COURS DE DROIT ADMINISTRATIF

« Le droit administratif est l’ensemble des règles définissant les droits et obligations de l’administration, i.e. du gouvernement et de l’appareil administratif » (Weil & Pouyaud, p. 4). Un tel droit n’existe pas dans tous les systèmes juridiques (certains auteurs considèrent ainsi son existence comme un « miracle» et, même quand il existe, il n’atteint que rarement le degré d’élaboration du droit administratif français.

INTRO : Notion de droit administratif (DA)

Section 1 : Les origines du Droit Administratif

Dès le Moyen-Age, vers la fin du 11°S, l’administration (AD°) a constitué un moyen d’action centralisé qui était au service de la monarchie. Après le 12°S, l’administration s’est mise au service du commun profit (l’actuel intêret général). Le Droit administratif s’est fondé sur l’idée du pouvoir royal c’est à dire sur l’idée de coercition, de puissance publique. Le Droit administratif s’est élaboré sous l’influence du juge ce qui est un indice fort de la méthode de formation de ce droit ; ce juge appliquait le pouvoir normatif du roi, le système de droit divin. Au 16°S, grande étape, prend naissance l’idée de raison d’Etat : ce n’est + le roi mais l’Etat qui crée le droit ; parrallèlement, le conseil du roi permet l’émergence d’une activité d’administration , toujours soumise au roi et qui se développe au détriment des cours souveraines c’est à dire les parlements d’Ancien Régime (le pouvoir judiciaire de l’époque). En 1789, les révolutionnaires condamnent les immictions c’est à dire la main mise des juridictions judiciaires au sein de l’activité administrative ce qui a entraîné l’édiction de 2 textes : la loi des 16 et 24/08/1790 et le décret du 16 fructidor de l’an 3 ; ces textes consacrent l’incompétence de la juridiction judiciaire en matière d’administration . Mais ceci entraîna fatalement un vide juridique et c’est pourquoi l’on créa une juridiction spéciale. Tout au long du 19°S, on assiste à une remise en cause du caractère autoritaire de l’Etat ; par ex, on observe une autonomie grandissante des collectivité territoriales (CT) et forcément, un déclin du pouvoir hiérarchique, du pouvoir du CE sur le gouvernement. Dans le même temps, l’activité administrative se développe dans des domaines non rentables et notamment, l’enseignement, l’hygiène publique ; l’administration règlemente de + en + les activités privées ce qui va conduire au développement de la théorie du servce public (SP), durant le 19°S.

Section 2 : Les caractères du DA

I. Un droit autonome

A l’origine, peu de textes organisent l’administration et donc, ce sont les juridictions judiciaires qui vont élaborer le Droit administratif ; de ce fait, il est un droit jurisprudentiel (ou droit prétorien c’est à dire forgé par le juge). La conséquence : le Droit administratif n’est pas codifié et son contenu (ses règles) sera souvent différent du droit privé (ex : la prérogative de puissance publique est une notion créée par le juge et qui n’existe pas en droit privé). Dans certains cas, les règles du Droit administratif seront similaires à celles du droit privé, mais alors le juge administratif (JA) ne visera pas le texte de droit privé (ex : en matière de responsabilité) ; ce n’est que dans quelques rares cas qu’il appliquera directement le droit privé et notamment en matière de concurrence, assurances…

II. Un droit inégalitaire

Ceci car l’administration est censée agir dans l’intérêt général qui est défini par le pouvoir politique (les gouvernants), qui pourront imposer leurs décisions aux administrés grâce à des moyens de puissance publique. Pour mener à bien cette mission d’intérêt général, l’administration dispose de plusieurs organes : les personnes morales de droit public (ex : l’Etat, les CT, les établissements publics (EP), les groupements d’intérêts publics (GIP)…). Dans la mesure où l’organe administratif agit dans l’intérêt général, il pourra donc bénéficier de moyens de puissance publique, d’une juridiction spécifique c’est à dire la juridiction administrative. Symétriquement, l’administration a des obligations renforcées : respecter le principe de la légalité administrative (PLA), assumer la responsabilité des préjudices qu’elle cause car car on est dans un Etat de droit.

Section 3 : La définition du DA

Elle n’a jamais été totalement fixée car différentes écoles se sont développés et notamment 2 écoles classique : 1) l’école du service public (SP) fondée par DUGUIT (1850-1920), doyen de la fac de droit de Bordeaux et les professeurs JEZE et BONNARD ; pour eux, l’administration est une fin en soi, c’est un moyen qui ne peut être assimilé à une activité privée : Etat = Service Public = DA. 2) l’école de la puissance publique, fondée par HAURIOU, doyen de la fac de droit de Toulouse et qui est la 1° des grandes écoles classiques ; pour eux, la puissance publique est un moyen mis à la dispo de l’administration et c’est la présence de ces moyens de puissance publique qui fondent le DA. Parmi les écoles + modernes, la majeure est celle développée par le doyen VEDEL qui décrit les bases constitutionnelles du Droit administratif : cette théorie développe une conception organique selon laquelle l’administration est le fruit de la Constitution elle-même. Aujourd’hui, la doctrine combine ces différentes écoles définissant le Droit administratif (SP, puissance publique et définition organique) : conclusion : le Droit administratif est l’ensemble des règles indépendantes et autonomes par rapport au droit privé, qui déterminent l’organisation et le fonctionnement de l’administration et dont le contentieux relève du JA.

Section 4 : Les tendances récentes du Droit Administratif

• Une extension des pouvoirs propres de l’administration sur les questions relatives aux ordonnances, aux circulaires, sur la notion de pouvoir règlementaire autonome.
• La carte administrative a tendance à se complexifier avec notamment la révision constitutionnelle de 2003.
• Une association de + en + importante des administrés à l’action administrative avec par ex, toutes les procédures de consultation surtout depuis la révision constitutionnelle de 2003.
• Un enchevêtrement entre le secteur public et le secteur privé avec par ex, la création des SPIC (SP à caractère industriels et commerciaux).
• Une influence extérieure grandissante du droit international et du droit constitutionnel.

1° PARTIE : L’action de l’administration (AD°)

TITRE 1 : L’objet de l’action administrative

CHAP 1 : Le service public (SP)

Le Service Public est la 1° modalité d’action de l’administration ; 3 remarques :

– Le Service Public est fondamental car il est à la fois un organe (critère fonctionnel) et l’activité exèrcée par cet organe (critère organique) ;

– Le Service Public constitue un facteur de cohésion sociale (critère philosophique);

– Le Juge Administratif va distinguer différentes catégories de Service Public ainsi que le régime juridique leur étant applicable.

Section 1 : Définition de la notion de SP

La définition adoptée par la majorité des auteurs est la suivante : le Service Public est une activité d’intérêt général, exercée par une personne publique ou sous son contrôle, qui suit un régime dérogatoire au droit commun.

I. Création, organisation et suppression des SP

A. La création des SP

1) Le cas des Service Public de l’Etat

La constitution de 58 ne contient aucune dispositions qui réserve au législateur la création des Service Public ; cette compétence de création, par application des art. 37 et 38 const, appartient au pouvoir règlementaire ; cependant, le législateur sera compétent pour déterminer les principes fondamentaux des Service Public : défense nationale, sécurité sociale, enseignement… c’est à dire que le législateur a la compétence de créer tous les Service Public régaliens. Il y a un 2° cas où le législateur est compétent : lorsque les Service Public à créer touche aux libertés publiques. En créant de nouveaux SP, l’Etat ne peut pas supprimer tout le contenu des Service Public créés par les Collectivités territoriales car ce serait contraire à l’art. 72 const affirmant le principe de libre AD° des Collectivités territoriales ; une dernière limite : l’Etat ne peut pas porter atteinte à la liberté d’entreprendre, cependant, il faut tempérer ces limites car l’Etat a une compétence discrétionnaire de création des Service Public en ce qui concerne les principes de base.

2) Le cas des Service Public des CT

Il y a 3 lois classiques en la matière :

– La loi du 10/08/1871 relative aux départements ;

– La loi du 05/04/1884 revue par celle du 07/01/1983 relatives aux communes ;

Ces lois donnent compétence aux CT en matière de création, d’organisation et de suppression des Service Public qui sont nécessaires à leur mission : l’exécutif local est compétent en sa qualité de chef de service pour prendre les mesures d’organisation interne et de gestion du personnel des Service Public ; il appartient à la seule assemblée délibérante locale de créer ou de supprimer un SP, d’en fixer les règles générales d’organisation et de définir les missions que les Service Public en question auront à remplir ; tout ceci, dans les limites prévues par la loi. Un arrêt du CE. Sect, 1995 “ville de Paris” relatif à la répartition des compétences du Conseil de Paris nous dit que l’intervention d’une CT doit se rapporter à des affaires de sa compétence (par ex, un département ne peut pas donner une subvention à une commune du département voisin). Par ailleurs, l’intervention des Collectivités territoriales ne pose en principe pas de problèmes lorsqu’elle est définie par la loi ; par contre, les Collectivités territoriales voient leur intervention limitée en matière éco car elles se heurtent au principe de la liberté du commerce et de l’industrie. Il existe 4 domaines d’intervention des Collectivités territoriales en matière de création des Service Public (les interdits, les obligatoires, les limités et les domaines de création libre).

a) Les domaines interdits aux CT

Ce sont les activités illicites c’est à dire les domaines réservés à l’Etat c’est à dire les domaines régaliens (ex : justice, défense nationale…), les domaines purement lucratifs ; cependant le CE dans un arrêt de 1959 “Delansorme” a admis la légalité d’une activité lucrative à condition qu’elle constitue “le complément normal et nécessaire de l’activité principale” dans une affaire de station service installée dans un parc de stationnement.

b) Les domaines obligatoires

Ce sont les cas dans lesquels la création d’un Service Public est obligatoire et où la liberté du commerce et de l’industrie n’est pas opposable : c’est le cas de certains monopoles de fait et de monopoles de droit (ex : la création d’une piscine municipale est un monopole de droit des communes et un entrepreneur privé ne peut pas s’opposer à sa création).

c) Les domaines limités

En ce qui concerne les activités commerciales et industrielles, elles sont en principe réservées à l’initiative privée. Le Juge Administratif les a progressivement accepté l’intervention des Collectivités territoriales mais ça c’est fait en plusieurs étapes : d’abord, l’arrêt du CE sect. 1901 “CASANOVA” où le Juge Administratif a imposé l’existence de “circonstances exceptionnelles” pour accepter l’intervention d’une CT dans le domaine des activités commerciales et industrielles ; puis : CE, sect. 1930, “chambre syndicale de commerce en détail de Nevers”, le Juge Administratif décide qu’une CT, en l’espèce une commune, ne peut ériger une entreprise commerciale en Service Public que “si en raison de circonstances particulières de temps et de lieu, un intérêt public justifie son intervention dans la matière” ; on remarque que c’est + facile pour les Collectivités territoriales de créer un SPIC en 1930 qu’en 1901 puisque le CE n’exige + que des cironstances particulières et non + des circonstances exceptionnelles : désormais, pour être légale, l’intervention d’une CT en matière commerciale et industrielle, doit combler une carence quantitative ou qualitative de l’initiative privée et par ailleurs, la CT doit répondre à un besoin public ce qui exclut le besoin financier : TA Clermont, 1983 “Hugues Tay /c préfet de l’Allier”, concernant ce domaine d’action limité et CE, sect. 1970, “commune de Montmagny” relatif au domaine limité des consultations juridiques gratuites où le CE déclare qu’il s’agit d’une concurrence déloyale envers les avocats sauf en cas de carrence de ceux-ci.

d) Les domaines de création libre

C’est le cas en matière d’eau, d’électricité, de cantines scolaires, de garderies, de bibliothèques, de logements sociaux, de musées… les Collectivités territoriales ont le choix de créer ou de ne pas créer ce type de Service Public en fonction des besoins de leurs administrés.

Conclusion de ce “A” : Aujourd’hui, on observe un déplacement du problème de la création des Service Public écos dans la direction suivante : la juridiction administrative n’oppose + systématiquement la liberté du commerce et de l’industrie c’est à dire qu’elle accepte + largement l’intervention éco des Collectivités territoriales mais la conséquence de ceci est que ces Collectivités territoriales sont soumises en cas de litige, au droit privé de la concurrence comme une entreprise classique.

B. L’organisation des SP

Le principe est celui de la compétence des autorités règlementaires : elles doivent régler l’organisation interne et les conditions de fonctionnement des SP. Au niveau de l’Etat, par ex, ce sont des décrets qui organisent l’ensemble des ministères et c’est le ministre de chacun des ministères qui, en sa qualité de chef de service, est responsable du bon fonctionnement des services qui sont sous son autorité : CE , 1936 “Jamart”.

C. La suppression des SP

En vertu du parrallélisme des compétences, la compétence du gouvernement en matière de suppression des Service Public paraît générale, mais sous 2 réserves :

– Lorsque le Service Public est créé par la loi ;

– Dans le cas des Service Public dits constitutionnels : cons.const, 25 et 26/06/1986 “privatisations” relatif aux Service Public exigés par la Constitution : on ne peut pas les supprimer.

Mais en raison de quoi peut on supprimer un SP?

– Disparition du besoin d’intérêt général (ex : le Service Public du ravitaillement a été supprimé après la 2° GM) ;

– La suppression sans disparition du besoin d’intérêt général peut se faire pour différentes raisons : des raisons politiques (ex : la loi de 1905 relative à la séparation des Eglises et de l’Etat a entraîné la suppression du Service Public des cultes), des raisons financières (mais en principe on ne supprime pas totalement le SP, celui-ci s’éloigne juste de l’usager, par ex, un Service Public communal devient un Service Public départemental comme certaines écoles primaires ou hôpitaux des petites communes, ce qui entraîne donc juste moins de proximité), des raisons techniques (ex : le Service Public des pneumatiques était devenu obsolète en raison de l’évolution des technologies) ou encore en raison de l’influence du droit communautaire.

II. Les modes de gestion des SP

A. La gestion des Service Public par des personnes publiques

Il y a 3 modes de gestion des Service Public par des personnes publiques :

1) La régie

c’est la gestion directe par la personne publique ; le Service Public n’a pas d’individualité, il est géré par la personne publique avec ses propres ressources, ses biens et ses personnels, directement (ex : au niveau de la commune, le Service Public d’entretien des espaces verts est un Service Public qui est géré en régie).

2) L’établissement public (EP)

Il est doté de la personnalité morale, dispose d’une autonomie de décision, est également soumis au principe de spécialité de façon assez stricte ; les EP se répartissent en 2 catégories : les EP administratifs (EPA) telle l’Université et les EP à caractère industriel et commercial (EPIC) tels EDF-GDF, la SNCF.

3) Le groupement d’intérêts publics (GIP)

Il est créé par convention et a pour but d’associer différentes personnes publiques et privées dans la gestion d’une activité d’intérêt général (ex : la maison des SP).

B. La gestion des Service Public par des personnes privées

Il existe plusieurs raisons qui expliquent le recours à des personnes privées pour la gestion d’un Service Public ; par ex, la volonté d’associer les usagers à la gestion du Service Public comme c’est le cas pour les Caisses de Sécurité sociale ; ou encore, la recherche d’une + grande efficacité sur plusieurs plans et notamment afin d’éviter le cloisonnement administratif. Ces modes de gestion par des personnes privées permettent de s’afranchir de certaines règles du Droit administratif très contraignantes, très pointilleuses telles que la comptabilité publique.

1) La concession contractuelle de SP

Elle peut désigner une catégorie de contrats administratifs par lequel une personne publique appelée le concédant, confie à une autre personne publique ou privée appelée le concessionnaire, le soin de faire fonctionner un Service Public à ses risques et périls et moyennant une rémunération perçue sur les usagers appelée redevance. Cette concession remonte à l’AR et a été utilisée traditionnellement en France pour effectuer des grands travaux (ex : canaux, chemins de fers). Jusqu’au début du 20°S, l’Etat libéral ou Etat gendarme interdisait en principe l’intervention des personnes publiques dans la sphère de l’économie : l’Etat devait se limiter à des fonctions régaliennes mais cette interdiction était contournée en confiant ces grands travaux d’aménagements à des particuliers. Cependant, la 2° GM va bouleverser l’économie des contrats et va obliger les concessionnaires à demander l’aide de l’Etat ; en effet, après la 2° GM, la concession contractuelle de Service Public paraît condamnée car les concessionnaires ne supportent + le risque éco des contrats de SP. Par ex en effet, sous la 1° GM, l’éclairage public qui nécessitait du charbon a été multiplié par 100 après la 2° GM et donc le concessionnaire d’électricité demandait l’aide de l’Etat ou de la commune. De nos jours, la concession contractuelle de Service Public est de nouveau utilisée très largement et elle permet d’associer plusieurs personnes publiques ou semi publiques à la réalisation de différents équipements d’intérêt général (ex : le contrat de distribution d’eau avec la Lyonnaise des eaux, les pompes funèbres, les théâtres, les casinos municipaux, les autoroutes). Le concessionnaire a la qualité de commerçant et donc les litiges qu’il peut avoir avec les usagers relèvent du droit privé ; cependant, les litiges avec le concédant relèvent du DA.

2) La dévolution unilatérale de SP

Le Service Public peut être confié par un acte administratif à un particulier notamment par la voie de l’autorisation qui peut bénéficier par ex à des associations, à des fondations privées, à des syndicats, à des organismes de type mutualiste comme les Caisses d’assurances maladie, à des organismes spécialement créés par la loi comme les centres anti cancéreux. En principe, la dévolution unilatérale de Service Public est explicite ; cependant, elle peut être implicite (ex : les autorisations domaniales c’est à dire les autorisations du domaine public) : CE, 1932 “société des autobus antibois”.

3) La société d’économie mixte (SEM)

Les SEM sont des personnes morales de droit privé qui associent des capitaux privés et publics pour accomplir une mission de SP. Elles sont dotées d’une assemblée générale d’actionnaires qui ont des pouvoirs réduits en comparaison des société privées, d’un conseil d’administration dont certains membres sont nommés et non élus, d’un organe de direction qui est sous le contrôle des pouvoirs publics. Le CE précise que le capital des SEM doit faire l’objet d’une participation publique majoritaire ce qui doit naturellement conduire à la détention de + de la moitié des sièges ; et cette participation peut être aussi bien financière qu’en nature (ex : mobilier).

Conclusion de ce “B” : 1° remarque : certaines formes juridiques de Service Public gérés par des personnes privées sont fictves c’est à dire que l’activité est purement administrative comme les SEM car les personnes privées correspondent à 1 ou 2% des actionnaires et n’ont donc en réalité aucune marge de manoeuvre alors que la personne publique représente + de 98% du capital de la SEM. Les associations aussi sont des fois totalement financées par des personnes publiques et donc les SEM et certaines dévolutions unilatérales de Service Public ne sont que des façades. Cette multiplication de l’intervention des personnes privées dans la gestion des Service Public conduit à des incertitudes juridiques (ex : les centres anti cancéreux collaborent à l’exécution d’un Service Public mais la jurisprudence les considère comme des personnes privées. 2° remarque : concernant le régime juridique des organismes privés gérant un SP, il existe une dualité de compétences juridictionnelles ; en effet, le droit applicable est parfois le Droit administratif en raison de la finalité du Service Public qui est la satisfaction de l’intérêt général et parfois, c’est le droit privé en raison de la présence d’une personne privée dans cette gestion de Service Public : 1° ex, les actes juridiques pris par une personne privée dans le cadre de sa mission de Service Public constitue un acte administratif unilatéral : TC, 1968 “compagnie Air France c/ époux Barbier” ; 2° ex, les contrats conclus par une personne privée qui gère un SP, avec d’autres personnes privées ne peuvent être que des contrats privés : TC, 1969 “société INTERLAIT” ; cependant, 3° ex : les contrats passés pour certains travaux qui appartiennent par nature à l’Etat sont soumis au Droit administratif : TC, 1963 “société entreprises PEYROT” ; 4° ex : les personnes de ces organismes privés restent soumises au droit privé et donc au droit du travail. Enfin, la responsabilité de la personne publique n’est pas engagée pour des fautes commises par ces organismes privés chargés d’une mission de SP, ce dernier seulement pouvant être poursuivi devant des juridictions judiciaires ; mais dans certains cas, la responsabilité de l’administration pourra être recherchée et notamment en cas de responsabilité sur le fondement du risque ou encore en cas de défaut de surveillance de l’administration sur la personne privée.

C. Les ordres professionnels

La volonté d’organiser des professions d’intérêt général remonte à l’AR par le biais des corporations et cette volonté de création d’ordres pros, répond à 3 idées : 1/ vouloir représenter la profession ; 2/ vouloir assurer la discipline interne de la profession ; 3/ la volonté de soumettre obligatoirement les membres de la profession à l’autorité de l’ordre pro. La R° a supprimé les corpos car les révolutionnaires considéraient que ces corpos portaient atteinte à la liberté individuelle. Cependant on se rend compte que quelques professions sont restées fortement organisées et notamment celles qui collaborent au Service Public de la justice. Au 20°S, le régime de Vichy avait favorisé à nouveau l’organisation corporative des professions (ex : création d’un comité d’organisation chargé de lutter contre la pénurie des matières 1°). Aujourd’hui, les ordres pros sont considérés comme collaborant au Service Public ; cette mission de Service Public est confiée aux pros eux-mêmes qui sont regroupés et hiérarchisés au sein d’ordres pros ; ces ordres pros ont la personnalité juridique mais ils restent sous la tutelle de l’Etat c’est à dire que l’Etat doit approuver certaines de leurs décisions (ex : l’élaboration des codes de déontologie). Les ordres pros, tout en ayant une mission de SP, ne constituent pas des EP : CE, 1943 “BOUGUEN” ; les ordres pros sont donc des personnes morales de droit privé mais sont largement soumis au DA. L’adhésion à l’ordre est obligatoire pour l’exercice de la profession. Les ordres pros peuvent émettre, dans le cadre de leur mission de SP, des actes administratifs à caractère individuel ou règlementaire (ex : le règlement intérieur d’un ordre pro est un acte administratif obligatoire pour les membres de cet ordre pro). L’ordre pro vérifie si les postulants à la profession justifient des titres requis et présentent des garanties morales suffisantes. Par contre, les mesures concernant le personnel ou le patrimoine de l’ordre pro, relèvent du droit privé. Les ordres pros ont une fonction juridictionnelle : les organisations régionales de l’ordre pro, en appel des instances nationales de cet ordre pro, peuvent prendre des sanctions à l’égard de leurs membres et c’est le CE qui est compétent pour connaître de ces litiges en tant que juge de cassation des décisions juridictionnelles prises endernier ressort par cet ordre pro.

III. La notion jurisprudentielle de SP

Pour la jurisprudence, il est important de noter que le Service Public se caractérise par 2 éléments : 1/ un critère organique qui est la présence d’une personne publique. 2/ un critère matériel qui est le but d’intérêt général.

A. Le critère organique

Le Service Public est intégré au sein d’un appareil administratif mais auourd’hui le lien avec cet appareil peut être indirect et on observe donc une crise du critère organique.

1) Une personne privée peut gérer un SP

À l’origine, on observe une identification entre personne publique et Service Public mais progressivement, les personnes privées se sont vues reconnaître la possibilité de détenir des prérogatives de puissance publique ; cette 1° étape se manifeste dans CE, 1935, “Société VEZIA” où il est question d’accorder le droit exorbitant, dérogatoire au droit commun d’expropriation à une personne privée gérant un SP. Dans une 2° étape, le CE a explicitement admis qu’un établissement privé pouvait être chargé de l’exécution d’un Service Public : CE, 1938 “CPAP”. Dans une 3° étape, le CE a affirmé l’indifférence de la nature publique ou privée de la personne gérant le Service Public : CE ass, 1942 “MONPEURT” et CE ass, 1943 “BOUGUEN”. Ce n’est pas une consécration explicite mais le silence du CE dans ces 2 arrêts signifie que la nature juridique de la personne morale a perdu toute pertinence pour qualifier l’activité de Service Public ; cependant, si une activité est assurée par un organisme privé, il existe une présomption selon laquelle le service n’est pas un SP.

2) Une personne publique ne gère pas forcément un SP

En effet, ça paraît étonnant mais il arrive que l’administration prenne en charge certaines activités dans un but autre que l’intérêt général et donc qui ne sont pas des Service Public : par ex, à la fin de la 2° GM, la nationalisation des entreprises RENAULT.

B. Le critère matériel

Il s’exprime dans la finalité fondamentale du Service Public : il s’agit de la satisfaction de l’intérêt général tel qu’apprécié par les gouvernants. Mais de ce fait, la jurisprudence a considérablement dilué cet élément matériel : dès le début du 20°S, le CE, en matière de contrats, a considéré que l’administration pouvait être soumise au droit privé si elle n’utilisait pas pour remplir sa mission, des moyens dérogatoires au droit commun c’est à dire si elle agissait comme un simple particulier : CE, 1912 “Société Granits des Vosges”. Par ailleurs, le TC consacrait que seuls certains Service Public appartenaient par nature à l’Etat et devaient être soumis au DA, les autres pouvant être soumis au droit privé : TC, 1921, “SCOA” ou “Bac d’Eloka”. De son côté, le cons.const, 25 et 26/06/1986, a consacré la notion de Service Public constitutionnels qui doivent relever de la compétence du législateur car ils seraient impliqués par la C° et ils ne pourraient de ce fait pas être intégrés au secteur privé.

