Thème II – LA JUSTICE ET LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

 

Section n°1 / LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

I  – INTRODUCTION

La justice est d’abord une fonction: le pouvoir de faire régner le droit, statuer sur la base du droit, tranché des litiges qui naissent de la vie en société.

La justice est aussi une institution : composée de l’ensemble des organes chargé d’exercer la fonction de jugé. La justice administrative peut se définir comme un sous ensemble de la justice en général. La justice administrative est administrative en raison des liens qu’elle entretient avec l’administration.

D’un point de vue historique, la justice administrative s’est constitué comme un démembrement de l’exécutif, et elle se situe d’un point de vue organique du coté de l’exécutif et non du judiciaire.

Cela peut paraitre une anomalie au principe de la séparation des pouvoirs (voulant que la puissance de juger soit séparée de celle de légiférer et exécuter). Mais au contraire, cette particularité peut être justifié au nom d’une conception stricte de la séparation des pouvoirs fondé sur l’idée que jugé l’administration c’est encore administré, et qu’il faut donc soustraire au juge judiciaire la fonction de juger l’administration.

La séparation des autorités administratives et judiciaire (§1) se double d’une séparation des juridictions administratives et judiciaires (§2).

§1 – La séparation des autorités administratives et judiciaires

A. Un legs de l’Ancien régime

L’ancien régime a fait entrer dans notre droit l’idée d’une justice administrative spécifique.

L’indépendance acquise par les Parlements sous l’ancien régime et leur tendance a s’immiscer dans l’action administrative se heurtait a la volonté du roi de leurs soustraire la connaissance des affaires intéressant directement son pouvoir et pour lesquelles des intérêts généraux était en cause.

Avec Louis XIII le principe selon lequel juger l’administration c’est encore administré semble établi. L’édit de St Germain, en 1641 interdit au Parlement (les tribunaux judiciaires) de connaître des affaires de l’administration. Interdiction réitéré en raison de la résistance des parlements. Ce système va être conforté durant la Révolution par les constituants.

B. Un legs repris par les Constituants de 1790

La séparation des pouvoirs implique de fixer des limites strictes au pouvoir judiciaire en l’empêchant d’empiéter sur la fonction législative mais aussi sur les fonctions administratives.

Les fonctions judiciaire sont distinctes et demeurons toujours séparé des fonctions administratives. Rappel aux tribunaux l’interdiction de s’immiscer dans l’administration active.

Cette Constitution ne prévoit pas a qui est confié le soin de trancher les litiges administratifs. Mal respecté, cette interdiction sera réitérée: défense faite aux tribunaux de connaître des actes d’administratif de toute espèce.

Ce texte ne concerne pas le contentieux administratif. Les constituants on refusé au juge le pouvoir d’adresser des injonctions et d’annuler ou modifier les décisions de la puissance publique.

Dès l’origine, avant la Révolution, la séparation des pouvoirs a la française a impliqué ce noyau dur de résistance a la compétence de l’autorité judiciaire.

La décision du Conseil Constitutionnel « Conseil de la concurrence » en 1987 donne une valeur constitutionnelle (PFRLR) a la dualité des juridictions et a la compétence de l’autorité administrative.

§ 2 – La séparation des juridictions administratives et judiciaires

Pour résoudre les problèmes posé par le dysfonctionnement de l’administration, des solutions ont été dégagé tout au long XIX siècle. Les constituants n’avaient pas créé de juge propre pour prendre en compte les litiges issus de l’action administrative.

La théorie du ministre juge a fonctionné sous des modèle différents d’abord de justice retenue (A) puis délégué (B), avant d’être abandonné, avec l’avènement d’un Juge Administratif autonome (C ). Trois étapes :

A. La justice retenue

Pour éviter l’immixtion du Juge Judiciaire dans l’administration, les hommes de la Révolution avait fait de l’administration son propre juge. La théorie des ministres juges fait de tous ministres, pour les affaires administratives contentieuses ressortissant de ses attributions, un juge du droit commun en premier ressort.

Dès la création du Conseil d’Etat (1799), la justice administrative est confié a une administration consultative. Les litiges sont d’abord porté devant les ministres dont la décision peut être contesté en appel devant le CE. Mais le Conseil d’Etat ne possède que des pouvoirs de justice retenu parce que la décision elle même appartient au chef de l’Etat. Justice retenue : la décision est exécutoire qu’après la signature du roi/ chef de l’Etat.

B. La justice délégué

En 1872, passage a la justice délégué. Les décisions deviennent exécutoire dès leur lecture sans que l’autorité extérieur est appelé a les approuver. le Conseil d’Etat peut prendre en son nom des décisions propres.

Cette étape qui s’inscrit encore au sein de la théorie du ministre-juge puisque le conseil d’Etat n’est qu’un juge d’attribution et n’a compétence que dans les cas expressément prévus par la loi. Le juge de droit commun => ministre. Les requêtes des particuliers doivent être porté devant lui et devant le Conseil d’Etat qu’en appel.

C.Un juge administratif indépendant

L’arrêt CE 1889 Cadot parachève cette évolution en reconnaissant au juge administratif la compétence générale pour connaître des recours dirigés contre les décisions administratives. C’est la naissance de la juridiction administrative.

