COURS DE DROIT CONSTITUTIONNEL
Le droit constitutionnel est une branche du droit public, il rassemble les règles relatives à la forme de l’État, à la constitution du gouvernement et des pouvoirs publics et à la participation des citoyens à l’exercice de ces pouvoirs.
PARTIE I ÉLÉMENTS DE THÉORIE CONSTITUTIONNELLE
Chapitre 1 : L’Etat, le Pouvoir, le Droit
Problème central : l’Etat.
Comment en est-on arrivé à cette forme générale d’organisation politique ?
Quelle est la fonction essentielle de l’Etat ?
Section 1 – L’Etat
§I. Théories sur l’origine de l’État
La forme d’organisation des sociétés humaines est passée par trois stades qui correspondent à une forme du pouvoir
A. Les groupements
Les groupements sont les premiers ensembles humains, ils peuvent être des clans, des tribus, qui vivent ensemble pour assurer la défense contre les autres (la nature, les autres groupements), apporter de la nourriture au groupe, assurer la procréation.
=> Il n’y a pas de différenciation, et les liens de parentés entre les individus sont étroits.
Il existe donc un pouvoir diffus, les décisions reposent sur l’accord du groupe et des croyances / coutumes. Ce pouvoir diffus est suffisant.
B. Les sociétés
Ces groupements s’élargissent, une certaine spécialisation apparaît. Il y a moins de liens familiaux et une séparation des individus.
=> Contacts avec les voisins.
Apparaissent des problèmes nouveaux, d’où la nécessité d’une prise de décision. Un homme ou un petit groupe reçoit la capacité de décider : le pouvoir. Il est choisi pour sa ou ses qualités propres. Par exemple, cela peut être le plus vieux, le plus fort, le plus courageux, le plus habile, etc.
Il y a alors un risque de compétition, donc d’instabilité, menaçant la sécurité du groupe. Le pouvoir est individualisé : on sait qui commande sans être pour autant sûr que c’est le bon. Il n’y a pas de règles d’attribution du pouvoir, d’où des conflits possibles.
C. L’Etat
On veut créer un support stable, permanent, abstrait, sur lequel repose le pouvoir. Cf. la formule « Le roi est mort, vive le roi ». => Le pouvoir est institutionnalisé. La continuité est assurée. Le problème reste la définition des règles d’attribution du pouvoir. Ces règles une fois définies sont en quelques sortes les premières règles de Droit, car elles sont générales et impersonnelles.
Le pouvoir, ou en tout cas son attribution, s’organise dans l’Etat.
§II. Les théories sur l’origine de l’État
Pour les philosophes du 17ème siècle, sans connaissance anthropologique ou historique, subsiste un mystère : pourquoi les hommes ont-ils créés cette institution qu’est l’Etat ? La réponse fut longtemps : « c’est la volonté divine ». Dès lors que l’on ne croit plus à l’origine divine, apparaissent des théories classables en trois groupes :
A. Les théories du contrat
Deux approches :
1. La théorie du contrat politique
Formulée par John Locke, dans son Essai sur le gouvernement civil, 1690. L’Etat naît d’un accord entre les puissants et des groupes déjà constitués qui maîtrisent un territoire. Ces territoires s’unissent et les puissants s’allient entre eux.
=> Contrat entre puissants.
Mais ces entités qui s’agrègent entre-elles ne sont elles pas déjà des Etats ?
2. La théorie du contrat social
Formulée par Hobbes dans le Léviathan en 1651, reprise et exposée par Rousseau dans le Contrat social en 1762.
Pour Rousseau, l’homme vit dans un Etat de nature. Les hommes décident de se réunir pour former un Etat par un accord avec tous : un contrat social. => Ils cherchent quelle est la volonté de cet ensemble dans lequel ils entendent vivre. Ils abandonnent une part de liberté pour les céder à l’Etat. => Perte d’autonomie.
Critique de la théorie : il n’existe aucune trace de tels accords. Cet acte de volonté ne s’est pas passé ainsi. Cette idée de contrat social est pourtant forte : l’idée que l’Etat est là pour assurer l’intérêt général et mettre en œuvre la volonté générale. Ce mythe est celui sur lequel nous vivons.
B. Les théories du conflit
1. Conflit physique
Idée qu’un groupe humain accroît sa domination sur un autre groupe par conquête et s’efforce de la maintenir. Ex : l’Angleterre conquiert la Normandie en 1066.
Cependant, la décolonisation dans les années 1960 est le phénomène inverse (naissance d’Etat à partir de la perte de conquêtes coloniales).