C. L’étendue actuelle du SP

C’est le pouvoir politique qui va décider quels sont les besoins d’intérêt général et de nos jours, le champ d’intervention du Service Public est extrêmement large avec l’évolution des moeurs car la société est + sociale, l’Etat est providence ; par ex, l’organisation de consultations juridiques gratuites. CE sect, 1970 “commune de MONTMAGNY” où le CE a opéré un revirement de jurisprudence sur l’organisation de compétitions par les fédérations sportives ; autre ex : le théâtre en 1916, ne constitue pas un Service Public selon le CE mais par contre il peut s’agir d’une activité d’intérêt général depuis les décisions de 1993 du CE et du TC “MATINUCCI”. La reconnaissance de l’intérêt général pour une activité suppose un acte de puissance publique et notons que rares sont les activités des personnes publiques qui ne sont pas qualifiées de SP. Par conséquent, la reconnaissance d’une activité d’intérêt général correspond à la reconnaissance d’un SP.

D. La méthode du faisceau d’indices

Face à la dilution des 2 critères identifiant à l’origine les SP, la jurisprudence a consacré une méthode dite du faisceau d’indices pour identifier un Service Public : le ce a dégagé la méthode CE sect, 1963, “NARCY” ; 3 indices permettent en l’espèce de considérer qu’un organisme privé est investi d’une mission de Service Public : 1/ il assume une mission d’intérêt général. 2/ il est soumis à divers contrôles de l’administration . 3/ il bénéficie de prérogatives de puissance pulique. Cette jurisprudence NARCY a été confirmée par la suite sauf sur un point concernant la place des prérogatives de puissance publique ; ainsi la jurisprudence reconnaît que certains organismes privés soient chargés d’une mission d’intérêt général mais sans disposer de prérogatives de puissance publique : TC, 1982 “CAILLOUX c/ CONSUEL et CE, 1990 “ville de MELUN c/ association Melun culture loisirs”.

IV. Les différentes catégories de Service Public : SPA et SPIC

A. Les SPA (services publics administratifs)

La définition est négative : le SPA est le Service Public qui n’a pas un caractère industriel et commercial et qui implique l’application d’un régime de droit public dans sa totalité c’est à dire que le SPA utilise des procédés exorbitants du droit commun pour satisfaire l’intérêt général (ex : expropriation). Le personnel du SPA est dans une situation de droit public ; leurs contrats sont administratifs et leurs travaux sont qualifiés de travaux publics. Les litiges concernant des SPA sont portés devant le Juge Administratif et les usagers des SPA sont dans une situation légale et règlementaire. Cependant, ponctuellement, l’administration peut sortir de la soumission au Droit administratif en effectuant des opérations régies par le droit privé : CE, 1912 “société granits des Vosges”. Les SPA, tant par leur objet, que par leurs finances et leur fonctionnement, s’opposent aux SPIC. Ex de SPA : justice, enseignement public, défense.

B. Les SPIC (services publics industriels et commerciaux)

Cette catégorie de Service Public est apparue avec : TC, 1921 “SCOA” (société commerciale de l’ouest africain) ou “Bac d’Eloka”. Aujourd’hui, la 1° possibilité de création d’un SPIC résulte d’un texte (ex : la L a créé l’agence France presse en 1950 en tant que SPIC). En dehors de cette création des SPIC par la L, un Service Public peut être reconnu comme SPIC par la jurisprudence en vertu de la solution dégagée par CE ass, 1956 “USIA” où le CE dit qu’un Service Public ne pourra être qualifié de SPIC que si son objet, l’origine de ses ressources et ses modalités de fonctionnement ressemblent à ceux de l’entreprise privée. Ces 3 critères doivent être impérativement et cumulativement remplis pour que l’on soit en présence d’un SPIC, sinon il s’agira d’un SPA.

1) L’objet des SPIC

Il doit correspondre à une opération de production ou de distribution de B/S effectuée dans les mêmes conditions qu’une entreprise privée. L’objet du SPIC exclu les opérations qui n’ont pas de but lucratif. Cependant, a contrario par ex, les offices de tourisme et les parcs de stationnement payants en dehors de la voirie municipale ont été qualifiés de SPIC en dehors de leur objet.

2) Le mode de fonctionnement des SPIC

Ne peut être industriel et commercial qu’un Service Public dont les ressources proviennent essentiellement d’un prix perçu sur les usagers (ex : transports en communs). Mais il faut une correspondance entre le coût réel de la prestation et le prix payé par les usagers c’est à dire qu’il faut qu’il y ait la réalisation d’un petit profit au moins. Au contraire, si les ressources d’un Service Public proviennent essentiellement de subventions ou de recettes fiscales, ou encore d’un prix mais qui est < au coût réel, ce sera un SPA.

3) Les modalités d’organisation et de fonctionnement des SPIC

L’organisation interne de l’entreprise, pour être qualifiée de SPIC, doit être particulière tout comme ses procédés de commandement et ses méthodes de travail. En outre, le SPIC doit subir un contrôle exercé par la puissance publique.

C. Les Service Public à double usage : les Service Public mixtes

Ex de Service Public mixtes : ports autonomes et ONF ; en effet, l’ONF est un SPA lorsqu’il fait de la recherche et un SPIC lorsqu’il est chargé de la gestion du domaine forestier.

D. L’échec de la création des Service Public sociaux

Le TC, en se fondant, en se basant sur la similitude de l’activité des colonies de vacances, donc sur l’activité de simples particuliers, a créé en 1955 la catégorie des Service Public sociaux : TC, 1955 “NALIATO” ; dans cette décision, le TC affirme que malgré une activité administrative de la colonie de vacance, il attribue la compétence à la juridiction judiciaire. Le CE et la Cour de Cassation n’ont pas suivi la position du TC qui en définitive va abandonner sa jurisprudence dans CE, 1983 “GAMBINI” : c’est l’abandon des Service Public sociaux créés en 1955.

Section 2 : Le régime juridique des SP

I. Les principes communs du régime juridique des SP

A. 1° principe commun aux Service Public : l’’application du droit administratif (DA)

Le principe dégagé par l’école de Bordeaux réside dans l’application du Droit administratif aux SP. Ce principe est confirmé ou affirmé vraiment clairement par le TC, 1873 “BLANCO” : cette décision consacre ce qu’on appele la gestion publique des Service Public ; cependant, dans certains cas, le SP, pour certaines de ses opérations, pouvait se voir appliquer le droit privé notamment lorsqu’elle agissait dans les mêmes conditions que celles d’un simple particulier et dans ce cas, on appliquait la gestion privée des SP, théorie qui a été dégagée par le Commissaire du gouvernement ROMIEUX dans ses conclusions sur l’arrêt TC, “TERIER” de 1903 ; cette théorie a été clairement appliquée par le CE en 1912 dans l’arrêt “SOCIETE DES GRANITS DES VOSGES” ; le TC a étendu cette théorie de la gestion privée des SP, à des Service Public entiers dans sa décision de TC, 1921 “SOCIETE COMMERCIALE DE L’OUEST AFRICAIN” ou “SCOA” ou “BAC D’ELOKA” ; avant 1921, ce n’étaient que quelques opérations ponctuelles de certains Service Public qui étaient soumises au droit privé lorsques ces Service Public se comportaient comme des simples particuliers ; en 1921, on tente de changer complètement d’optique avec le TC qui affirme que tout un Service Public peut peut être soumis au droit privé totalement ; aujourd’hui, on considére que le degré de soumission au Droit administratif varie selon les Service Public : il est maximum pour les SPA et il est minimum pour les SPIC. Parrallèlement, on observe une emprise croissante de l’économie depuis la fin des années 90 sur le Service Public et le CE développe l’application à la fois du droit de l’économie et de nouvelles branches du droit privé aux Service Public : par ex, le CE depuis un arrêt de 1997 “Société MILLION et MARAIS” où il soumet le Service Public en l’epèce, au droit de la concurrence ; le CE soumet aussi le Service Public au DP, au droit des assurances, ou encore depuis 2002 au droit de la consommation.

B. 2° principe commun aux Service Public : les grandes lois du SP

Tous les Service Public sont soumis à des principes qui sont dégagés par les juges en vue de satisfaire au mieux l’intérêt général. Ces principes sont appelés les Lois de ROLLAND, du nom de l’auteur qui les a rédigé en 1926 : il s’agit de 3 lois : le principe d’adaptation, le principe de continuité et le principe d’égalité.

1) Le principe d’adaptation

On l’appele aussi le principe d’évolution et certains autres auteurs l’appelent le principe de mutabilité. Ce principe signifie que le Service Public doit toujours être adapté aux changements d’exigences de l’intérêt général (ex : la fermeture d’une ligne de chemins de fer du fait de la disparition de l’intérêt général ; la SNCF n’est pas obligée de maintenir une ligne de chemins de fer si il n’y a + de clients). On observe 3 manifestations de ce principe :

a) Les agents de l’administration

Ils sont dans une situation légale (c’est à dire statutaire) et règlementaire ; ça veut dire qu’ils n’ont pas de droits acquis face à l’administration ; tout arrangement particulier avec leur AD° est interdit : on sait que les fonctionnaires en France sont nommés, ils sont titularisés dans un Service Public suite à un concours le + souvent et non pas recrutés par contrat ; en effet il n’y a pas de relation contractuelle entre un fonctionnaire et son AD° ; cette manifestation juridique de l’administration est liée au principe d’adaptation c’est à dire que l’administration pourra modifier les conditions d’emploi des fonctionnaires en fonction de l’évolution de l’intérêt général.

b) Les cocontractants de l’administration

Ils sont notamment soumis au pouvoir de modification unilatérale de l’administration c’est à dire qu’on est là dans de la dérogation au droit civil car l’administration peut changer une certaine partie du contenu du contrat administratif unilatéralement.

c) Les usagers du SP

Ils ne disposent que d’un seul droit : le Service Public doit fonctionner conformément aux règles d’organisation en vigueur ; en revanche, ces usagers n’ont aucun droit au maintien du Service Public si celui-ci n’est pas obligatoire : CE, 1961 “VANNIER”.

2) Le principe de continuité

Ce principe signifie que pour satisfaire l’intérêt général, le Service Public doit pouvoir fonctionner de manière ininterrompue, pas 24H/24 sauf pour les Urgences et les Hopitaux mais de façon régulière, continue ; le principe de continuité s’oppose donc à ce que les agents du Service Public interrompent son fonctionnement ; par ex, le CE jusqu’à l’entrée en vigueur de la C° du 27/10/1946, en l’absence de textes, interdisait le droit de grève dans le Service Public c’est à dire que l’agent gréviste rompait unilatéralement le lien qui l’unissait au Service Public ; c’était notamment la portée de l’arrêt du CE, “WINKELL” de 1909 ; le droit de grève a été rendu licite par le préambule de la C° de 46 qui précise que le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le règlementent c’est à dire que le constituant renvoie à la loi la possibilité de limiter le droit de grève et ce, notamment dans le SP, or il n’y a aucune loi générale depuis 1946 qui réglemente de manière globale, le droit de grève dans les Service Public et donc le CE doit faire avec ce vide juridique et la solution qu’il a trouvé c’est d’autoriser le gouvernement à règlementer le droit de grève ; en l’absence de lois générales, le CE, a reconnu au gouvernement le pouvoir de règlementation du droit de grève en vue d’en limiter un usage abusif ou contraire à l’ordre public : CE, ass, 1950 “DEHAENE” ; aujourd’hui, le législateur peut porter des restrictions à l’exercice du droit de grève ; par ailleurs, ponctuellement, le législateur a interdit le droit de grève à certains agents comme les préfets par ex et les militaires ; le législateur a aussi soumis le droit de grève à certaines conditions particulières notamment dans la loi du 31/07/1963 qui oblige les fonctionnaires grévistes à déposer un préavis de 5 jours francs avant d’entamer une grève ; cette loi ne constitue pas la loi d’ensemble qu’on pouvait attendre depuis l’autorisation du constituant en 1946 en matière de droit de grève mais cette intervention du législateur a conduit le Cons.const, dans une décision du 25/07/1979 relative au droit de grève à la radio/TV, à concilier le droit de grève avec le principe de continuité du Service Public auquel il reconnaît le statut de principe à valeur constitutionnelle.

3) Le principe d’égalité

C’est la loi qui pose le + de difficultés ; c’est un principe du droit public français rudimentaire qui est contenu dans l’art. 6 de la DDHC ; il signifie que le Service Public ne peut créer, susciter de discriminations entre les personnes qui sont en rapport avec lui.

a) Les agents de l’administration

Ils sont soumis aux mêmes règles qu’il s’agisse de l’accès à l’emploi public ou encore du déroulement de la carrière : le principe est de recourir au concours pour rentrer dans la fonction publique car il est censé être la meilleure procédure pour garantir l’= accès des personnes au SP, avec des matières communes à tous les candidats et de manière anonyme.

b) Les cocontractants de l’administration

Aucun cocontractant de l’administration ne doit être favorisé ou défavorisé, notamment au moment du choix des cocontractants par l’administration ; l’arrêt de principe en la matière est celui du CE, 1951 “société des concerts du conservatoire”.

c) Les usagers du SP

Ils doivent bénéficier de la même prestation par le Service Public ; on leur applique une égalité proportionnelle c’est à dire que les usagers dans la même situation, doivent se voir appliquer le même traitement et les usagers qui ne sont pas dans une situation identique peuvent être soumis à un régime juridique différent ; cependant il n’existe pas d’OB° de l’administration de traiter les usagers qui sont dans une situation différente, de manière différente ; l’arrêt d’illustration de ce principe est l’arrêt du CE sect, 1974 “DENOYEZ ET CHORQUES” ; cette égalité proportionnelle permet seulement à l’administration de distinguer des catégories parmi les usagers des Service Public ; 2 questions se sont posées en jurisprudence principalement à propos de cette catégorisation des usagers par le Service Public :

a. 1° problème : la question du tarif du SP

La jurisprudence en matière de tarif, autorise l’administration à traiter les usagers de manière différente si elle peut prouver un intérêt général en rapport avec le but du Service Public ou si elle peut établir des différences objectives de situation entre ces usagers ; ainsi le CE, progressivement a autorisé la prise en compte de certaines inégalités sociales entre usagers et ceci en 2 étapes : tout d’abord, dans l’arrêt de CE, 1964 “ville de NANTERRE” puis dans 2 espèces de CE, 1997 “commune de GEUNNEVILIERS” et “commune de NANTERRE”. il y a une évolution assez lourde entre 1964 et 1997 : le CE donc, dans ces arrêts et surtout dans ceux de 1997, autorise la prise en compte du critère des ressources des familles, il le prend en compte comme une différence objective de situation des usagers, en matière de SPA. En tout état de cause, un SPA doit toujours avoir des tarifs < aux coûts réels du SPA et c’est notamment l’apport de l’arrêt “commune de Geunneviliers” ; donc une commune pourra établir des tarifs différents en fonction des ressources des usagers mais en aucun cas, les usagers les + aisés ne pourront se voir appliquer un tarif > aux coûts réels du SPA.

b. 2° problème : la question de l’accès au SP

L’accès à certains Service Public ne peut pas être limité ; c’est le cas notamment en matière d’état civil, de transports publics, de poste, d’enseignement public obligatoire. Donc pour ces Service Public obligatoires le CE interdit les limitation d’accès. Par contre pour certains des Service Public facultatifs, le CE admet que l’accès soit limité aux usagers qui ont un lien particulier avec la commune qui gère le Service Public : c’est la portée de CE sect, 1994 “commune de DREUX” ; de +, dans certains cas, il sera possible de restreindre l’accès au Service Public en fonction de considérations de faits (ex : pour des questions de places : lorsqu’un stade est plein, on ne peut + accepter d’autres usagers car le nombre de place est limité par avance ; autre ex : certaines personnes peuvent ne pas être raccorder au réseau d’eau ou d’électricité quand elles habitent dans des endroits trop éloignés : ce sont des considérations de fait qui autorisent l’administration à ne pas fournir le SP) ; paradoxalement, dans certains cas, la possibilité de traiter différemment les usagers doit résulter de l’usager lui-même notamment ce fut le cas en matière de poste et télécommunications et + précisément en matière de liste rouge : certaines personnes contestaient la facturation par la poste le fait d’être en liste rouge et le CE a autorisé la création d’une catégorie d’usager de la liste rouge. Différents principes découlent du principe d’égalité et notamment le principe de neutralité : il s’applique dans le domaine des mesures d’ordre intérieur ; il s’applique à tous les Service Public et il interdit aux agents publics de manifester dans le cadre du SP, leur croyance religieuse ; c’est notamment la portée d’un Avis du CE du 03/05/2000 “mademoiselle MARTEAUX”.

4) L’absence de gratuité des SP

En effet, il n’existe pas de principe général de gratuité des Service Public dans la mesure où celle-ci n’existe que lorsqu’une loi la prévoit (ex : la loi du 16/06/1881 relative à l’enseignement primaire public gratuit) ; par ailleurs, par principe, la gratuité est exclue des SPIC sauf par exception (ex : dans une loi de 2000 relative à la modernisation du Service Public de l’électricité, il est indiqué que dans certains cas, pour les foyers les + défavorisés, le SPIC pouvait être fourni gratuitement) ; le Cons.Const n’a pas non + reconnu de valeur constitutionnelle à la gratuité des SP, notamment dans la décision du 10/07/1979 relative aux ponts à péages. Dans tous les cas, la gratuité disparaît pour les Service Public facultatifs ou encore dans le cadre de prestations spécifiques du Service Public (par ex en matière de justice nous avons droit à un avocat commis d’office de façon gratuite mais si on souhaite recourir à une meilleure prestation on aura recours aux services spécifiques d’un avocat privé payant). Aussi on peut se poser la question dans certains cas de la gratuité ou pas : par ex, on sait que le Service Public des pompiers est un Service Public qui est gratuit en matière de sauvegarde des personnes ; de la jurisprudence est intervenue pour savoir si par ex, le transport des victimes du lieu d’un accident jusqu’à l’hôpital par les pompiers devait être payant ou pas : la réponse fut négative car le transport est le complément normal de ce SP.

II. Le régime juridique hybride des SPIC

Ils sont soumis à la fois au droit privé, ce qui est le principe et au droit public mais de façon résiduelle.

A. Principe : la soumission des SPIC au droit privé

1° manifestation : le personnel des SPIC est soumis au droit du travail c’est à dire une relation contractuelle de droit privé qui est personnelle sauf exception, pour l’emploi de direction et pour l’emploi de comptable dans un SPIC ; 2 arrêts sont intervenus sur ce point : celui du CE, 1993 “DEROBERT LAFREYGERE” et celui du CE, 1957 “JALENQUES DE LABEAU”. 2° manifestation : leur compta obéit au droit commercial c’est à dire que leur responsabilité est déterminée selon les règles du code civil (arrêt de 1993 précédent). 3° manifestation : les rapports avec les tiers sont tranchés par les tribunaux judiciaires ; les litiges avec les usagers relèvent également de la compétence des tribunaux judiciaires ; de +, les contrats passés entre les SPIC et les usagers sont toujours des contrats de droit privé quelle que soit la nature de leurs clauses.

B. Une application résiduelle du DA

Le SPIC peut disposer de prérogatives de puissance publique (ex : la possibilité de recourir à l’expropriation ; la possibilité de recouvrer des créances par la contrainte) ; par ailleurs, les actes du SPIC peuvent être administratifs, que le SPIC soit géré par une personne publique ou par une personne privée à condition d’être relatif à la création, à l’organisation ou à la suppression du SPIC : c’est la portée de la décision du TC, 1968 “Compagnie AIR FRANCE c/ époux BARBIER”. De +, les contrats avec les fournisseurs peuvent être de nature administrative en raison de la présence de clauses exorbitantes ou bien d’un régime exorbitant du droit commun. Enfin, la responsabilité des dommages causés aux tiers lorsque le SPIC procède à une opération de travaux publics, sera une responsabilité administrative.

CHAP 2 : La police administrative (PA)

C’est la 2° modalité d’action de l’administration ; la Police Administrative est une forme d’action de l’administration qui consiste à règlementer l’activité des particuliers en vue d’assurer le maintien de l’ordre public.

Section 1 : Notion de police administrative

La notion de Police Administrative a été dégagée par la jurisprudence. Il faut faire attention à ne pas confondre la Police Administrative d’autre notions qui s’en rapprochent mais qui sont quand même différentes.

I. Distiction PA/SP

La Police Administrative constitue un Service Public dans les sens organique et matériel du terme, cependant on peut la différencier du Service Public à 3 niveaux :

F Au niveau des buts, l’ordre public visé par la Police Administrative est une vision + étroite que l’intérêt général recherché par les SP.

F Au niveau de leurs procédés, la Police Administrative prescrit alors que le Service Public fournit des prestations.

F Au niveau de leurs effets, on peut les différencier car une mesure de Police Administrative limite les libertés publiques alors que le SP, au contraire, doit en principe, facilité l’exercice des droits et libertés des citoyens.

Cependant, cette distinction a tendance à s’amenuiser :

F 1° illustration : en principe, la jurisprudence contrôle toujours le but d’ordre public des mesures de Police Administrative pour juger de leur légalité, mais dans certains cas, un simple but d’intérêt général pourra suffir au juge pour reconnaître le bien fondé d’un mesure de Police Administrative ; c’est la portée d’un arrêt du CE, 1972 “ville de DIEPPE”.

F 2° illustration : une mesure de Police Administrative peut constituer à la fois une règlementation et une prestation tel un panneau de danger à l’entrée d’un virage dangéreux.

Pour résumer, on peut dire que la Police Administrative est un Service Public particulier chargé d’assurer le respect de l’ordre public et les infractions aux OB° édictées par les décrets ; les arrêtés de Police Administrative sont dès lors pénalement sanctionnés à l’art. R 610-5 du NCP.

II. Distiction PA/action unilatérale

A. Distinction PA/pouvoir règlementaire

On assimile souvent PA et pouvoir règlementaire pour 2 raisons :

F Les autorités qui détiennent le pouvoir de Police Administrative disposent en général du pouvoir règlementaire (ex : le 1° ministre) ;

F Le + souvent, les mesures de Police Administrative s’expriment par la voie de règlements, c’est la voie la + fréquemment utilisée.

Cependant il faut distinguer ces 2 notions ; par ex, le pouvoir règlementaire est un moyen juridique qui est utilisé aussi bien par la Police Administrative que par le Service Public ; autre ex : les mesures de Police Administrative ne sont pas toutes règlementaires mais peuvent aussi être individuelles ; aussi, la règlementation édictée par une autorité de Police Administrative peut être d’intensité variable allant de l’interdiction générale en passant par l’autorisation préalable, jusqu’à la déclaration préalable (du + fort au + faible degré d’intensité) ; les mesures individuelles doivent être motivées en vertu de la loi du 11/07/1979. Enfin l’administration peut se retrouver dans l’OB° de prendre une mesure de Police Administrative notamment dans les cas d’atteintes graves à l’ordre public : arrêt du CE, 1969, “EDF”. ex de mesure de Police Administrative règlementaire : un maire peut avoir l’OB° de faire évacuer un immeuble qui menace de ruine car il dispose de ce pouvoir de Police Administrative spéciale ; ex de mesure de Police Administrative individuelle : une mesure de Police Administrative peut décider d’interdir un spectacle organisé par un particulier.

B. L’exclusion de la voie contractelle en matière de PA

La Police Administrative ne peut être assurée qu’en régie : la mesure de Police Administrative constitue l’acte unilatéral type c’est à dire que l’exercice du pouvoir de Police Administrative ne peut pas être attribué par contrat à un particulier ; en voilà 3 illustrations : l’arrêt du CE, 1958 “consorts AMOUDRUZ” pose le principe de cette interdiction ; puis viennent + récemment les arrêts CE, 1994 “commune de MENTON” et CE, 1997 “commune d’OSTRICOURT”.

III. Distiction PA/PJ

La Police Administrative est préventive, son but c’est bien de prévenir les atteintes à l’ordre public, alors que la PJ est répressive ; la PJ a en effet pour but de constater les infractions, de rassembler les preuves et de rechercher les auteurs de l’infraction afin de les présenter à la justice ; au contraire, dans son rôle de prévention des troubles à l’ordre public et dans son rôle de contrôle, les mesures de Police Administrative ne doivent pas être considérées comme des sanctions ; en matière de PA, on ne fait pas référence à la sanction : par ex, lorsque l’on retire un permis de conduire suite à une grave infraction, on considère que ça n’est pas une sanction mais une mesure préventive en vue que le conducteur ne puisse pas recommencer. La différence entre PA et PJ est parfois difficile à établir car plusieurs autorités ont à la fois des compétences de Police Administrative et de PJ (ex : les maires, les inspecteurs de police) ; or cette distinction a d’importantes conséquences notamment en matière de compétence contentieuse (à savoir compétence de la juridiction administrative pour les mesures de Police Administrative et compétence de la juridiction judiciaire pour les mesures de PJ) et en matière de responsabilité. Pour identifier le type de police en cause, le juge prend en considération la nature de l’activité et l’intention véritable de l’agent ; sur ce point, 2 arrêts sont intervenus : CE sect, 1951 “consorts BAUD” et une décision du TC, 1951 “dame NOUALEK” ; on remarque que si le TC est intervenu c’est bien qu’il y a des difficultés pour savoir de quoi il s’agit en la matière si c’est de Police Administrative ou de PJ. La principale difficulté tient dans le fait de ce caractère mixte de certaines mesures de polices c’est à dire qui comprennent à la fois des phases de préventions et des phases de répression : le TC autorise la transformation d’une opération de police si un faisceau d’indices concordants se trouvent réunis : TC, 1977 “demoiselle MOTSCH” et TC, 1978 “société LE PROFIL” où le TC autorise dans certains cas la transformation d’une opération de Police Administrative en opération de PJ. Certaines opérations de Police Administrative peuvent être mixtes (PA+PJ).