Le CE se reconnaît juge de droit commun en premier et dernier ressort des recours en annulation des actes administratif et des recours en indemnité formé contre la collectivité publique. Au sein de l’administration, les fonctions juridictionnelles et actives sont désormais dissociées.

La séparation des autorités administrative / judiciaire se double d’une nouvelle séparation entre juridiction administrative et administration active. Hormis ses origines consultative, la juridiction administrative repose sur une conception originale, selon laquelle un Juge Administratif ne doit pas être spécialisé en Droit Administratif, mais un Juge ayant l’esprit de l’administration. Statuer en matière de contentieux administratif c’est encore administré.

Le choix de confier a un ordre juridictionnel spécifique le contrôle des activité de la puissance publique est majoritaire en Europe. Les autres ont dans leur ordre juridictionnel unique créé des tribunaux spécialisé dans les affaires administratives.

La hausse du contentieux administratif est un fait. L’augmentation du contentieux en 10 ans a été de 60% devant les Tribunaux Administratifs, et 130% devant les CAA.

Cet afflue de recours distingue la justice administrative de la justice civile : hausse soutenue qui va se poursuivre. Mais le juge judiciaire est saisie de beaucoup plus de recours.

La structure des Juridictions Administratives tends a se rapprocher des Juridictions judiciaires, elle ne connait pas de tout les recours pour les actes pris par l’autorité administrative. Les limites de sa compétence soulèvent de délicat problème de répartition.

II   – LES STRUCTURES DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

§1. Le statut des juridictions administratives

 

L’existence de la juridiction administrative découle du principe de séparation des autorités administratives et judiciaires posé en 1790.

La justice administrative dispose depuis peu d’un statut constitutionnel. Contrairement a l’autorité judiciaire à qui la Constitution de 1958 a consacré un titre entier, seule les activités consultative du Conseil d’Etat sont mentionnée.

Des textes Constitutionnels garantisse l’indépendance de l’autorité judiciaire, la Juridiction administrative n’est pas distinct du pouvoir exécutif, et aucune règles constitutionnel n’assure son indépendance (même pas la réforme de juillet 2008 !).

La consécration constitutionnelle de la juridiction administrative a été le fait du Conseil constitutionnel !

Il a tranché en reconnaissant un statut constitutionnel à la juridiction administrative : il a garanti son existence et son indépendance au sein de l’exécutif. Il a fait de l’indépendance des juridictions administratives et du caractère spécifique de leurs fonctions, un PFRLR (1980). Puis il a consacré son existence et son domaine de compétence (1987).

Conformément a la conception française de la séparation des pouvoirs, il a rangé au nombre des principes fondamentaux de la République la compétence de la Juridiction administrative pour annuler ou réformer les décisions prise par le pouvoir exécutif dans l’exercice de prérogatives de puissance publique (1987, conseil de la concurrence).

La Juridiction administrative bénéficie désormais des mêmes garanties d’indépendance que le juge judiciaire.

Si la Juridiction administrative fut longtemps privé d’un statut garantie par des normes d’un niveau supérieur, il paraissait évident toutefois qu’elle remplisse les qualités requise d’indépendance et d’impartialité.

Car il ne suffit pas que la justice soi indépendante, et impartiale il faut qu’elles le paraissent, et qu’aucune circonstance soi de nature a justifier dans l’esprit des justiciables un doute objectivement justifié. Répondre aux exigences de l’art. 6-1 et 13 CEDH.

La cour a estimé qu’en dépit des liens existant avec le pouvoir exécutif, le statut des Juridictions Administratives était compatible avec le principe d’impartialité et d’indépendance (CEDH 2009 Union fédérale Que choisir de Cote d’Or contre France).

§2. Les juridictions administratives générales

Jusqu’en 1953 le Conseil d’Etat était seul juge des procès administratif (conformément a l’arrêt Cadot), sous réserve de quelques compétences de premier ressort dévolue au conseil de préfecture.

Le décret du 30 septembre 1953 a supprimé les conseils de préfecture et les tribunaux administratif (fraîchement créer) sont juge de droit commun en premier ressort de contentieux administratif.

Jusqu’en 1989, il n’existait que deux degré de juridictions administratives: les TA, et le Conseil d’Etat saisie en appel.

Effet : l’encombrement manifeste du Conseil d’Etat eu des conséquences négatives sur l’efficacité du système. Ceci exigeait une réforme en profondeur. Les CAA furent créer et le système administratif présente aujourd’hui trois niveaux, comme les juridictions civiles. Les tribunaux administratifs en premier ressort (A), les cours administratives d’appel en deuxième instance (B) et en cassation, le Conseil d’Etat (C).

A. Les Tribunaux administratifs

Créé en 1953 pour succéder au conseil de préfecture. C’est le premier échelon de l’ordre administratif, juge en 1er instance de l’essentiel du contentieux (sous réserve de compétence attribué au CE), juge de droit commun du contentieux administratif.

1)  Organisation 

Il y’a 42 TA. Le tribunal est divisé en chambres. Formation courante de jugement dans une chambre : 3 juges. Il existe aussi des formations élargit ou plénière, qui peuvent être réunies a tout moment de la procédure. Chaque Tribunal Administratif a un président et un conseil, magistrat indépendant.

Le président du tribunal gère les services et le maintien de la discipline intérieure. Doté de compétence propre en matière de référé ou pour prononcé certains sursis d’urgence.

