité les communes n’excédant pas 3500 habitants et dont le montant de recettes ordinaire qui figure dans leur dernier compte administratif est inférieur à 750 000 euros. Seulement si ces deux conditions sont réunies, le comptable transmet ses comptes au trésorier payeur général. Il en est de même pour les EPCI regroupant une population inférieure à 3500 habitants (et il n’y a pas de seuil concernant le volume du budget). Cette procédure de l’apurement administratif qui fait intervenir le supérieur hiérarchique du comptable est une procédure mixte, mi-juridictionnelle et mi-hiérarchique. Ce trésorier payeur général n’est pas un véritable juge même si il en fait fonction. Le TPG a le pouvoir de décharger le comptable, cette décision pouvant faire l’objet d’une contestation devant la Chambre régionale des comptes. En revanche, si le TPG constate un problème, il ne peut pas lui même prendre la décision de débet. Il devra saisir la Chambre régionale des comptes.  

Une deuxième atténuation à cette juridiction des comptes n’a pas pour effet de réduire la portée de cette juridiction, mais a pour effet de modifier l’état d’esprit de la juridiction des comptes. La juridiction des comptes n’a pas pour objet de juger le comportement du comptable. Elle juge la tenue de la comptabilité sans se préoccuper des états d’âmes du comptable. Pour atténuer cet état d’esprit, les juridictions financières ont la possibilité et l’obligation de condamner les comptables publics en leur infligeant des amendes.  

  

B. La condamnation à l’amende des comptables publics 

Elle a uniquement pour objet de sanctionner le comptable public en raison de la méconnaissance par lui de son obligation de production des comptes. La juridiction financière sanctionne ainsi le comptable qui transmet trop tard le compte. Elle ne peut toutefois pas choisir une sanction trop importante. La sanction peut être au maximum un mois de traitement annuel brut d’un indice de la fonction publique qui est un indice faible qui équivaut grosso modo à environ 1000 euros. Cette somme peut toutefois être multiplié par le nombre de comptes correspondant à des exercices budgétaires qu’il n’aura pas transmis. Cela reste rare puisque la sanction est prise rapidement après la transmission.  

En revanche, pour les comptables de fait, soit les ordonnateurs qui ont commis une immixtion dans l’exercice de fonction comptable ce qui leur est interdit, la juridiction financière peut leur fixer une amende qui peut être beaucoup plus élevée. Le code des juridictions financières laisse un pouvoir d’appréciation aux juridictions financières quant au montant de cette sanction.  

  

En conclusion, quand ces juridictions ont été créées, l’idée était de décentrer la Cour des comptes et de créer, dans chaque région, une mini Cour des Comptes. Cette idée a conduit à attribuer à ces chambres d’autres fonctions. Comme au niveau national, où la Cour des comptes a plusieurs fonctions, on a voulu que les Chambres régionales et territoriales possèdent une panoplie d’attribution. On leur a donc adjoint deux attributions complémentaires.  

La première correspond à l’examen de la gestion par les ordonnateurs de leur collectivité. L’idée de cette attribution est la suivante : quand les juridictions financières jugent les comptes, elles détectent toute une série de dysfonctionnement dans la gestion des collectivités territoriales. Ces dysfonctionnements ne sont pas imputables au comptable qui n’est qu’un exécutant. Il y a donc une expertise sur la gestion des collectivités territoriales qui existe et il est apparu intéressant de confier aux Chambres régionales cette mission complémentaire d’examen de la gestion par les ordonnateurs des collectivités territoriales. Cette mission n’est pas juridictionnelle à proprement parler, c’est plutôt une mission administrative qui conduit la chambre à rédiger un rapport sur la gestion de telle ou telle collectivité. Ce rapport est mis à la disposition de l’ordonnateur et également de l’organe délibérant de la collectivité. Ce rapport est un simple mécanisme d’aide apporté à l’ordonnateur d’une collectivité.  