IV. Distiction PA générale (PAG)/PA spéciale (PAS)

La PAG s’applique à l’ensemble de l’activité des citoyens ; par contre, une PAS contrôle certains types d’activités (ex : pêche, chasse, construction) ou certaines catégories de citoyens (ex : PAS des étrangers). Ces PAS peuvent avoir d’autres but que le strict maintien de l’ordre public (ex : la sauvegarde de l’esthétique peut être un but d’une PAS). Par ailleurs, chaque PAS possède un régime juridique qui lui est propre qui est déterminé par son texte institutif. Alors que pour certaines autorités, le pouvoir de PAG est détenu en tout état de cause (ex : maire, préfet, 1° ministre) ; par contre, pour les PAS, il faut obligatoirement un texte (ex : la PAS des frontières est détenue par le maire et la PAS des aliénés est détenue par le préfet ce qui fait qu’il peut interner d’office des personnes).

Section 2 : Le statut de la police administrative

Il y a 2 problématiques : Qui sont les titulaires du pouvoir de PA? Comment ces différentes autorités de Police Administrative peuvent combiner leurs différents pouvoirs?

I. Les titulaires du pouvoir de PA

La Police Administrative constitue par excellence une compétence régalienne des pouvoirs publics, et au 1° chef, de l’Etat.

A. Les autorités de PAG

Le PR et le 1° ministre sont les autorités de PAG sur l’ensemble du territoire national en leur qualité de titulaires du pouvoir règlementaire et en vertu de la Constitution (C°) : ça a été précisé dans l’arrêt CE, 1919 “LABONNE”. Le préfet a un pouvoir de PAG également ; il dispose du pouvoir de règlementer la circulation des voies publiques nationales en dehors des agglomérations mais il n’est pas compétent en ce qui concerne les voies communales ainsi que pour les routes à grande circulation ; par ailleurs, le préfet dispose de certaines compétence à l’égard de la Police Administrative municipale ; en effet, dans les communes du département où la Police Administrative est étatisée, le préfet est compétent en matière de tranquilité publique et de bon ordre dans les endroits de grands rassemblements d’hommes ; de +, la police est étatisée dans toutes les communes qui sont le chef-lieu de leur département et elle peut l’être dans les communes où dans un ensemble de communes dont le nombre d’habitants dépassent 20 000 (ce critère a été modifié car avant c’était 10 000) et où les caractéristiques de la délinquance sont celles des zones urbaines ; il y a à peu près 2600 communes où la Police Administrative est étatisée. Sur cette question de l’étatisation de la Police Administrative des communes : CE, 2001 “Monsieur DE COURSON”. Lorsque la Police Administrative est étatisée, le personnel devient fonctionnaire de l’Etat mais reste chargé d’exécuter les arrêtés de Police Administrative du maire en + de ceux du préfet. Vis-à-vis des communes où la Police Administrative est restée municipale, le Code général des collectivités territoriales (CGCT), confère un pouvoir de substitution au préfet, exercé au nom de l’Etat dans 2 hypothèses : 1/ le préfet prend toutes mesures relatives à l’ordre public lorsque les maires n’y ont pas pourvu, soit dans toutes les communes du département, soit dans plusieurs d’entre elles, soit dans une seule commune, et dans ce dernier cas, après mise en demeure restée sans résultat. 2/ le préfet peut se substituer aux maires de 2 ou plusieurs communes limitrophes lorsque le maintien de l’ordre est menacé, dans le but de faire respecter la tranquilité et l’ordre dans les endroits ouverts au public. Autre compétence du préfet : il peut se substituer au Président du Conseil Général (PCG) après mise en demeure ; il peut aussi partager le pouvoir de Police Administrative avec le préfet adjoint pour la sécurité (ou le préfet de police à Paris) ; le PCG est également une autorité de PAG ; il est indépendant en vertu de la loi du 02/03/1982 sur la décentralisation ; il est compétent pour prendre des mesures de PAG en matière de circulation dans les voies départementales en dehors des agglomérations. Le maire est une autorité de PAG dans la commune c’est à dire qu’il doit assurer, en vertu de l’art. L.2212-2 du CGCT, “le bon ordre, la sûreté et la tranquilité publique” ; il exerce seul son pouvoir de PAG : le CE, dans son arrêt 1924, “Abbé DE BOISSIEU”, nous dit que la conseil municipal est bien incompétent en matière de PAG ; par ailleurs, le maire, en tant qu’agent de l’Etat, participe à la police d’Etat pour exécuter des mesures de sûreté générale ; il exerce aussi la PAG de la circulation en agglomération. À Paris, le pouvoir de PAG est partagé entre le maire et le préfet de police : CE, 1986 “Préfet de police de Paris c/ METZLER”. La loi du 15/11/2001 relative à la sécurité quotidienne permet au préfet d’associer les maires aux actions de sécurité (ex : association aux actions de prévention de la délinquance).

B. Les autorités de PAS

Elles sont très nombreuses et sont désignées par les textes qui créent chaque PAS. Au niveau national, les ministres peuvent détenir une PAS (ex : la PAS du cinéma est détenue par le ministre de la culture ; la PAS des publications qui présentent un danger pour la jeunesse est détenue par la ministre de l’intérieur). Au niveau local, le préfet détient de nombreuse PAS (ex : la PAS de la pêche, la PAS des débits de boissons, la PAS des établissements diffusant de la musique, la PAS des établissements recevant du public, la PAS des aérodromes) ; le maire détient certaines PAS (ex : la PAS des édifices menaçant ruine).

C. Le personnel de PA

1) Le personnel militaire

Il est composé de la gendarmerie nationale qui, en vertu du décret du 15/05/2002, est soumise à l’autorité du ministre de la sécurité intérieure alors qu’auparavant, ils étaient soumis au ministre de la défense.

2) Le personnel civil

Il comprend d’une part, la police nationale et les compagnies républicaines de sécurité qui sont sous l’autorité du ministre de l’intérieur ; d’autre part, le corps de la police municipale qui est sous l’autorité du maire : depuis la loi du 15/04/1999, les policiers municipaux sont chargés d’exécuter les arrêtés de Police Administrative du maire et de constater par procès verbal, les contraventions de ces arrêtés, mais de + la nouveauté de la loi, c’est qu’ils constatent certaines contraventions au Code de la route. Autre précision : une autorisation nominative d’armement peut être attribuée par le préfet sur demande nominative du maire (ex : armes de service).

II. La concurrence entre les autorités de PA

A. La concurrence entre 2 pouvoirs de PAG

L’autorité de PAG < peut aggraver les mesures prises par l’autorité > seulement si des circonstances locales le justifient ; mais l’autorité < ne peut pas se dispenser de l’application de la règlementation nationale ou la rendre moins sévère ; sur ce point, on peut noter 2 arrêts d’illustration : CE, 1902 “Commune de NERIS-les-BAINS” ; CE, 1959, “DOUBLET”.

B. La concurrence entre les pouvoirs de PAG et les pouvoirs de PAS

2 situations peuvent résulter de la création d’une PAS par un texte : 1/ le texte peut avoir exclu l’intervention de la PAG (ex : en matière de PAS des chemins de fer qui est confiée au ministre des transports et qui exclut l’intervention des autres autorités de PAG). 2/ lorsque le texte n’exclut pas la PAG, le concours entre les 2 PA est possible selon le principe suivant : l’autorité de PAG peut exercer son pouvoir pour combler les lacunes des règlements des PAS ou encore, pour en obtenir l’exécution ; par contre, la PAG ne peut pas les modifier ou en réduire la portée : CE sect, 1969 “Société des films LUTETIA”.

C. La concurrence entre les pouvoirs de différentes PAS

Chaque PAS a un objet défini par son texte constitutif ; dès lors, le principe est celui de l’exclusion réciproque entre les différentes PAS.

Section 3 : Les buts de la police administrative

I. La prévention des atteintes à l’ordre public

C’est le but traditionnel à valeur constitutionnelle de la Police Administrative ; le cons.const l’a confirmé dans un arrêt récent du 13/03/2003 relatif à la L sur la sécurité intérieure : l’ordre public repose sur 3 éléments classiques que sont la sécurité publique c’est à dire la protection de la population contre les risques et les calamités ; la salubrité publique c’est à dire la santé des personnes et à ce titre les autorités de Police Administrative devront prendre des mesures (ex : eaux de baignade) ; et la tranquillité publique c’est à dire tout ce qui concourre au calme des citoyens. Le cons.const se fonde aujourd’hui sur un 4° élément nouveau qui est la sauvegarde de la dignité de la personne humaine.

A. Le problème de l’ordre moral

L’ordre public est un ordre matériel et extérieur à ce que l’on appele le désordre des consciences qui ne concerne les autorités de Police Administrative que lorsque ce désordre moral trouble l’ordre public matériel ; l’ordre moral ne sera intégré dans le contrôle des juges que si il coincide avec le maintien de l’ordre public. 2 domaines ont permis d’illustrer la moralité dans lesquels la jurisprudence est intervenue : tout d’abord, dans le domaine des films, le juge a reconnu au maire le pouvoir interdire une projection susceptible d’entraîner des troubles sérieux ou d’être à raison du caractère immoral du film et de circonstances locales, préjudiciable à l’ordre public : CE, 1959, “société des films LUTETIA” ; sur le même thème dans l’affaire dite du “pull-over rouge” : CE, 1985, “ville d’AIX en PROVENCE”. Ensuite, la notion d’ordre public dans la jurisprudence a connu une nouvelle évolution à la suite d’un jugement qui s’est inspiré de la jurisprudence appliquée pour le cinéma, au sujet du lancer de nains : CE ass, 1995, “commune de MORSANG sur ORGE” et “commune d’AIX en PROVENCE” (2 espèces du même jour) ; ici, un nouvel élément est créé dans la définition de l’ordre public moral : c’est le respect de la sauvegarde de la dignité de la personne humaine qui avait déjà obtenu une valeur constitutionnelle dans la décision du cons.const du 27/07/1994 relative aux lois de bioéthique. Cependant, le CE refuse toujours aujourd’hui de consacrer la morale publique comme une véritable composante de l’ordre public.

B. L’extension de la notion d’ordre public

Le domaine éco et la protection contre soi-même peuvent appuyer une mesure de Police Administrative (ex : l’OB° du port de la ceinture de sécurité pour les autos ou le port du casque pour les 2 roues ont étaient reconnues légales car même si elles touchent directement l’individu, elles tendent aussi à augmenter la sécurité et permettent aussi de réduire les coûts à la charge de la collectivité nationale : CE, 1975, “BOUVET de la MAISONNEUVE” et CE sect, 1975 “CHAIGNEAU”). C’est dans ce sens qu’on estime qu’on a une extension de la notion d’ordre public.

II. Les limites des pouvoirs de Police Administrative : le contrôle du juge administratif (JA)

Le contrôle du Juge Administratif dans les pouvoirs de Police Administrative est très étendu ; l’esprit, la philo de ce contrôle du Juge Administratif a été décrite par le commissaire du gvt CORNEILLE dans ses conclusions sur l’arrêt du CE, 1917 “BALDY” : l’idée qu’il formule est que le point de départ de notre droit public est dans l’ensemble des libertés du citoyen ; mais il faut partir du point de vue selon lequel la liberté est la règle et la restriction de Police Administrative l’exception. Dès lors, les mesures de Police Administrative ne sont légales que si elles sont nécessaires, condition qui est contrôlée concrètement par le juge qui développe son contrôle en 3 étapes.

A. Le contrôle du but de Police Administrative

Le Juge Administratif examine si la mesure a bien été prise dans un but de Police Administrative c’est à dire en vue d’assurer l’ordre public. Ainsi le juge annulera une mesure de Police Administrative destinée à assurer uniquement l’exécution d’un contrat ou qui aurait simplement un but personnel à l’auteur de l’acte et sur ce dernier point, ça constitue de + in détournement de pouvoir (ex : un maire qui nterdirait une activité de plagiste à une personne dans le seul intérêt de protéger un membre de sa famille ; autre ex : une mesure de Police Administrative strictement prise dans un but économique).

B. Le contrôle des motifs de la mesure de PA

Les mesures de Police Administrative qui restreignent les libertés publiques ne sont légales que si elles sont nécessaires et qu’elles sont motivées par l’existence de menaces potentielles à l’ordre public ; le Juge Administratif recherchera si les menaces sont réelles c’est à dire qu’elles existent effectivement : CE, 1909, “abbé OLIVIER”.

C. Le contrôle de l’adéquation de la mesure de PA

Le Juge Administratif contrôle la stricte adéquation (proportionnalité) entre la mesure de Police Administrative et la gravité de la menace qui pèse sur l’ordre public, et ça, en fonction des circonstances. L’arrêt de principe en la matière est CE, 1933 “BENJAMIN” : une réunion publique ne peut pas être interdite si une simple règlementation de celle-ci avait été suffisante. L’étendue du contrôle du juge varie en fonction des libertés publiques en cause : lorsque l’activité est interdite, l’administration est soumise à un contrôle mini et lorsque l’administré ne dispose que d’une faculté, le contrôle du Juge Administratif est là encore mini. Par contre, le contrôle de l’adéquation des mesures de Police Administrative aux circonstances est beaucoup + strict lorsque les mesures de Police Administrative touchent aux libertés publiques. En principe, une mesure de Police Administrative ne peut pas consister en une interdiction générale et absolue qui empêcherait l’exercice effectif de la liberté ; le principe a été posé par CE ass, 1951 “DAUDIGNAC” puis appliqué notamment dans CE, 1968 “ministre de l’intérieur c/époux LEROY” : ce type d’interdictions souffrent d’une présomption d’illégalité devant la juridiction administrative et cette jurisprudence ne peut être renversée que si des circonstances locales de temps et de lieux particulières sont prouvées : CE, 2001 “ville d’Etampes” relatif à un couvre feu sur les mineurs.

Conclusion de ce “II” : le juge n’opère jamais de contrôle sur l’opportunité de la mesure de Police Administrative mais il exige une relation de stricte proportionnalité entre cette mesure de Police Administrative et les circonstances de fait.

Section 4 : Les aggravations exceptionnelles des pouvoirs de PA

CE, 1918 “HERYES” : des circonstances exceptionnelles peuvent nécessiter une extension momentannée des pouvoirs de Police Administrative et vont donner la possibilité aux autorités de Police Administrative , le pouvoir de prendre des mesures de Police Administrative qui, en temps normal, seraient considérées comme illégales. Cette théorie développée par l’arrêt Héryès dit que c’est une extension des pouvoirs de Police Administrative qui peut s’expliquer notamment en cas d’état de siège ou d’état d’urgence.

TITRE 2 : les moyens de l’action administrative

CHAP 1 : l’acte administratif

Il n’existe pas de définition officielle en droit privé de l’acte administratif car le mode d’action de droit commun est le contrat. En règle générale, l’administration agit par voie d’acte unilatéraux qui expriment une inégalité entre l’administration et les administrés ; en effet, le contrat en Droit administratif n’a qu’une application résiduelle. L’acte administratif en Droit Administratif, de façon formelle, cest l’acte juridique qui émane d’un organe administratif et qui tend à modifier l’ordonnancement juridique ; il ne constitue pas toujours une décision alors que toute décision constitue un acte administratif. Cette identification formelle permet d’opposer l’acte administratif à l’acte législatif ou à l’acte parlementaire ou encore à l’acte juridictionnel. Par ailleurs, dans sa définition matérielle, l’acte administratif s’oppose à l’acte individuel ou à l’acte règlementaire. Qu’il soit unilatéral ou multilatéral (c’est à dire le contrat administratif), l’acte administratif relève du Droit Administratif. Dans un Etat libéral démocratique, l’administration doit respecter la loi qui est l’incarnation de la volonté générale, l’administration étant subordonnée au Parlement.

CHAP 2 : Le principe de la légalité administrative (PLA)

La Constitution de 1958 consacre un Etat de droit qui est basé notamment sur le contrôle de la constitutionnalité des lois ; les autorités administratives sont donc tenues, dans leurs décisions, de se conformer à la légalité c’est à dire un ensemble de règles de droit. Le PLA est un principe de limitation de l’action de l’administration mais cette dernière garde une certaine liberté d’action, qui se développe dans ce que l’on appele le pouvoir discrétionnaire, aussi par le biais de la théorie des actes de gouvernement…

Section 1 : Les sources de la légalité

Ces sources sont diverses (écrites ou non) ; elles sont hiérarchisées et on exclut en principe les contrats comme sources de la légalité.

Sous-section 1 : les sources écrites de la légalité

I. Les sources constitutionnelles ou le bloc de constitutionnalité

A. La C° de 1958

Certains articles de la C° s’appliquent directement à l’administration et constituent donc une des sources du PLA : notamment, l’art. 20 al 2 const précise que le gvt dispose de l’administration et de la force armée ; l’art. 72 al 6 const (révision constitutionnelle de 2003) dispose que dans les Collectivités territoriales de la République, le représentant de l’Etat (c’est à dire le préfet), représentant de chacun des membres du gvt, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. Par ailleurs, d’autres articles concernent directement le PLA : les art. 34 et 37 const qui délimitent et définissent les domaines de la L et du R, l’art. 38 const concernant les ordonnances, l’art. 41 const … Il faut préciser que certains art. de la C° ne sont pas précis et doivent être interprétés par le juge quel qu’il soit (le JA, le juge const ou le juge judiciaire) ; mais le cons.const dispose du monopole du contrôle de la constitutionnalité des L ; en effet, on ne peut pas former un recours contre une L pour inconstitutionnalité devant le JA. Dans tous les cas, même si le texte de la C° est imprécis, le cons.cont devra interpréter la L qui lui est soumise comme ayant voulu respecter la C°.

B. La DDHC et les préambules constitutionnels

Le cons.const dans sa décision “liberté d’association” du 16/07/1971 a consacré expressément la valeur constitutionnelle de droit positif de la totalité du préambule de la C° de 58 qui s’impose désormais aux autorités administratives ; toute la force de cette décision c’est que ce préambule faisait référence au préambule de la C° de 1946 ce qui permet d’intégrer aux normes de références, les PFRLR (principes fondamentaux reconnus par les L de la République) ce qui avait déjà été consacré par le CE, 1956 “amicale des amanites de Paris”; cet arrêt concerne la liberté d’association ; le CE, 1993 “MOUSSA KONE” consacre un nouveau PFRLR en matière d’extradition ; cet arrêt a beaucoup fait parlé de lui car le CE dégage un PFRLR que le Cons.const n’avait pas encore reconnu. Par ailleurs, les principes particulièrement nécessaires à notre temps et l’ensemble de la DDHC de 1789 figurent dans les normes de références de droit positif constitutionnels : pour le CE aussi, la DDHC a aussi valeur de droit positif ce qui a été précisé dans CE, 1960 “Société EKY” où le CE examine le fond de l’affaire par rapport à l’art. 8 de la DDHC c’est à dire par rapport au principe de non-rétroactivité de la loi en matière fiscale. Certaines dispos de ces préambules sont suffisament précises pour être immédiatement applicables par le juge (ex : la reconnaissance du droit de grève du préambule de la C° de 46 : CE ass, 1950, “DEHAENE”). Par contre, d’autres dispos sont trop générales pour être appliquées avant l’édiction de mesures législatives ou règlementaires (ex : le principe de la solidarité nationale énoncé dans le préambule de la C° de 46 a souvent été invoqué devant le CE mais ce dernier n’en a encore jamais fait une application directe : CE, 1958 “TALLAGRAND”.

C. La jurisprudence du Conseil constitutionnel

C’est l’art. 62 const qui déclare que les décisions du cons.const s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. Le problème qui se pose c’est que cet art. 62 const porte sur l’autorité des décisions constitutionnelles mais pas explicitement sur celle des interprétations constitutionnelles qui les motivent. Ceci étant, le cons.const a précisé que cette autorité s’attache au dispositif de la décision mais aussi “aux motifs qui sont le soutien nécessaire du dispositif”. Il en résulte concrètement que le Juge Administratif doit se soumettre aux décisions du cons.const en ce qui concerne les interprétations de la C° ou celle de la L contestée lorsqu’il s’agit d’appliquer une L sur laquelle le cons.const s’est prononcé : c’est la portée de CE ass, 1985 “SA établissements OUTERS”. Par contre, le CE ne s’estime pas lié par les autres interprétations du cons.const : sa position est relativement restrictive puisque si la L n’a pas été déférée devant le cons.const, le CE ne va pas se référer à une L qui a été interprétée et qui lui ressemble beaucoup. Inversement, le cons.const peut s’inspirer de la jurisprudence administrative (ex : la décision du cons.const de juillet 1979 sur le droit de grève à la radio-TV où il a transposé la jurisprudence “Dehaene” du CE).

II. Les traités internationaux et le droit dérivé

En la matière, c’est l’art. 55 const qui dispose que “les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité > à celle des L, sous réserve pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie”. Pour la jurisprudence, les traités sont intégrés à la légalité à condition qu’ils créent des droits au profit des particuliers c’est à dire que la violation d’un traité par un acte administratif, entraîne l’annulation de cet acte administratif ; ça a été précisé dans CE, 1952, “Dame KIRKWOOD”. de +, l’effet direct des traités est contrôlé par le Juge Administratif depuis un revirement de jurisprudence du CE sect, 1997 “GISTI”. Aujourd’hui, + de 20% du bloc de la légalité est constitué de normes internationales et en la matière, le Juge Administratif applique ce que l’on appele un contrôle de conventionnalité qui lui permet d’écarter l’application de la L française dans le litige qui lui est soumis : CE, 2000 “TETE” dans lequel le CE s’autorise à contrôler l’intérêt général invoqué par le législateur dans une L de validation.

A. La question de la validité des traités

La validité du traité conditionne sa valeur > à la L et c’est le Juge Administratif qui contrôle cette validité : tout d’abord, il contrôle son existence en vérifiant par ex si le traité a fait l’objet de la faculté d’adhésion qui est prévue : CE, 1962 “compagnie de développement agricole et industriel” ; le Juge Administratif vérifie aussi s’il a été signé et ceci à 2 égard : il contrôle l’existence de l’acte de signature c’est à dire l’approbation de la ratification soit directement par décision du PR ou après l’accord du Parlement ; par ex, la Déclaration universelle des droits de l’homme n’est pas applicable en France parce qu’elle n’a pas été ratifiée. La 2° manifestation du contrôle par le Juge Administratif de la signature, c’est qu’il contrôle la régularité de la ratification ou de l’approbation, ça dépasse donc la simple existence de la signature et ce depuis CE, 1998 “SARL du parc d’activités de BLOTZHEIM” qui opère un revirement de jurisprudence : auparavant, la ratification ou l’approbation d’un traité constituait pour la jurisprudence un acte de gvt qui n’était donc pas susceptible de recours devant le JA. Enfin, le juge contrôle si la pub relative au traité a été régulière car c’est ce qui conditionne son entrée en vigueur : CE, 1959 “commissaire du gouvernement près la commission de répartition des indemnisations Tchéquoslovaques” et CE, 1961 “ dame GUERINI” ; cette validité doit être assurée en principe par la publication au JO.

B. La question de l’application des traités

1) Les relations entre la L et le traité

Pour la jurisprudence, les traités ont force de L c’est à dire qu’un acte administratif peut être annulé pour violation directe d’une convention internationale : s’il n’y a pas de L qui s’interpose, le Juge Administratif contrôle direct par rapport au traité ; par contre la solution est + complexe lorsqu’il s’agit de faire prévaloir une L contraire à un traité car le Juge Administratif doit alors concilier 2 principes contradictoires : celui de la >ité des traités (art. 55 const) et celui de la souveraineté du pouvoir législatif : traditionnellement, le Juge Administratif interprétait la L comme n’ayant pas voulue contredire le traité : CE, 1968 “syndicat général des fabricants de semoule de France” où il distingua 2 hypothèses : il faisait triomphait le traité sur la L qui lui était antérieure ; par contre la L postérieure l’emportait sur le traité car le JA, en raison de sa place dans les institutions, ne pouvait ni censurer ni méconnaître une L. Ce raisonnement cependant n’était + conciliable avec la jurisprudence du cons.const qui a décidé qu’une L contraire à un traité n’est pas pour autant contraire à la C° et qu’il appartient donc aux divers organes de l’Etat de veiller à l’application des normes internationales : cons.const, 15/01/1975 “IVG”. Cette position a été admise immédiatement par la Cour de cass dans un arrêt de 1975 “société des cafés Jacques VABRE” qui consacre la primauté du droit communautaire ; le cons.const fait lui-même application de sa propre jurisprudence lorsqu’il statue en tant que juge ordinaire c’est à dire en tant que juge électoral ; cette jurisprudence prend acte de la position de la CJCE qui avait précisé que le juge national est tenu de laisser inappliquée toute dispo législative, même postérieure, contraire au droit communautaire : CJCE, 1978 “SIMMENTHAL”. Le CE pour sa part, opère un revirement de sa jurisprudence dans CE.ass, 1979 “NICOLO” dans laquelle il écarte l’application d’une L postérieure incompatible avec le traité des communautés européennes en appliquant directement l’art. 55 const et c’est important car par rapport à la cour de cass qui ne s’était fondé que sur la primauté du droit communautaire, la décision du CE concerne elle, tous les textes internationaux. Une des conséquences de cette jurisprudence est que si en vertu de l’art. 21 const, le gvt doit assurer l’exécution des L, il doit désormais refuser de prendre les mesures règlementaires d’application d’une L lorsqu’elle est contraire à une norme internationale.

2) Les relations entre la L et la coutume internationale

Elle est reconnue comme source du droit international public mais elle ne prévaut pas sur la L interne puisque le CE considère que ni l’art. 55 const ni aucun textes ne permet sa primauté sur la L interne : CE, 1997 “AQUARONE” confirmé depuis à 2 reprises.

3) Les relations entre les traités et la C°

Si le traité prévaut sur la L interne c’est en vertu de la C° (art. 55) et donc un traité ne peut donc prévaloir en droit interne sur la C° elle-même qui fait écran : CE, 1998 “SARRAN”.