2. Conflit économique (Marx)
Idée que dans une société humaine, la différenciation est économique et se fait en fonction du mode de production. L’Etat est donc pour Marx l’instrument qui maintient cette situation en place et permet à une classe de dominer l’autre. C’est vrai au 19ème siècle, mais discutable au 20ème siècle : la volonté de supprimer les classes et la mise en pratique de cette volonté ne s’est pas traduite par une diminution de l’autorité de l’Etat (par exemple, l’ex-URSS).
C. La théorie de la fondation-adhésion
Due à Maurice Hauriou dans les années 1920.
C’est l’idée qu’un certain nombre de puissants décident de se réunir dans un Etat avec un consensus de la population autour de ce nouvel agrégat. Le pouvoir apparaît donc légitime, puisque accepté par tous. Cette théorie s’applique très bien aux Etats nouveaux nés de la décolonisation (1960’s). La chose est acceptée et elle est en charge de l’intérêt général. Dans la continuité, un pouvoir exercé par un groupe qui ne l’accepte pas fini tôt ou tard par disparaître.
L’Etat est l’instrument qui contient les différences en les dépassant.
§III. Signification contemporaine de la Notion d’Etat et fonctions
Selon la théorie, on ne donne pas le même sens à l’Etat. La volonté de l’Etat est-elle acceptable car elle traduit la volonté générale ou inacceptable car elle traduit la volonté du plus fort ?
Incontestablement, un Etat a des règles protectrices de l’intérêt général. Le meurtre ou l’inceste sont presque universellement interdits par exemple.
Il a parfois des règles qui ne vont pas dans le sens de l’intérêt général, avec par exemple le suffrage censitaire, la ségrégation raciale dans les états du sud des USA au milieu du 20ème siècle ou en Afrique du sud jusqu’à la fin des années 1980.
=> Quel est le rôle et la fonction de l’Etat ? Procédons à une classification des fonctions par …
A. Par l’étendue
C’est s’intéresser au degré d’intervention des Etats dans la vie sociale. Trois manières :
1. L’Etat arbitre
Exemple : les libéraux du 19ème siècle.
L’Etat limite son activité aux tâches essentielles ou dites « régaliennes », comme par exemple la Justice, la défense, les relations internationales, l’ordre intérieur. Tout le reste est confié au privé
2. L’Etat interventionniste
Idem que l’Etat arbitre, mais il règlement également les activités des individus dans certains domaines pour atteindre certaines fonctions sociales (par exemple, la santé, l’éducation).
Il veut égaliser les conditions de vie. Il dépasse certaines fonctions régaliennes. Il oriente ou exerce ces fonctions => services publics.
3. L’Etat totalitaire
Il entend déterminer toutes les activités humaines, y comprit celles à fonction sociales mais aussi celles privées (dont l’intimité humaine, ou ce qui touche à la vie privée).
=> Système rejeté.
Le débat existe entre les deux autres.
B. Par le contenu
Classification mise en avant par les sociaux-démocrates du début du 20ème siècle (Karl Renner en Autriche). Elle distingue deux catégories de fonctions :
1. Les fonctions répressives (politiques)
Maintenir l’ordre, la justice, la police, etc.
2. Les fonctions sociales
Assurer la protection, l’assistance aux citoyens. Satisfaire les besoins (éducation, santé, culture, loisir, etc.)
Pour RENNER, un bon Etat est donc celui qui multiplie les fonctions sociales et atténue les fonctions répressives. C’est la théorie de l’Etat providence (modèle suédois).
Idée qui rejoint le mythe marxiste du dépérissement de l’Etat. Séduisant sur le papier, le schéma n’est pas irréprochable. Toutes les fonctions ont un caractère intégrateur, mais une fonction qui peut être protectrice pour les uns peut être perçue comme répressive pour les autres.
C. Par la forme
Comment l’Etat met-il en œuvre ces fonctions ? Trois types :
Points qui correspondent respectivement aux pouvoirs législatif, exécutif, et judiciaire.
D. Conclusion du §III.
L’Etat a une mission générale d’organisation de la vie sociale, et de ce fait, n’est pas neutre. Il conduit le groupe humain vers l’avenir souhaité. Auguste Burdeau, publiciste et politologue français, parle de « l’ordre social désirable ».
Les gouvernants doivent tendre à réaliser ce but, d’où un logique affrontement de plusieurs visions sociales désirables. C’est le pluralisme des démocraties.
Le mot « Etat » recouvre trois sens différents (polysémie).
§IV. Les éléments constitutifs de l’Etat
Les quatre éléments constitutifs de l’Etat sont, dans l’ordre :
A. Le groupe humain et le problème de la nation
La population est attachée à un avenir commun, elle partage ainsi des objectifs communs.
