Le domaine public immobilier (naturel et artificiel)

Le domaine public immobilier

Au sein de ce domaine public immobilier va jouer un 3e critère de distinction qui permet de classe les différents biens relevant du domaine public immobilier.

Lorsqu’on regarde le code général, il existe un champ consacré au domaine public immobilier. Ce chapitre énumère 7 catégories de domaines publics immobiliers, notamment le domaine public fluvial, aéronautique…

Le Code ne fait qu’énumérer les différentes catégories de biens relevant du domaine pub immobilier, mais il semble possible de classer ces dépendances du domaine public immobilier selon 2 grands ensembles : le domaine public immobilier nature (A), et le domaine public artificiel (B).

Il faut savoir que ce critère de répartition, l’opposition entre naturel et artificiel est un critère critiqué en doctrine, controverse, car il n’existe pas de domaine public naturel : le domaine public doit être délimité, il faut des critères pour qu’un bien fasse partie du domaine public naturel. Mais la notion de domaine public naturel est une notion juridique, car il existe certains textes qui ne s’appliquent qu’à certaines dépendances du domaine public immobilier : ce sont les dépendances du domaine public immobilier artificiel, ce qui donne corps à un domaine public qui ne serait pas naturel, car pas tout à fait soumis au même régime.

C’est suffisant pour retenir l’existence d’un domaine public naturel par opposition au domaine public artificiel.

1.Le domaine public naturel

Il prend une importance croissance car les biens qu’on range dans le domaine public naturel sont soumis par ailleurs à des règles qui sont la traduction d’impératifs ou d’exigences en termes de protection de l’environnement. Ces règlementations spécifiques tendent à donner de la consistance à ce domaine public naturel, et en soulignent aussi l’importance.

Le domaine public naturel est un sous-ensemble du domaine public immobilier qui est à l’heure actuel très protégé, car l’appartenance d’un bien à ce type de dépendance domanial fait l’objet d’un soin particulier du législateur, pas pour des raisons liées à la protection de l’environnement. Ça doit être mis en relation aussi avec le fait que les biens puissent être économiquement valorisés, or là, ce qui prime, c’est l’exigence de protection.

Dans le domaine public naturel, on trouve deux catégories de biens : 1 : le domaine public maritime naturel, 2 : le domaine public fluvial naturel.

• a) Le domaine public maritime naturel

Il est défini par l’article L 2111-4 du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES et ce domaine public maritime naturel comprend un certain nombre d’éléments. Il s’agit du sol et du sous-sol de la mer territoriale, du sol et du sous-sol des étangs scellés en communication avec la mer, les lais et les relais de la mer, les terrains réservés au vue de la satisfaction des besoins d’intérêt public d’ordre maritime balnéaire ou touristique. Dans les DOM (Guyane, Martinique, Réunion), le domaine public maritime naturel comprend la zone des 50 pas géométriques qui est défini à l’article L 5111-2 du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES.

Ce domaine public maritime naturel est propriété exclusive de l’Etat. Seul l’Etat peut avoir un domaine public maritime naturel. Ce domaine appartient donc en totalité à l’Etat, c’est lui qui en est le titulaire. Ce domaine public maritime naturel fait l’objet d’une extension continue qui est favorisée par un certain nombre de dispositions législatives relatives à la protection de l’environnement. Loi du 6 janvier 1986 86-02 Loi littoral relative à la protection du littoral a favorisé protection du domaine public maritime.

Le domaine public maritime de l’Etat ne concerne pas la masse des eaux, la mer territoriale elle-même. Il inclut le sol et le sous-sol de la mer territoriale mais pas la mer elle-même. Cette mer territoriale est qualifiée de « chose commune » et elle n’est pas incorporée au domaine public maritime. C’est ce qu’a affirmé le Conseil d’Etat dans un avis du 2 octobre 2002, Haut-commissariat de la République de Polynésie Française.

Quand est-il des rivages de la mer ? Les rivages sont les bandes de terre que la mer couvre et découvre au gré des marées, ils sont inclus dans le domaine public maritime naturel.