4) L’application du traité et la condition de réciprocité

Le Juge Administratif s’assure de l’application du traité par l’autre partie mais la question de la condition de réciprocité qui est remplie ou pas constitue toujours une difficulté sérieuse qui justifie un surcis à statuer : le CE doit renvoyer cette question préjudicielle au ministre des affaires étrangères (MINAE) : l’arrêt qui pose le principe du refus du contrôle de réciprocité par le CE et donc de ce surcis à statuer par le biais du renvoi d’une question préjudicielle au MINAE est : CE.ass, 1981 “REKHOU”, confirmé par CE, 1999 “CHEVROL-BENKEDDACH” : la justification est que pour le CE il s’agit d’une question techniquement et politiquement trop délicate pour lui ; de + le CE n’a pas vraiment de moyens pour contrôler cette condition de réprocité ; ce recours au MINAE est cependant contraire au droit à un procés équitable selon la CEDH, 2003 “CHEVROL” car le MINAE se trouve à la fois juge et partie et qu’en + le requérant ne peut pas exercer de recours contre sa décision. Cette affaire entraînera sûrement un revirement de jurisprudence par la suite.

C. L’interprétation des traités

Traditionnellement, le Juge Administratif ne pouvait pas s’imiscer dans les rapports internationaux et il refusait d’interpréter un traité lorsque ses dispos n’étaient pas claires. Le Juge Administratif décidait alors de surssoir à statuer en renvoyant l’interprétation au MINAE et s’estimait lié par cette interprétation. Le MINAE était donc à la fois juge et partie : le CE, après plusieurs condamnations de la France par la CJCE a opéré un revirement de cette jurisprudence dans CE.ass, 1990 “GISTI” et depuis, il se reconnaît compétent pour interpréter les traités c’est à dire qu’il ne renvoi + systématiquement au MINAE. En ce qui concerne le droit communautaire, il existe des cas de questions préjudicielles obligatoires devant la CJCE en vertu de l’art. 234 du traité de rome.

D. L’applicabilité du droit communautaire

En vertu de l’art. 55 const, le traité de Rome comme tout traité international l’emporte sur la L interne ; ça concerne aussi bien le droit originaire que le droit dérivé ; 2 types d’actes sont concernés par le droit dérivé : les R communautaires qui sont directement applicables dans les Etats membres en vertu de l’art. 249 al. 2 du traité de Rome c’est à dire que les R communautaires constituent des sources directes de la légalité dès leur publication et sont donc directement invocables devant le juge national ; ce principe a été confirmé par CE, 1990, “BOISDET”. C’est donc la 2° catégorie du droit dérivé que sont les directives communautaires qui posent + de problèmes ; elles sont prévues à l’art. 249 al. 3 du traité de Rome : elles lient les Etats membres destinataires quant à des objectifs à atteindre tout en laissant aux instances nationales la compétence, quant aux formes et aux moyens, pour les transposer dans l’ordre interne. Pour la CJCE, les justiciables peuvent se prévaloir devant les jurdictions nationales des directives qui sont “inconditionnelles et suffisamment précises” pour être appliquées sans mesures internes de mise en oeuvre ou de transposition : c’est l’apport de la décision SIMMENTHAL de 1978 de la CJCE. Il n’y a pas de divergences entre le CE et la CJCE en ce qui concerne les actes administratifs règlementaires. Le raisonnement est le suivant : les directives concordent des objectifs pour les Etats membres et s’imposent donc aux actes administratifs règlementaires internes puisque l’édiction de ces actes est l’un des moyens de satisfaire les objectifs des directives ; donc, l’incompatibilité des actes règlementaires avec ces objectifs, les entâche d’illégalité et le Juge Administratif annule donc les actes règlementaires nouvellement édictés et contraires à une directive : c’est la portée de l’arrêt du CE. sect, 1999 “association ornithologique de Saône et Loire”. Par ailleurs, le CE considère qu’une directive oblige le gvt à abroger les dispos règlementaires contraires aux directives et il lui interdit d’en prendre de nouvelles même s’il y est autorisé par une loi : c’est l’apport de l’arrêt du CE, 1989, “compagnie ALITAIA” (l’abrogation est l’annulation d’un texte pour l’avenir et donc non rétroactivement). En ce qui concerne les actes administratifs individuels, le CE a une position + restrictive c’est à dire qu’il juge qu’une directive ne peut être invoquée dans un recours contre ce type d’actes à défaut de toute contestation sur la légalité des mesures règlementaires prises pour se conformer à cette directive : c’est l’apport de l’arrêt du CE. Ass, 1978 “ministre de l’intérieur c/ COHN BENDIT”. Cette jurisprudence s’explique par le motif suivant : la directive, pour le CE, n’a un effet obligatoire que pour les Etats ; cependant, cette jurisprudence du CE contredit celle de la CJCE qui depuis la décision de 1964 “COSTA c/ ENEL”, donne un effet direct à l’ensemble des normes communautaires ; dès lors, le CE a progressivement assoupli sa jurisprudence de 1978 et désormais, le justiciable, lorsqu’il conteste un acte individuel devant le JA, peut soulever, par voie d’exception, l’illégalité de cet acte règlementaire où la jurisprudence n’est pas compatible avec les directives communautaires : CE, 1998 “TETE” et CE. Sect, 1998 “communauté de communes de Piémont de Barr”. Par ailleurs, toute mesure nationale qui serait de nature à compromettre, pendant le délai de transposition, la réalisation des objectifs de la directive, est désormais illégale et ce, depuis CE, 2001 “France nature environnement” ; en tout état de cause, les autorités de l’Etat ne peuvent pas se prévaloir des dispos des directives qui n’ont pas encore été transposées en droit interne : c’est l’apport de CE, 1995 “SA Lilly France”. Enfin, le requérant peut désormais engager la responsabilité de l’Etat pour violation ou non transposition d’une directive : CE, 1992 “Rothmans international France”.

E. La convention européenne des droits de l’homme (conv.EDH)

La particularité de la conv.EDH est qu’il existe une juridiction supra nationale, la CEDH, qui juge de l’activité de tous les organes des Etats signataires sur la violation de la conv.EDH ; ça signifie très concrètement que tout citoyen français bénéficie de l’invocabilité et de l’applicabilité directe de la convention devant les juridictions nationales et donc devant le Juge Administratif : l’arrêt du CE, 1991 “BELGACEM” reconnaît l’invocabilité directe de la convention et ensuite, CE. ass, 2001 “Ministre de la défense c/DIOP”. Les articles de la convention les + invoqués sont l’art. 6 § 1 relatif au droit à un procès équitable devant une juridiction impartiale ; l’art. 8 relatif au droit à une vie familiale normale ; l’art. 14 relatif à l’interdiction des discrimminations.

III. loi (L) et règlement (R)

A. la loi (L)

l’administration est soumise à la L ; dans la C° de 1958, la L est l’acte adopté par le parlement selon la procédure législative en vigueur au moment de l’adoption de l’acte. La L comprend donc des textes antérieurs à la C° de 1958 et notamment les ordonnances royales, les décrets de la Convention ; aussi les textes adoptés par référendum et tous les actes validés par le législateur par ex. Il existe une hiérarchie constitutionnelle des L : au sommet, les L constitutionnelles, puis les LO et les L ordinaires. Cependant cette hiérarchie a peu d’importance pour l’administration puisqu’elle doit respecter la L quelle qu’elle soit ; mais la conséquence de cette hiérarchie des normes est la consécration de la théorie de la L écran ou théorie de l’écran législatif selon laquelle le Juge Administratif ne peut pas apprécier la constitutionnalité des L c’est à dire qu’un acte administratif pris en application d’une L, ne peut pas être attaqué en invoquant l’inonstitutionnalité de cette L ; autrement dit, l’exception d’inconstitutionnalité est exclue devant toute les juridictions ordinaires : CE, 1936, “ARRIGHI” qui se déclare incompétent pour contrôler la constitutionnalité d’une L ; le CE a précisé qu’en l’état actuel de notre droit public français, ce moyen n’est pas de nature à être discuté devant le CE ; l’exclusion de l’exception d’inconstitutionnalité vaut aussi bien pour le CE que pour la cour de cass ou le cons.const lorsque ce dernier statue comme juge ordinaire (ex : en matière électorale). Par conséquent, le moyen tendant à prouver l’inconstitutionnalité d’une L est considéré inopérant par les juridictions et ceci s’explique par plusieurs raisons, notamment pour le Juge Administratif : 1/ la théorie du dogme de la souveraineté de la L qui dit que la L est l’expression de la volonté générale ; il n’appartient donc pas au CE de contrôler et de sanctionner l’appréciation la volonté générale exprimée par le parlement. 2/ la séparation des pouvoirs. 3/ depuis la C° de 58 c’est l’existence d’une juridiction spécialisée dans le contrôle de la constitutionnalité des L qui est le cons.const. On peut déduire de cette théorie que le R n’est confronté qu’à la L c’est à dire que le R est légal tant qu’il respecte les limites posées par la L. Cependant, dans certains cas, la doctrine estime que la L peut n’opposer qu’un écran transparent entre le R et la C° ; c’est le cas lorsque la L donne certaines compétences au gvt sans déterminer précisément les règles de mise en oeuvre ; dans le cas de cet écran transparent, le gvt devra alors respecter les normes générales de la C° : comme illustration de l’écran transparent : CE, 1986 “société SMANOR” et CE, 1991 “QUINTIN”. Par ailleurs et de façon naturelle, l’absence de L fait disparaître l’écran entre le juge et la C° et il peut alors examiner la constitutionnalité des actes administratifs. Le CE ne contrôle pas la régularité de la procédure législative dès lors que l’acte a été promulgué ; en revanche, il contrôle nécessairement si l’acte a bien un caractère législatif lorsque la question se pose comme par ex les ordonnances de l’art. 92 const ont bien été considérés comme des actes législatifs par le CE : CE, 1960 “société EKY”. Le Juge Administratif cotrôle aussi si la L invoquée existe réellement sachant que les L doivent faire l’objet d’une promulgation (acte par lequel le chef de l’Etat atteste que la L a été régulièrement délibérée et votée et par lequel il donne l’ordre aux autorités publiques, d’appliquer cette L) ; ce qui est très important au niveau de la procédure contentieuse devant le JA, c’est que la promulgation prend date au moment de la signature du PR mais qu’elle ne prend effet (comme la L elle-même) qu’après avoir été publiée régulièrement.

B. le pouvoir règlementaire

Il est détenu par certaines autorités administratives et consiste à édicter des mesures à portée générale, impersonnelles et obligatoires, précisant et complétant la L en modifiant l’ordonnancement juridique. Ce pouvoir règlementaire est dans une position subordonnée par rapport à la L ce qui veut dire qu’il peut toujours être contesté devant le JA. La C° de 58 redéfinit le domaine du R ; avant 58, le domaine de la L était illimité c’est à dire que la L pouvait toujours régir des matières autres que celles qui lui étaient assignées, réservées ; le résultat de ce domaine illimité fut un encombrement du parlement qui conduisit au développement de la pratique des délégations sous la forme de la procédure des décrets-lois, procédure par laquelle le parlement déléguait au gvt le pouvoir de prendre des mesures dans un domaine normalement législatif ; ces décrets-lois ont été interdits par la C° de 1946 mais cette interdiction a été contournée et c’est pourquoi la C° de 58 modifie les places respectives de la L et du R : la L reste l’acte élaboré par le parlement mais elle n’a + un domaine illimité ; elle ne peut intervenir que dans les matières énumérées par la C° comme étant du domaine législatif.

1) la délimitation des domaines de la loi et du règlement

L’innovation de la C° de 58 est d’assigner explicitement un domaine à la L et au R.

a) le domaine de la loi

Il est principalement délimité par l’art. 34 const qui en donne une énumération c’est à dire qui précise les domaines dans lesquels la L doit intervenir : la L doit soit fixer les règles soit déterminer les principes fondamentaux de certaines matières : ainsi , la L est est compétente pour les matières suivantes : les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens dans l’exercice des libertés publiques et à ce titre, le droit de suffrage est un droit civique et donc seule la L peut fixer les catégories de citoyens qui sont autorisés à voter par procuration ; par contre, le pouvoir règlementaire est compétent pour établir les modalités du vote par procuration ; autre domaine : la L est compétente en ce qui concerne les sujétions imposées par la défense nationale aux citoyens et parmi la défense nationale au sens large on trouve la reconnaissance de la qualité d’ancien combattant qui doit faire l’objet d’une L ; autre domaine : la nationalité, l’état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités ; autre domaine : la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables, la procédure pénale, l’amnistie : à ce sujet, le cons.const, en combinaison avec l’art. 66 const a décidé que la détermination des contraventions et des peines qui leur sont applicables, est du domaine règlementaire lorsque ces peines ne comportent pas de mesures privatives de liberté ; il y a eu des divergences de jurisprudence entre le cons.cont et le CE notamment par le biais de l’arrêt “société EKY” de 1960, divergences qui tiennent à la théorie de la L écran ; de + c’est à ce titre que la procédure civile et que la procédure administrative sont de la compétence du pouvoir règlementaire car l’art. 34 const ne fait état que de la procédure pénale comme étant du domaine de la L ; autre domaine : la création de nouveaux ordres de juridictions et le statut des magistrats mais toute la difficulté est de définir ce qu’est un nouvel ordre de juridiction ; on peut dire que ça se définit comme une catégorie de juridiction composée de modèles types et chargée d’une même compétence matérielle ; pour le cons.const, les tribunaux pour enfants constituent un nouvel ordre de juridiction ; idem pour les conseils de prud’hommes ; idem pour la cour de cass qui constitue à elle-seule un ordre de juridiction ; en ce qui concerne la juridiction administrative, une section disciplinaire spéciale au sein du conseil national de l’ordre des médecins constitue un ordre de juridiction ; par rapport à ces ordres de juridictions, la L est compétente pour fixer les règles essentielles c’est à dire pour fixer les règles fixant la compétence matérielle, pour fixer aussi la composition de la juridiction, aussi pour délimiter les compétences respectives de l’ordre administratif et de l’ordre judiciaire ; par contre, la compétence géographique est de la compétence du pouvoir règlementaire et par conséquent, le R peut très bien créer une nouvelle CAA ou un nouveau TA puisque ça n’aura de conséquences qu’en matière géographique ; autre domaine : l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures, le régime d’émission de la monnaie : les taxes parafiscales comme la redevance TV, qui se font en compensation d’un service rendu, ne constituent pas des impositions de toutes natures et relèvent donc de la compétence du pouvoir règlementaire. Autre domaine : le régime électoral des assemblées parlementaires et des assemblées locales ; autre domaine : la création des catégories d’EP comme par ex la création de l’ANPE déclarée EP par le cons.const dans les années 60 ; autre domaine : les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l’Etat comme par ex, le principe du recrutement par concours qui ne peut être supprimé sans L ; autre domaine : les nationalisations d’entreprises ainsi que les transferts de propriété d’entreprises du secteur privé au secteur public c’est à dire les privatisations ; autre domaine : les principes fondamentaux de la libre AD° des CT, de leurs compétences et de leurs ressources : l’illustration type est la L du 02/03/1982 ; autre domaine : les principes fondamentaux de l’enseignement : par ex, le principe d’indépendance des enseignants du > constitue un PFRLR ; autre domaine : les principes fondamentaux du régime de la propriété et à ce titre, seule la L peut fixer les principes d’indemnisation en matière d’expropriation ; autre domaine : les principes fondamentaux du droit du travail, du droit syndical et de la Sécurité sociale ; c’est donc le législateur qui est compétent pour définir des catégories de bénéficiaires de prestations et les personnes assujetties à une cotisation sociale ; il y a d’autres domaines dans l’art. 34 const mais ça n’est pas utile de tous les énumérer ; ce qu’il faut retenir de cette liste c’est qu’elle n’est pas définitive puisque le dernier alinéa de l’art. 34 const précise qu’une LO peut la compléter ; cependant cette LO ne peut ni réduire la compétence du parlement ni décider que le domaine de la L serait illimité ; enfin, cette liste n’est pas exhaustive c’est à dire que le domaine de la L est aussi déterminé par d’autres articles de la C°, notamment par le Préambule, l’art. 3 qui concerne l’électorat, l’art. 35 relatif à la déclaration de guerre, l’art. 36 en matière de prorogation de l’état de siège, l’art. 53 sur la ratification de certains traités, les art. 72 et s. relatifs aux CT… le domaine de la L n’est donc + illimité et c’est tout l’intérêt de la C° de 58 en la matière.

b) le domaine du règlement

L’art. 21 const confie le pouvoir règlementaire d’exécution des L au 1° ministre et l’art. 37 al. 1 const dispose que les matières autres qui sont du domaine de la L ont un caractère règlementaire. On a pu se poser la question, juste après l’adoption de cette C° de 58, à savoir si il n’y avait pas un renversement des perspectives.

2) Sanctions de la distinction du domaine de la L et du R

a) la protection de la compétence législative

Le principe est que le pouvoir règlementaire ne peut pas empiéter, sauf habilitation (cas des ordonnances de l’art. 38 const), sur le domaine législatif : si un R est intervenu dans le domaine législatif, le parlement peut toujours voter une L dans ce domaine ; par ailleurs, les administrés peuvent demander au JA l’annulation de ce R pour incompétence ou ils peuvent soulever une exception d’illégalité pour que ce R ne leur soit pas appliqué par le JA. Parrallèlement, le cons.const oblige le législateur à exercer pleinement sa compétence par le biais d’une jurisprudence dite des incompétences négatives c’est à dire que le législateur ne doit pas laisser un trop grand pouvoir d’appréciation au gouvernement dans l’application des L ; le cons.const utilise aussi la technique de la déclaration de constitutionnalité sous réserves (des interprétations des textes qui lui sont soumis) c’est à dire que plutôt d’annuler une L qui lui est soumise pour inconstitutionnalité, il va simplement interpréter la L comme ayant voulue respecter la C° et par cette réserve et il explique en quelque sorte au gouvernement comment il doit interpréter cette L pour qu’elle soit conforme avec sa propre interprétation.

b) la protection de la compétence règlementaire

Selon l’art. 37 al. 2 const, si une L antérieure à la C° de 58 porte sur le domaine qui appartient aujourd’hui au R, ce texte peut être modifié par décret après avis du CE ; la C° de 58 a créé des procédures qui permettent au gouvernement de s’opposer à toutes les L qui sortiraient pour l’avenir du domaine législatif, et ceci, à 3 stades : 1/ au stade de la procédure législative c’est à dire avant le vote de la L, le gouvernement peut opposer l’exception d’irrecevabilité prévue par l’art. 41 const à toute proposition de L ou tout amendement parlementaire qui empièterait sur le domaine du R ; le président de l’assemblée ou se déroule la discussion est en désaccord avec le gouvernement, celui-ci ou le 1° ministre peuvent saisir le cons.const qui statue dans les 8 jours. 2/ après le vote mais avant la promulgation de la L, le cons.const dans sa décision du 30/07/1982 sur les prix et les revenus a décidé qu’il ne lui appartenait pas lorsqu’il est saisi en vertu de l’art. 61 const, de décider qu’une L contenant une dispo règlementaire est inconstitutionnelle. 3/ après la promulgation de la L, selon l’art. 37 al. 2 const, le gouvernement peut recourir à la délégalisation c’est à dire qu’à tout moment, le 1° ministre peut déférer au cons.const une L promulguée pour lui demander de déclarer que l’ensemble du texte ou certaines de ses dispos ont un caractère règlementaire ; si le cons.const accède à la demande, ces dispos déclarées règlementaires seront modifiables par le gouvernement par décret. Dernière précision : le refus du 1° ministre de mettre en oeuvre la procédure de délégalisation constitue désormais une décision administrative susceptible de recours et non + un acte de gouvernement : CE sect, 1999 “association ornithologique de Saône et Loire”.

3) les compétences concurrentes entre le CE et le Conseil constitutionnel

En vertu de l’art. 62 const, les décisions du cons.const s’imposent à toutes les autorités administratives et juridictionnelles c’est à dire qu’elles ont, en principe, autorité absolue de la chose jugée ; rappelons cependant que cette autorité s’applique au dispositif et aux motifs qui sont le soutien nécessaire de la décision c’est à dire que l’interprétation de la doctrine exprimée par le cons.const ne s’impose pas aux juridictions et c’est la raison de certaines divergences entre le CE et le cons.const ; ainsi, le CE considère que les décisions du cons.const n’ont qu’une autorité relative de la chose jugée dans le cadre de la juridiction administrative ; c’est à dire que l’interprétation du cons.const ne va s’imposer qu’en ce qui concerne le texte qui lui a été soumis et les normes constitutionnelles qu’il a fixé : CE ass, 1994 “SA la 5”.

C. l’unité du pouvoir règlementaire

La C° de 58 a semblé créer 2 pouvoirs règlementaires, à savoir le pouvoir règlementaire subordonné et un nouveau pouvoir règlementaire : le pouvoir règlementaire autonome mais la pratique a montré l’inutilité de la distinction entre les 2.

1) le pouvoir règlementaire subordonné

Ce pouvoir d’exécution des L est défini à l’art. 21 const. Alors que la L est compétente pour la mise en cause des règles et des principes, le R est compétent pour leur mise en oeuvre ; le pouvoir règlementaire peut donc intervenir à l’invitation du législateur et aussi spontannément pour assurer le fonctionnement régulier des Service Public ou encore le maintien de l’ordre public : CE, 1919 “LABONNE” et CE sect, 1975, “CHAIGNEAU” sur l’intervention spontannée. Le pouvoir règlementaire peut de +, inover par rapport au contenu de la L ; dans ce cas là, le R sera légal s’il apparaît comme indispensable pour réaliser des dispos prévues dans la L. Dans certains cas, la L peut exiger que le R intervienne sous une forme particulière (ex : arrêté, décret simple, décret en CE ou décret en Conseil des ministres). Au niveau des délais, le gouvernement a l’OB° d’édicter les mesures règlementaires d’application d’une L dans un délai raisonnable : ce délai est contrôlé au cas par cas par le Juge Administratif ; passé ce délai, le Juge Administratif accepte d’annuler le refus du 1° ministre d’édicter les actes d’application de la L et le Juge Administratif peut même depuis 1995, lui enjoindre sous astreinte, de prendre les actes d’applications dans un délai déterminé ; si ce retard cause un préjudice aux administrés, ça pourra entraîner la condamnation de l’Etat à réparation (ex : le gouvernement avait mis + de 10 ans pour édicter des R d’application sur la loi de 1992 relative à la sécurité routière).

2) le pouvoir règlementaire autonome

Les R autonomes sont édictés sur le fondement de l’art. 37 const : par définition, il interviennent dans les domaines où la C° a exclut l’intervention du législateur. Cependant, si le pouvoir règlementaire autonome n’est pas subordonné à la L, il n’a pas bénéficié d’un changement de statut dans l’ordonnancement juridique : en effet, le R autonome reste un acte administratif qui est soumis au contrôle du JA : CE, 1960 “société EKY”. Le Juge Administratif contrôle les R autonomes par rapport à la C° mais aussi par rapport aux PGD : CE. sect, 1959 “syndicat général des ingénieurs conseils”. De +, si une L intervient dans le domaine du R autonome, ce dernier doit respecter la L qui est intervenue : CE.ass, 1970 “DAUTAN”.

D. les titulaires du pouvoir règlementaire

1) les autorités de l’Etat à compétence générale

a) le Président de la République (PR)

Il signe les décrets et les ordonnances délibérés en conseil des ministres ; or, aucun texte ne précise quels sont les décrets qui doivent être délibérés en conseil des ministres : dès lors, le PR qui arrête l’ordre du jour du conseil des ministres peut insérer tous les actes qu’il veut à cet ordre du jour pour le signer en conseil des ministres.ainsi, le PR devient compétent pour abroger ou modifier ces actes dans l’avenir et ceci en vertu d’une décision d’ass du CE, 1992 “MEYET” ; cependant, la question qui s’était posée en l’espèce était de savoir si c’était définitif ou non. Le CE a décidé que le PR pouvait restituer sa compétence au 1° M : CE, 1996 “COLLAS”. Si le PR signe un décret règlementaire qui n’a pas été soumis au conseil des ministres, il sera valable à condition d’être aussi signé par le 1° M et par les ministres dont le contreseing est recquis ; de +, certains décrets demandent des arrêtés de différents ministres : CE, 1962 “SICARD et autres”.

b) le 1° ministre

Il détient le pouvoir règlementaire général en vertu de l’art. 21 const c’est à dire qu’il signe tous les décrets règlementaires autres que ceux délibérés en conseil des ministres : CE, 1975 “BOUVET de la MAISONNEUVE”.

c) les ministres

Ils ne disposent pas d’un pouvoir règlementaire général et ce, notamment sur les usagers du SP. Cependant, ils peuvent détenir un certain pouvoir règlementaire dans certains cas : 1/ si une L leur attribue expressément ce pouvoir dans un cas particulier. 2/ les ministres sont associés à l’exercice du pouvoir règlementaire général par la procédure du contreseing ministériel prévue à l’art. 22 const. 3/ comme tout chef de service, les ministres détiennent un pouvoir de règlementation interne des services placés sous leur autorité c’est à dire qu’ils doivent prendre les mesures nécessaires au bon fct de l’administration qui est sous leur autorité : CE.sect, 1936 “JAMART”. Les ministres peuvent donc règlementaer la situation des agents qui sont sous leurs ordres et prendre aussi des mesures qui sont susceptibles de toucher les usagers du SP.