Deux conceptions sont possibles :
1. La conception allemande
Conceptualisée par GOBINEAU dans L’Inégalité des races humaines en 1855. Elle possède une forte fonction idéologique et présente le groupe comme une structure très fermée.
L’idée est que la Nation est organisée par ceux qui sont les descendants des premiers hommes de cette Nation. => Nation « par le sang ».
2. La conception française
La conception française, conceptualisée par Ernest RENAN dans les Histoires des origines du christianisme publiées de 1863 à 1881.
C’est l’idée de la « Nation volonté » : le facteur de cohésion est la volonté de vivre ensemble, de réaliser son destin personnel dans ce groupe-là et pas dans un autre.
La nation ainsi n’est pas un groupe fermé, on peut y adhérer et aussi en sortir pour se réaliser à l’intérieur d’un autre groupe. On veut adhérer à un certain nombre de valeurs pour réaliser ces fins supérieures communes.
— C’est le débat actuel sur la question de l’intégration ou de l’assimilation.
Le débat porte moins sur la volonté de vivre ensemble que sur la manière de vivre ensemble. Quelles sont les différences acceptables ? Quelles sont celles non acceptables ?
=> Débat sur le droit à la différence.
Double élément de la Nation donc :
Une nation, pour se réaliser, a vocation à avoir un Etat. => L’Etat-nation. Il y a une sorte de rapport dialectique entre ces deux notions. La Nation est antérieure à l’Etat. => Principe des nationalités (19ème siècle).
Sont apparus à la suite de la décolonisation des constitutions d’Etat sans que la Nation existe réellement. Le problème de ces nouveaux Etats était la création d’un sentiment national. On voulait à l’époque dépasser les antagonismes en créant un Etat. Problèmes : ex, Rwanda avec Hutu et Tutsi.
Aujourd’hui, les deux notions ne s’emboîtent pas parfaitement. Il y a des Nations sans Etats (ex, les Kurdes) et des Etats avec plusieurs Nations. Il n’y a pas de correspondance absolue entre Nation et Etat.
B. Le territoire
C’est l’espace sur lequel vit le groupe, tous les groupes humains ou presque étant maintenant sédentaires. L’idée qu’un Etat a un territoire délimité est bien installée. Un territoire est une étendue de terre limitée par des frontières, naturelles ou non.
Définition : le territoire est la circonscription d’action de l’Etat, il est le lieu exclusif de son pouvoir.
De cette définition découle deux sens :
En principe, il n’y a pas d’Etat sans territoire. Des cas particuliers existent dans le Droit International Public, comme les gouvernements en exil par exemple.
Ex : l’OLP ou le gouvernement espagnol exilé au Mexique jusqu’en 1970.
En revanche, la communauté internationale peut reconnaître des territoires sans Etats.
Ex : l’Antarctique
Ce territoire est réputé « insusceptible d’appropriation », au même titre que les fonds marins et les corps célestes (bien que la question puisse être étudiée dans l’avenir).
Ces territoires ont été réputés « patrimoines communs de l’humanité ».
C. L’Organisation sociale
Sur son territoire, la Nation s’organise. Elle se donne un ordre provisoire, lequel provisoire est destiné à évoluer vers ce qui parait désirable. Il peut évoluer par :
L’organisation est provisoire, mais elle est le cadre pour la réalisation du souhaitable.
Ses fonctions :
Cette organisation sociale repose sur la mise en place d’institutions, ou services publics, destinés à couvrir les besoins publics, qu’ils soient régaliens ou industriels/commerciaux.
Elle cherche à maintenir un ordre juridique qui régit les rapports des individus avec l’Etat et entre eux par le moyen du pouvoir.
D. Le pouvoir
Il est un élément essentiel de l’Etat. Si l’Etat est défini comme le support du pouvoir, il lui faut exercer ce pouvoir.
Ce pouvoir est la force utilisée pour conduire le groupe. Ce pouvoir est souverain, c’est-à-dire qu’il est supérieur à tout autre pouvoir.
E. Conclusion du §IV.
Ces 4 éléments réunis, l’Etat existe et joue comme support du pouvoir.
Section 2 – Le pouvoir, moyen d’action de l’Etat
Le pouvoir politique peut être regardé comme le moyen d’action essentiel de l’Etat. C’est comme ça qu’il se manifeste.
Le pouvoir dans les sociétés humaines est un phénomène général.
§I. Spécificité du pouvoir politique
D’une manière générale, le pouvoir est :
Définition : la capacité d’un individu à obtenir d’un autre un comportement donné qu’il n’aurait pas spontanément adopté (G. Burdeau).
