Définition, histoire et sources des finances publiques

Les finances publiques sont définies comme l’étude des aspects juridiques (mais aussi politiques et économiques) des recettes et des dépenses des budgets des administrations publiques. Les finances publiques touchent à la fois à un ensemble de disciplines juridiques (droit constitutionnel, droit administratif, droit juridictionnel) et aux disciplines économiques et de gestion. Les finances publiques sont aussi très en lien avec des choix politiques et sont confrontée aux crises économiques et financières à répétition.

§ A La notion de finances publiques

Il y a deux sens que l’on peut donner à l’expression finance publique :

• Cette première approche consiste identifier les personnes dont les finances sont incluses dans l’expression finance publique, si on retient cette approche, trois définition du terme finances publiques sont possibles :
• Définition la plus classique : les finances publiques regroupent toutes les finances de toutes les personnes morales de droit publique. Par exemple les finances de l’état, des communes, des départements, des régions, mais aussi des établissements publics. Cette définition se fonde donc sur un critère organique. Ça veut dire qu’on ne prend pas en compte les activités de ces personnes publiques, une seule chose suffit, c’est de savoir que c’est des personnes de droit public.
• Cette deuxième définition s’appuie sur un critère matériel, elle est fondée sur la notion d’administration publique (APU) sont considérées comme des APU les organes dont l’activité principales consistent à effectuer les opérations de redistribution mais également consistent à produire des services non marchand à partir de ressources qui proviennent essentiellement des prélèvements obligatoires. Sont donc exclus de cette définition les activités industrielles et commerciales des personnes publiques (SPIC). A l’inverse vont pouvoir être considérées comme des activités d’administration publiques les activités des organismes de sécurité sociale et ce même si certains organismes de sécurité social sont des personnes privées et d’autre des personnes porale de droit public, mais l’important est de savoir que ces activités correspondent aux activités des APU, donc des personnes privées peuvent donc être considérée comme suivant une mission d’APU. Cette définition nous permet de dire que les finances des APU sont des finances publiques. On retient le critère matériel.
• Définition beaucoup plus large que les deux précédentes : les finances publiques seraient les finances de l’ensemble du secteur public, il faudrait donc inclure les finances des personnes publiques mais également les finances des entreprises publiques ayant la personnalité morale de droit privé mais qui reste contrôlée par l’état.

Nous retiendrons la première définition.

• Deuxième approche : les finances publiques c’est également une discipline juridique, on trouve des synonymes certains auteurs parlent de droit public financier. Les finances publiques c’est une branche d’un droit public comme le droit administratif, et les finances publiques visent à étudier les règles relatives aux ressources et aux charges des personnes publiques, comment est ce qu’une personne publique peut recouvrer des ressources, c’est-à-dire percevoir des ressources, comment peut-elle engager des dépenses, les finances publiques c’est également l’étude des règles relatives au contrôle effectué sur la gestion financière d’une personne publique. Les finances publiques c’est également les règles relatives à l’élaboration des budgets publics mais également des comptes publics.

Les finances publiques en tant que matière juridique, c’est une matière de superposition, ca veut qu’en fait de nombreuses règles de finances publiques se trouvent dans le droit constitutionnel, dans le droit administratif ou encore dans le droit de l’union européenne. On trouve dans la C° de 1958 des délais à respecter pour adopter les lois budgétaire, ca signifie que de nombreuses règles de droit publiques sont à chercher dans d’autre droit, donc les finances publiques font appel à d’autre matière.

Au sein de la matière finance publique il existe des sous catégories, il y a le droit budgétaire qui est l’ensemble des règles relatives à l’élaboration, au vote, application et au contrôle des budgets publics. Il y a le droit de la comptabilité publique, c’est-à-dire l’ensemble des règles relative à l’élaboration, l’adoption et aux contrôles des comptent publics. Il y a d’autre matière, comme le droit fiscal qui peut être considéré comme une branche du droit public, relative aux impositions.