2) l’échelon local

Tout chef de service dispose d’un pouvoir règlementaire d’organisation de son service. La L peut donner un pouvoir règlementaire à des autorités administratives locales ou à toute personne morale de droit public. En matière de déconcentration, le préfet peut prendre dans les limites du département, des R de Police Administrative pour assurer l’ordre public. En matière de décentralisation, les Collectivités territoriales disposent d’un pouvoir règlementaire mais subordonné à la fois par rapport à la L et par rapport au pouvoir règlementaire du gvt. En la matière, la révision constitutionnelle de 2003 modifie l’art. 72 de la C° par la création de l’al. 4 qui précise que dans les conditions prévues par une LO, désormais, les Collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque la L ou un R l’a prévu, peuvent déroger à titre expérimental, pour un objet et une durée limité, aux dispos législatives ou règlementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences. Notons donc que c’est la création pour les Collectivités territoriales d’un nouveau type de pouvoir qui n’est pas subordonné mais originaire. Cependant on ne peut toujours pas dire que les Collectivités territoriales sont titulaires du pouvoir normatif c’est à dire qu’elles ne font toujours pas partie des pouvoirs constitutionnels mais ce sont simplement des compétences car définies par la L. Il résulte que de cette décentralisation que les exécutifs locaux délivrent les services de leur CT et à ce titre, prennent des actes règlementaires. Par ex, le maire peut tout à fait règlementer le droit de grève de ses personnels dans sa commune. Enfin, les personnes morales de droit privé, à condition d’être chargées de l’exécution d’un SP, peuvent édicter des actes règlementaires (ex : R intérieur) : arrêt MONPEURT de 1942 concernant les comités d’organisation et arrêt BOUGUEN de 1943 concernant les ordres pros.

3) les autorités administratives indépendantes (AAI)

Les AAI peuvent être dotées par la L d’un pouvoir règlementaire pour l’exercice de son institution mais c’est un pouvoir qui reste subordonné à celui du gvt ; ce pouvoir est limité en ce que ces AAI ne peuvent pas fixer de règles juridiques nouvelles.

Conclusion de ce “D” : l’OB° d’exercer le pouvoir règlementaire

F Le gvt a l’OB° d’édicter les R nécessaires à l’application de la L et ce, dans un délai raisonnable sauf dans 2 cas dans lesquels au contraire, le gvt doit s’abstenir de prendre des R : 1) lorsque le décret serait illégal ou irrégulier. 2) lorsqu’une dispo législative est incompatible avec une norme de droit internationale.

F Le gvt et l’administration peuvent se voir obligés d’édicter un R imposé par une situation : c’est l’exercice du pouvoir de Police Administrative l’ex 1°.

F Dans certains cas, l’administration a l’OB° d’abroger les R illégaux.

E. Distinction entre les actes individuels et les actes règlementaires

Les actes règlementaires sont l’expression du pouvoir règlementaire ; ils contiennent des règles générales et impersos qui sont destinées à régir la conduite des sujets de droit. L’acte règlementaire régit une situation c’est à dire qu’il s’adresse à des personnes indéterminées et qu’il va servir de support à des actes individuels. L’ex type c’est le plan local d’urbanisme (PLU) qui est un R d’urbanisme qui organise la constructibilité à l’échelle d’une commune ; et ce R va servir de base à des actes individuels qui en matière d’urbanisme est le permis de construire. L’acte individuel concerne lui au contraire, une personne déterminée et désignée dans l’acte. L’ex type est la sanction dans la fonction publique d’un agent public.

1) Précisions sur l’acte règlementaire

Il ne crée jamais de droits acquis ; son abrogation est toujours possible : ex, CE, 1961 “VANNIER”. La légalité d’un acte règlementaire est contestable directement par la voie du recours pour excès de pouvoir (REP), soit indirectement par la voie de l’exception d’illégalité. Il peut être interprété par toute juridiction judiciaire. Il doit être publié ; il s’impose à tous ; il peut ne concerner qu’une seule personne car une situation générale peut très bien ne s’appliquer qu’à une seule personne.

2) Précisions sur l’acte individuel

Il n’est pas celui qui concerne une seule personne mais c’est celui qui concerne une personne déterminée, nommément désignée. L’acte individuel se distingue de l’acte collectif par l’absence de solidarité entre les personnes. Il doit être notifié à son destinataire.

3) La hiérarchie entre les actes administratifs

a) Les actes règlementaires

Il existe une hiérachie des R en fonction des autorités qui les ont édictés et des procédures qui ont été suivies. Le R émis par une autorité > l’emporte donc sur le R émis par une autorité subordonnée. Au sommet on trouve les décrets qui se décomposent en 2 catégories : les décrets du PR pris en Conseil des ministres et signés par le PR, par le 1° M et par le ministre responsable de l’application du décret ; les décrets du 1° M pris en dehors du Conseil des ministres qui comprennent la signature des ministres chargés de leur exécution. Puis il y a les arrêtés : du PR, du 1° M, des ministres, du préfet, des exécutifs locaux (président du CG, maire).

b) Les actes individuels

Les autorités administratives doivent respecter dans leurs actes individuels, aussi bien les R édictés par les autorités > que ceux édictés par les autorités < et encore ceux qui ont été précédement édictés.

F. Les habilitations législatives du pouvoir règlementaire

1) Les ordonnances (O) de l’art. 38 const

Sous la 3° République, les pouvoirs constitutionnels de 1875 n’avaient prévu aucune habilitation du pouvoir législatif au profit de l’exécutif ; donc il n’existait pas de délégation et pourtant, dès la 1° GM apparurent les décrets-L. Par la suite, sous la 4° République, la C° a interdit cette pratique à l’art. 13 mais ce mécanisme a pourtant continué sous une nouvelle forme qu’on appelait les L-cadres. La problématique était que le domaine de la L était illimité et que la L était donc omnipotente, mais matériellement, le législateur ne pouvant pas légiférer sur tout, se trouve dans l’OB° de déléguer son pouvoir de manière inconstitutionnelle. Dans un soucis de rationnalisation, la C° de 1958 a expressément prévu cette possibilité de déléguer le pouvoir législatif mais sous conditions.

a) Les conditions de l’habilitation

Il y a 5 conditions :

1/ la demande d’habilitation doit être formulée par le seul gvt ; il ne peut pas y avoir de proposition de L.

2/ l’autorisation du Parlement a pour effet d’habiliter le seul gvt.

3/ le gvt doit demander cette habilitation pour l’exécution de son programme ce qui signifie que le gvt doit indiquer avec précision, dans le projet de L d’habilitation, la finalité des mesures qu’il veut prendre.

4/ l’habilitation doit être demandée pour un délai déterminé et donc limité.

5/ l’habilitation doit porter sur des matières de la L ordinaire ; on ne peut pas déléguer en matière de LO ou de L constitutionnelles qui sont indélégables.

Une fois ces conditions réunies, le gvt est habilité à intervenir dans toutes les matières législatives qui sont nécessaires à l’accomplissement du but de la délégation.

b) La procédure

La L d’habilitation est une L ordinaire ; il s’agit toujours d’un projet de L. Les O prises en Conseil des ministres après avis obligatoire du CE et elles doivent être soumises au contreseing du chef de l’Etat qui est une formalité substancielle puisque si il ne signe pas, les O ne sont pas valables. L’O entre en vigueur dès sa publication et elle peut modifier des L antérieures, et ce, jusqu’à la fin du délai d’habilitation.

c) Le régime juridique

Si les textes des O sont du domaine des L, leur régime juridique est celui des actes administratifs. On a 2 périodes en matière d’O : 1/ entre le moment où les O sont édictées et celui du dépôt pour ratification, elles ont un caractère règlementaire c’est à dire qu’elles ne peuvent être modifiée que par le gvt ; leur entrée en vigueur résulte de leur signature par le chef de l’Etat et leur opposabilité résulte de leur publication ; donc les O ne sont pas promulguées comme les L, elles sont publiées et le Parlement ne peut donc pas intervenir du tout dans les matières déléguées sous peine que le gvt lui oppose l’irrecevabilité (art. 41 const). 2/ à partir de l’expiration du délai d’habilitation, 4 cas sont envisageables :

F si le projet de L de ratification n’est pas déposé dans le délai prévu, les O deviennent caduques ; la caducité correspond à une abrogation automatique c’est à dire que les O ne disparaissent pas de façon rétroactive ; elles sont réputées avoir existé jusqu’à la date du délai prévu pour déposer le projet de L de ratification.

F Si le projet de L de ratification est déposé dans le délai prévu mais qu’il ne fait pas l’objet d’un débat au Parlement, les O continuent à avoir un effet juridique mais restent des actes administratifs qui seront donc contrôlés par le JA.

F Si l’O fait l’objet d’un projet de L de ratification mais que cette ratification est rejetée par le Parlement, l’O disparaît de l’ordre juridique.

F L’O fait l’objet d’une ratification par le Parlement ; cette ratification peut être explicite mais aussi implicite ; elle peut être aussi totale ou partielle. L’O ratifiée, acquiert rétroactivement la valeur de L mais seulement pour ses dispos qui sont du domaine législatif ; une requête en annulation, un REP devant le Juge Administratif devient sans objet : CE, 1966 “MARTINI”.

Conclusion : depuis 1958, on compte environ une 40aine de L d’habilitation pour + de 200 O en matière surtout de traités internationaux, d’outre-mer, de fiscalité. La dernière habilitation célèbre date de 1999 qui prévoyait l’habilitation du gvt en matière de codification ; celle du 02/07/2003 a été prise pour simplifier le droit.

2) Les O référendaires de l’art. 11 const

Ces O interviennent dans le domaine de la L et sont prises par les autorités effectives à la suite d’une habilitation donnée par le peuple par la voie du référendum. Ces O ont été déclarées de nature administrative par le CE, 1962 “CANAL” où le CE a simplement retenu la qualité des auteurs de l’O.

3) Les O budgétaires de l’art. 47 al. 3 const

Le Parlement dispose d’un délai global de 70 jours pour adopter la LF ; si ce délai n’est pas respecté, le gvt peut mettre en vigueur le dispos du projet de LF par voie d’O.

4) Les O en matière de L de financement de la Sécurité sociale (art. 47-1 al. 3 const)

La procédure est similaire aux projets de LF sauf que le délai global est de 60 jours. Si ce délai n’est pas respecté, le gvt peut mettre en vigueur les règles relatives au financement de la Sécu par voie d’O.

Conclusion : l’art. 92 const prévoyait l’intervention d’O pour prendre des mesures transitoires de mise en place de la 5° République ; ces O devaient intervenir dans les 4 mois de la promulgation de la C°. Le CE a décidé que ces O avaient force de L et qu’elles n’étaient donc pas opposables au JA.

Sous-section 2 : les sources non-écrites de la légalité

I. La doctrine

L’opinion des juristes ne constitue pas une source de droit à valeur obligatoire mais la doctrine joue un rôle important en Droit administratif : elle permet de divulguer, d’expliquer la règle de droit jurisprudentielle ; elle permet de systématiser la jurisprudence ; enfin, la doctrine exerce une appréciation critique des textes et des décisions de justice.

II. La jurisprudence

Elle constitue en Droit administratif une importante source du droit sur 2 plans : sur le plan de l’interprétation et des textes et sur le plan de la création de normes jurisprudentielles. Presque toutes les grandes notions du Droit administratif ont été dégagées par les arrêts du CE : le SP, les actes acministratifs, le contrat administratif, la responsabilité…

A. La théorie de l’autorité limitée de la chose jugée

Ça signifie en Droit administratif qu’en vertu de la chose jugée, ce qui est jugé par le Juge Administratif a force de vérité légale et s’impose à l’administration . Mais cette autorité à une valeur limitée. En ce qui concerne les recours dits de plein contentieux c’est à dire de recours en responsabilité ou de recours en matière de contrats, l’autorité de la chose jugée n’est relative qu’aux parties ; par contre, dans le contentieux de la légalité c’est à dire du recours pour excès de pouvoir c’est à dire du recours en annulation d’un acte administratif, l’autorité de la chose jugée s’impose à tous c’est à dire que cette autorité vaut erga omnes en ce qui concerne l’objet et la cause qui sont jugés. Le juge n’est pas tenu de donner des solutions identiques à des cas semblables qui se présentent à lui car le droit français interdit ce qu’on appele les arrêts de règlements qui consistent à disposer de façon générale et règlementaire sur une cause soumise au juge ce qui est contraire à la séparation des pouvoirs.

B. Le principe de la pratique du droit jurisprudentiel

Le Juge Administratif établit de véritables règles de droits qui ont une autorité = aux règles de droit écrites : 2 raisons expliquent ça : 1/ le Juge Administratif, pas + que le juge civil (art. 4 cc), ne peut pas refuser de statuer aux motifs du silence ou de l’obscurité de la L. 2/ l’affirmation de l’autonomie du Droit administratif par rapport au droit privé a créer un vide juridique que le Juge Administratif a du combler. En ce qui concerne la méthode du droit jurisprudentiel, le Juge Administratif donne des solutions identiques à des cas semblables mais il n’est pas lié par les décisions précédentes ; ceci étant, il n’opère que très rarement des revirements de jurisprudence mais lorsqu’il en fait, ces revirements de jurisprudence figurent dans des arrêts de principe qui peuvent s’identifier par des indices extérieurs (ex : la composition de la formation de jugement au CE car sa compo varie en fonction de l’importance de l’affaire).

C. Les principes généraux du droit (PGD)

Ce sont des éléments très importants de la légalité administrative. Ce sont des principes qui ne figurent pas dans les textes mais que la jurisprudence reconnaît comme devant être respectés par l’administration c’est à dire que leur violation constitue une illégalité pour toute autorité administrative. Autrement dit, ces PGD découlent du pouvoir normatif de la jurisprudence ; ils sont créés pour des motifs d’équité c’est à dire pour assurer la sauvegarde des droits des citoyens. En ce qui concerne leur mode de formation, ils sont issus des fondements du droit public français tels qu’ils apparaissent notamment dans des déclarations de droits ou encore dans des dispos de lois convergentes ou bien dans des conventions internationales mais il n’existe jamais de liens formels avec les textes de droit écrit c’est à dire que le CE ne reconnaîtra jamais juridiquement dans un arrêt que le PGD trouvé est la transposition de tel ou tel texte de droit privé ; à partir de là, il est impossible de donner une liste définitive des PGD puisque le CE peut en créer et en supprimer à tout moment.

1) Énumération des PGD essentiels

Le PGD le + invoqué et le + appliqué aussi, est le principe d’égalité devant la loi qui entraîne plusieurs conséquences et notamment l’égalité d’accès aux emplois de la fonction publique : CE.ass, 28/05/1954, “BAREL” ; ce qu’il faut comprendre c’est que le principe d’égalité peut se subdiviser lui-même à l’infini, on peut le décliner dans de très nombreux domaines. Il y a ensuite le principe des droits de la défense en vertu duquel toute personne a le droit d’être avertie avant toute mesure prise en considération de sa personne afin de pouvoir présenter utilement sa défense : il a été reconnu dans l’arrêt du CE, 05/05/1944, “Dame Veuve Trompier-Gravier”. Ensuite, il existe aussi des PGD concernant le fonctionnement de la justice : la 1° des manifestations de ce principe est que tout jugement prononcé en dernier ressort doit pouvoir faire l’objet d’un recours en cassation : ce PGD a été reconnu par le CE.ass, 07/02/1947, “D’Aillières” ; la 2° manifestation de ce principe est que tout acte administratif peut être attaqué par la voie du recours pour excès de pouvoir : ce PGD a été reconnu par le CE, 17/02/1950, “Ministre de l’agriculture c/ Dame LAMOTTE”. Ce PGD a été même reconnu par le cons.const en 1994 comme principe fondamental à valeur constitutionnelle. Il existe également des PGD en matière de justice sociale tels que l’interdiction faite à tout employeur, sauf dans certains cas, de licencier un salarié en état de grossesse : ce PGD a été reconnu par le CE.ass, 08/06/1973, “Dame PEYNET” ; (remarque : tous ces PGD sont créés pour sauvegarder les droits des individus face à l’administration : étant donné que le Code du travail n’était pas applicable aux agents publics non titulaires, le CE a dégagé ce PGD pour les protéger identiquement aux autres salariés et fonctionnaires) ; autre illustration des principes de justice sociale : le droit pour les étrangers qui résident régulièrement en France de mener une vie familiale normale : CE.ass, 06/12/1978, “GISTI” ; le droit de percevoir pour les non titulaires de la fonction publique, une rémunération au – = au SMIC ; autre illustration en matière de PGD sur la justice sociale qui a été créé en 2002 : l’OB° de reclasser un salarié inapte physiquement avant d’envisager son licenciement. Il existe aussi des PGD de sécurité juridique et notamment le principe de non rétroactivité des actes administratifs : ce PGD a été consacré par le CE.ass, 25/06/1948, “société du journal l’Aurore” ; enfin, il existe le PGD applicable aux réfugiés politiques interdisant leur extradition vers leur pays d’origine : CE.ass, 01/04/1988, “ECHARI”. Le CE a récemment semblé aller au-delà de la théorie classique des PGD en consacrant un PFRLR : CE.ass, 03/07/1987, “Moussa Koné” où il consacre l’impossibilité pour l’Etat d’extrader un étranger lorsque cette extradition est demandée dans un but politique. Le CE peut refuser la consécration de PGD demandés par les requérants.

2) La valeur juridique des PGD

Avant 1958, les PGD devaient être respectés par l’administration mais le législateur pouvait les violer. Le CE a dégagé une méthode de raisonnement concernant les PGD : CE.ass, 17/02/1950 “Dame Lamotte” où il est déclaré que certains actes administratifs ne peuvent faire l’objet d’un recours administratif ou judiciaire ; cependant, le CE a interprété cette loi comme n’ayant pas exclu le recours pour excès de pouvoir qu’il estime ouvert, même sans texte, contre tout acte administratif et qui a pour effet d’assurer le respect de la légalité. Depuis la C° de 1958, le CE n’a + le monopole pour la création des PGD qui peuvent être aussi reconnus par le cons.const et qui peut même leur reconnaître une valeur constitutionnelle. Par ailleurs, le CE soumet aussi le pouvoir règlementaire autonome fondé sur l’art. 37 al.1 const, au respect des PGD : CE, 26/06/1959, “syndicat général des ingénieurs-conseils” sur la source des PGD. De nos jours, la thèse dominante concernant la valeur juridique des PGD, est représentée par CHAPUS qui dit qu’ils ont une valeur “infralégislative et supradécrétale” c’est à dire que la loi peut déroger à ces principes mais dans ce cas, le Juge Administratif tentera d’interpréter la L comme n’ayant pas voulue contredire le PGD en question. On observe actuellement une jonction des jurisprudence du cons.const et du CE ; en effet, le cons.const a reconnu dans certains cas, exactement les mêmes principes dégagés par le CE (ex : le principe d’égalité devant les charges publiques) mais le + souvent, il les a reconnu pas en tant que PGD mais en tant que principes et règles à valeur constitutionnelle et d’ailleurs pour beaucoup, ils sont issus de la C° elle-même. Depuis la fin des années 80, le CE a renoncé à consacrer de nouveaux PGD car ils ne seraient que la simple répétition de principes déjà constitutionnels (par ex, le CE fait désormais référence à l’art. 6 const en ce qui concerne l’= accès des citoyens aux emplois publics).

3) Les PGD communautaires

Les PGD du droit communautaire sont aussi dégagés par le CE et dans ce cas le Juge Administratif nous dit qu’il l’a découvert dans un traité : CJCE, 17/04/1997, SARL de Kerlast” ; CE, 03/12/2001, “syndicat national des industries pharmaceutiques” où il déduit des traités un PGD communautaire qu’il déclare avoir la même valeur juridique que les autres PGD classiques ; il développe de nouveaux principes comme la confiance légitime : CE, 09/05/2001, “ entreprise personnelle de transports FREYMUTH”.

III. La coutume

L’insertion de la coutume dans les sources du PLA est toujours discutée en doctrine ; pour certains auteurs, la coutume est une source du Droit administratif et pour d’autres, non. Le CE a explicitement déclaré que la coutume internationale constitue une source du Droit administratif : CE, 06/07/1997, “Aquarone”.

Section 2 : Les limites du PLA

I. Un pouvoir discrétinnaire

Ce pouvoir discrétionnaire qui s’exerce dans le cadre de la légalité c’est à dire l’opposé de l’arbitraire, appartient au droit commun de l’administration ; il consiste à appliquer la loi aux cas concrets dont l’administration est saisie et même, selon les domaines, le législateur va laisser à l’administration une liberté d’action + ou – large.

A. Distinction entre compétence liée et pouvoir discrétionnaire

B. Les limites du pouvoir discrétionnaire

II. Les actes de gouvernement

A. Notion d’acte de gouvernement

B. Le domaine des actes de gouvernement

1) Actes relatifs aux relations entre organes constitutionnels

2) Actes relatifs aux relations internationales

C. Le régime juridique des actes de gouvernement

III. La théorie des circonstances exceptionnelles

A. Notion de circonstances exceptionnelles

B. Régime juridique des circonstances exceptionnelles

C. Limites des circonstances exceptionnelles

IV. L’art. 16 const

V. La sanction du PLA

A. La nullité des actes administratifs

1) L’acte nul en droit administratif

2) L’inexistence juridique

B.

I.

C. Spécialisation des agents

Chaque autorité administrative dispose d’une compétence matérielle c’est à dire d’une sphère de compétences dont il ne peut pas sortir. Dès lors, les conflits de compétence sont peu nombreux dans l’administration c’est à dire que le principe en la matière est celui du parrallélisme des compétences : c’est un principe selon lequel une autorité, pour prendre une décision, est également compétente pour prendre l’acte contraire. La spécialisation des agents de l’administration a pour conséquence, pour corollaire, la hiérarchisation de ceux-ci, à laquelle seules 2 dérogations sont apparentes.

1) L’exercice par une autorité < de la compétence d’une autorité >

Cette règle de non-empiettement de compétence n’interdit pas à l’autaurité < d’agir. Si elle ne peut pas agir à la pàlace de l’autorité >, elle peut, notamment en matière de PA, aggraver les mesures de l’autorité >. 3 cas sont organisés par le DA.

a) La délégation

C’est le procédé par lequel l’autorité > appelée le déléguant, habilite l’autorité subordonnée c’est à dire l’autorité < appelée le délégataire, a exercer sa propre compétence. Mais on a prévu des garanties en la matière : la délégation doit avoir été prévue par un texte législatif ou règlementaire et la délégation ne doit être que partielle ; elle doit aussi être faite avec précision et doit être publiée. Il existe 2 types de délégation.

1. délégation de pouvoir

elle consiste dans le transfert par une autorité > d’une partie de ses pouvoirs à une autorité subordonnée. La délégation de pouvoir déssaisie l’autorité déléguante ; par conséquent, l’intervention de l’autorité déléguante dans la matière déléguée est entâchée d’incompétence.

2. délégation de signature

Ici, l’autorité > autorise une autorité subordonnée à signer certaines décisions en son nom, mais sous son contrôle et sa responsabilité. Cette délégation de signature est personnelle.

b) La suppléance

C’est la situation dans laquelle le fonctionnaire est automatiquement investi des pouvoirs d’un autre agent public qui est absent ou empêché. Cette suppléance doit absolument être prévue par un texte.

c) L’intérim

Un agent public est choisi provisoirement pour remplir les fonctions d’un autre agent public, soit en raison de son absence, soit en raison de la cessation de ses fonctions. L’agent qui exerce l’intérim dispose de l’intégralité des pouvoirs attachés à la fonction.

2) La violation par une autorité > de la compétence d’une autorité <

L’autorité hiérarchique c’est à dire > peut donner des ordres à ses subordonnés pour qu’ils modifient leurs décisions . Elle peut aussi directement modifier ou rapporter (= retirer) leurs décisions de sa propre initiative.

D. La théorie jurisprudentielle des fonctionnaires de fait

Cette théorie est une dérogation est une dérogation à la règle selon laquelle seuls les agents publics régulièrement habilités peuvent édicter des décisions exécutoires. La fonction de fait peut être fondée sur 2 éléments alternatifs : l’apparence c’est à dire qu’on admet que des personnes irrégulièrement investies peuvent édicter des actes valides dans la mesure où les administrés ont pu croire qu’elles étaient régulièrement investies. D’autre part, pour la nécessité du bon fct du SP, on admet dans des circonstances exceptionnelles (jurisprudence HERYES) que des personnes sans mandat administratif émettent des actes administratifs valides dans le but de faire fonctionner les SP, en raison de la disparition des autorités régulièrement investies : c’est une théorie qui a été développée après la 2° GM.

II. La procédure administrative non contentieuse (ANC)

Il s’agit de l’ensemble des règles de forme et de procédure qui s’imposent à l’administration lorsqu’elle élabore l’acte administratif. L’ANC a pour but de protéger les administrés contre tout risque d’arbitraire de la part de l’administration . L’ANC est disticte de la procédure administrative contentieuse qui elle, régit le déroulement du procés administratif et donc les règles de fond.