=> Tous les actes de la vie sociale sont concernés par cette définition. Ex : la famille, le sport, les loisirs, l’enseignement.
Si l’on veut parler du pouvoir politique, il faut distinguer :
Il y a deux façons d’envisager la spécificité du pouvoir :
A. Spécificité par sa globalité
Dans le langage courant, on parle de plusieurs pouvoirs (militaire, politique, sportif, etc.)
Définition : le pouvoir politique est celui qui s’exerce sur :
… par opposition au pouvoir parcellaire des groupes humains.
Puisque le pouvoir s’exerce sur l’ensemble du groupe, il est souverain. Il décide librement, il n’est pas limité par un autre. La souveraineté du pouvoir politique découle de celle de l’Etat.
Le pouvoir politique, supérieur aux autres, est donc civil. Le pouvoir militaire lui est subordonné et n’a capacité d’action que dans des secteurs précis. Le pouvoir politique nomme les chefs de l’autorité militaire, il détermine ses objectifs et ses moyens.
Le pouvoir politique est un pouvoir temporel : c’est le principe de séparation des pouvoirs de l’Eglise et de l’Etat. Ceci n’a pas été toujours le cas, les deux furent longtemps liés. Il reste des cas où l’influence religieuse a une importance considérable : les théocraties.
Ex : l’Iran : nous ne sommes pas dans l’hypothèse du pouvoir temporel.
Le pouvoir économique
Dans la théorie classique, l’Etat ne s’occupe pas de l’économie, il joue au pire un rôle d’Arbitre. Il s’assure que l’activité économique respecte les principes fondamentaux, comme par exemple la libre concurrence des marchés.
L’Etat fait de plus en plus souvent de l’Economie son activité principale. L’impact au moment des élections est fort, et les performances de l’Etat sur l’emploi, le développement et l’économie sont très regardées.
Au-delà du simple arbitrage, il y a la manifestation d’un pouvoir en principe justifié par l’intérêt général. L’intérêt général ne cache-t-il pas des intérêts particuliers ? L’Etat à donc un rôle d’unification des intérêts.
Il faut retenir l’idée d’indépendance et de supériorité du pouvoir politique. Une décision de l’Etat est impérative. En l’absence de respect, il y a possibilité de sanction.
B. Spécificité par l’éventuel recourt à la force
En cas de non-respect : sanctions.
Cette règle ne fonctionne que si l’individu l’accepte. Un individu ne peut pas sortir du groupe face (se soustraire) à un pouvoir politique, mais celui-ci seul peut exercer une contrainte sur les droits fondamentaux de l’individu (vie, liberté, biens, etc.). Exemple :
L’Etat dispose de possibilités de répression, de l’amende à la prison, voire la mort. Note : la peine de mort a été supprimée en France en 1981.
Pour cela, l’Etat a la possibilité de faire appel à la force pour maintenir l’ordre public. Il peut exercer la coercition : force de police.
L’Etat dispose d’un monopole, il est le « monopoleur de la contrainte ». Weber : « l’Etat a le monopole de l’usage légitime de la violence ».
Légitimité : le caractère exorbitant de ce pouvoir sur la vie et la liberté est accepté. Pourquoi ?
§II. Origine et légitimité du pouvoir
Tout Etat connaît un pouvoir politique avec sa spécificité. Comment le groupe voit-il ce pouvoir ?
A. Le problème de l’origine
Deux grandes conceptions, très foisonnantes :
1. L’origine divine
Tout groupe a une idée de sa propre origine. Elle peut être un mythe qui lui permet de se glorifier par exemple. L’idée, donc, est que le pouvoir est rattaché à cet ancêtre mystique. Celui qui a le pouvoir est le représentant de Dieu sur terre et exerce l’autorité sur terre au nom de ce dernier.
Longtemps la religion a été une sorte de pilier de la politique, et inversement. Chaque Etat a voulu contenir sa religion, d’où des schismes religieux.
Cette conception a beaucoup régressé aujourd’hui. En France, la séparation s’est faite en 1905, alors que l’Eglise n’a reconnu la 3ème République qu’en 1892.
Il existe des liens forts entre politique et religion, notamment dans les comportements électoraux. Même si le lien institutionnel entre politique et religion est tranché, il reste un lien instinctif. En fait, l’un et l’autre sont la représentation de deux futurs possibles. Ex : un avenir terrestre et un avenir supraterrestre.
=> Tentation permanente d’associer l’un et l’autre et de justifier l’un par l’autre.
2. L’origine populaire
Apparaît en réaction au 18ème siècle par Rousseau. Elle consiste en l’abandon d’une partie de leur autonomie et le fait d’admettre que dans ces domaines-là, c’est l’Etat qui gèrera. L’origine du pouvoir est donc dans le peuple, par sa volonté.