2)   Compétence 

Compétence matérielle: juge de droit commun, le Tribunal Administratif connait en principe et en 1er ressort tout les litiges administratifs. Ex: Recours en Excès de Pouvoir, contentieux des impôts, recours en interprétation et appréciation de légalité.

Compétence territoriale: le tribunal territorialement compétent est celui dans le ressort duquel l’autorité qui a pris la décision attaqué ou qui a signé le contrat litigieux a son siège. Pour éviter l’encombrement du tribunal de Paris : de nombreuses exceptions existe, le président peut statuer seul dans certaines matières.

3)   La situation des TA 

Les Tribunaux Administratifs sont caractérisé par la qualité de la justice qu’ils rendent. Leur jugement ne fait l’objet d’un appel que dans 16

% des cas. L’appel ne provoque la censure des jugements que pour 45 % d’entre eux. Dans 87 % des cas la solution du Tribunal Administratif prévaut (parce qu’il n’y a pas eu d’appel ou parce que la solution a été maintenu en appel). Situation tente de s’améliorer en dépit de l’augmentation du contentieux. La croissance des recours est inférieure a la croissance des affaires traités. Délai moyen pour affaire courante : 10 mois.

4)   Fonctionnement 

Les affaires sont jugées par une chambre, en formation de chambres réunies ou élargie, ou –a titre exceptionnel- en formation plénière. Les Tribunaux Administratifs peuvent être appelés à donner leurs avis sur des questions soumises par les préfets. Les membres des tribunaux administratifs jouissent de l’indépendance et d’inamovibilité.

B. Les cours administratives d’appel

L’institution des CAA en 1987 est une innovation absolue dans le système administratif. Désormais l’ordre administratif est tout comme l’ordre judiciaire, une structure à 3 étages.

1)  Organisation 

8 CAA. Le magistrat d’une CAA dispose d’un statut législatif commun. Les CAA sont présidé par un conseiller d’état en service ordinaire. Les cours comprennent des chambres (plusieurs formations de jugement + formation plénière).

2)   Compétence 

Fonction juridictionnelles et consultatives. Connaissent les jugements rendus en 1er instance par les juridictions administratives. Certaines catégories d’appel relève directement de la compétence de Conseil d’Etat (appréciation de légalité ou interprétation rendu sur renvoie de l’autorité judiciaire).

Les CAA peuvent saisir le Conseil d’Etat pour avis sur une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse se posant dans de nombreux litiges.

3)   Situation des CAA 

Croissance des affaires de 6% chaque année. Nombres des affaires enregistré est comparable aux nombres des affaires traités. Performance moyenne selon les juridictions. Affaires augmente, alimenté par la croissance des contentieux traditionnel, le développement du contentieux de masse, apparition de contentieux nouveau. Les CAA renvoie 10 % des affaires au CE, qui leur renvoi 25%.

C. Le Conseil d’Etat

Crée en 1799, le Conseil d’Etat a longtemps constitué la seule juridiction administrative. Au sommet de la pyramide, il joue depuis 200 ans un rôle fondamental dans la politique française et dans la vie publique. Son statut actuel lui confère le double rôle de conseiller du gouvernement et de juge de l’administration.

1) Membres 

Le CE est présidé par le vice président. 7 présidents de sections, des conseillers d’Etat (en service ordinaire et extraordinaire), des maitres des requêtes et des auditeurs de 1er et 2e classe. 350 membres, dont ⅔ recruté a la sortie de l’ENA. Une autre partie au tour extérieur.

2) L’organisation du Conseil d’Etat 

Le CE est divisé 7 sections (6 sections administrative et 1 section du contentieux, elle même divisé en 10 sous- sections). + Commission permanente de l’assemblée générale.

¾ des membres du Conseil d’Etat ont des activités au sein des sections administratives et contentieuse.

Le principe de la double appartenance pose la question de l’impartialité que peu avoir une instance juridictionnelle qui exerce en même temps une activité de conseil au profit d’autorité administrative qu’elle doit parallèlement juger. Le cumul d’attribution juridictionnel et consultative ne signifie pas forcement confusion des fonctions.

Des mécanismes anciens permette de respecter le principe d’impartialité :

Règle coutumière : un membre du Conseil d’Etat qui connait une affaire dans le cadre de ses compétence administrative ne peut jamais statuer sur le recours formé contre elle (norme inscrite dans le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE). Les membres du conseil d’Etat ne peuvent participer au jugement des recours dirigé contre les actes pris après avis du Conseil d’Etat s’ils ont pris par a la délibération de cette avis. Nette séparation des exigences administratives et contentieuse.

Le CE possède l’indépendance requise, l’impartialité objectif voulut. Le fait que le Conseil d’Etat se rapproche de l’exécutif ne suffit pas a établir un manque d’indépendance, la CEDH a jugé (CEDH 2009, union fédérale que choisir de Cote d’or c/ France) que les modalités de nomination et de déroulement des carrières des membres du Conseil d’Etat est compatible aux exigences de l’art. 6-1 CEDH.

3)   Les deux rôles du Conseil d’Etat 

> Le Conseil d’Etat comme conseiller du Gouvernement 

Le CE est historiquement le conseiller juridique du Gouvernement. Seul organe consultatif a vocation général, vocation la + ancienne. Cette compétence de conseil est la seul cité par la Constitution.