A. Les formalités préalables à l’édiction de l’acte

1) Le principe des droits de la défense

Ce principe est la transposition de la règle du contradictoire consacrée en contentieux administratif. Il a été consacré comme PFRLR par le cons.const. il a néanmoins une application limitée dans le sens où il ne correspond pas à l’application de la règle du procés équitable (art. 6 de la conv. EDH). Ce principe des droits de la défense a été consacré tout d’abord dans le droit de la fonction publique par la L du 22/04/1905 qui a prescrit la communication du dossier aux fonctionnaires faisant l’objet d’une procédure disciplinaire. Ce principe est ensuite devenu un PGD par un arrêt du CE, 1944 “dame VEUVE TROMPIER GRAVIER”. Le principe à toute personne à l’égard de laquelle l’administration veut prendre une sanction qui constitue une mesure prise en considération de la personne : CE, 1949 “NEGRE”. A contrario, les décisions favorables à leurs destinataires ne bénéficient pas de la protection apportée par ce PGD ; par ex, le retrait d’autorisation d’occuper un domaine public comme un trottoir par ex n’est pas considéré comme une sanction. Le respect de ce principe se traduit par 3 OB° pour l’administration à l’égard des administrés : 1/ informer suffisamment l’intéressé sur les décisions qui vont être prises et sur les garanties dont dispose cet administré. 2/ l’octroi d’un délai raisonnable par l’administration pour que l’intéressé puisse préparer sa défense. 3/ l’administration ne peut prendre sa décision qu’après avoir pris connaissance des observations de l’intéressé. Mais il faut voir que les textes postérieurs sont allés + loin que ce PGD : l’art. 8 du décret du 28/11/1983 et la L du 12/04/2000 “DCRA” (droits des citoyens dans leurs relations avec les AD°). Ces 2 textes ont étendu l’OB° faite à l’administration de respecter une procédure contradictoire. La décision individuelle défavorable et celle qui déroge à une règlementation (c’est à dire les décisions à motiver en vertu de la L du 11/07/1979), ne peuvent légalement intervenir qu’après la possibilité pour l’administré de pouvoir présenter des observations écrites et éventuellement sur sa demande, des observations orales ; de + la possibilité aussi d’assistance par un mandataire de son choix et c’est ce dernier élément qui n’est pas prévu par le PGD. Mais ces 3 possibilités qu’accordent les textes récents à l’administré sont refusées dans 3 cas c’est à dire des cas dans lesquels le principe du contradictoire ne peut pas être invoqué par l’administré : 1/ en cas d’urgence. 2/ en cas de circonstances exceptionnelles sous réserve des nécessités d’ordre public et de la conduite des RI. 3/ cas des dérogations prévues par la L c’est à dire des dérogations légilatives.

2) La procédure consultative

2 raisons principales expliquent l’existence de cette procédure : 1/ la volonté d’éclairer la prise de décision. 2/ la volonté d’associer les administrés à la prise de décision. Concernant la procédure de cet avis, seuls les membres prévus par un texte peuvent siéger dans l’organisme consultatif : ils doivent être impartiaux, régulièrement convoqués et doivent bénéficier de tous les éléments d’appréciation. Le quorum est fixé à la moitié des membres. L’avis est une mesure préparatoire ce qui signifie qu’il ne constitue pas une décision faisant grief et juridiqueemnt, ça traduit que les irrégularités qui entâchent la procédure consultative qu’à l’appui d’un recours contre la décision qui suit l’avis. Concernant l’effet juridique de l’avis, 3 cas se présentent : 1/ lorsque l’avis est facultatif, l’autorité administrative peut, après la consultation, y apporter toute modif sans avoir l’OB° de saisir à nouveau l’organe consultatif. 2/ lorsque l’avis est obligatoire, l’administration a 2 possibilités ; elle peut soit prendre la décision sur laquelle elle a consulté l’organe consultatif, soit adopter le texte proposé par cet organe. 3/ lorsque l’avis doit être conforme, l’administration doit à la fois demander l’avis mais aussi, elle doit le suivre.

3) Les enquêtes publiques

C’est un moyen de garantir les droits des administrés dans 2 domaines + particulièrement : la propriété et la liberté du commerce et de l’industrie. En la matière, on a la L du 12/07/1983 qui est relative à la modernisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement. L’enquête doit avoir une durée mini d’un mois et recevoir une pub suffisante. L’enquête est effectuée par un commissaire enquêteur nommé par le président du TA qui peut provoquer des réunions publiques. Cette enquête publique a 2 effets : 1/ au regard des administrés, à la fin de cette enquête, le commissaire enquêteur est obligé de rendre un rapport public ainsi que des conclusions motivées. 2/ à l’égard du titulaire du pouvoir de décision, une fois l’enquête terminée, la décision administrative qui la concerne devra être explicite.

4) La transparence administrative

L’art. 4 de la L du 12/04/2000 “DCRA” dispose que dans ses relations avec une des autorités administratives, toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l’adresse administrative de l’agent chargé d’instruire sa demande ou chargé de traiter l’affaire qui la concerne. Ces éléments doivent figurer sur les correspondances qui lui sont adressées. A contrario, l’anonimat de l’agent peut s’appliquer pour des motifs tenant à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes. Au sens de cette L, la demande se fait par “toute réclamation”, y compris les recours administratifs gracieux ou hiérarchique.

B. Les règles relatives au contenu de l’acte

1) La forme écrite ou verbale

Habituellement, l’administration agit par actes écrits mais tant que ça n’est pas exclu par un texte, l’administration peut prendre des décisions verbales. Écrites ou verbales, les décisions peuvent faire l’objet d’un REP. En principe, la forme écrite est libre (ex : simple fax) mais il arrive souvent que des textes prévoient des formes bien précises (ex : les art. 19 et 22 const à propos du contreseing du 1° M).

2) L’apparence, différente du contenu

Les décisions administratives peuvent prendre des noms variés (ex : décrets, arrêtés, délibérations, avis, circulaires…) mais ce qui importe ce n’est pas la dénomination de l’acte mais bien son contenu. Par ex, lorsqu’aucun texte n’impose de nom, la décision peut être prise par simple note de service voire de simple lettre. Cependant, certaines mentions doivent obligatoirement figurer dans cette décision parmi lesquelles la date, la signature, et pour les décisions qui doivent être précédées d’une consultation, la mention de l’intervention de l’instance doit figurer dans la décision.

3) Différence entre décisions implicites et explicites

En principe, la décision administrative est explicite mais par exception, des textes prévoient que le silence gardé par l’administration pendant un certain temps, sur la demande qui lui a été présentée par un particulier, vaut décision implicite. Désormais, en vertu d’une règle générale écrite qui est la L du 12/04/2000 “DCRA”, le silence gardé par l’administration pendant 2 mois sur la demande qui lui est présentée, vaut décision implicite de rejet. A contrario, dans le cas notamment prévu par décret en CE, le silence vaut décision implicite d’acceptation (ex : permis de construire).

4) Formalités substancielles / formalités non substancielles

Le Juge Administratif a tenu le raisonnement suivant en la matière : pour éviter que l’oubli de toute formalité n’entraîne l’annulation d’un acte administratif, la jurisprudence a créée la distinction entre formalités substancielles et formalités non substancielles. Par conséquent, seule la violation des 1° entraîne l’annulation d’un acte administratif car ce sont celles qui risquent de modifier la décision ou qui donnent aux administrés les garanties ou qui éclairent l’administration dans sa prise de décision.

C. Le principe du parrallélisme des formes

Il concerne les actes dont l’objet est de supprimer les actes antérieurs. On parle d’actes “contraires”. Le principe s’impose toujours pour les actes règlementaires c’est à dire que la même procédure suivie pour l’élaboration de l’acte est exigée pour sa modif ou son abrogation.par contre, pour les actes individuels, le principe ne s’impose que si la procédure prévue pour l’acte initial a la même utilité pour le modifier ou l’abroger.

D. La motivation des actes administratifs

Tous les actes administratifs doivent être motivés c’est à dire être justifiés par des raisons de fait et/ou de droit. Mais cette OB° de motivation des actes administratifs fait référence pour l’administration à l’OB° de faire connaître explicitement ses raisons dans sa décision. L’intérêt de la motivation est triple : 1/ expliquer la décision. 2/ obliger l’administration à ne pas prendre de décisions pour des motifs inavouables. 3/ un meilleur contrôle par le juge ou par le > hiérarchique. Cependant, il n’existe pas d’OB° générale de motivation des actes administratifs : c’est ce que nous dit le commissaire du gvt GENTAU dans ses conclusions sur l’arrêt du CE, 1970 “Marseille en fête”. La L du 11/07/1979 relative à la motivation des actes administratifs a prévu cependant, de nombreuses hypothèses de motivations obligatoires. Par ailleurs, d’autres textes viennent renforcer cette OB° de motivation. En ce qui concerne le champ d’application organique, cette L du 11/07/1979 s’applique à l’Etat, aux CT et à leurs EP. 3 catégories de décisions doivent être motivées : 1/ les décisions individuelles défavorables à leurs destinataires dès lors qu’elles figurent en + dans la liste des décisions dont la motivation est obligatoire en la matière, qui sont prévues par cette L de 79. cette liste comprend les décisions qui restreignent les libertés publiques : CE.sect, 1987 “consorts METRAT” ; les décisions qui constituent une mesure de police (ex : fermeture d’une maison de retraite) ; les décisions qui infligent une sanction ; les décisions qui subordonnent une autorisation à des conditions restrictives ; une décision qui retire ou abroge une décision qui crée un droit ; une décision qui oppose une prescription ; une décision qui refuse un avantage dont l’attribution constitue un droit. 2/ les décisions individuelles qui dérogent aux règles géénrales fixées par la L ou le R. 3/ la L du 17/01/1986 a ajouté les décisions qui refusent une autorisation. D’autre part, il faut noter que l’administration n’est pas tenue de motiver ses décisions en cas d’urgence absolue même dans ces cas où la motivation est obligatoire. Dans ce cas, l’intéressé, sur sa demande, pourra obtenir la motivation de la décision qui lui a été opposée dans un délai d’un mois. L’autre limite à l’OB° de motivation tient aux décisions implicites : dans ce cas, l’administration devra fournir une motivation dans un délai d’un mois sur la demande de l’intéressé. La 3° limite tient au respect du secret médical et des secrets protégés (ex : défense nationale) pour des raisons que l’on comprend. Enfin, la motivation doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de fait et de droit de la décision ; elle doit être explicite et la motivation par référence n’est pas suffisante sinon, l’administration encourt l’annulation de l’acte. Par ailleurs, certains textes imposent à l’administration de motiver ses décisions : par ex, les décrets de dissolution des conseils municipaux, le refus de naturalisation. Par ex, l’art. L. 2213-2 du CGCT impose la motivation des arrêtés règlementaires de police municipale dans le domaine de la circulation routière.

E. L’accès aux docs administratifs

La France consacrait traditionnellement, le principe du secret de l’action administrative qui remontait à l’AR sous lequel l’administration ne devait rendre des comptes qu’au roi et non à ses sujets. Ce principe du secret s’est maintenu malgré la consécration de la démocratie en France. Il va falloir attendre la L du 17/07/1978 pour que soit renversé ce principe du secret et que soit consacré le principe de la liberté d’accès aux docs administratifs. Les administrés c’est à dire toute personne physique ou morale bénéficient de ce droit. Cette L a été complétée par la L du 12/04/2000 “DCRA” relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les AD° et elle va + loin que la L de 78 puisqu’elle consacre le droit qu’a toute personne à l’info. Ainsi, les autorités administratives doivent organiser la liberté d’accès aux règles de droit ; + concrètement, les administrés doivent bénéficier d’un accès simple au droit ; ça signifie que la mise à dispo des textes juridiques constitue désormais une mission de SP. De +, le CE a reconnu la qualité de “garantie fondamentale” au droit de libre accès aux docs administratifs qui est accordé aux citoyens pour l’exercice de leurs libertés publiques : CE, 2002 “ULLMANN”.

1) Les docs communicables

La L de 78 modifiée par la L de 2000, consacre la jurisprudence antérieure : “doivent être communiqués en tant que docs administratifs, les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procés verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, avis, prévisions et décisions qui émanent de l’Etat, des CT, des EP ou des organismes de droit public ou privé chargés de la gestion d’un SP”. Ces docs communicables peuvent revêtir la forme d’écrits, d’enregistrements sonores ou visuels ou de docs sur support informatique. Au sens de la jurisprudence, seuls les docs à caractère administratif sont communicables et c’est ce qu’il faut retenir de cette définition de la L. Donc par ex les actes de l’état civil n’entrent pas dans le champ d’application de la L de 78 et ne sont donc pas communicables, tout comme la simple détention par une autorité administrative de copies de docs établis par une société privée dans le cadre de son activité : CE.sect, 1993 “monsieur HUDIN” qui dit que cette simple détention ne constitue pas un doc administratif et n’est donc pas communicable. Par conséquent, on peut dire que ne sont pas administratifs, tous les docs établis dans le cadre d’une procédure judiciaire ou établis devant la juridiction administrative. La L précise que ne sont pas non + administratifs, les actes des assemblées parlementaires, les avis des juridictions administratives, certains docs de la Cour des comptes, les docs d’instruction concernant les réclamations adressées au Médiateur de la République. Par contre, les budgets et les comptes des autorités administratives sont communicables à toute personne qui en fait la demande et dans les conditions prévues par la L de 78.

2) Les docs non communicables

Il y a 5 catégories de docs non communicables : 1/ tous les docs couverts par un secret public : défense nationale, politique extérieure, sûreté de l’Etat, monnaie ; ou secret privé : dossiers médicaux, dossiers persos, éléments relatifs à la vie privée, secrets industriels et commerciaux. 2/ les docs déjà communiqués au demandeur ou les docs mis à la dispo du public. 3/ les docs qui représentent une étape du W administratif c’est à dire que le droit de communication ne s’applique qu’à des docs achevés et non à des docs préparatoires. 4/ les docs qui comportent des données persos ne peuvent être communiqués qu’à ceux qu’ils concernent. 5/ les docs introuvables ou qui n’existent +.

3) La commission d’accès aux docs administratifs (CADA)

La CADA est une AAI qui est chargée de faciliter l’accès des administrés aux docs administratifs et archives publiques. L’administré qui se heurte à un refus de communication de la part de l’administration peut saisir la CADA dans un délai de 2 mois. Si la CADA estime que le doc est communicable, ce qui est le cas dans 90% des demandes, l’administration doit suivre l’avis de la CADA et donc communiquer l’acte. Si l’administration refuse à nouveau la communication, l’intéressé peut alors saisir le JA. On voit donc que le recours à la CADA est un recours administratif préalable obligatoire avant tout recours juridictionnel : CE.sect, 1982 “dame COMMARET”. C’est la juridiction administrative qui est compétente en cas de confirmation du refus de communication pour décider si le doc est communicable ou non.

4) Les modalités d’accès aux docs administratifs

2 modalités d’accès aux docs administratifs sont prévues par la L : 1/ par consultation gratuite sur place sauf le cas particuliers des docs très anciens qui pourraient être abîmés. 2/ par la délivrance d’une copie sur un support identique à celui utilisé par l’administration ou sur support papier. La L précise dans ce 2° cas que toute reproduction est aux frais de l’administré.

CONCLUSION :

1/ d’autres textes prévoient des procédures spécifiques de communication (ex : l’art. 65 de la L du 22/04/1905 qui donne le droit de communication de leurs dossiers aux fonctionnaires en matière disciplinaire ; autre ex : plusieurs dispos du Code électoral). 2/ la convention d’ARRHUS signée en 1938 est entrée en vigueur en oct. 2002 en France : elle concerne l’accès à l’info, la participation du public au processus de décision et l’accès à la justice en matière d’environnement. Elle est donc + large que la L de 78. 3/ une directive communautaire du 28/0/2003 qui devra être transposée d’ici 2005, renforce elle aussi le droit d’accès à l’info : elle fait l’OB° aux fonctionnaires d’aider le public dans cet accès.

Section 3 : l’entrée en application de l’acte administratif unilatéral

I. La publicité de l’acte unilatéral

La pub conditionne l’entrée en vigueur de l’acte unilatéral. La validité d’un acte administratif et sa régularité par rapport au droit, s’apprécie au jour où l’acte a été signé. Par ailleurs, l’opposabilité et l’aptitude de l’acte à produire des effets juridiques à l’égard des personnes concernées, s’apprécie au jour où ces personnes ont eu une connaissance régulière de l’acte par le biais de sa pub.

A. Les différents modes de publicité

La preuve de la pub ainsi que sa date se fait de façon différente selon qu’il s’agisse d’actes règlementaires ou d’actes individuels.

1) La pub des actes règlementaires

La preuve de la pub de l’acte ainsi que sa date incombent à l’administration pour ce qui est des actes règlementaires : les décrets comme les L doivent être publiés au JO ; les arrêtés ministériels peuvent l’être seulement dans les receuils officiels des ministères (les bulletins officiels ou BO) ; les R de police doivent être à la fois, ou publiés ou affichés, et faire l’objet d’une signalisation sur le terrain. De nombreux actes règlementaires qui émanent des Collectivités territoriales doivent être transmis au préfet pour devenir exécutoires. Les textes sont svt muets sur le mode de pub exigé pour les actes règlementaires c’est pourquoi il appartient au juge de vérifier si le mode de pub a été suffisant. Les actes publiés au JO entrent en vigueur un jour franc après cette publication à Paris et un jour franc après que le JO soit parvenu au chef-lieu en Province. Il faut noter par ailleurs que les R peuvent déterminer eux-mêmes la date de leur entrée en vigueur.

2) La pub des actes individuels

Les actes individuels sont en principe notifiés c’est à dire communiqués directement à leur destinataire. Cependant, le Juge Administratif apprécie au cas par cas si d’autres moyens de pub pouvaient être suffisants.les actes favorables (ex : nomination d’un fonctionnaire) entrent en vigueur dès leur signature sans qu’aucune mesure de pub ne soit nécessaire. en revanche, les actes administratifs individuels défavorables ne peuvent entrer en vigueur qu’une fois la notification effectuée.

B. Les conséquences de l’absence de publicité

L’absence de pub régulière entraîne l’inopposabilité de l’acte aux administrés mais l’acte reste valide c’est à dire existant dans l’ordre juridique. Il résulte de ça plusieurs conséquences : 1/ un recours administratif contre cet acte peut être formé. 2/ le REP est recevable. 3/ la légalité de l’acte est appréciée à la date de son adoption. 4/ l’acte peut servir de fondement à l’édiction d’autres décisions qui vont le mettre en oeuvre. Il est important de noter que si un texte le prévoit, le défaut de pub peut entraîner l’annulation de l’acte administratif.

II. La non-rétroactivité de l’acte unilatéral

Ce principe signifie qu’un acte administratif ne peut pas produire d’effets à une date antérieure à celle de son édiction. Ce principe constitue un PGD consacré par CE.ass, 1948 “société du journal l’AURORE”. Il s’agit d’un principe qui est d’un moyen d’ordre public c’est à dire qu’il sera soulevé d’office par le JA. Il s’applique aussi bien pour les actes règlementaires que pour les actes individuels. Il faut distinguer la rétroactivité de l’application immédiate des R administratifs c’est à dire que les situations juridiques qui n’ont pas un caractère définitif voient s’appliquer immédiatement à elles les textes nouveaux mais ceci ne constitue pas une rétroactivité. Par contre, la rétroactivité d’un acte administratif est possible dans 3 cas : 1/ lorsque l’administration a le droit de retirer sa décision. 2/ lorsqu’un acte administratif est retiré par le JA. 3/ lorsque la L le prévoit de manière expresse.