L’idée du pouvoir dans le peuple n’est plus discutée aujourd’hui.
B. La notion de légitimité
Etre légitime, est être considéré comme tel. C’est l’acceptation ou le consentement des gouvernés qui donne le pouvoir. L’acceptation rend normal ce pouvoir. C’est possible quelque soit l’origine du pouvoir (divine ou populaire). La légitimité est le fait de croire en cette origine du pouvoir.
Il existe trois types de légitimité selon WEBER :
Ces distinctions sont canoniques et recevables, ce sont des « idéaux-types » (WEBER) qui en fait interfèrent entre eux. Exemples :
Tout gouvernant rationnel tente de conforter les règles qui le soutiennent en choisissant un appui auprès des masses en suscitant une relation de type charismatique pour conforter leur légitimité rationnelle. Ex : importance des sondages de popularité. Par extension, le culte de la personnalité vient à l’appui de cette légitimité.
Le consensus vient de l’adhésion massive de la Nation. S’il n’y a pas de consensus, cela provoque une rupture, qui peut se traduire par une révolution dans sa forme la plus extrême. Le problème du consentement au pouvoir est une question d’accord des forces collectives. L’accord des grandes forces entre elles accorde l’accord de l’opinion, qui fait qu’elle accepte le régime en place. Ces forces politiques s’intègrent pour critique ou approuver le pouvoir.
§III. Le statut du pouvoir dans l’Etat
Si le pouvoir n’est plus une prérogative personnelle exercée par la force mais distinct de la personne, il est donc institutionnalisé. Comment se fait cette institutionnalisation ?
A. Souverain et gouvernants
Il faut faire une distinction entre Etat et gouvernant.
C’est-à-dire qu’il faut faire une distinction entre celui à la source du pouvoir et celui qui l’exerce, autrement dit ce sont des différences entre souverain et gouvernant.
1. Le souverain
Le souverain est à la source même du pouvoir. Le pouvoir est en lui. Il détermine l’ordre social désirable, c’est-à-dire le but à atteindre. Il est celui qui établi/approuve les règles qui déterminent le pouvoir dans l’Etat. Pendant la royauté, c’était « les lois fondamentales du royaume ». Depuis le 18ème siècle, il s’agit de la Constitution. On dit que le souverain détient le pouvoir constituant.
Ce souverain peut être :
2. Les gouvernants
Les gouvernants sont les individus désignés par le souverain chargés d’exercer le pouvoir, ce qui équivaut à gérer les affaires publiques. Ils mettent en œuvre la puissance de l’Etat, ils sont les délégués du souverain, ils mettent en œuvre sa volonté. Ils sont passagers, en cela qu’ils sont temporaires et en place pour une durée donnée. Ainsi ceci s’oppose à la permanence de l’Etat. L’exercice du pouvoir est confié aux gouvernants, mais non le pouvoir lui-même.
Définition des gouvernants :
Agents passagers de l’exercice du pouvoir, lequel leur est confié. Leur volonté, en tant que valeur personnelle, n’a pas d’existence juridique. Ce n’est que leur volonté d’agent de l’Etat qui compte.
B. L’exercice du pouvoir
La grande question de la répartition du pouvoir de l’Etat sera vue ultérieurement. Ici, il s’agit des notions de :
1. La compétence
Les gouvernants n’ont pas un pouvoir absolu en et sur les choses. Ils ont des compétences : il leur est reconnu des capacités d’agir. Hors de ce domaine, ils n’ont pas de possibilité d’agir. Ces compétences sont définies par la Constitution pour tous les agents du pouvoir ou par les lois qui l’accompagnent.
Deux expressions latines caractérisent ces compétences.
Ces compétences sont limitées à une matière particulière (ex : l’éducation, l’économie, la défense, etc.) et le périmètre (ex : l’ensemble du territoire, la région, le département). L’agent est défini par la matière qui lui revient et en fonction de la circonscription d’action qui lui est reconnue.
Il faut distinguer la compétence au sens juridique du terme et la compétence en tant que qualité intellectuelles. => La compétence est la délégation de l’Etat pour agir en son nom.
2. La légalité
Le pouvoir doit respecter lui-même la règle de droit qu’il a posée. L’Etat (les gouvernants) peuvent modifier les règles mais ne peuvent pas les transgresser. => L’action que l’Etat mène doit être conforme à la légalité.
Les gouvernements doivent respecter l’ensemble des lois, que ce soit la loi elle-même ou d’autres sources de droit. Sans ça, il y a un recourt possible du citoyen pour faire annuler un texte de l’exécutif. Tous ces contrôles qui amènent les gouvernements à agir selon le droit deviennent l’expression d’ « Etat de droit ».