Et pour les lais et les relais ? Ils correspondent à des terres exondées ; qui ne sont plus recouvertes par les marées. Ce sont des terrains émergents qui forment des dépôts d’alluvions. Ils font partie du domaine public maritime naturel. L’appartenance à ce domaine est générale et le CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES apporte une simplification sur le régime de ses biens, biens qui étaient déjà régis par une loi du 28 novembre 1963 mais qui introduisait des distinctions assez subtiles selon qu’étaient en cause des lais et des relais futurs et des lais t des relais anciens (régime différent).

Les terrains réservés : le CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES sur ce point se contente de reprendre la loi du 28 novembre 1963 en ce qui concerne ses terrains et ici sont en cause des zones de terrains de 20 à 50m à partir de la limite du domaine public maritime qui servent à l’Etat pour satisfaire un certain nombre de besoins.

Bande des 50 pas géométrique : bande de terrain d’une largeur 81,2m qui se trouve en bordure du rivage de la mer. Cette bande a été incorporée au domaine maritime public naturel avec la loi littoral du 3 janvier 1986.

Les dispositions de la loi ont été reprises à l’article L 5111-1 du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES

• b) Le domaine public fluvial naturel

Domaine dont la consistance est précisé à l’article L 2111-7 du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES. Le domaine public fluvial naturel est constitué des « cours d’eau et lacs appartenant à l’Etat, aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, et classés dans leur domaine public fluvial.» Cela représente environ à 18 milles km de voies d’eaux.

Auparavant ce domaine public fluvial n’appartenait qu’à l’Etat, seul lui était titulaire. Mais depuis, des dispositions de lois de récentes, on assiste à une diversification des propriétaires, personnes publiques, qui peuvent être propriétaire d’un tel DOMAINE PUBLIC FLUVIAL NATUREL.

Ces dispositions législatives résultent de 2 lois : loi du 30 juillet 2003 et 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. 2 lois qui ont procéder à des transferts de biens au profit des Collectivités Territoriales

Le CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES apporte une simplification de la définition de ce domaine public fluvial naturel puisque font partie du domaine public fluvial naturel « tous les courts d’eaux et les lacs qui ont fait l’objet d’un classement. » Un classement est une décision prise par l’autorité administrative, décision par laquelle l’autorité procède à l’affectation formelle de ce bien dans le domaine public fluvial. La décision de classement suit un certain régime, elle doit être justifiée par des considérations d’intérêt général et celles-ci sont énumérées à l’article L 2111-12 du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES ; il s’agit par exemple des intérêts de la navigation fluviale ou encore des besoins en eau de l’agriculture.

2.Le domaine public artificiel

Il s’agit ici du domaine public immobilier. C’est plus compliqué parce qu’il y a une série de biens qui font partie de ce domaine public artificiel. De manière générale, ce domaine public inclut l’ensemble des immeubles qui appartiennent à une personne publique et qui sont affectés à une utilité publique. Au-delà de cette définition générale, il suffit qu’un bien remplisse ces conditions pour être inclus dans le domaine public artificiel), le CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES identifie un certain nombre de domaines publics spécifiques attachés au domaine public immobilier artificiel.

• a) Le domaine public maritime artificiel

Sa consistance est précisée par la code à l’article L 2111-6 et ce domaine est composé de 2 grands ensembles de bien : les ouvrages, les installations destinés à assurer la sécurité de la navigation intérieure, à la faciliter. Et un certain nombre de biens immobiliers situés à l’intérieur des ports maritimes.

A la différence du domaine public maritime naturel, le domaine public maritime artificiel peut appartenir à l’Etat mais aussi les Collectivités Territoriales et leur Etablissement Public ; ils peuvent également être titulaires d’un domaine public maritime artificiel. Ces installations sont assez nombreuses puisque ça renvoie aux digues, aux jetés, aux bassins flottants, aux grus et les ports maritimes font partie de ce domaine public maritime artificiel qui s’étend à l’ensemble des immeubles publics utiles au fonctionnement du port maritime.

1. Le domaine public fluvial artificiel

Article L 2111-10 du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES : ce domaine est constitué par exemple des canaux, des plans d’eau qui appartiennent aux collectivités publiques, des ouvrages destinés à assurer l’alimentation en eau des canaux et des plans d’eau et un certain nombre d’autres installations qui sont l’accessoire de ses canaux ou de ses plans d’eau.

1. Le domaine public terrestre

Il est assez varié. Il se compose d’abord du domaine public routier et domaine routier dont la consistance est définie par le code à l’article L 2111-14 qui comprend l’ensemble des biens, propriétés publiques, qui sont affectés aux besoins de la circulation terrestre à l’exception des voies ferrés.