La deuxième mission complémentaire confiée est également une mission administrative. Elle consiste à aider l’Etat et surtout son représentant dans le département, soit le Préfet, à exercer son pouvoir de contrôle budgétaire. Dans ce cas, l’Etat place la collectivité en situation de contrôle budgétaire. Et dans cette situation, la Chambre des comptes va assister le Préfet dans l’exercice de ce contrôle budgétaire. 

TITRE DEUXIEME :   L’ETAT COMME CONTROLEUR DES FINANCES LOCALES 

  

Il y a quatre situations dans lesquelles la collectivité territoriale est placée en situation de contrôle budgétaire. Ces 4 situations ont pour objet de créer une prévention des difficultés financières dans les collectivités territoriales au nom de l’adage « mieux vaut prévenir que guérir ». Ces dispositifs permettent d’anticiper la survenance de problèmes financiers. Ils sont conçus dans une logique d’aide apportée par l’Etat à la gestion financière des collectivités. L’idée est que lorsqu’une collectivité rencontre des difficultés, l’Etat intervient de façon préventive plutôt que d’attendre que la situation dégénère. 

Le premier cas de contrôle budgétaire est celui du défaut d’adoption du budget primitif de la collectivité territoriale avant le 30 mars de l’année budgétaire. Dans ce cas de figure, on est en première situation de contrôle budgétaire. Cette date du 30 mars peut éventuellement être repoussée un peu plus tard dans l’année budgétaire dans deux situations. La première situation est celle d’un renouvellement des conseils de la collectivité pendant l’année budgétaire en question (élections municipales, cantonales ou régionales). Ces élections étant prévues par le Code électoral au mois de mars, on ne peut imposer la date du 30 mars aux collectivités. Un délai supplémentaire de 15 jours est alors prévu. Le deuxième cas est celui où l’Etat n’a pas notifié à la collectivité territoriale les informations qui lui sont nécessaires pour adopter son budget primitif. Cela peut arriver quand l’Etat ne connait pas encore le montant de la DGF d’une collectivité. La collectivité devra alors adopter le budget dans un délai de 15 jours après la notification. Au delà de ces délais, le Préfet du département va saisir la Chambre régionale des Comptes qui va disposer d’un délai d’un mois pour formuler des propositions de budget à la place de la collectivité territoriale. La collectivité perd alors son pouvoir budgétaire et c’est la Chambre régionale des comptes qui va exercer ce pouvoir budgétaire à la place de la collectivité. Cependant, ce n’est pas la Chambre qui peut arrêter de manière définitive le budget, elle peut seulement établir des propositions qu’elle fait parvenir au Préfet. La décision revient donc au Préfet. Le plus souvent, le Préfet reprend la proposition de la Chambre. Mais il peut aussi retenir un budget primitif différent des propositions faites par la chambre. Mais il doit alors motiver son arrêté de budget. Tout cela est organisé pour que le cycle budgétaire se poursuive d’exercices en exercices, afin d’éviter qu’un semestre ne soit pas cadré de façon budgétaire.  

Le deuxième cas de contrôle budgétaire découle d’un cas où le budget est adopté dans les temps, mais la collectivité ne l’a pas transmis alors qu’elle dispose de 15 jours pour transmettre son budget primitif à la préfecture. Le service en charge des collectivités territoriales vérifie en effet que le budget est en équilibre réel (soit une égalité arithmétique des recettes et des dépenses de chacune des sections, et une capacité d’autofinancement suffisante pour prendre en charge le remboursement des annuités de la dette). Si l’une des deux conditions n’est pas satisfaite, le Préfet va se pencher sur la question car il y a un défaut d’équilibre réel dans le budget de la collectivité. Ce défaut d’équilibre est prévisionnel. La procédure enclenchée par le Préfet fait de nouveau intervenir la Chambre régionale des Comptes, mais cette procédure est plus souple que la précédente en cas de défaut d’adoption du budget. Ici la collectivité a un budget primitif, mais l’Etat ne le considère pas en équilibre réel. Il suffira donc de prendre des mesures de correction de ce budget définitif. De ce fait, dans cette procédure, la collectivité territoriale va être associée. Cela fonctionne de la façon suivante : le Préfet demande à la Chambre de faire des propositions de rétablissement de l’équilibre réel dans le budget de la collectivité. Ces propositions vont être transmises à la collectivité qui aura donc la possibilité de les adopter, c’est à dire de modifier son projet de budget primitif pour rétablir l’équilibre en son sein. Si elle adopte les propositions, le budget est considéré comme rétabli dans son équilibre, et le contrôle s’arrête. En revanche, si la collectivité refuse les propositions de rétablissement de l’équilibre financier, alors le Préfet peut imposer le budget rétabli en équilibre voulu par l’Etat. A ce moment, la collectivité perd son pouvoir budgétaire et cette collectivité va rester en situation de contrôle budgétaire parce que l’Etat, à travers son représentant, va vérifier que la collectivité exécute le budget qui lui a été imposé. 