L’activité consultative du Conseil d’Etat est intense, les textes examiné peuvent être important: projet de lois constitutionnelles, lois organique. La consultation peut être obligatoire ou facultative.

 —  Consultation obligatoire du Conseil d’Etat: pour les projets de lois et d’ordonnance, projet de décret modifiant les dispositions de formes législatives, tt décret pour lesquelles une disposition prévoit qu’ils soient pris en Conseil d’Etat.

Si le Gouvernement est obligé de prendre l’avis du CE, il n’est pas tenu de le suivre et peut maintenir son projet initial. Mais il ne saurait en tenir une nouvelle rédaction car celle ci serait un nouveau projet.

En cas de non respect de cette règle : décision annulé pour incompétence.

Le CC ne reprend pas se raisonnement : pour lui l’ensemble des décisions adopté par le CM doivent être soumis au CE. le Conseil d’Etat doit être mis en mesure d’examiner toute les questions soulevé par le projet, mais le CC n’interdit pas toute modification du texte après consultation.

 —  Consultation facultative: le Gouvernement, un ministre, peut soumettre pour avis au Conseil d’Etat tout projet de texte qui portera alors la mention “vu l’avis du Conseil d’Etat”. Les visas montrent la procédure.

Peut aussi lui demander d’interpréter un texte, ou de résoudre une difficulté juridique. le Conseil d’Etat rend des études rédigé par sa section du rapport et des études et le Gouvernement peut demander a cette section de lui proposer des réformes. La section peut aussi faire des études de sa propre initiative.

> Le Conseil d’Etat comme juge de l’administration 

Pour René Chapus le Conseil d’Etat est au sommet, au centre et a la base de l’ordre des juridictions administratives.

 —  Juge en premier et dernier ressort: dans ce cas le Conseil d’Etat est saisie et prend une décision définitive et insusceptible de recours. Ex: litiges concernant le recrutement et la discipline des agents publics. Recours dirigé contre les ordonnances/ décrets du Président, recours en interprétation ou appréciation de la légalité des actes dont le contentieux relève du Conseil d’Etat.

 —  Juge d’appel: compétent pour statuer sur les appels formé contre les jugements des Tribunaux Administratifs. Ex : recours sur renvoie de l’autorité judiciaire ou sur les litiges relatif aux élections municipales et cantonale.

 —  Juge de cassation: compétent pour statuer sur les recours en cassation, décision rendu en dernier ressort.

4)   Les compétences particulières du Conseil d’Etat 

A la demande d’un Tribunaux Administratifs ou d’une CAA, il prononce un avis sur les questions de droit nouvelle présentant de difficultés sérieuses et se posant dans de nombreux litiges.

Depuis, 2010, saisie d’une QPC transmisse par les juridictions inférieures, il renvoie d’affaire devant le Conseil Constitutionnel.

Le CE gère le corps des magistrats administratifs : le secrétariat général du Conseil d’Etat assure l’administration générale des Tribunaux Administratifs (42), des CAA (8) et de la Cour national du droit d’asile.

5)  Les arrêts du Conseil d’Etat peuvent être rendu selon 4 formations de jugement Affaire simple: la sous section qui a instruit l’affaire peut juger seul et comprend au moins 3 membres.

Règle générale : la décision est prise par 2 sous section réunies. Celle qui a procédé a l’instruction et une autre complété par un conseillers d’état appartenant a une autre sous section de la section du contentieux.

En cas de difficulté juridique: l’affaire est portée par la section du contentieux siégeant en formation de jugement.

Question très délicate: examiné par l’assemblé général du contentieux qui réunit 17 membres.

§3. Les juridictions administratives spécialisées

A. Des juridictions originales et nombreuses

Il existe au sein de l’ordre adm, des juridictions administratives spéciales.

Ces juridictions originales et nombreuses, constituent un ensemble hétéroclite. Elles sont spéciales à plusieurs titres : par leurs compétences, organisation, fonctionnement.

Phénomène d’ampleur limité jusqu’a la Seconde Guerre Mondiale, mais depuis 1945, les Juridictions Administratives se sont multiplié. Soit en matière :

–  Disciplinaire : le Conseil supérieur de la magistrature, la Chambre régionale de discipline de l’ordre des expert comptable.

–  Financière : les Chambres régionales des comptes, la Cour des comptes.

–  Sociale : ou en droit des étrangers.

Toutes soumises au contrôle de cassation du Conseil d’Etat pour assurer l’unité du droit au sein de l’ordre administratif. Certaines ont eu une vie courte, d’autres ont une activité importante et intense.

Ces juridictions sont différentes les unes des autres du point de vue de leurs rôles, du nombre d’affaires traités, de leurs fonctionnements et des difficultés éventuelles qui peuvent se poser.

Leurs organisation peuvent donner lieu a de véritables magistrats ou de simples représentant des professions. Instance de recours / de sanction / participe a l’action administrative sous une forme juridictionnel. Recensement difficile.