Ce texte reprend le contenu d’un autre texte qui est l’article L 111-1 du code de la voirie routière mais à la différence de ce code, le CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES fait référence à l’ensemble des personnes publiques qui peuvent être titulaires d’un tel domaine public routier tandis que le code de la voirie routière e fait référence qu’au domaine public routier de l’Etat, des départements et des communes. Donc le CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES va au-delà, les régions et les groupements de communes peuvent disposer d’un domaine public routier. La définition du domaine public routier résulte du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES qui englobe les personnes publiques classiques (en incluant les régions) mais le régime applicable à ses routes est celui qui résulte du code de la voirie routière.

Les accessoires à la voirie routière sont également inclus dans le domaine public routier. Cela résulte d’abord d’une décision du Conseil d’Etat qui avait donné une qualification à ses accessoires : 5 avril 1956 Ville de Nice et sont considérés comme appartenant au domaine public routier, l’ensemble des dépendances de la voirie routière et notamment les faussées, les talus, les accotements, les murs de soutènement, les arbres … les radars » Liste qui n’est pas exhaustive.

Le domaine public ferroviaire : article 2111-14 du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES réserve les voies ferrés qui vont partie du domaine public et c’est l’article L 2111-15 qui donne la définition de la consistance du domaine public ferroviaire. Il est constitué de biens immobiliers qui appartiennent à une collectivité publique, biens qui ne sont pas compris dans l’emprise du domaine public routier et biens qui sont affectés exclusivement au service de transports publics guidés le long de leur parcours en site propre. Définition qui nous montre aspect technocratique. Définition qui est une définition rénové du domaine public ferroviaire puisqu’on trouvait déjà une définition de ce domaine public dans une loi importante, toujours ne vigueur, loi du 30 décembre 1982, loi d’orientation des transports intérieurs, Loi LOTI.

Cette loi donnait une définition du domaine public ferroviaire : l’ensemble des biens immobiliers affectés définition contestable mais le législateur a préféré faire référence à des biens affectés exclusivement au service de transports publics guidés le long de leur parcours en site propre dans le CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES.

Le domaine public ferroviaire recouvre les rails, les travers et les terrains sur lesquels passent les trains et tous les ouvrages qui font parties intégrante du réseau ferré, comme les tunnels, les viaducs. Aussi l’ensemble des immeubles affectés à la réception et au transport des voyageurs et des marchandises, qui font partie du domaine public ferroviaire : gares, boutiques, buffets de la gare, les cours et places des gares. le Conseil d’Etat a fait application de la théorie de la domanialité globale : affaire de la Gare de Lyon Perrache, arrêt du Conseil d’Etat 5 février 1965, Société Lyonnaise des transports.

Cette solution qui était celle du Conseil d’Etat, qui concernait un parking qui se trouvait dans un hôtel, parking qui appartenait à la SNCF, à une dépendance public.

La définition du domaine public ferroviaire mentionne les biens affectés exclusivement au service de transports guidé.

Il n’est pas sûr que le Conseil d’Etat tienne le même raisonnement. Décision qui n’est plus d’actualité.

En réalité, et historiquement c’est l’Etat qui est proprio du domaine public ferroviaire. Cette situation a évolué sous l’influence du droit de l’Union Européenne parce que la perspective de libéralisation du secteur ferroviaire a conduit l’Etat a transféré une partie de son patrimoine à un Etablissement Public et il s’agit de RFF. Loi du 13 février 1997. Avec la loi LOTI est créé la SNCF en tant qu’EPIC, la SNCF depuis 1982 exploite le domaine public ferroviaire mais elle n’en est pas proprio, c’est l’Etat qui est proprio. Avec la loi de 1997, la situation change puisqu’elle crée un Établissement Public à caractère Industriel et Commercial nouveau, RRF, qui se voit transférer en pleine propriété une partie des biens qui étaient autrefois gérés par la SNCF et propriétés de l’Etat. RFF est le deuxième propriétaire public de France (proprio foncier) après l’Armée. Il devient proprio d’infrastructures ferroviaires qui appartiennent à son domaine public : c’est le cas des voies ferrés qui relèvent du réseau ferré national, ce n’est pas les gares.