Le troisième cas de contrôle budgétaire survient lorsque le Préfet constate que dans le budget de la collectivité territoriale, il y a un défaut d’inscription de dépenses obligatoires. C’est la deuxième chose que le service des collectivités territoriales va vérifier lorsqu’il reçoit le budget primitif de la collectivité. A dire vrai, sur ce deuxième point, le contrôle du service de Préfecture est très superficiel parce que les documents budgétaires ne permettent pas d’identifier un défaut d’inscription de dépenses obligatoires. C’est la raison pour laquelle, en cette matière, l’Etat compte beaucoup sur la vigilance des administrés, soit des personnes qui ont un intérêt à l’inscription de ces dépenses obligatoires. C’est souvent sur requête de ces administrés qui se plaignent auprès du Préfet d’un tel défaut d’inscription que le Préfet déclenche après cette procédure. Cette procédure peut être déclenchée à tout moment au cours de l’année budgétaire. Si par exemple, dans une commune française, la commune refuse de prendre en charge les dépenses d’équipement scolaires pour les enfants scolarisés dans les écoles communales (elle refuse d’acheter les manuels aux motifs qu’ils coûtent chers), elle ne prend pas en charge une de ses dépenses obligatoires. A ce moment, tout administré de la commune peut aller se plaindre au Préfet de la non-inscription dans le budget de la commune de ladite dépense. La procédure du contrôle budgétaire peut alors être enclenchée. Dans ce cas de figure, la Chambre régionale des comptes est saisie pour déterminer si la dépense en question présente ou non un caractère obligatoire. Si la Chambre estime que la dépense est obligatoire, elle a le pouvoir d’adresser à la collectivité territoriale une mise en demeure d’inscription dans son budget. Cette inscription prendra la forme d’une DBM. Si la collectivité refuse de modifier son budget, alors la Chambre demande au Préfet du département d’inscrire d’office cette dépense dans le budget de la collectivité et également de modifier ce budget en conséquence, soit en inscrivant une recette supplémentaire pour financer la dépense obligatoire ou en supprimant une dépense facultative. Le Préfet va alors rendre exécutoire le nouveau budget ainsi modifié. La collectivité territoriale se voit alors imposer cette modification de son budget. Le Préfet peut là aussi s’écarter des propositions faites par la Chambre mais s’il s’écarte, il doit assortir sa décision d’une motivation explicite afin d’exposer les raisons pour lesquelles il n’a pas suivi les propositions de la Chambre. 

Il faut toutefois pouvoir déterminer quelles sont les dépenses obligatoires. Le CGCT indique que la première de celles-ci est celle nécessaire à l’acquittement de la dette. Le paiement des annuités de la dette constitue la première dépense obligatoire dans une collectivité territoriale. Les autres dépenses obligatoires sont des dépenses pour lesquelles la loi a expressément décidé du caractère obligatoire de la dépense ce qui fait qu’il faudra aller rechercher dans tous les textes de loi si la dépense correspondante est ou non obligatoire. Ces textes de loi peuvent se trouver dans d’autres codes que le CGCT (ainsi pour les dépenses d’équipement scolaire, c’est dans le Code de l’éducation). La rédaction du Code ou de l’article de la loi doit mentionner de façon explicite que la dépense est obligatoire.  