B. Leur qualification en tant que juridiction

La reconnaissance de la qualité de juridiction dépend dans le silence des textes de la réunion d’un certain nombre d’élément. Certains sont matériels (contestation sur le contenu, portée ou application du droit), organique (indépendance des membres), ou relatifs a la procédure (libre contradiction, motivation, débat, double degré de juridiction). CE 1953 de Bayo: les ordres professionnels rendent des décisions de justice lorsqu’ils statuent sur des poursuites disciplinaires.

Conséquences de la qualification: ces juridictions sont soumises aux grands principes du contentieux administratif (caractère contradictoire de la procédure, secret du délibéré, publicité des audiences) et réduit leur particularité procédurale pour rendre leur fonctionnement compatible avec les exigences des droits de l’homme.

 

Section n°2 / LA COMPETENCE DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE 

 

Une fois établit l’existence de deux ordres de juridiction, doivent être déterminés les règles président la répartition des compétences entre eux (I).

 

Conçus comme un moyen pour empêcher le juge ordinaire de statuer sur le contentieux de l’administration, ces mécanismes sont aussi des garanties qui permettent de protéger la compétence de l’autorité judiciaire (II).

 

Les règles de répartition ont un caractère d’ordre public, qu’il s’agisse de la compétence matérielle ou territoriale. Les parties peuvent invoquer à tout moment l’incompétence de la juridiction saisie.

 

I – LES CRITERES DE COMPETENCE ENTRE LES DEUX ORDRES DE JURIDICTION 

 

Le point de départ de la distinction réside dans les textes révolutionnaires, qu’il fallait interpréter.

 

Ces textes interdise au Juge Judiciaire de s’immiscer dans l’activité de l’exécutif, et confie la compétence pour les litiges qui découle de l’action administrative au Juge administratif, celui ci ne pouvant pas intervenir lorsque l’exécutif n’est pas concerné.

 

Le Juge Administratif n’a pas à statuer quand sont en cause les actions des pouvoirs législatifs ou judiciaires des personnes privées ou étrangères, ou si les organes administratifs n’agissent pas comme des autorités administratives.

 

Dans l’interprétation générale du principe de séparation, les juridictions administratives ne sont compétente que pour une partie de l’action administrative (§1). De nombreux textes particulier viennent dans certains domaines attribuer tel ou tel contentieux à une certaines autorité (§2). Cette ligne de partage va s’inscrire en 1987, dans un cadre constitutionnel (§3).

 

§1. L’interprétation générale de la loi des 16-24 aout 1790 

 

La méfiance des révolutionnaire a l’égard des juges les incite a interdire aux tribunaux de connaitre les affaires de l’administration. Cette loi proclame la dualité des ordres de juridictions qui doivent toujours être séparé. L’évolution historique des interprétations de cette loi, témoigne les enjeux qui en découlent (A). Elles ont conduit a une conception qui renonce a la découverte d’un critère unique de la compétence (B).

 

A. Évolution historique 

 

L’application du principe de séparation fut très disparate. Tantôt elle étendait la compétence du Juge administratif, tantôt la restreignait. Ceci variait en fonction des rapports de force entre les deux juridictions et des conceptions idéologique relatives au statut de la puissance publique.

 

1) De la Révolution au Second Empire : la diversité des critères 

 

Durant la Révolution, ces textes furent interprétés dans une logique politique destinée à garantir la toute puissance du pouvoir exécutif. Le fondement de la distinction était le critère organique: toute décision prise par l’Etat échappait à l’autorité judiciaire, indépendamment de son contenu et de sa finalité.

 

Sous l’Empire fut établit une distinction entre les cas ou l’Etat agissait comme propriétaire et ceux ou l’administration tendait a accomplir un service public dans une approche finaliste.

 

Le critère formel fut donc retenu pour distinguer la compétence du Juge administratif ou du Juge Judiciaire. Ce critère est fondé sur l’opposition entre les actes d’autorité (Juge Administratif) et les actes de gestion (juge judiciaire) susceptible d’être pris par l’Etat.

 

2) De l’arrêt Blanco à l’arrêt Thérond: le service public 

 

TC 1873 Blanco : l’Etat peut être tenu pour responsable pour les dommages causés par le fait des personnes qu’il emploi pour le service public. Cette responsabilité ne peut être régie par les principes du Code civil mais que par des règles spéciales. La juridiction administrative est compétente pour connaitre ce contentieux.

 

Le critère de compétence de la juridiction administrative est le service public. L’ensemble du contentieux relatif au service public relève de la compétence administrative.

 

CE 1910 Thérond : la compétence de la Juridiction administrative est élargit, elle peut connaitre aussi les contrats de service public. Le critère du Service Public semblait primordial même si quelques activités relevaient du Juge administratif quand étaient en cause des prérogatives de puissance publique.

 

      De 1912-1921 a nos jours : la crise du service public en trois étapes

 

– CE 1912 Société des granites porphyroïdes des Vosges : pour qu’un contrat soit administratif, le critère de service public ne suffit plus, il faut qu’il y’ait aussi une clause exorbitante de droit commun. 

 

– CE 1921 Bac d’Eloka : certains services publics peuvent être soumis a un régime de droit privé (SPIC). 

 

– Un service public peut être géré par une personne privée. C’est le cas dans les arrêts suivants :

 

CE 1938 caisse primaire aide et protection : une disposition législative peut reconnaitre a un établissement privé l’exécution d’une mission de service public hors contrat de délégation de service public.