§ B L’évolution de finances publiques

Les auteurs comme Gaston JEZE (prof de droit public) ont souligné l’existence d’une mutation dans les finances publiques, c’est le passage des finances publiques classiques aux finances publiques modernes. Les finances publiques classiques correspondent au triomphe de la conception libérale de l’état, il y a une période de 1815 jusqu’à la première guerre mondiale cette période de résume : l’état voit son intervention limitée, il est limité à l’exercice des activités régaliennes, c’est-à-dire des fonctions qui appartiennent par essence à l’état et qu’il ne peut pas déléguer (affaire étrangère, armée, justice…) l’état est condamné à n’exercer que ces fonctions régaliennes. Et a l’époque les finances publiques finances ces affaires. Trois caractéristiques des finances publiques classiques :

• La neutralité : l’état ne peut pas intervenir dans les domaines économiques et sociaux, donc son activité doit être neutre sur le fonctionnement de l’économie et de la société, il ne doit donc financer que les Services publics régalien et bien entendu financer les salaires de ses agents publics.
• Les dépenses publiques sont d’un montant peut élevé ce qui est logique car l’état n’intervient ni dans l’économique ni dans le social.
• Les ressources publiques doivent provenir exclusivement des impositions (ressource fiscales) le budget public doit être en équilibre c’est-à-dire qu’il ne doit pas y avoir plus de dépense que de recette, il doit y en avoir autant.

Le passage aux finances publiques modernes : elles débutent à la première guerre mondiale et elles se caractérisent par un interventionnisme public dans l’économie et dans le social, c’est-à-dire que l’état va financer des politiques sociales, économiques, l’interventionnisme va beaucoup se développer avec la crise de 1929 où on se rend compte qu’on a besoin de l’état. C’est une période au cours de laquelle l’état va nationaliser de nombreuses entreprises, il va s’accaparer de nombreuses entreprises auparavant privées (SNCF, Renault…), la période d’interventionnisme public n’a pas disparu, la crise économique de 2008 a conduit à soutenir l’état de nombreuses manières. Cette conception des finances publiques modernes est toujours d’actualité.

2- Les sources des finances publiques

Etudier les sources c’est localiser les règles de finances publiques, savoir dans quel texte se trouve les finances publiques, est ce qu’il y a des règles jurisprudentielles, on peut dire que les sources sont très variées et les sources se sont diversifiées à partir de la Vème république.

Première caractéristique il faut souligner le rôle très important de certains textes spécialisés qui sont spécialement conçus pour régir les finances publiques. Par exemple la loi organique relative aux loi de finance 1^er aout 2001, on y trouve l’essentiel des règles à respecter pour concevoir le budget de l’état (et loi de finance de l’état) les règles à respecter pour faire voter le budget de la loi de finance de l’état, on trouve également quelques règles comptables applicables au compte de l’état et on trouve également des règles instaurant un contrôle effectué sur les finances de l’état, cette LORLF est issue d’une proposition de loi ( déposée par des parlementaires) deux parlementaires ont joué un rôle important, on parles des « pères de la LOLF » qui sont Didier Migaud qui à l’époque était député, et le sénateur Alain Lambert, la LOLF a abrogé une ordonnance ayant valeur de loi organique du 2 janvier 1959. Ce changement de texte est très important (changement de philosophie juridique) la LOLF est entrée progressivement en vigueur.

En matière de finance européenne, règlement du 25 juin 2002 qui comporte l’ensemble des règles budgétaire et comptables qui concernent l’UE.

Il y a de nombreuses dispositions budgétaires et comptables applicables aux Collectivités Territoriales dans le code général des Collectivités Territoriales.

Deuxième caractéristique : on trouve de nombreuses règles de finances publiques dans la C° de 1958 (délais article 47) à côté de la C° il y a beaucoup de jurisprudence constitutionnelle élaborée par le conseil constitutionnel, par exemple, le Conseil Constitutionnel a créé un principe de sincérité budgétaire applicable au budget de l’état. Et grâce à ce principe le conseil empêche le gouvernement de confectionner des prévisions budgétaires mensongères. Cette jurisprudence du Conseil Constitutionnel en matière financière s’est développée, à telle point qu’on parle de constitutionnalisation des finances publiques.

Troisième caractéristique : il y a également des règles de finances publiques qui ont valeur réglementaire. Il y a des règles de finances publiques qui se trouvent dans les textes internationaux. Ce sont des règles élaborés par l’UE et qui interdisent aux états membres les déficits publics excessif.