La distinction avec les pouvoirs de fait ou bien autoritaires se fait d’elle-même.
3. La responsabilité.
Les gouvernants agissent au nom du souverain et doivent donc lui rendre des comptes.
Article 15 de la DDHC : « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».
=> Les gouvernants sont responsables de ce qu’ils font devant celui qui les a nommé (= l’Etat).
Les élections sont un des moyens d’avouer ou de désavouer.
Il y a aussi une responsabilité générale au sens plus étroitement juridique du terme. Si un acte est à l’origine de dommage, son auteur (généralement l’Etat) est responsable de ce dommage et a l’obligation de le réparer (remettre en état ou indemniser).
L’essentiel est la responsabilité politique, c’est-à-dire le contrôle de l’exercice du pouvoir par le peuple (élections) ou bien l’idée de la responsabilité devant le parlement.
Dans le passé, le gouvernement était amené à justifier de son activité devant le parlement et pouvait être renversé par celui-ci. En anglais, on utilise le terme d’ « accountability », qui est « le fait de devoir rendre des comptes ». Intraduisible directement en français.
L’exercice du pouvoir s’inscrit dans ces limites autour de ces notions de compétence.
Ces limites sont faites pour que ce pouvoir reste acceptable. S’il est acceptable, il est donc accepté, et sa légitimité n’est plus remise en cause.
En principe, il y a un pouvoir légitime et accepté. C’est le cas de nos démocraties dites « consolidées ». Souvent, cette acceptation du pouvoir n’est que partielle.
La distinction entre gouvernants/gouvernés a créé une situation de distance, un sentiment d’inégalité, c’est-à-dire l’idée que les gouvernants ont des privilèges tout comme les catégories sociales desquelles ils sont issus.
Tout cela créé un sentiment de critique, de revendication. HAURIOU parle de l’existence d’un couple « autorité / contestation ».
La contestation permet d’éviter que le pouvoir ne se permette tout.
A. La place de la contestation.
Sauf dans une société totalitaire, il y a des désaccords qui s’expriment. L’idée est que la société est un ensemble de volontés particulières. Cela trouve place dans la volonté générale. Pendant longtemps, une seule méthode existait : ceux qui refusaient étaient écartés du pouvoir ou éliminés, etc.
=> C’est le cas de l’absolutisme ou de l’autoritarisme.
A partir du 18ème siècle, il y a une idée nouvelle : au lieu de réprimer, on laisse s’organiser ces divergences pour permettre de faire s’opposer les idées afin de trouver de nouvelles solutions. L’utilisation de ce pluralisme est l’énergie de la machine politique. Elle fait fonctionner ce système.
La décision qui l’emporte est celle qui a le plus d’avis favorable après vote.
B. L’opposition et ses niveaux.
L’opposition, si elle existe et est accepté, peut être plus ou moins radicale (dans le sens qu’elle s’attaquerait aux racines du pouvoir).
Elle peut s’opposer au principe même du pouvoir, ou être plus nuancée, c’est-à-dire qu’elle peut s’opposer au contenu.
Il faut faire une distinction entre :
Cette distinction rejoint le principe de la légitimité du pouvoir. Même les pays les plus ouverts ne peuvent accepter complètement une opposition dans le régime.
Saint-Just s’interroge sur « quelle liberté laisser à ceux qui s’opposent à la liberté ».
Ex. en Angleterre, l’opposition de sa majesté n’est pas l’opposition à sa majesté. On peut se référer à Robert DAHL, américain, dans L’avenir de l’opposition dans les démocraties. D’après ses travaux, on peut classer l’opposition dans un ordre croissant :
Il s’en suit une graduation entre les niveaux de l’opposition :
Un phénomène d’opposition correspond à une distance entre des parties de l’opposition et le gouvernement. On se limite habituellement à des changements dans le régime ou de structure politique. Cela va rarement plus loin.
C. La révolution comme rupture.
Du point de vue juridique, si un gouvernement ne respecte pas les règles du groupe, il pourra faire l’objet de sanctions organisées, en ce sens que sa responsabilité peut être remise en cause comme devant le parlement par exemple. Si la légitimité même du gouvernement est remise en question : sanction inorganisée. La plus classique est la fameuse « résistance à l’oppression », qui correspond à une sorte de droit à la désobéissance. Elle dépend en fait du rapport de force.
Question du tyrannicide : que faire quand le roi prend de mauvaises décisions ? Par nature, un roi est le représentant de Dieu sur terre, il est difficile de s’opposer à ses décisions. La solution consiste à le tuer. La révolution française est très imprégnée de ce débat sur le tyrannicide.