 

CE 1942 Monpeurt : le Conseil d’Etat a admit qu’en dehors du cas de la concession une personne privée peut gérer un Service Public. Le service public n’est donc plus compris dans son sens organique (institution) mais dans une dimension matérielle (mission).

 

Face à ces trois décisions, le critère du Service Public n’était plus utilisable pour distinguer la compétence de la juridiction.

 

B. Les règles actuelles 

 

La compétence du Juge administratif est limitée au champ de l’action administrative (1) ou sur application de certains critères (2).

 

–    La compétence du Juge administratif est limité au champ de l’action administrative

 

     Exclusion des actes ne relevant pas du pouvoir exécutif

 

Tout les actes publics non rattachable a une fonction a une fonction adm, sont exclus de la compétence du Juge administratif. le Juge administratif est juge que des actes adm, actes du pouvoir exécutif.

 

Le Juge Administratif juge tout les actes d’administration, indépendamment de leur auteur.

 

CE 1999 Président de l’Assemblée nationale : Juge Administratif compétent pour les marchés conclus par les assemblées.

 

Les actes ne relevant d’aucun pouvoir d’administratif ne peuvent être examiné par le Juge administratif qui décline toute compétence (actes juridictionnel, règlement du Conseil Constitutionnel, conventions international). Mais les décisions des autorités judiciaires relative a l’organisation du Service Public de la justice sont des actes administratifs que le Juge administratif peut donc connaitre : recrutement, création de tribunaux

 

>  Exclusion des actes de gouvernement

 

·            Définition : Les actes de gouvernement se caractérise par une immunité juridictionnelle depuis l’arrêt du Conseil d’Etat 1875 Prince Napoléon. Deux critères pour caractérisé un acte de gouvernement: 

 

– Acte mettant en cause le pouvoir exécutif dans ces relations avec une autorité échappant au juge – Actes politiques en raison des matières en lesquels ils ont accomplis. 

 

Il n’y a pas d’incompatibilité entre l’Etat de droit et l’existence d’acte de gouvernement. Les questions juridiques son seconde dans le terrain politique. Les sanctions de ses actes sont politiques et diplomatique. Seul un contrôle parlementaire a un sens. 

 

·            Il existe deux types d’actes de gouvernement : 

 

– Acte de l’exécutif concernant ses relations avec d’autres autorités constitutionnelles. Ex décisions liée a la procédure législative, actes exclus de contreseing, dissolution de l’Assemblée nationale.

 

CE 1999 Mme Ba : nomination d’un membre du Conseil constitutionnel.

 

CE 1962 Rubin de Servens : le recours a l’article 16. Ne constitue pas un acte de gouvernement :

 

CE 1998 Mégret : acte chargeant un parlementaire d’une mission temporaire, c’est une décision administrative.

 

CE 1999 Association ornithologique et mammalogique de Saône-et-Loire : demande de délégalisation d’une loi en vertu de l’article 37-2C.

 

– Acte de l’exécutif dans ses relations internationales : le caractère diplomatique ou politique apparait clairement et il n’a pas de place au contrôle du juge. Actes relatif a la négociation, conclusion d’un traité, conduite des

 

RI, participation de la France a des activités militaires.

 

Recul de la notion d’actes de gouvernement dans ce domaine : CE 1993 RU de Grande Bretagne et d’Irlande du

 

Nord : le Juge administratif est compétent pour les demandes d’extradition.

 

2) Les critères de distinction 

 

La recherche d’un critère unique est mythique. La détermination de la compétence de la juridiction administrative fait intervenir trois critères qui répondent a trois approches de l’action administrative :

 

> Le critère organique 

 

Il s’agit de déterminer la nature de la personne qui est intervenue: quel doit être le degré de rattachement de la personne en cause à la personne publique ?

 

Le critère organique peut jouer un rôle direct dans certaine hypothèse. La présence d’une personne publique comme partie au contrat est en principe nécessaire pour qu’une telle convention puisse relever de la juridiction administrative. Le critère organique peut n’avoir aucune conséquence immédiate. Certaines activités de personnes privées peuvent relever de la compétence administrative.

 

Même quand la présence d’une personne de droit public est nécessaire elle n’est jamais suffisante.

 

> Le critère matériel 

 

C’est le but de l’action mené => est ce une mission de service public ou pas ?

 

Le critère du Service Public est parfois seul exigé sans qu’il soit nécessaire de s’interroger sur l’existence d’une gestion publique => un contrat passé par une personne publique est administrative dès qu’il porte sur l’exécution même du Service Public. Le but du contrat a lui seul donne un caractère administratif a la délégation faite.

 

Les biens des Service Public relèvent du domaine publique dès lors qu’ils sont affectés à l’intérêt général ou a un Service Public. Leur contentieux est administratif.

 

> Le critère formel 

 

Le moyen utilisé par l’administration pour agir. Prérogative de puissance publique ou procédé ordinaire de droit privé ?

Il faut rechercher l’expression de la puissance publique. Contrat => l’unique présence de clause exorbitante leur confère un caractère administratif si le critère organique est rempli. Le simple fait pour l’administration d’user de prérogatives de puissance publique fonde la compétence administrative.

 

Tribunal des Conflits : le Juge administratif est compétent pour le contentieux général des actes et des opérations de puissance publique.