Enfin, le quatrième et dernier cas de contrôle budgétaire est celui du défaut d’équilibre. Il s’agit ici, non pas de l’équilibre prévisionnel, mais du budget exécuté, donc un défaut d’équilibre qui va apparaître dans le compte administratif. Le compte administratif doit être transmis au Préfet dans les 15 jours de son adoption. Il est adopté l’année qui suit l’exercice budgétaire, et il est adopté au plus tard le 30 juin de cette année. Lorsque le compte administratif parvient à la Préfecture, les agents vont vérifier qu’il y a un équilibre, c’est à dire une absence de déficit. Le compte administratif ne peut jamais être présenté avec une égalité arithmétique des recettes et des dépenses. De ce fait, le compte administratif sera considéré comme étant en équilibre lorsque les recettes exécutées sont supérieures aux dépenses exécutées. De ce fait, il va être en déséquilibre lorsque apparait dans le compte administratif un déficit (plus de dépenses exécutées que de recettes exécutées). Lorsque ce déficit est faible, on ne va pas pouvoir placer la collectivité en situation de contrôle budgétaire. On espère que la collectivité, lors du prochain budget primitif, parviendra à rectifier la situation. En revanche, dès que le déficit atteint un certain seuil, la collectivité va être placée en contrôle budgétaire. Ce seuil diffère selon le nombre d’habitants de la collectivité. Lorsqu’on est en présence d’une commune de moins de 20 000 habitants, le seuil est fixé à 10% des recettes de la section de fonctionnement. Dès que le déficit atteint 10% des recettes de la section de fonctionnement, la collectivité sera placée en situation de contrôle budgétaire. Pour les communes de 20 000 habitants et plus, le seuil est fixé à 5% des recettes de la section de fonctionnement. Si le déficit atteint 5% des recettes, la commune sera placée en situation de contrôle budgétaire. Dans ces cas, le Préfet propose à la collectivité les mesures nécessaires au rétablissement de l’équilibre budgétaire. En fait, le Préfet va adresser ses propositions soit dans la perspective de l’élaboration d’un budget supplémentaire, ou si le budget primitif n’a pas été adopté, dans le cadre de l’adoption de celui-ci. Si la collectivité n’accepte pas ses propositions, elle va rentrer dans une situation de contrôle budgétaire permanent qui va l’amener à devoir travailler de concert avec le Préfet et la Chambre régionale des Comptes pour parvenir au rétablissement de l’équilibre financier. Si la collectivité ne joue pas le jeu dans ce travail, c’est le Préfet qui peut arrêter le prochain budget primitif de la collectivité. Toujours sur proposition de la Chambre régionale des Comptes, mais le Préfet peut s’en écarter et imposer son propre budget avec une motivation explicite.  

CHAPITRE TERMINAL : 

LES FINANCES LOCALES FRANCAISES ET L’EUROPE 

L’Europe est variable : Europe des 47 (Conseil de l’Europe), Europe des 27 (Union européenne), Europe des 15 (Euro groupe), etc… L’Europe la plus importante pour les finances locales est l’Union européenne. En effet, les collectivités territoriales peuvent enrichir leurs ressources financières grâce à des moyens financiers qui viennent de l’Union européenne. Celle-ci verse des aides financières appelées « aides régionales » aux Etats membres et à leurs collectivités territoriales. De ce fait, toutes les grandes collectivités territoriales se sont lancées depuis une trentaine d’année dans la chasse aux aides communautaires. Cela consiste à mettre en place une veille, dans la collectivité territoriale, qui porte sur l’identification des aides communautaires que l’Union est susceptible de verser à une collectivité territoriale d’un Etat membre. Lorsque les aides possibles sont identifiées, on met en place dans la collectivité des protocoles et des partenariats pour faire en sorte qu’une partie de cette aide revienne à la collectivité territoriale. Les aides qui peuvent être obtenues de l’Union se chiffre souvent à hauteur de plusieurs dizaines de millions d’euros. Ceci est très important pour les pays comme la France qui sont des contributeurs français très importants de l’Union européenne.  