Droit administratif

Dans un QSJ, Prosper Weil parle du droit administratif comme d’un « miracle ». Fait
suite au droit constitutionnel, dans le cadre du droit public. Constitution organise le pouvoir
politique. Décisions prises par ce pouvoir ont besoin de structures administratif : l’adm
exécute. Pouvoir adm exige marge de manoeuvre.
Adm publique dispose de prérogatives de puissance publique : incarne la puissance
publique : a un certain nombre de moyens à disposition pour agir efficacement. Comprend
l’Etat qui se manifeste par les ministères, les coll. terr : adm communes, département et région
ainsi que toute une constellation de structures publiques (ex l’IEP).
Système juridique spécifique. Citoyen lambda soumis au droit commun ou privé, adm
soumise au droit adm car elle est en charge de l’intérêt général : bénéficie d’un droit
particulier, de privilège, exorbitant du droit commun. Intérêt général doit l’emporter sur
intérêts privés : rapport inégalitaire. Le « miracle », c’est que l’adm se soumette au droit.
Etat de droit : raison d’Etat pas valable dans droit adm. Ex Docteur Gubbler (médecin
de Mitterrand) a invoqué raison de droit mais argument pas retenu par juge adm. Etat de droit
: principe de juridicité. Droit spécial, avant tout jurisprudentiel, qui tend à devenir écrit.
Le droit adm, droit jurisprudentiel et droit écrit
Droit adm aussi ancien que l’adm. Nombreuses évolutions. Droit uniquement
jurisprudentiel qui tend à devenir de plus en plus souvent écrit. Révolution: sachant position
conservatrice des juges, révolutionnaires veulent créer marge de manoeuvre à l’adm. Adoption
loi fondamentale des 16 & 24 août 1790 qui fait défense au juge de connaître (= juger)
l’adm.
Décret du 13 fructidor, an III, réitère interdiction et dit « défense itérative est faite au
juge d’empêcher l’action de l’adm ». An VIII : création Conseils de préfecture qui deviendront
en 1954 les Tribunaux adm. Juge chargé de contrôler l’action de l’adm, de la juger, selon un
droit et des modalités spécifiques. Aussi création Conseil d’Etat qui va bâtir droit adm par la
jurisprudence : ensemble des décisions de justice.
Ensemble des juges qui existent pour juger adm : TA, CE et cours adm d’appel,
juridiction créée en 1987. Récent car contentieux adm s’est beaucoup développé dans la 2nde
moitié du XXème : engorgement CE et TA : mise en place juridiction intermédiaire, CA
d’appel (9 en France).
Si on n’est pas d’accord avec une décision adm ; recours devant TA en 1ère instance. Si
jugement ne convient pas, possibilité de l’attaquer en appel devant une CA d’appel qui rend un
arrêt, et si on n’est toujours pas d’accord, le CE est le juge suprême en Cass.
Le CE correspond à notre philosophie de l’intervention publique. Créé en 1799,
héritier conseil du Roi. Double casquette : conseiller du gouvernement et juge de l’adm. En
1799 juge pas forcément très démocratique, plutôt au service du gouvernement et de l’adm.
Met quelque temps à s’autonomiser du pouvoir exécutif (système de séparation des pouvoirs).
Arrêt fondamental Cadot, 1889, met fin à la théorie du Ministre-juge (on va voir le ministre
avant le juge). CE a alors pour but de se faire une place dans la société française : entreprend
une oeuvre jurisprudentielle protectrice des droits de l’individu, tout en veillant toujours à la
protection de l’intérêt général mais pas toujours compatibles. 2 grands types d’action :
– Lorsqu’on cherche à obtenir l’annulation d’une décision : recours pour excès de pouvoir.
Procès à un acte. Juge adm vérifie que décision conforme au droit ; si elle ne l’est pas, il
l’annule.
2
– Recours en responsabilité, pour obtenir la réparation (financière) d’un dommage qu’on a
subi du fait de l’action adm.
Lorsque le juge est saisi, différentes structures étudient le dossier : on instruit l’affaire. Un
personnage rédige des conclusions (et propose solution) : c’est le Commissaire du
gouvernement (aucun lien). Ne prend pas décision finale. Autre structure au sein de la
juridiction décide de l’issue à donner au procès ; décision suit (ou pas ) les conclusions du
commissaire du gouvernement.
Juge créé droit adm car il n’existe pas de code adm comme il y a un code pénal ou civil
: lacunes à combler. Point de départ donné par un autre juge, le Tribunal des conflits, mis en
place par la loi du 24 mai 1872. Chargé de dire quel est le juge compétent. Un an après sa
mise en place, arrêt Blanco du TC 1873 met en place philosophie et spécificité du droit adm
: un dommage ayant été causé par une structure publique, le juge compétent est le juge adm.
Système de responsabilité mais comme en charge intérêt général, on ne peut lui appliquer
règles de droit commun. Responsabilité adm ni générale, ni absolue. Varie en fonction des
besoins du service. On en déduit qu’il y a un juge spécial (compétent) pour l’adm et que pour
l’adm ; droit spécial : compétence et droits spécifiques.
Pour renforcer légitimité, technique des principes généraux du droit : juge adm n’a pas de
code à disposition, permet de créer ou découvrir un certain nombre de droits ex principe de
non-rétroactivité des actes adm (ex : on ne peut augmenter les droits à payer en cours
d’année). Autres PGD : droit pour les étrangers de mener une vie familiale normale (arrêt
GISTI 1978).
Positions du CE contestables : juge reste parfois en retrait et laisse législateur agir :
droit devient de plus en plus écrit. Ex: problème exécution décisions de justice par l’adm.
Décisions ne sont parfois pas exécutées, pas de moyen véritable pour forcer adm à agir.
Doctrine années 1950 à 70 critique à l’égard CE pour qu’il trouve des moyens pour obliger
adm à agir. 2 grands moyens : astreinte et injonction, somme d’argent à payer et ordre donné
d’agir. Doctrine demandait au CE de prononcer astreintes à l’égard de l’adm. Aucun texte écrit
ne lui reconnaissait ce pouvoir : 2 lois adoptées par le Parlement pour y remédier. Loi de
1980 permet au juge de prononcer astreintes à l’encontre adm (peut assortir sa décision
d’une astreinte). Loi de 1995 relative aux injonctions permet au juge de donner ordre à l’adm
d’agir (importance symbolique).
Dernière étape droit écrit : loi de 2000 organise de façon plus rationnelle et plus
efficace les procédures d’urgence. Moins de référés, plus efficaces. Toute dernière étape pas
encore achevée : la codification. Législateur adopte certain nombre de droits qui rassemblent
éléments jurisprudentiels et textuels pour aboutir, à terme, à un code adm. 1979: Georges
Vedel écrit  » le droit adm peut-il rester indéfiniment jurisprudentiel ? » Droit tel quel pas
satisfaisant pour la lisibilité (pas de source unique) et la sécurité (juge pas tenu par décisions
précédentes).
Le droit adm, droit inégalitaire et Etat de droit
Idée du droit inégalitaire directement liée au mythe de l’intérêt général en France : adm
bénéficie de prérogatives exorbitantes du droit commun, cad de droits dont l’individu ne
saurait bénéficier. Ex il existe des voies d’exécution forcée contre les individus, pas contre
l’adm : privilège négatif. Aussi privilèges positifs ex expropriation pour cause d’intérêt public
(avec indemnisation). En même temps, droit inégalitaire ne peut s’accommoder d’une société
démocratique, exigeante quant à ses dirigeants : développement problématique (surtout depuis
70s) qui tend à rééquilibrer droit adm. Lois adoptées dont le but est le renforcement de l’Etat
de droit adm, ex loi du 12 avril 2000 relative au droit des citoyens dans leurs relations
avec les adm (DCRA). Intitulé pas anodin : on parle de citoyen et plus d’administré : on
reconnaît qu’il y a des citoyens car il y a un pouvoir de l’adm. Toute décision adm doit
3
désormais comporter nom & adresse & tél. (au bureau) de l’agent qui a adopté la décision qui
vous concerne : important dans le principe mais aussi car, si ce n’est pas le as, on peut attaquer
la procédure de l’acte. Aussi plus de transparence. Loi de 1978 institue commission d’accès
aux documents adm : tout individu peut la saisir si on lui refuse l’accès à des documents adm.
De plus en plus sollicitée, mais transparence pas assez organisée : loi du 12 avril 2000 oblige
l’adm à rendre des comptes.
Environnement international et européen : droit européen prime sur loi française. Droit
communautaire et CEDH imposent de plus en plus Etat de droit. Droit adm va-t-il pouvoir
garder sa spécificité ? Gage de survie : partie intégrante de notre culture, présente dans la
Constitution.
Les bases constit de droit administratif
Continuité de l’adm en France, contraste avec la « discontinuité constit », cad que alors même
que les Contit n’ont cessé de se succéder en France, stabilité des structures adm, comme s’il
existait une Constit adm tacite.
Georges Vedel, 1954, développe théorie des bases constit du droit adm. Pour la
Constit de 1958, 2 sortes de base :
– bases constit traditionnelles : article 20 Constit, gouvernement détermine la politique de la
nation et dispose de l’adm. Art 21 : 1er ministre assure exécution des lois : pouvoir
réglementaire et pouvoir de nomination dont bénéficie 1er ministre et président de la
République.
– Bases constit nouvelles : poids Président sous la Vème, énorme du point de vue politique
mais aussi adm : compétent pour signer décrets et ordonnances signées en conseil des
Ministres (e, n général contresignées par 1er ministres, Président étant irresponsable). Art
34 et 37 de la Constit instaurent nouveauté sous la Vème : existence du règlement
autonome, cad que le Parlement ne plus faire de lois dans tous les domaines. Pouvoir
réglementaire (différent loi) du 1er ministre & Président. Loi supérieure au règlement ;
même si domaine de la loi est déterminé, règlement réduit. Inversement si la loi déborde
de son cadre, le juge de la loi ou juge constit peut la déclarer non conforme. Base constit
nouvelle et aussi jurisprudentielle : 2 décisions conseil constit, 1980 & 1987.
_1980: loi de validation adoptée suite à une décision de justice qui valide une décision
préalablement annulée par le juge, au nom de l’intérêt général : reconnaissance du principe
d’indépendance de la justice adm.
_1987: Conseil constit saisi de la loi relative au conseil de la concurrence (autorité adm
indépendante). Législateur: les décisions prises par ce conseil relèvent du juge judiciaire et
plus adm. Conseil constit : oui, mais attention de préserver son existence.
En même temps, bases constit ne donnent pas définition droit adm. 2 grandes écoles datant
début XXème :
-Ecole SP de Bordeaux menée par Léon Deguit : doctrine des fins ou des objectifs, cad que
droit adm n’existe qu’en fonction du SP.
-Ecole de la puissance publique de Toulouse menée par Maurice Hauriou : doctrine des
moyens : quels sont les moyens utilisés par l’adm ?
Débat a aujourd’hui valeur historique, exigence de service et d’ordre public justifie règles.
Eléments d’actualité :
– CE a condamné Etat à prendre en charge une partie de la somme à laquelle Maurice
Papon a été condamné car actes accomplis en tant qu’administration. Distinguer fautes de
service de la faute personnelle. Responsabilité Etat français reconnue, CE : faute
personnelle et faute de service, il est donc normal que l’Etat paye (printemps 2002).
4
– Roselyne Bachelot a adopté durant l’été 2002 des arrêtés ne respectant pas le droit
européen quant aux dates d’ouverture de la chasse : arrêtés suspendus.
– Extrême droite voulait faire congrès dans une salle d’Annecy (2002) ; maire a refusé car
risque atteinte l’ordre public. FN saisit procédure d’urgence et juge a statué : TA de
Grenoble a validé refus maire mais en appel le CE a annulé cette décision car l’interdiction
était disproportionnée par rapport aux troubles supposés.
Chapitre introductif : l’Administration et le principe de légalité
Section 1 La définition de l’administration
A) La définition organique
1) la notion de personne morale de droit public
– la définition
Notion abstraite qui permet de rendre compte de l’unité et continuité d’un ensemble formé par
une collectivité d’individus. Personne morale= personnalité juridique. Dégage l’unité d’une
collectivité d’individus par delà les différences des individus qui la composent. Aspect
durable.
– la contestation
Déf. Personne morale : groupement de personnes quelconque et de biens titulaires de droits et
d’obligation.
– les critères
3 principes : spécialité, autonomie & capacité d’avoir PPP.
Spécialité: toute personne publique : but déterminé et compétences limitées sinon illégalité.
Pas comme l’Etat qui n’est pas régi par le principe de spécialité car a la compétence de sa
compétence.
Autonomie: pas que personne publique pour exercer ses compétences d’une autonomie.
Illustré selon choix dirigeants, ligne d’action, budget, capacité d’agir. Autonomie car respect
du droit national.
PPP: prérogatives d’action ou de protection : action= acte unilatéral ; protection= privilège du
préalable. Quand prend décision, peut d’abord l’appliquer aux individus puis peut être contesté
ensuite.
2) Les catégories de personnes morales de droit public
– l’Etat
– les collectivités territoriales et leurs groupements
– les établissements publics
B) La définition matérielle
Domaine où l’adm travaille justifie qu’elle soit soumise à un droit spécial. Mission 1ère :
exécuter décisions pol : activités d’intérêt général.
1) la notion d’intérêt général
Idée fondamentale : au-delà intérêts privés, intérêt général. Droit français longtemps consacré
à uniquement conception abstraite mais progressivement et grâce à CE approche plus
concrète.
– la conception abstraite
Députés, gouvernants édictent lois considérées comme étant l’expression de la volonté
générale. Au niveau adm, il revient à l’adm de mettre en application cette loi. Dispose pour
5
cela d’une capacité de dire ce qu’est l’intérêt général. Varie au fil des ans, ex. thème
environnement. Rapport 1999 CE consacre étude à intérêt général : « l’intérêt général est
regardé à bon droit comme la pierre angulaire de l’action publique dont il détermine la finalité
et fonde la légitimité ». Mythe sans cesse à relégitimer. Arrêt CE, 1999 : Française des Jeux
pas investie intérêt général. Evolution au fil du temps ; selon la façon dont on l’appréhende,
courant libéral : conception au strict minimum ; et courant volontariste : rôle décisif de l’Etat.
– la conception concrète
Liée à l’oeuvre du juge & à l’européanisation de l’intérêt général. A partir 70s, CE indique qu’il
peut arriver que l’intérêt privé serve l’intérêt général (nouveauté) : CE, 1971, Ville de
Sochaux : légalité ou non décision qui permettait déviation d’une route qui allait servir une
entreprise. JA: déviation intérêt privé mais conciliation avec intérêt général. CE, 1973, Ville
nouvelle ouest : théorie du bilan : entre coûts et avantages d’une opération ; saisi projet
grands travaux, pèse le pour et le contre : expropriation vs promotion. Avantages intérêt
général l’emportent sur le privé, mais privé compte quand même pour le juge. Conseil
municipal Bonnasse fait voter bretelle menant au village vers grand restaurant dont
propriétaire élu au Conseil municipal.
Européanisation de l’intérêt général : affaire embargo sur boeuf britannique. Experts: embargo
n’a plus lieu d’être ; mais pour experts français toujours risques : 2 approches. France
condamnée, intérêts se heurtent. Aussi approche finances publiques par gouvernement
français & par structures supranationales : Pacte de Stabilité, intérêt général n’est pas celui des
Français. Volonté générale européenne : groupes de pression.
2) Les activités d’intérêt général
La puissance publique ou le SP : la controverse. Bases théoriques : affrontement Léon Duguit
& Maurice Haurioux (déb. XXème) par voie d’articles : SP ou puissance publique ?
– Léon Duguit, chef de file école de Bordeaux. Seul principe qui légitime le droit publique
est le SP. L’Etat est un ensemble de SP. Propose suppression notion souveraineté pour la
remplacer par celle de SP.
– Maurice Hauriou avec l’école de Toulouse : le seul principe qui légitime le droit publique
est la puissance publique.
20s: Etat « prestataire » ou « providence » : traités de paix entre 1919 et 1923 : brevet de
fabrication de l’amoniaque synthétique. Au lieu de le vendre l’Etat le garde et constitue Office
nationale de l’azote : agit comme une personne privée.
30s: création SEM : mêlent capitaux privés et publics. Etat travaille avec privé, ex. 1932
création d’Air France.
Fin 30s:début nationalisations, ex. SNCF 1937.
Après 2nd WW : programme nationalisations sanction ou intérêt général.
Aujourd’hui va-et-vient nationalisations / privatisations mais retrait Etat domine.
Antagonisme dépassé : promotion activités de SP et respect puissance publique.
– La puissance publique : garantie de l’ordre publique : sécurité publique, salubrité publique
et tranquillité publique ; le triptyque s’est enrichi : la morale / moralité publiques (gardefous
nécessaires) alors que pour Hauriou, seulement question physique, matérielle (crainte
arbitraire). Notion de dignité humaine : poids décisif JA. Garants: maire, préfet, Ministre
de l’Intérieur.
– Le SP : activité d’intérêt général assurée par une personne publique ou privée & assumée
par une personne publique, ex. fédération sportive agréée. SP donc PPP. Arrêt CE, 1942,
Montepent : comités d’organisation ravitaillement pendant guerre, personne privée ; CE,
1943, Bouguen : réglementer professions donc activités de SP.
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Section 2 Le principe de légalité
Légalité: abus de langage car référence à la loi mais aussi à la pyramide des normes : principe
de juridicité ( règle de droit).
A) La soumission de l’administration à la pyramide des normes
1) La soumission aux normes internes
– la Constitution
Toute la Constitution s’impose à l’adm : lorsque JA vérifie que adm respecte dispositions
constitutionnelles, devient JC : doit faire respecter aussi jurisprudence CC.
Art 34 & 37 Constitution : si autorité adm titulaire pouvoir réglementaire (PM ou Pdt)
adoptait décision relevant domaine loi, le JA devrait annuler cette décision pour
incompétence. Aussi Art 19 & 22 Constitution : contreseing ministériel lorsque Pdt prend
décision, sauf exception, doit être contre signée par PM et ministres concernés. Valeur
juridique & adm. Art 72 & suivants : JA vérifie que coll terr ne dépassent pas les compétences
qui sont les leurs et que adm respecte les décisions du CC, ex. arrêt CE, 1990, La télé est à
nous : CE vérifie que adm respecte principe de pluralisme à la TV, principe posé par le CC en
1986. Idem pour principes contenus dans DDHC, Préambule 1946 & principes fondamentaux
reconnus par les lois de la Rép. Un bémol cependant : CE a dév sur ce contrôle de
constitutionnalité la théorie de la loi-écran : décret qui ne respecte pas Constit devrait être
annulé par JA en tant que JC mais JC est le seul juge compétent pour censurer loi
inconstitutionnelle. Le JA ne veut pas contrôler la loi, théorie de la loi écran, CE, 1936,
Arrighi. Ecran entre Constitution & décret, pas dans sa compétence contrôler conformité loi /
constit. A réitéré position dans CE, 5 mars 1999, Rouquette.
– la loi
supérieure aux décrets, loi écran entre décret & Constit. Poids au niveau européen.
– les principes généraux du droit
PGD nés de la jurisprudence CE au début XXème au moment où CE commençait à construire
jurisprudence protectrice des individus. Débat théorique : PGD sont-ils crées ou découverts
par le juge ?
S’il les découvre, principes préexistants à son action et juge peut aider à faire émerger pré
principes. Si créés, spectre du gouvernement des juges. Audace du CE : a le 1er avancé l’idée
mais consacrés seulement après quelques années.
Question théorique s’est apaisée au fil du temps. Origine des PGD : apparus sous plume juge
adm pour renforcer légitimité auprès des citoyens. Principe de légalité et principes non-écrits :
source jurisprudentielle du principe de légalité.
Apparition PGD ancienne mais développement récent. Notion apparaît dès 1873, CE, 8
février 1873 du TC, Dugrave & Bransiet : règles spécifiques qui s’appliquent à l’adm
doivent être consignées aux PGD. Juge adm se cache derrière prudence de vocabulaire : évite
« PGD » jusqu’en 1945. Mais idée ne disparaît pas pour autant : CE, 30 novembre 1923,
Couiteas, juge adm fait PGD sans le dire. , dév principe égalité entre citoyens devant les
charges publiques : terrain en Tunisie illégalement occupé par « indigènes » : propriétaire
demande à force publique expulsion mais refusée car menace troubles publiques. Permet
indemnisation propriétaire pour non-jouissance de son bien. Puis milieu 40s : 1944 arrêt
Dame veuve Trompier-Gravier. 1944: le juge adm, le CE, n’emploie pas expropriation mais
principe des droits de la défense applicables même sans texte : admet que droit jurisprudentiel
protecteur citoyens. Arrêt Aramu, 2 octobre 1945 : CE devait contrôler révocations ; annule
mesures de révocation en se basant sur PGD car droits défense pas respectés. Puis CE
accélère le mouvement et s’efforce de donner base juridique à 2 éléments de notre droit :
7
préambule 1946 et DDHC (1789). Avant 1958 : pas de CC : aucun juge dont mission &ère est
l’interprétation Constit. Débat: savoir si valeur juridique contraignante ou simple déclaration
politique d’intention ? Obligation ou liberté adm. CE a utilisé technique PGD pour juridiciser
droits inscrits dans préambule 1946 & DDHC : les a élevé au niveau PGD.
Développement catalogue PGD : libertés individuelles
– liberté d’aller & venir : CE, section, 4 février 1958, Abisset,
– liberté du commerce & de l’industrie : CE Ass, 13 mai 1983, société René Moline,
– libre choix du patient quant au médecin : CE, 27 avril 1998, syndicat des médecins
libéraux.
– Principes d’égalité devant l’impôt : CE ASS, 22 février 1974, Association des maires de
France ; le SP, arrêt de section, 9 mars 1951, société des concerts de conservatoires ; la
fonction publique : CE Ass, 28 mai 1954, Barène.
– Autre grande catégorie de PGD : protection des individus vis-à-vis adm. 1er arrêt CE Ass, 17
février 1950, dame Lamotte : il est toujours possible de faire un recours pour excès de
pouvoir contre un acte adm créateur de droit. Arrêt important, unique, place réservée PGD
dans hiérarchie des normes. Juste ici dans contexte particulier PGD prévaut sur loi. Nonrétroactivité
des actes adm : CE Ass 25 juin 1948, société du journal l’Aurore. Aussi
principes fondés sur droits économiques & sociaux. CE a appliqué ces principes aux
nationaux mais aussi aux étrangers : arrêt décembre 1978, GISTI ; arrêt CE 25 septembre
1984, Galdenao : principe selon lequel l’Etat doit rejeter demande extradition par Etat qui ne
respecte pas les D de l’H ; 1er avril 1988, Beruciarjua-Echarri : un réfugié politique ne peut
être extradé de son Etat d’origine ; 2 décembre 1994, Agyepong : la qualité de réfugié est
donnée au conjoint et aux enfants mineurs du réfugié (unité familiale).
Valeur supradécrètale et infra législative des PGD. Décret: décision prise par 1er ministre ou
Président République.
Aujourd’hui, qu’en est-il de la polémique création/ découverte ? Atténuée car bon sens :
doctrine a fini par admettre que débat sur ce qu’est travail d’interprétation d’un juge= faux
débat (interprétation pas pur acte de connaissance, peut être acte de volonté). Théorie réaliste
de l’interprétation admet que dans tout acte d’interprétation du juge, acte de connaissance & de
volonté, raison + pragmatisme : liée aux jurisprudences CC et CJCE, + dans une certaine
mesure CEDH. CC: 50s, 60s : on ne connaissait pas valeur DDHC. A partir 70s CC a aussi
commencé à bâtir légitimité : garantir les droits : autorisation de considérer que tel ou tel
principe écrit au niveau constit est un principe constit. Constitutionnaliser: reconnaître valeur
Constit (+++ pour hiérarchie des normes). Ce que la loi pouvait violer (PGD), elle doit
maintenant le respecter.
Rôle CJCE : devait aussi légitimer action. Au début « Constit » européenne fondée uniquement
sur économie puis transfert compétences mais pas de DDHC : CJCE a utilisé techniques des
PGD pour garantir droits fondamentaux avec oeuvre jurisprudentielle sur Constit chaque Etat
+ Convention européenne D de l’H (C°EDH) : PGD communautaires : légitimation forte PGD
nationaux. Débat est-il pour autant terminé ?
2) La soumission aux normes internationales et européennes
Juridiquement pointu & politiquement sensible. Plusieurs textes régissent la matière ; ont
évolué dans le temps et la question n’est pas encore tranchée.
– les traités internationaux
Traditionnellement, le CE n’est pas très favorable au droit international & européen. Texte en
présence : Constit 1958, art 54 & 55. Art 54 permet à des autorités pol de saisir le CC d’un
traité ; si inconstit, celui-ci ne peut entrer en vigueur sauf si la Constit est révisée. La Constit
est donc supérieure aux traités. Art 55 : traités internationaux régulièrement ratifiés & entrés
8
en vigueur ont valeur supérieure aux lois. Al 14&15 préambule 1946 posent principe selon
lequel France respecte droit international.
Acte d’interprétation pas réglé. Décision CC 15 janvier 1975 saisi de la loi relative à l’IVG :
loi ne respecte pas droit à la vie, garanti dans l’acte 1er C°EDH. CC décline sa compétence :
mission CC contrôler conformité loi/ Constit. Considère qu’une loi contraire à un traité n’est
pas pour autant contraire à la Constit. Caractère stable de la Constit différent du caractère
relatif, contingent d’un traité. Mais autre interprétation possible. Pb: art 55 à respecter,
engagements internationaux à respecter aussi.
1975, CCass, arrêt société des cafés Jacques Vabre considère que lorsqu’elle est saisie d’un
texte qui ne respecte pas un traité, la décision est annulée, même si se borne à reprendre
éléments d’une loi : CCass accepte écarter lois qui ne respectent pas droit international.
Donc: Constit/ traités/ lois/ PGD/ actes adm (juge adm ou juge judiciaire)
Arrêt 1er mars 1968, CE section, syndicat national des fabricants de semoule de France :
CE refuse contrôler conformité loi postérieure au traité : part du principe (faux) que traité &
loi ont même valeur.
Loi postérieure ne peut déroger à loi antérieure. Loi écran entre traité et acte qui ne le respecte
pas. Loi comme traité a force de loi (différent art 55) : CE, CCass saisis d’une loi contraire au
traité faisaient prévaloir le traité : inégalité de traitement. 1989: CE fait évoluer sa
jurisprudence car isolé au niveau européen + pression CC qui juge lois & élections ; lorsque
contrôle régularité élections, pas juge constit. Contrôle en 1986 & 1988 : juge ordinaire,
indique dans ses décisions qu’il revient au juge ordinaire de veiller à la primauté du droit
international sur la loi.
CE, arrêt Nicolo, 20 octobre 1989 : accepte de contrôler conformité de la loi aux traités :
abandonne théorie de la loi-écran (juste pour internationalisation). Marche pour traités
internationaux & C°EDH- droit communautaire. Pb: droit capable d’éditer des normes
(directives ou règlements communautaires) qui ressemblent à des lois. Normes s’appliquentelles
prioritairement sur lois nationales ?
– la convention européenne des droits de l’homme
CE, 24 septembre 1990, Boisdet : accepte contrôler lois / normes européennes. 1992,
Rotmans : accepte contrôler lois / directives européennes.
Choses ont évolué mais il reste un pb : question de la place des PGD communautaires dans la
jurisprudence du CE. PGS communautaires dégagés par CJCE.
CE accepte de faire prévaloir PGD communautaires sur loi nationale dans situations régies par
droit communautaire (ex droit concurrence). Dommage de ne pas en bénéficier, ex principe de
sécurité juridique et principe de confiance légitime. N’ont pas leur place en droit écrit français.
Principes dégagés en tant que PGD par la C°JCE, importés du droit allemand.
Sécurité juridique (quelques aspects garantis, ex non-rétroactivité) pas reconnue en tant que
telle. Confiance légitime : adm suscite attente citoyens, laisse entendre qu’elle va agir dans un
sens. Si ne le fait pas, viole confiance légitime des citoyens.
Autre pb directement lié à la spécificité : le renvoi préjudiciel. Organisé par le traité de Rome.
Lorsque juridiction nationale rencontre question droit communautaire, doit saisir CJCE et
attendre qu’elle ait donné bonne interprétation des droits. Obligatoire pour juges supérieurs
(CCass, CE). Monopole d’interprétation de CLCE (1959). CE: 1er renvoi préjudiciel arrêt
10 juillet 1970, Synacomex. Entre temps a développé théorie de l’acte clair : CE menant son