Cf. Constitution de 1791 par exemple. Egalement l’Article 35 de la DDHC de 1793 (la première déclaration date de 1789) : « Quand le gouvernement viole les Droits du peuple, l’insurrection est pour le peuple et pour chaque portion du peuple le plus sacré des Droit et le plus indispensable des devoirs ».
=> Mais qui juge de la violation des Droits du peuple ?
A partir de cette violation, quand y a-t-il illégitimité du pouvoir ? Il y a illégitimité quand le peuple se soulève.
Cette révolution, phénomène considérable, s’analyse du point de vue juridique comme la substitution d’un système à un autre, c’est-à-dire d’un ordre désirable à un autre, ou encore d’un souverain à un autre.
Ceci explique la fréquence de nos révolutions au 19ème siècle (1830 et 1848). Quand les deux principes de légitimité s’affrontent (monarchie contre légitimité du peuple), cette incertitude sur le souverain fait la multiplicité des révolutions. Ceci sera réglé avec la 3ème République.
Avec une révolution, basculent le souverain, le but, le régime, le gouvernement, etc.
L’ordre ancien disparaît, sauf ce que le pouvoir nouveau décide d’en conserver. Par exemple, au 19ème siècle, on garde le Droit privé.
En 1917 en Russie, c’est l’ordre économique qui change.
Section 3 – Le droit, instrument du pouvoir
Comment ce pouvoir se manifeste-t-il quotidiennement ? Il crée des normes/règles et des sanctions. Cet ensemble constitue le Droit. Il convient de montrer en quoi la norme juridique est différente des autres.
§I. Spécificité de la norme juridique
Le mot de Droit est d’un usage courant. Il fait aussi parti du vocabulaire enfantin : « tu n’as pas le droit de », etc. => Le comportement en question est comparé à une norme déjà intériorisée.
Norme : conduite attendue par le groupe (définition des sociologues).
La question est : comment distinguer la norme juridique de la norme sociale ?
Ce n’est pas forcément la règle écrite, ni la sanction, ni le fait qu’elle soit élaborée par le parlement qui définit la norme juridique.
La spécificité de la norme juridique se traduit par la façon dont elle est liée au gouvernement. Elle peut être liée :
A. Par sa généralité.
L’Etat mène le groupe dans sa totalité. Le droit s’applique donc à l’ensemble, sans aucune distinction.
1. Opposition norme juridique / norme religieuse
Aujourd’hui, il n’y a plus de liaison officielle entre la norme juridique et la norme qu’imposait tel ou tel texte divin, en tout cas en France. Il y a pourtant des oppositions entre la norme juridique et la norme religieuse, ex : divorce, contraception, avortement, etc.
2. Opposition norme juridique / norme morale
Qu’est ce qui est bien ou mal ?
Le droit a parfois été présenté comme une codification de la morale, complété de sanctions. Mais la morale est le reflet d’une conception du monde. Elle a de grands interdits (inceste, meurtre) presque universellement reconnus. Mais le divorce, le droit à la propriété, sont-ils naturels ?
—
Le droit traduit ou accompagne une morale dominante.
=> Apparition de débats de sociétés, par exemple la contraception, la peine de mort (Robert BADINTER), l’avortement (Simone WEILL), etc.
Comme le pouvoir, le Droit s’est laïcisé pour s’appliquer à tous. Du coup, au sein du groupe (Etat), il n’y a pas de place pour plusieurs systèmes juridiques. Le droit est un système exclusif.
Il s’est affranchi de ses supports : religion et morale. Le droit n’est pas neutre (ex, le droit orienté communiste ou bien celui capitaliste). Il repose sur des valeurs.
B. Par l’existence de sanctions
Le pouvoir dispose de la contrainte (sanction). La sanction est elle caractéristique de la norme juridique ?
Kelsen : « Les règles de droit sont des normes qui instituent des sanctions ».
Il n’y a pas toujours une sanction associée à une règle de droit (ex : le droit de Vote)
Il y a sanction quand il y a transgression des règles (ex : si on vote deux fois)
Définition de la norme juridique par Duguit, chef de fil des positivistes :
« La norme juridique est essentiellement et exclusivement une règle de conduite qui s’impose à l’homme vivant en société sous une sanction socialement organisée ».
On peut proposer cette définition :
« Le droit est l’ensemble des règles générales et impersonnelles qui régissent les conduites des personnes sous une sanction socialement organisée pouvant faire appel à la contrainte ».
Plusieurs acceptions :
·
·
·
·
A. La coutume
Elle est la source générale des normes sociales, c’est-à-dire les comportements généralement observés et généralement obligatoire. Elle n’est pas forcément sanctionnée.