En 1997, l’objectif des pouvoirs publics français était de désendetter la SNCF et donc RFF est devenu proprio de ses biens qui sont le gage de la dette constituée historiquement au sein de la SNCF et transférée à la RFF. RFF devient celui qui doit résorber la dette de la SNCF. RFF ne peut pas faire faillite. On parle d’opération de défaisance c’est la même chose que les pouvoirs publics avait fait avec le crédit lyonnais.

SNCF reste gestionnaire des gares, RFF est proprio du réseau ferroviaire : La SCNF assure la gestion du réseau ferré nationale pour le compte de RFF qui en a la propriété. C’est compliqué parce que la SNCF est également une entreprise ferroviaire. Conflit d’intérêt puisque la SNCF se trouve en position de faire rouler ses trains et peut empêcher qu’une entreprise concurrente fasse rouler des trains sur le réseau. Système qui fait l’objet d’un projet de réforme.

• b) Les domaines publics aéronautiques et hertziens

Ce qui est en cause ici est l’existence d’un domaine public aérien. LA doctrine s’est interrogée sur l’existence d’un domaine public aérien et également d’un domaine public qui serai celui des ondes radiophoniques. Débat ancien qui a rebondi après 1981 et après l’adoption de lois relatives à la liberté de communication et en particulier loi du 30 septembre 1986 (loi à l’origine du CSA) qui énonçait que « l’utilisation, par les titulaires d’autorisation, de fréquences radioélectriques disponibles sur le territoire de la République constitue un mode d’occupation privatif du domaine public de l’Etat »

Cette loi dit que lorsque sont en cause des fréquences radioélectriques, lorsque certains veulent les utiliser, il faut être titulaire d’une autorisation pour exploiter une telle fréquence hertzienne et l’utilisation de telles fréquences constitue un mode d’occupation privative du domaine public de l’Etat. Dans ce cas ces fréquences relèvent du domaine public de l’Etat mais le législateur prend soin de ne pas consacrer un domaine public aérien qui serait composé de ses ondes radioélectriques. Ça a donné lieu à des controverses doctrinales et le CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES est venu trancher ce débat en consacrant l’existence d’un domaine public hertzien et aéronautique.

Question pas tout à fait tranché : il fait partie du domaine public naturel ou artificiel ?

Domaine public aéronautique : Article L 2111-16 du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES mentionne un tel domaine public aéronautique, domaine constitué des biens immobiliers appartenant aux personnes publiques classiques (L1 article) et affectés aux besoins de la circulation aérienne publique. Cet article du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES tient compte de la diversification des propriétaires publiques d’aérodrome puisque pendant longtemps c’est l’Etat qui était proprio exclusive de la plupart des aérodromes. Mais depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les aérodromes à vocation régionale ou locale ont été transférés aux Collectivité Territoriale.

Cette définition mentionne l’affectation des biens immobiliers aux besoins de la circulation aérienne publique, ce critère de l’affectation aérienne est assez large, critère englobant et on retrouve ici aussi une logique de domanialité publique globale. Il suffit que le bien soit affecté au besoin de la circulation aérienne public pour qu’il fasse partie du domaine public de la personne publique en cause.

L 2111-16 inclut dans le domaine public aéronautique des immeubles qui sont situés en dehors de l’emprise des aérodromes mais inclus au domaine public dès lors qu’ils sont nécessaires pour les besoins de la sécurité aérienne.

Domaine public hertzien : il faut faire référence à l’article L 2111-17 qui donne la consistance de ce domaine public hertzien : « Les fréquences radioélectriques disponibles sur le territoire de la République relèvent du domaine public de l’Etat. » Définition intéressante : il n’est pas fait mention explicitement dans la définition d’un domaine public hertzien mais cette définition figure dans une section intitulée domaine public hertzien.

Contrairement aux autres définitions, il n’y a pas ici mention d’un critère d’appartenance. Différence rédactionnelle qui renvoie à la spécificité du domaine public hertzien puisque ce domaine n’existe que de manière virtuelle étant donné que ce domaine public se matérialise uniquement lorsqu’il est utilisé, lorsqu’une fréquence est allouée à un opérateur titulaire d’une autorisation pour l’exploiter.

Ouvrage Thomas PEZ domaine public hertzien LGDJ 2011