raisonnement juridique et rencontrant droit communautaire ne voit pas l’intérêt d’aller saisir la
cour car question claire : arrêt 14 juin 1964, société des pétroles Shell-Bene. 1970: CE
admet qu’il peut y avoir besoin de la CJCE. Désormais CE renvoie un certain nombre devant
C°JCE mais garde théorie acte clair. 1982: C°JCE admet théorie acte clair, mais seulement si
question parfaitement connue.
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Arrêt CE 3 décembre 2001 suscite énorme controverse. Droit s’est enrichi des art 88-1 à 88-4
dans Constit. CC 20 mai 1998 saisi de la loi française qui vient de mettre en application le
droit relatif à la citoyenneté européenne contrôle loi / Maastricht et / directive européenne. Pb:
domaine précis élections municipales et données inscrites dans Constit mais juste une partie
droit communautaire inscrit dans Constit : ne conserve que éléments inscrits textuellement
dans Constit.
CE, 30 octobre 1998, Sarran : saisi décision adm qui reprend textuellement des dispositions
constit. CE devait se prononcer sur conformité décret au droit internat. CE: décret, ne peut en
contrôler la conformité aux traités puisque ce serait comme contrôler la Constit puisque décret
reprend textuellement éléments de la Constit.
– le droit communautaire
CCass, 2 juin 2000, Fraisse : position ambiguë. Saisie décision qui reprenait disposition
constit / droit internat ET communautaire : pas compétent pour droit communautaire ? Pour
droit internat, réaffirme arrêt Sarran. Analyses de cet arrêt très contradictoires : Denis Simon,
prof droit communautaire, dans Europe, juillet 2000, position optimiste : CCass distinction
mette entre droits communautaire & internat. Considère droit comme même valeur que droit
constit, voire même supérieur. Pour Xavier Prétot, Revue du droit public, été 2000 : décision
pure et simple de l’arrêt Sarran.
CE, 3 décembre 2001, SNIP : saisi affaire droit national mas requérants s’appuyaient sur
droit communautaire. Loi mais pas Constit mise en cause : « considérant que la Constit
l’emporte sur le droit communautaire » : faux car trop catégorique.
Reste question soumission doit français : hiérarchie Constit / droit communautaire.
B) Les exceptions à la soumission le d’administration à la pyramide des normes
1) les actes de gouvernement
Exceptions de nature matérielle. Pas toujours lié au gouvernement : expression formée par le
JA.
– l’abandon de la théorie du mobile politique
Historiquement, déb. XXème théorie du mobile politique : lorsque décision de nature pol se
présentait au juge, il déclinait sa compétence car JA et pas juge de l’action politique. CE,
1822, Lafitte : refus Roi payer rente accordée par NI : CE a décliné sa compétence .Aussi
CE, 1867, Duc d’Aumale : décision saisir livre hostile au régime considérée comme acte de
gouvernement ? Perversion du DA naissant car théoriciens défendaient idée droit spécifique
mais juges refus dans certains cas hiérarchie des normes. Courant XIXè ambition CE asseoir
sa légitimité. CE, 1875, Prince Napoléon: refus Ministre de la Guerre de rétablir le nom du
Prince Napoléon sur listes des généraux de guerre. Commissaire du gouvernement David
propose accepter compétence CE & abandonner théorie du mobile politique: théorie de l’acte
de gouvernement. Sera acte de gouvernement ce qui ne relève pas de l’adm. Le mobile pol ne
peut servir d’argument pour que JA décline sa compétence: CE, 27 novembre 2000,
Association Comité tous frères: décision Pdt Chirac faire fleurir tombe Pétain contrôlable ou
pas? Pour CE acte de nature adm.
– les catégories d’actes du gouvernement
-les relations entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif: droit d’initiative des lois revient
au gouvernement. CE, 1930, Rouche confirmé par CE, 1968, Tallagrand: décision déposer
ou non projet de loi appartient au gouvernement. Idem pour PM déposer projet loi constit:
CE, 1992, Allain. Décret promulgation loi: CE, 1933, Desrumeaux. Décrets de convocation
ou de clôture des sessions parlementaires, de dissolution AN: CE, 1989, Mme Bâ. Décret
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AA: faille de l’Etat de droit adm qu’on retrouve dans domaine recourir à l’Art 16: CE, 1962,
Rubin de Serveres. Décisions prises dans cadre application art 16 sont des AA.
Tendance à amenuisement: CE, 1998, Maigret: un décret chargeant parlementaire mission
temporaire au sein adm est contrôlable.
Impact droit européen / hiérarchie des normes: CE, 3 décembre 1999, Association
ornithologique et mamologique de Saône et Loire: refus PM saisir CC pour déclasser loi:
Art 34 si empiète sur domaine réglementaire PM peut demander au CC délasser loi. Or loi
inférieure aux traités; si contraire un traité, citoyen ne peut attaquer loi directement mais que
par intermédiaire AA. Donc législateur peut tout indiquer dans loi (ex. dates,…) pour que AA
pas nécessaires et éviter risque mise en cause devant CE. Refus (=silence) PM déclasser loi:
décision susceptible de recours? Contre toute attente CE a rejeté théorie acte de gouvernement
et a accepté contrôler refus.
Autres Etats européens: en Espagne Actos Politicos ont disparu en 1998: supprimer actes de
gouvernement en droit français?
-conduite des RI: utilisation pour se soustraire au droit. TC, 1950, Radio Andorre:
gouvernement français ordre brouiller émissions installées en territoire étranger = acte de
gouvernement. Aussi CE, 1995, Association Greenpeace France: décision reprise essais
nucléaires = acte de gouvernement.
– l’avenir de l’acte de gouvernement
Recul en matière de RI: technique de l’acte détachable: même lorsque gouvernement français
conduit ses RI, il peut lui arriver de prendre décisions de nature adm: matière internat d’une
question ne doit pas empêcher JA d’exercer compétence: chercher ce qui est propre aux RI et
ce qui en est détachable. CE, 1937, Decerf: accepte contrôler légalité décret extradition.
Domaine où on ne peut plus utiliser théorie: en matière européenne: CE, 1978, CFDT: pas
acte de gouvernement lors conduite RI avec l’Europe.
2) Les circonstances exceptionnelles
Problème pas sur matière mais période (de crise): l’adm doit pouvoir continuer à travailler. JA
accepte dérogations au principe légalité en période de crise. Théorie apparue durant 1st WW:
CE, 1918, Heyriès et CE, 1919, Dames Dol & Laurent: activités dans bars interdites: CE
circonstances exceptionnelles, auraient pu nuire au secret en livrant informations à l’étranger.
Valeur historique. Entre temps théorie adaptée à situation catastrophe naturelle: ligne conduite
dans jurisprudence pour définir (ou non) des circonstances exceptionnelles, 3 critères:
– étude au cas par cas des circonstances
– vérification que l’adm effectivement placée dans l’impossibilité agir dans la légalité
– intérêt doit être suffisamment important pour justifier dérogation à la légalité, ex. exigence
de défense nationale, protection ordre public ou continuité des SP essentiels à la vie
nationale? Aussi appliqué en mai 68: CE, 1969, Chambre de commerce de St Etienne:
reconnaissance circonstances exceptionnelles et ne censure pas décision adm illégales en
temps normal.
Pas absence de contrôle mais légalité d’exception.
11
Première partie
L’action administrative
Chapitre 1 Les actes administratifs
Section 1 L’acte adm unilatéral
A) les catégories d’actes adm unilatéraux
1) les actes non créateurs de droit
a- les avis et les actes préparatoires
pour préparer la décision de l’adm. Pas création mais interprétation droit.
b- les circulaires et les directives
– circulaires: interprétation droit. Pouvoir réglementaire spécial des ministres: CE, 1936,
Jamart. CE, 1954, instit ND de Kreisker: distinction entre circulaires interprétatives &
réglementaires. CE, 28 juin 2002, Villemain: JA accepte contrôler circulaires. CE, 18
déc 2002, Duvignères: compétent pour contrôler mesures réglementaires figurant dans
une circulaire interprétative.
– Directives: compétence liée = adm tenue d’agir dans un sens déterminé; pouvoir
discrétionnaire = adm libre d’agir dans le sens qui lui semble être le mieux.
CE, 1970, Crédit foncier de France: directives orientent. Sont opposables aux
administrés & peuvent être attaquées.
Mesures d’ordre intérieur: JA refuse contrôle en vertu ppe « de minimis » CE, 1984, Caillol,
puis revirement jurisprud: CE, 1995, Hardouin & Marie: accepte contrôle.
2) les actes créateurs de droit
a- classification formelle
Décisions explicites régies par loi 12 avr 2000 DCRA, 3 grands types:
– les décrets: autorités compétentes: Pdt & PM.
– les arrêtés : ministres & autorités locales déconcentrées ou délocalisées
– les délibérations et les décisions : adoptées par les Ass & conseils.
b- classification matérielle
– les actes réglementaires : mesures gales et impersonnelles qui s’adresse à une ou plusieurs
personne(s) désignée(s) de façon abstraite.
– les actes non réglementaires (ind ou coll)
– les cas d’espèce: inclassables en raison de leur caractère temporaire ou ponctuel.
B) Le régime juridique de l’AA unilatéral
1) les conditions d’élaboration et d’entrée en vigueur ou la démocratie adm recherchée
a- l’élaboration
– la compétence: cadre d’exercice fixé par la matière, le lieu, le temps. Règle de compétence
est moyen d’ordre public. CE, 1936, Chevreau: incompétence ne peut être rachetée a
posteriori. CE, 1975, Delcros: sanctions prévues en cas d’incompétence négative. CE,
1959, Fourré-Cormerey: ppe du parallélisme des compétences.
_ délégation de compétence, justification technocratique ou dém. Doit être prévue pat
texte, publiée et assez précise: une adm ne peut déléguer tte sa compétence: CE, 1987,
Min de l’Eco vs Sté Mercure Etoile. Autorité délégataire ne peut dépasser autorité
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délégante: CE, 1994, Ville de Lyon. 2 procédures: délégation de pouvoir (dessaisît le
délégant) & délégation de signature.
_ suppléance et intérim
_ prorogation de compétence pour assurer continuité action adm: ppe trad du droit
public : CE, 1962, Brocas.
_ th des fonctionnaires de fait : en cas circonstances exceptionnelles, légalité décisions
adoptées par autorités « ayant l’apparence d’autorité compétente »: CE, 1983,
Charbonnel & CE, 2001, Préfet de Police vs Mr Mtimet.
– les formalités non substantielles : leur absence n’entraîne pas irrégularité de l’acte.
– les formalités substantielles: leur absence / insuffisance entache l’acte d’illégalité.
Distinction avis obligatoire & avis conforme. CE, 1958, Union mutuelle immo: une
signature pas nécessaire n’entache pas un AA d’irrégularité. Depuis loi 11 juil 1979, néc
pour l’adm motiver décisions refusant autorisations. Loi 1986: néc motiver décisions
défavorables + CE, 1981, Belasri: motivation ne doit pas être stéréotypée. Loi 12 avr
2000: ppe du contradictoire.
b- l’entrée en vigueur de l’AA unilatéral
– la publication
– la notification
– la non-rétroactivité
2) les conditions de sortie de vigueur ou la sécurité jur renforcée
a- l’abrogation
– déf: non rétro active, pas de droit acquis au maintien d’un règlement
– conditions: lorsque acte jugé illégal, adm tenue de faire droit d’un règlement jugé illégal.
Abrogation par autorité de décision ou supérieur hiérarchique.
b- le retrait
– déf: rétroactif
– conditions: pour illégalité ou opportunité. CE, 1922, Dame Cachet: pour retirer décision
adm créatrice de droit, 2 conditions cumulatives: décision illégale + délai recours
contentieux. Puis évolution jurisprud: CE, 1966, Ville de Bagneux: adm pouvait retirer qd
elle le voulait sur question implicite. Puis CE, 1969, Eve: adm ne peut jms retirer décision
implicite. Puis décret 1983: délai de recours ne court pas tant que acte pas publié mais CE,
1997, Mme de Laubier: dispositions ne s’appliquent pas au retrait par l’adm. Revirement
jurisprud 26 oct 2001, CE, Ternon: poss retirer acte créateur de droit ssi illégal + délai 4
mois à compter signature. 6 nov 2002, CE, Soulier: octroi avantage financier créé des
droits alors même que l’adm avait obligation refuser avantage.
Retrait acte implicite: CE, 1966, VdBagneux: tollé car pas délai; CE, 1969, Eve: adm ne
peut jms retirer décision implicite. Loi 12 avr 2000: retrait poss pdt délai recours ou
instance en l’absence de mesures de pub ou sinon pdt délai recours (2 mois).
Exigence d’info, de motivation + ppe du contradictoire.
Section 2 Le contrat adm
A) les critères du contrat adm
1) le critère organique
a- la présence d’une personne publique
TC, 21 mars 1983, UAP: contrat passé entre 2 personnes publiques en ppe adm, ms si ne fait
naître entre elles que du droit privé, alors contrat de droit commun.
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b- la th du mandat
exception à l’exigence de PMDP. Si une des 2 personnes privées passe contrat pour le compte
d’une PMDP, plus d’exigence de PMDP: TC, 8 juil 1963, Sté entr Peyro. Lorsq personne
privée agit implicitement pour personne publique, contrat adm: CE, 30 mai 1975, Sté
d’équipement de la région montpelliéraine.
2) le critère matériel
a- l’exécution du SP
Contrat adm si entre personnes publique et privée, porte sur exécution SP: CE, 4 mars 1910,
Therond confirmé par CE, 20 avr 1956, époux Bertin.
b- les clauses exorbitantes du droit commun
règles spéciales ds clauses contrat: CE, 31 juil 1912, Sté Porphyrpoide; en l’absence clauses
exorbitantes, contrat est de droit commun. CE, 19 janv 1973, Sté d’exploitation de la rivière
du Sant: expression régime exorbitant du DC (pas règles précises).
B) le régime jur du contrat adm
1) le choix du co-contractant
a- ds le cadre des marchés publics
décret 7 mars 2001 simplifie régime jur des marchés publics. CE, 5 mars 2003, Union
nationale des SPIC& autres: pouvoir réglementaire compétent pour adopter code marchés
publics. Loi 31 déc 2001: tout marché public est un contrat adm. Selon montant marché:
_ mise en concurrence simplifiée: adm prend mesures de pub puis libre de choisir
l’offre économiquement la + avantageuse.
_ appel d’offre: ouvert (entr donne enveloppes à l’adm) et restreint (présélection opérée
par l’adm)
_ marché négocié: contrat déf par loi ou règlement mas procédure marginalisée par
directives européennes.
b- ds le cadre des concessions et autres contrats adm
Concession: adm charge co-contractant exercer activité de SP en se rémunérant par
redevances perçues auprès usagers. Loi Sapin 29 jan 1993 rel à prévention corruption & à la
transparence de la vie éco + directives eur : concession SP soumise au droit; aussi régie
intéressée, affermage.
2) l’exécution du contrat
a- les obligations du co-contractant
Co-contractant doit exécuter contrat sous contrôle vigilant et étroit de l’adm; en cas mauvaise
exécution, sanctions pécuniaires ou coercitives. Adm peut modifier unilatéralement contrat si
intérêt général l’exige: CE, 11 mars 1910, Cie française des tramways, si événement
imprévisible: CE, 30 mai 1913, Cie générale d’éclairage de Bdx: th de l’imprévision.
b- les droits du co-contractant
En cas imprévision même a posteriori, droit à indemnisation (paiement prix). Lorsque devient
force majeure, il est mis fin au contrat à l’initiative adm ou dde co-contractant: CE, 9 déc
1932, Cie des tramways de Cherbourg.
chap. 2 Les activités de l’adm
Section 1 La police adm
A) l’approche org de la police adm
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1) la police adm et la PJ
CE, 1951, Baud: critère de distinction PJ & police adm: intention dans laquelle elle a agi.
TC, 5 déc 1977, Motsch: cumul des 2 polices. TC, 12 juin 1978, Sté le Profil: cumul des 2
mais prévention objectif prioritaire de la poice adm.
2) les autorités de police adm
CE, 8 août 1919, Labonne : PM est l’autorité de police de ppe. Préfet au niveau local.
Autorité locale peut décider de mesures + sévères que l’autorité nationale mais pas l’inverse.
B) l’approche matérielle de la police adm
1) la déf trad de l’ordre public
CE, 1933, Benjamin: nécessité de mesures proportionnées. Ordre public déf par sécurité,
salubrité & tranquillité publique par loi 5 avril 1884. CE, 1917, Baldy : liberté est le principe,
interdiction est l’exception.
2) la déf enrichie de l’ordre public
CE, 2 déc 1959, Sté des films Lutetia: moralité publique fait partie ordre public lorsque
atteinte engendre troubles matériels à l’ordre public. CE, 30 mai 1930, Beaugé: moralité
public = communément admise à un moment donné par la moyenne des citoyens. CE Ass, 27
oct 1995, Cne de Morsang s/ Orge: notion de dignité humaine. CE taxé de juge moralisateur
à cause interdiction pilule à cause CE, 30 juin 2000, Assoc Choisir la vie et CE, 30 juin 2000,
Assoc Promouvoir. Enrichissement européen: C°EDH qualifiée d' »instrument de l’ordre
public eur ».
Section 2 Le SP
TC, 1973, Blanco: le SP est la déf matérielle de l’adm. Loi du 12 avril 2000: reprend ppe des
maisons de SP.
A) les catégories de SP
1) les SP adm
Le « vrai » SP, correspond aux fonctions régaliennes de l’Etat. Activités régies uniquement par
le DA. Activités de « plus grand services » (vs profit).Financement par subventions. Usager
doit respecter lois et règlements.
2) les SPIC
Soumis au droit privé pour l’essentiel. Prosper Weil: même si largement régi par droit privé,
« toujours teinté de l’intérêt gal ». TC, 1921, Sté commerciale de l’Ouest africain: adm en
charge SP se comporte parfois comme une entr privée. CE, 1956, Union syndicale des ind
aéronautiques: 3 critères: objet du service, modes de fonctionnement, modalités d’organisation
du service.
B) les ppes du SP
1) les ppes classiques inhérentes au droit public français
Lois de Roland, découvertes dans les 30s: continuité, adaptation, égalité (+ égalité
catégorielle et extension avec ppe de neutralité). CE, 23 mai 2003, Cmté de commune
d’Artois: SP ne doit pas empiéter sur entr privée. Critique éco: SP pas rentable; des usagers,
interne.
2) les ppes renouvelés induits par le droit européen
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Tté de Rome: autorités privées ET publiques doivent respecter ppe libre concurrence. CJCE,
1993, Corbeau & CJCE, 1994, d’Almelo: services d’intérêt éco gal sont privilégiés comme
justifiant une dérogation au ppe de la concurrence. 1997 Tté d’Amsterdam: philo du SP à la
française pénètre droit comtR, voir art 16 Tté CE. Proposition de classification: SPIC, SP
adm, Service universel, et ppes de transparence, efficacité = rentabilité, accessibilité. Ppes
relayés par loi française 12 avr 2000.
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Deuxième partie
Le contrôle de l’action adm
Parfois JJ contrôle action adm: emprise irrégulière (atteinte au droit de la propriété privée) &
voie de fait. Compétences données au JJ par différentes lois. CC, 1987: existence juridiction
adm a valeur constit; par ppe le JA est compétent pr juger ts actes de puissance publique.
Question préjudicielle: JC renvoie question à JA pr que dise si acte réglementaire litigieux est
légal. Compétent pr interpréter les AA & en apprécier la légalité à condition que cette
question soit primordiale pour l’issu du procès: loi 192, nv Code pénal 1994. Pr le reste le JA
est compétent. 3 types de juridictions adm: TA, CAA, CE. Ce a traversé nombreuses crises.
Loi 1872 lui donne la justice déléguée: point de départ jurisprud protectrice des ind. CE, 19
oct 1962, Canal : ne décline pas compétence pr juger ordonnance Pdt de la Rép (et en +
censure acte & annule décision: grande audace). Création Commission de rapport pour
rapport annuel CE, devient en 1985 Section du rapport & des études.
chap. 1 Le contentieux de l’annulation
Pr attaquer décision adm, citoyen doit s’adresser 1st en ppe au TA mais CE compétence du 1er
et du dernier ressort pr décrets, arrêtés pris après avis obl du CE, situation ind des
fonctionnaires nommés par Pdt Rép, actes des organismes collégiaux à compétence nationale.
Compétence particulière d’appel du CE pr les mesures d’éloignement des étrangers.
Art 12 loi 1987: création avis contentieux: lorsque question semble sensible, TA ou CAA peut
dder avis au CE.
Section 1 Le recours pour excès de pouvoir
Arrêt rendu :effet absolu de la chose jugée. Recours très démocratique: décret 2 nov 1964 le
dispense du MinR d’avocat. S’exerce même sans texte: une loi ne peut venir mettre en cause la
faculté de mettre en cause une décision adm: CE, 1950, Dame Lamotte. CE, 8 mars 1912,
Lafage: exception de recours parallèle. Loi 9 sept 2002 supprime la poss d’appel pr les litiges
d’importance mineure; obligation de recourir à un avocat pr affaires portées devant CE; appel
des reconduites à la frontière: compétence laissée au CE mais renforcement requêtes
irrecevables.
A) les conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir
1) les conditions relatives au requérant
doit avoir capacité + intérêt à agir qui doit être démontré. Reconnaissance large: CE,1911,
Casanova: un ind a intérêt à agir vs décision création SP local si contribuable au niveau local,
mais pas transposable au niv national: CE, 1954, Penaut. Intérêt matériel, moral: CE, 1958,
Assoc des Anciens élèves de l’école polytechnique: intérêt froissée. Intérêt doit être légitime:
CE, 29 sept 1993, Université de Nancy.
2) les conditions relatives à l’acte
Acte attaqué doit être AA unilatéral qui fait grief (= qui créé du droit). CE, 1904, Martin: CE
accepte recours pr excès de pouvoir vs actes détachables. CE, 30 oct 1998, VdLisieux :
permet aux candidats malheureux attaquer la décision de passer contrat. CE, 1996, Cayzeele:
poss pour tout ind de faire recours vs un acte réglementaire contenu dans un contrat.
Délai pour attaquer décision = délai franc: 2 mois à compter lendemain publication ou
notification.
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B) Les conditions du recours pour excès de pouvoir
E. Lafférière, Tté de la juridiction adm et des recours contentieux: 4 moyens d’annulation:
incompétence, vice de forme, violation loi, détournement de pouvoir. Puis nouvelle
classification:
1) les illégalités externes
Touche à ce qui entoure l’acte: compétence, formalités (ex avis obligatoire), signatures
obligatoires.
2) les illégalités internes
a- le détournement de pouvoir
_ but privé personnel: CE, 1934, Mlle Rault; ou but privé pour un tiers: CE, 1954, Mlle
Soulier; ou acte de vengeance: CE, 1991, Amato; ou favoritisme: CE, 13 jan 1995,
Syndicat autonome des inspecteurs généraux de l’adm.
_ but public: CE, 1975, Pariset et CE, 28 déc 2001, Sté Jory.
b- la violation de la loi
non respect hiérarchie des normes ou égalité. Tendance européanisation &
internationalisation. AA peut être illégal dès le début: recours; ou le devenir: changement de
circonstances de fait & de droit: ind demande à l’adm abroger acte pour changement
circonstances; si refus, attaque la décision.
Droit eur: CE, 7 fév 2003, GISTI: illégalités postérieures à édiction loi.
Ppe de précaution: CE, 31 mars 2003, Union nationale de l’agriculture française. + ppe
d’impartialité: CE, 13 jan 2003, Bournigal.
Défaut de base légale: acte illégal sauf si juge opère substitution de base légale: CE, 1999, Sté
Canon immobilière.
Mauvaise interprétation loi = erreur de fait: CE, 14 jan 1916, Camino, confirmé par CE,
1922, Trépont. Naissance th qualification jur des faits: CE, 1914, Gomel. Th erreur manifeste
d’appréciation: CE, 1961, Lagrange & CE, 1973, Sté librairie Français Maspero. Contrôle de
proportionnalité: CE, 1933, Benjamin. Th du bilan: CE, 1971, Ville nouvelle Est et CE, 28
mars 1997, Assoc contre les projets de l’autoroute transchablaisienne.
Effet absolu de la chose jugée. 1980: loi sur l’astreinte, 1995 loi sur l’injonction faite à
l’adm d’agir.
Section 2 Les procédures de référé
A) les cas de référé
1) les référés sans conditions d’urgence
– le référé-constat (expert constate les faits)
– le référé-instruction (JA mène instruction via expert)
– le référé provision (versement provision sur créance pas sérieusement contestée)
2) les référés sous conditions d’urgence
– le référé conservatoire: JA ordonne toutes mesures utiles à condition que l’ind démontre
urgence + si mesures ne font pas obstacle à l’exécution des décisions adm
– le référé-suspension: obtenir que décision litigieuse soit suspendue tant que juge n’a pas
statué pour dire si la décision est légale ou pas.
– Le référé-liberté
B) la spécificité du référé-liberté
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1) le JJ, gardien trad de la liberté ind
selon art 66 Constit, repris par Code pénal. Ms août 2000: évolution.
2) le JA, protecteur reconnu des libertés fondamentales
JA devient protecteur reconnu des libertés fondamentales. Procédure référé-liberté poss si
urgence + présence liberté fondamentale menacée (atteinte grave manifestement illégale).
Différents principes reconnus comme liberté fondamentales, ex libre adm des coll terr: CE, 18
jan 2001, Commune de Venelles.
chap. 2 Le contentieux de la responsabilité administrative
TC, 8 fév 1873, Blanco: affirme le ppe de la resp adm tout en disant qu’elle est à la fois
spécifique, et ni générale, ni absolue.
Section 1 Les conditions d’engagement de la responsabilité
A) les conditions relatives au requérant
1) la décision administrative préalable
Lier le contentieux à une décision.
2) la situation légitime du requérant
ex juge peut opposer au requérant exception d’illégitimité ou exception du risque accepté ou
de précarité: CE, 10 juillet 1996, Meunier
B) les conditions relatives au dommage
1) La certitude du dommage
Notion de perte de chance: CE, 1928, Baton. Dommage peut être matériel ou moral: CE,
1961, Letisserand. Dommage réfléchi par ricochet peut être indemnisé si dommage affecte un
proche: CE, 1960, Savelli.
2) Le lien de causalité entre l’action administrative et le dommage
Causalité adéquate: CE, 14 oct 1966, Marais. Requérant doit démontrer causalité directe
entre action adm & dommage subi. Plus délai est long moins le juge est enclin à reconnaître
causalité adéquate: CE, 1969, Montreer.
Section 2 Les régimes de responsabilité
A) la responsabilité pour faute et sans faute
Faute:  » manquement à une obligation préexistante » (Plagnol); mécanisme favorable à l’ind:
présomption de faute ind doit démontrer faute mais parfois JA considère que dommage subi
est tel que suppose que adm a commis faute: CE, 1963, Dame Abelsom.
1) la responsabilité pour faute
a- le recul de la responsabilité pour faute lourde
CE, 1992, Epoux B: juge refuse exigence faute lourde. Abandon progressif faute lourde dans
tous domaines sauf affaires difficiles de police, contrôle légalité AA par préfets.
b- les fautes de service et les fautes personnelles
recherche facilitation indemnisation du citoyen. TC, 1873, Pelletier:
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_ faute de service : service lui-même mis en cause, JA compétent. Avantageux pour
agent & requérant.
_ faute personnelle.
CE, 1911, Anguet: th du cumul de fautes. CE, 1918, Epoux Lemonnier: cumul de resp. TC,
1954, Moritz: action récursoire.
2) la responsabilité sans faute
– la resp pour risque:
_ choses dangereuses, CE, 1919, Regnault Desrozier.
_ méthodes dangereuses, CE, 1956, Thouzellier.
_ situations dangereuses, CE, 1962, Perruche.
Classification particulière pour collaborateurs occasionnels du SP: CE, 1895, Canes.
Collaboration doit être effective & participation nécessaire: CE, 1997, Commune de
Cogia.
– la rupture du ppe d’égalité dvt les charges publiques: resp du fait de la réglementation:
CE, 1923, Couiteas.
Resp pour dommages permanents de travaux publics: CE, 1931, Commune de Vic
Fezensac.
Resp en raison des lois & des conventions internat: CE, 14 jan 1938, Sté la Fleurette et
CE, 1966, Cie générale d’énergie radio électrique.
Engagement resp de l’Etat: CE, 1992, Rotman: tte illégalité est fautive mais stratagème
pour éviter mise en cause loi. CE, 30 juil 2003, assoc pr le dév de l’aquaculture en région
Centre & Autre : resp E sur fondement non fautif mais condamnation pour préjudice
matériel et moral.
B) l’exemple de la resp hospitalière
1) le principe: la responsabilité pour faute médicale
CE, 1959, Rouzet: distinction org / fctionnement service hospitalier, actes méd / chir. CE,
1992, Epoux V: abandon faute lourde pour simple faute médicale. Obligation d’info du
patient + consentement éclairé de celui-ci. CCass, 1998, Mme Say c/ Clinique du Parc: pas
explication risques même exceptionnels, fondement loi 4 mars 2002.
2) les évolutions jurisprudentielle & législatives: la question de l’aléa thérapeutique
CAA Lyon, 1990, Gomez: resp hospitalière sur fondement risque repris par CE, 1993,
Bianchi. CE 1997, Hop Joseph Imbert d’Arles: resp engagée alors que acte pas nécessaire.
Consentement éclairé patient néc sauf si risque vital: CE, 26 oct 2001, Senmaughé.