L’exécution des décisions de justice administrative

execution des decisions administratives
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L’exécution des décisions de justice rendues contre l’administration

L’autorité de la chose jugée s’impose à l’administration et le plus souvent l’administration se plie aux décisions de justice qui sont rendues contre elle. Cependant dans certains cas, l’administration peut se montrer réticente. Exemples des maires qui refusent obstinément d’appliquer une décision de justice.

L’administration est d’autant plus réticente qu’il n’existe pas de voies d’exécution forcée contre elle. Donc les biens d’une personne publique sont insaisissables.

Ce principe a été rappelé dans un arrêt du 21 décembre 1987 BRGM.

Pendant longtemps, le problème de l’inexécution des décisions de justice est resté sans de véritables solutions. Et cette situation a été dénoncée par la doctrine et on pense en particulier au professeur Rivero. Celui-ci a écrit un article qui s’appelait le Huron au Palais Royal.

Pour remédier à cela, les juridictions administratives ont avancé un certain nombre de palliatifs.

Donc le refus d’exécuter est considéré comme un acte illégal. Et constitutif d’une faute, de nature à engager la responsabilité de l’administration. Mais l’administration pouvait encore refuser d’exécuter et on allait de recours en recours et de refus en refus.

D’où l’intervention du législateur et du pouvoir règlementaire qui ont mis en place un certain nombre de procédures qui ont permis de passer à un système d’incitation à un système de contrainte.

Section 1 : Les procédures d’incitation

Pour remédier à cette carence, indigne d’un état de droit, ont été  mise en place à partir de 1960 des procédures qui sont destinées à la fois à éclairer les parties mais aussi à faire pression sur l’administration.

Ces procédures font intervenir le juge administratif et le médiateur de la république.

§1.  L’intervention du juge administratif

 Il y a un système d’incitation à l’exécution et en même temps d’aide à l’exécution qui a été institué par le décret du 30 juillet 1963.

Initialement cette procédure était réservée au Conseil d’Etat puis elle a été élargie aux tribunaux administratifs et aux cours administratives d’appel par la loi du 8 février 1995.

C’est un système qui tend un double objectif :

 –          éclairer l’administration  

Il arrive que l’inexécution résulte de l’incompréhension de la décision ou du sens de l’arrêt. Il faut donc un mode d’emploi de l’exécution de la décision. En 2008, il y a 1800 demandes d’éclaircissement.

 –          faire pression sur l’administration

Il y a une volonté caractérisée de ne pas exécuter la décision de justice. Cela est le fait essentiellement des élus locaux.

 La demande d’aide à exécution doit être présentée par le justiciable et elle va provoquer l’intervention de la juridiction auprès de l’autorité administrative compétente.

Le rapport annuel du Conseil d’Etat relate les difficultés qui ont été traitées.

Il faut dire que les interventions réalisées sont dans leur grande majorité couronnées de succès.

§2.  L’intervention du médiateur de la République

Le médiateur de la République a été créé par la loi du 3 janvier 1973. Normalement il n’a qu’un pouvoir de recommandation. En cas de refus d’exécution d’une décision de justice, il a le pouvoir d’adresser à l’administration une injonction de se conformer à la chose jugée dans un délai qu’il fixe.

Malheureusement, ce pouvoir d’injonction du médiateur était dépourvu de sanction. En effet l’inexécution ne peut faire que l’objet d’un rapport spécial publié au Journal Officiel. Le médiateur ayant la possibilité de dénoncer ce comportement lors de la remise de son rapport annuel.

Ce système a été dénoncé pour son efficacité.

La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a prévu que le médiateur serait remplacé par un défenseur des droits. Théoriquement il devait disposer de pouvoir beaucoup plus important que le médiateur et il devrait pouvoir prononcer de véritables injonctions à l’encontre de l’administration.

Son statut, ses attributions, ses pouvoirs doivent être précisés dans une loi organique mais elle n’a pas encore été examinée par le président.

Section 2 : Les procédures de contrainte

A partir des années 1980, sous la pression du médiateur, le législateur est enfin intervenu pour permettre au juge de mettre en œuvre des pouvoirs d’injonction et d’astreinte.

Ces pouvoirs lui ont été reconnus en 2 temps.

Dans un premier temps, avec la loi du 16 juillet 1980.

Et surtout dans un deuxième temps avec la loi du 8 février 1995.

 

§1. L’injonction
A.   Les différentes formes d’injonction 

C’est un ordre donné d’accomplir une action ou de la faire cesser.

Il y a 2 formes d’injonction à ne pas confondre.

 –           L’injonction d’instruction.