Ces pays ont besoin d’obtenir des moyens financiers qui sont la contrepartie des contributions nationales au budget de l’Union. La France est dans une situation dite de « contributeur équilibré », c’est à dire qu’elle verse autant que ce qu’elle reçoit mais ce qu’elle reçoit parvient aux collectivités territoriales. Dans d’autres pays européens, la chasse aux aides communautaires est beaucoup plus importante : l’Allemagne et les Pays-Bas. Dans ces deux pays, la situation financière est déséquilibrée. Ces pays versent beaucoup plus au budget de l’Union qu’ils ne reçoivent de ressources en contrepartie. On appelle ces pays des « contributeurs nets ». En France, l’action des collectivités territoriales est accompagnée par l’Etat. Ces aides communautaires, pour pouvoir les obtenir, doivent respecter ce qu’on appelle « les objectifs de la politique régionale communautaire ». La collectivité doit ainsi inscrire une de ses activités dans l’un de ses objectifs. Pour la période actuelle (2007-2013), il y a trois objectifs d’allocation des aides communautaires en faveur des collectivités.  

Le premier objectif est celui de convergence (il représente trois quarts des aides communautaires). C’est un objectif qui a pour but de faire converger le degré de développement des régions européennes. En Europe, des régions se développement plus vite que d’autres. Il faut donc être considérée comme une région en retard de développement pour obtenir des aides correspondant à ce premier objectif.  En France, il n’y a que les collectivités territoriales situées en Outre-Mer qui peuvent bénéficier de ce premier objectif. Toutes les régions métropolitaines françaises ont aujourd’hui atteint un degré de développement qui ne les rend pas éligibles à cet objectif.  

Le deuxième objectif est celui de compétitivité. Il représente 20% des aides, et elles peuvent être allouées à toute collectivité territoriale qui essaie d’améliorer la compétitive de son territoire. De ce fait, les aides sont ouvertes à toutes les collectivités françaises, même celles métropolitaines. Elles sont donc plus difficiles à obtenir.  

Le troisième objectif est celui dit de coopération. Il est le plus petit (mais tout de même 15 milliards d’euros sur un an). Les aides sont ici distribuées aux collectivités territoriales engagées dans des processus de coopération avec d’autres collectivités de pays membres de l’Union mais aussi avec des collectivités de pays non membres dans le cadre de la coopération de voisinage (par exemple avec l’Ukraine).  

La gestion des fonds de l’Union nécessite une attention rigoureuse de la part de la collectivité. L’aide est gérée sur un programme pluriannuel qui va durer le temps de la programmation communautaire (2007-2013). Au début de cette programmation, tout est pour le mieux dans le meilleur des mondes car l’Europe verse l’aide par tranches d’un tiers. La collectivité dispose alors des ressources, sans encore procéder aux dépenses qu’elle va exécuter petit à petit. A la fin de la période de programmation, la collectivité doit assumer les dépenses qui terminent le programme mais elle ne va recevoir la dernière tranche de fonds que quelques mois après la fin du programme. Cela signifie que la dernière tranche parvient par exemple en 2014 alors que la collectivité a déjà payé toutes les dépenses qui correspondent à la terminaison de ce programme en 2012-2013. La collectivité est alors en déficit de trésorerie. Pour gérer l’excédent du début, et le déficit à la fin, beaucoup de collectivités se font assister par des établissements bancaires ou financiers. Ceux-ci vont leur faire la gestion de trésorerie du programme communautaire en lissant au maximum les excédents de trésorerie du début avec les déficits de la fin. En fait, la banque affecte les intérêts obtenus pendant la période d’excédent (généralement les deux premières années) à la prise en charge du déficit de trésorerie qui apparaît pendant les deux dernières années d’exécution du programme. Pour opérer cette gestion lissée, les établissements disposent de logiciels informatiques spécifiques pour gérer les fonds européens.  