 

Le juge peut mettre l’accent sur un certain critère : 

 

La mise en œuvre d’un Service Public suppose un minimum de régime exorbitant de droit commun, et la prérogative de puissance publique est en principe accordée à une institution que parce que cela lui permet de remplir sa mission de Service Public. Néanmoins, Service Public et puissance publique ne se recouvre pas toujours. Certaines prérogative de puissance publique sont mise en œuvre en dehors de tout Service Public.

 

Inversement, l’administration peut recourir a la gestion privée des Service Public (sans faire usage de PPP).

 

Le juge peut choisir de mettre l’accent sur la fin poursuivie, le Service Public, il étend le champ de compétence, la fin transcendant les moyens.

 

S’il met l’accent sur la gestion publique, son champ d’intervention se rétrécit à ce qui est exorbitant.

 

§2. Les règles particulières 

 

Certaines règles spécifiques ont attribué des compétences au Juge administratif ou au Juge Judiciaire. Ex: compétence au Juge administratif en matière de travaux public, contrat d’occupation de la vente public. Certains domaines sont réservés par la loi à l’autorité judiciaire même si elle est exercée par une personne publique, mettant en œuvre des prérogatives de puissance publique.

 

A. Les matières réservées par tradition à l’autorité judiciaire

1) Attribution textuelles de compétences 

 

> Dans le domaine des libertés individuelles 

 

L’art. 66C déclare l’autorité judiciaire gardienne de la liberté individuelle. Pour le Conseil Constitutionnel, cela exclut de la compétence administrative les matières réservé par nature à l’autorité judiciaire.

 

L’idée est de donner au Juge Judiciaire une compétence exclusive en matière de sureté afin de lutter contre les arrestations arbitraire sans toutefois y inclure tout les actes administratifs portant atteinte a la liberté individuelle (une conception extensive de la compétence du juge judiciaire aurait inclus une grande partie de la police administrative).

 

Le Juge administratif reste compétent pour statuer sur la grande majorité des actes administratifs (apprécier la légalité de l’acte administratif a l’origine de l’atteinte à la liberté) => TC 1997, Préfet de police contre TGI de Paris.

 

Article 136 Code de Procédure Pénale : dans tout les cas d’atteinte à la liberté individuelle les tribunaux de l’ordre judiciaire sont toujours exclusivement compétents.

 

Portée de ce principe: 

 

– les Tribunaux Judiciaires sont toujours exclusivement compétent pour statuer sur toute action en réparation quand l’administration porte atteinte a une liberté individuelle.

 

–  les Tribunaux Judiciaires ont aucune compétence (hors voie de fait) pour statuer sur la légalité de la décision administrative.

 

–  le Tribunal Judiciaire n’est compétent que si la mesure est irrégulière.

 

Exemple: Le Juge Judiciaire est compétent que pour réparer les rétentions arbitraires, et pour engager la responsabilité de l’administration et non de ces agents. Autre exemple : le contentieux de placement d’office dans des hôpitaux psychiatrique et ce contentieux appartient au Juge Judiciaire => examen de la légalité de la décision administrative prise par le préfet. le Juge administratif n’est compétent que pour la légalité externe de la décision.

 

> Dans le domaine de la propriété privé 

 

En vertu d’un PFRLR : l’autorité judiciaire est gardienne de la propriété.

 

Les textes qui organise les procédures par lesquelles l’administration peut contraindre les particuliers à lui céder la propriété ou l’usage de leurs biens (expropriation, perquisition) attribue compétence a l’autorité judiciaire pour fixer le montant de la réparation du au dépossédé ou pour opérer le transfert de propriété.

 

Quand il n’y a pas dépossession mais atteinte au droit de propriété, le juge compétent est selon les cas le Juge Judiciaire ou le Juge administratif.

 

Dans le silence de la loi : les règles générales s’appliquent.

2) Les attributions jurisprudentielles de compétences

>  L’emprise

 

Il y’a emprise si une autorité administrative porte atteinte a une propriété privé immobilière. Cette atteinte doit avoir entrainé la dépossession ou dégradation du bien. le Juge administratif vérifie la régularité de l’acte administratif en cause et déclare l’emprise régulière ou irrégulière.

 

Si l’emprise est régulière : l’indemnisation relève de la compétence du Juge administratif (CE 1961 Werquin).

 

Si l’emprise est irrégulière : le Juge Judiciaire est seul compétent pour engager la responsabilité de l’administration et la condamner a payer des DI. Mais il ne peut ni adresser des injonctions, ni prononcer des astreinte. En cas d’occupation illicite des locaux le Juge Judiciaire peut réparer le préjudice subit mais non pas ordonner l’expulsion.

> La théorie de la voie de fait 

 

Né avec l’arrêt du TC 1935 Action française. Il y’a voie de fait si une autorité administrative porte une atteinte grave a la propriété ou a la liberté fondamental (1) et que cette atteinte présente un caractère gravement illégale indiquant que l’autorité administrative est manifestement sortie de ses attributions (2). Conséquence : le Juge Judiciaire est compétent. Ces deux conditions satisfaite, la voie de fait peut se présenter de deux manière:

 

– Voie de fait par manque de droit: l’administration prend une décision manifestement insusceptible de se rattacher a texte législatif ou réglementaire. Si l’administration dispose du droit d’agir (procédé a l’exécution forcée du refus d’entrée des étrangers) ce n’est pas une voie de fait : TC 1997 Préfet de police c/TGI de Paris.