Elle intervient dans la phase d’instruction du procès. Et elle permet au juge de prescrire à l’administration la production de toutes pièces, de tous dossiers, documents, informations, pour lui permettre de connaître les motifs de droit et de fait des décisions contestées.

C’est un pouvoir que le juge s’est reconnu très tôt dans un arrêt du 1er mai 1936, Couespel du mesnil et qui a été consacré dans l’arrêt Barrel du 28 mai 1954.

 –           L’injonction de jugement :

L’injonction de jugement a été reconnue avec la loi du 8 février 1995. L’injonction de jugement, c’est un ordre qui est donné d’accomplir une action ou de la faire cesser.

Elle prescrit à l’administration une obligation de faire ou de ne pas faire et elle fait partie intégrante du jugement.

C’est relativement récent. Jusqu’à la loi de 1995, seul le juge judiciaire en disposait et uniquement en cas de voie de fait. C’est un pouvoir qui lui appartient toujours.

Quant au juge administratif, il se refusait d’adresser des injonctions à l’administration. Il s’agit aussi bien des personnes publiques que des personnes privées.

Ce refus est dû au motif qu’un tel pouvoir allait à l’encontre du principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires. Il a donc fallu l’intervention du législateur en 1995.

Ce pouvoir d’injonction qui est reconnu au Tribunaux Administratifs, aux cours administratives d’appel et au Conseil d’Etat, ce pouvoir est étroitement encadré.

B.   Les conditions de mise en œuvre du pouvoir d’injonction de jugement :

Il ne peut être mis en œuvre que pour assurer l’exécution de la chose jugée.

L’injonction peut présenter un caractère préventif ou elle peut être a posteriori.

  • L’injonction préventive 

 Quand il s’agit d’une injonction préventive, le juge dans le dispositif même du jugement prononce l’injonction. Mais le juge ne peut prononcer l’injonction que si l’injonction a fait l’objet d’une demande spécifique. En d’autres termes, le juge va indiquer dans le jugement les mesures d’exécution afin de prévenir une éventuelle difficulté de mise en œuvre de la chose jugée.

 Ainsi, le juge soit enjoint à l’autorité administrative de prendre des mesures d’exécution dans un sens déterminé avec un délai d’exécution.

Soit le juge se contente de signifier à l’autorité compétente qu’elle est tenue de prendre une nouvelle décision après une nouvelle instruction et cela dans un délai déterminé. L’administration n’est donc pas tenue de donner satisfaction mais elle doit procéder à un nouvel examen de cette demande.

  • L’injonction a posteriori 

 C’est une situation différente de la précédente. Le justiciable va saisir la juridiction qui s’est déjà prononcée afin qu’elle précise les mesures d’exécution que le 1er jugement implique.

Il faut ajouter toujours en matière d’injonction de jugement que la loi du 30 juin 2000 permet également au juge de recourir à l’injonction dans le cadre des différents référés.

Dans ce cas, le pouvoir d’injonction est alors conditionné par l’urgence et l’utilité.

  

§2. L’astreinte

 L’astreinte est une condamnation pécuniaire accessoire qui est généralement fixée par jours de retard et que le juge prononce en vue de garantir la bonne exécution de sa décision ou même d’une mesure d’instruction.

Elle ne substitue en aucune manière aux intérêts moratoires dus pour paiement tardif. Elle est également indépendante des dommages et intérêts qui peuvent être éventuellement alloués pour l’exécution tardive d’une décision de justice.  L’astreinte vise seulement l’exécution de cette décision de justice.

 

Pendant longtemps, le Conseil d’Etat s’est opposé à l’utilisation de ce procédé contre l’administration. Et là également le législateur a dû intervenir pour surmonter ce refus.

Donc c’est la loi du 16 juillet 1980 modifiée par la loi du 8 février 1995 qui a reconnu ce pouvoir au juge administratif de condamner l’administration.

 

Cette procédure a été initialement réservée au Conseil d’Etat. Et celui-ci a fait preuve d’une certaine timidité dans l’utilisation de cette possibilité.

C’est seulement en 1985 qu’il a Il a fallu attendre 5 ans pour que le conseil d’état prononce une astreinte contre l’administration. C’est dans l’arrêt du Conseil d’Etat du 17 mai 1985, l’arrêt « Madame Menneret ».

La loi du 8 février 1995 a déconcentré la procédure et depuis cette date, cette possibilité est ouverte aux T.A et aux cours administratives d’appel.

L’astreinte peut être prononcée soit sur la demande de la partie intéressée, soit d’office par le juge.

Depuis 1995, le conseil d’état a fait preuve d’une attitude plus positive, le conseil d’état peut prononcer une astreinte à titre préventif c’est-à-dire sans attendre que l’administration fasse preuve de réticence à exécuter un jugement.

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