Il y a eu deux conséquences directes sur les finances locales de la création de l’euro zone. Les prêts ont été formatés. La politique de taux d’intérêts est relayée dans les prêts accordés par les banques pour financer les dépenses d’investissement. Il y a eu trois périodes. Avant la mise en place de l’euro (une dizaine d’années), on était dans une politique de baisse des taux d’intérêts. De ce fait, les taux payés par les collectivités étaient faibles. A la création de l’euro, on est entré dans une période de relèvement des taux d’intérêts, jusqu’à des niveaux importants. Puis la crise de financière de 2008 a fait rentrer la zone dans une politique de taux d’intérêts bas. La charge des taux d’intérêts pour les collectivités est actuellement plus faible. Du coup, les collectivités cherchent à restructurer leur dette. Elles essaient de transformer cette dette en nouveaux emprunts, avec des taux d’intérêts plus faibles grâce aux opérations de swaps sans porter atteinte à la règle qui interdit à la collectivité de financer sa dette par emprunt. 

Le deuxième impacte direct est lié aux critères de convergences de la zone euro. Il y a d’abord le critère du déficit budgétaire mais les collectivités ne peuvent présenter un budget en déficit. Les collectivités territoriales ne creusent pas le déficit de l’Etat français. En revanche, concernant la dette, les collectivités peuvent contracter des emprunts. On cumule les dettes des collectivités pour l’évaluer au niveau national. L’endettement des collectivités s’ajoute donc à celui de l’Etat.  

S’agissant du Conseil de l’Europe, il n’alloue pas d’aides. Son budget est trop réduit pour les 47 Etats membres qui le composent. Ensuite, en ce qui concerne les normes qu’il établit (traités et conventions), le Conseil a mis en place deux instruments juridiques qui sont d’une part la convention cadre dite de Madrid sur la coopération transfrontalière, et la Charte européenne sur l’autonomie locale. Ces deux instruments n’ont quasiment aucune valeur juridique contraignante. Ceux sont des codes de bonne pratique qui sont utilisables dans des processus de transfert d’expériences entre collectivités territoriales.  

En conclusion, seule l’Union européenne est intéressante par le fait qu’elle apporte des aides aux collectivités territoriales.  

  

CONCLUSION DU COURS 

Il faut être attentif à la réforme fiscale pour les collectivités territoriales. L’année 2010 est marquée du point de vue fiscal par le remplacement de la Taxe professionnelle par la Contribution économique territoriale. Actuellement, dans tous les budgets, on essaie de faire des simulations sur les conséquences financières de ce remplacement. La suppression de la taxe professionnelle va se traduire par la suppression de l’imposition locale sur les actifs immobilisés circulant de l’entreprise (voitures, bureaux, etc). C’est une bonne idée, parce qu’elle permet de ne pas grever les finances des entreprises alors qu’on essaie en France d’impulser un processus de relocalisation. Toutefois, la mise en place de la Contribution économique territoriale va aboutir à la création d’un nouvel impôt composé d’une cotisation foncière, qui existait déjà pour la taxe professionnelle, et d’une cotisation sur la valeur ajoutée. Cette dernière cotisation est très importante parce qu’elle équivaut à la création en France d’une TVA locale. C’est une taxe sur le chiffre d’affaires qui doit être payée par les entreprises et qui n’affecte que la valeur ajoutée. Le taux de cette cotisation sur la valeur ajoutée est fixé par le Code général des Impôts, il ira de 0,5% à 1,5% selon l’importance financière de l’entreprise. En 2007, immédiatement après l’élection présidentielle, il y a eu un grand débat en France sur la TVA sociale. Cette piste de la TVA sociale a été écarté par l’ensemble de la classe politique. En revanche, la création de la Contribution économique territoriale vient créer une TVA locale sur les entreprises. C’est une décision très importante qui a été prise. Le consommateur ne va pas identifier cette nouvelle taxe, parce que le commerçant ne peut la répercuter directement sur le consommateur.