 

Par contre constitue une voie de fait CE 1991 Association de la Maison de la culture Boris Vian.

 

– Voie de fait par manque de procédure: c’est le cas d’une décision régulière faisant l’objet d’une exécution forcé irrégulière.

 

En principe, l’exécution forcée (d’office) est interdite a l’administration sauf dans les 3 hypothèse prévu dans TC 1902 Société immobilière de Saint-Just: absence de sanction pénal (1), urgence (2), en vertu d’une loi (3).

 

Quand une de ces conditions existe et quand l’exécution forcée devient donc possible, elle est soumise à 3 conditions : l’acte doit être régulier, l’intéressé doit avoir refusé d’opérer, ou avoir fait preuve d’une mauvaise volonté caractérisé.

 

Les mesures de l’exécution forcé doivent tendre uniquement a la réalisation de l’opération prescrite par la loi et quand elle est irrégulière (ne remplit pas ses conditions), l’exécution forcée deviens voie de fait par manque de procédure. L’irrégularité que ce soi par manque de droit ou de procédure doit être suffisamment grave pour avoir dénaturé la décision et privé l’administration de son juge. Le Juge Judiciaire constate l’existence de la voie de fait, il peut seul adresser des injonctions a l’administration, fixer des indemnités, prendre l’ensemble des mesures pour faire cesser la voie de fait.

 

Efficace => succès. Surtout au lendemain de la WWII. Mécanisme aujourd’hui moins attrayant.

 

Depuis 2013, le Juge administratif des référés est compétent liberté pour faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale au droit de la propriété, même en cas de une voie de fait (CE 2013 Commune de Chirongui).

 

Depuis TC 2013 Bergoend c/société ERDF, le champ d’application de la voie de fait s’est réduit. La compétence du Juge Judiciaire se justifie que si est en jeu une liberté individuelle ou si l’atteinte au droit de propriété et si grave qu’elle aboutit a son extinction.

 

B. La théorie des blocs de compétence 

 

Dérogation aux règles générales. Le législateur et le juge ont eu pour souci d’unifier la compétence au profit d’un ordre principalement intéressé par une certaine matière et de former ainsi des blocs.

 

Les attributions de compétence réalisée pour la juridiction judiciaire : Etat, capacité des personnes, nationalité, famille, qualité d’électeur, régime de sécurité social, accident nucléaire, faute des membres d’enseignement public, etc. Les compétences au profit des juridictions administratives sont moins nombreuses: contentieux de la vente des biens du domaine privé de l’Etat, action en responsabilité consacré contre l’Etat en raison de dommages causé par l’attroupement et rassemblement.

 

II – LES GARANTIES DU PRINCIPE DE SEPARATION 

 

La soumission de l’administration a deux droits et deux juges, peut donner lieu a des conflits de compétence, soumis a un juge particulier (§1). Au cours d’un procès, des questions accessoires mais dont la résolution est essentielle pour trancher le litige risque de ce poser, un mécanisme ce mets alors en place (§2).

 

§1. Le Tribunal des conflits 

 

Créer par la loi du 24 mai 1992. Même si le TC n’est pas souvent saisi (40 affaires par an) son intervention est déterminante. Il règle les conflits de compétence. Remède aux divergences d’interprétation de la règle de séparation.

 

A. Organisation du Tribunal des conflits 

 

Organisé dans un souci de parité et d’équilibre, le TC est composé de 9 membres. En tranchant des problèmes de compétence, le TC peut être amené a se prononcer indirectement sur des questions de fond mais il n’est pas une cour suprême puisque les 2 juridictions ne sont pas tenu d’appliquer sa jurisprudence, même si elle a une grande autorité.

 

B. Les compétences du Tribunal des conflits 

 

La mission du TC est de régler les conflits de compétence. Un conflit de compétence peut apparaitre dans plusieurs cas différents. Exceptionnellement, le TC peut se prononcer sur des questions de fond.

 

1) Le conflit positif 

 

C’est le cas lorsqu’un litige étant porté devant un Juge Judiciaire l’administration soutient que le règlement du différend doit échapper a l’autorité judiciaire, soit parce qu’il relève de la compétence de la juridiction administrative, soit parce qu’il met  en cause un acte administratif échappant a tout contrôle juridictionnel.

 

Organisé pour protéger la compétence de l’autorité administrative, il a un caractère unilatéral. S’il estime que le Tribunal Judiciaire a été saisi a tord, le préfet lui adresse un déclinatoire de compétence en indiquant les motifs pour lesquelles, le Juge administratif est seul compétent.

 

Le tribunal peut soit accepter le déclinatoire (=> et se déclarer incompétent) ou le rejeter (=> attendre 15 jours pour statuer au fond, délai qui permet au préfet de suspendre s’il le souhaite la procédure et saisir le TC qui dispose de 3 mois pour infirmer ou confirmé la décision prise par le préfet).

 

2) Le conflit négatif 

 

Il y’a conflit négatif quand saisie successivement sur la même question le Juge Judiciaire et le Juge administratif se sont tout les deux déclaré incompétent. Chaque ordre estime que le litige relève de la compétence de l’autre ordre juridictionnel.