A l’origine, c’est une idée fréquente, comme au Moyen Age. Cette idée subsiste là où les possibilités de codification sont faibles ou inexistantes, car il n’y a pas d’organe chargé de le faire. Par exemple, en Droit International Public.
Dans l’ordre interne et dans les temps modernes, c’est beaucoup plus rare.
Il convient de savoir quand il y a une norme sociale ou une coutume juridique à proprement parler.
Il y a coutume juridique si l’on trouve ces deux éléments :
Le problème : c’est une source à l’évidence délicate et incertaine. Ce caractère a amené sa disparition progressive au profit de l’écrit. En droit constitutionnel, c’est rare d’avoir recours à la coutume sauf au Royaume Uni : la Constitution est coutumière, même si elle se codifie petit à petit.
La coutume est d’abord le risque d’imprécision de la norme et aussi un caractère profondément conservateur. D’où un Effort constant de codification.
B. La loi et le règlement
C’est 90 à 95% du droit existant.
La loi est l’ensemble du droit posé à l’avance, écrit, rédigé officiellement par les autorités compétentes. On le désigne sous le nom de « loi » mais il y a plusieurs types de textes :
On distingue ces textes par leur nature.
Si le Droit constitutionnel est le droit du pouvoir dans l’Etat, si le pouvoir s’exprime dans le Droit, alors la manière dont se fabrique ce droit est un élément essentiel.
Depuis 1958, la distinction loi / règlement est devenue importante.
Autres sources : la DDHC, etc.
C. La jurisprudence.
La jurisprudence est l’ensemble des décisions de Justice à l’occasion d’un litige sur lequel le juge doit se prononcer. La jurisprudence est un droit concret qui se manifeste dans une décision prise par un juge à l’occasion d’un conflit. La décision du (ou des) juges est raisonnée, motivée. On retrouve le raisonnement, le motif, et la norme qui en l’espèce est appliquée.
=> C’est l’autorité relative de la chose jugée : l’interdiction est faite aux tribunaux (parlements) de fixer des règles pendant la Révolution française.
Le jugement n’a pas de valeur erga omnes, c’est-à-dire « à l’encontre de tous ».
La jurisprudence serait une source secondaire uniquement interprétative. En réalité, un phénomène d’autorité s’attache à ces décisions, en particulier le phénomène d’accumulation. Si on juge 999 fois telle affaire dans tel sens, la 1000ème affaire jugée le sera très probablement de la même façon. On juge par la qualité, c’est-à-dire l’autorité de la juridiction (première instance, appel, cassation). La décision prise par la juridiction au sommet de la pyramide doit être appliquée par les autres.
Ex : la Cours de Cassation a jugé ainsi. Si je juge différemment, ça va être cassé, donc je juge comme la Cours de Cassation.
La loi prévoit parfois que les décisions d’une juridiction soient normes.
Exemple, Article 62 de la Constitution : « Les décisions du Conseil Constitutionnel ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. ».
Dans certains systèmes juridiques, la jurisprudence est très importante, surtout dans les systèmes anglo-saxons. La common law s’applique à tous. En France, la jurisprudence est importante en Droit Pénal et surtout en Droit Administratif. Raison historique simple : longtemps l’administration n’était pas responsable : « Le roi ne peut mal faire ».
A la Révolution française, on instaure le principe d’égalité. L’administration doit agir selon le Droit => possibilités nouvelles de litiges. Depuis 1790 on admettait qu’elle jugerait elle-même. Dès 1872 on a fait des tribunaux administratifs. Mais quel droit allait appliquer les nouveaux juges ? En l’absence de textes applicables, les juges administratifs ont créé le Droit administratif => théorie du Service Public (à partir de 1873). Le droit administratif est largement un Droit de nature jurisprudentielle.
La jurisprudence est une source continue, elle est l’aspect vivant d’un droit en évolution. C’est un droit complexe et mal aisé pour le justiciable. De fait, la jurisprudence est souvent suivie d’un mouvement de codification.
D. La doctrine
C’est une source de nature différente, elle est accessoire ou en fait indirecte. Elle est l’ensemble des travaux des auteurs, praticiens et autres. Ce n’est pas suffisant pour créer du Droit. Il faut bien voir que la doctrine peut avoir une influence, dont sur la jurisprudence qui s’inspire fortement d’elle. On trouve parfois des auteurs cités dans des décisions de Justice.
Exemple : réforme des assurances il y a 20 ans avec le professeur Etienne et le ministre Badinter.
L’école du service public défini le Droit administratif parallèlement aux décisions du Conseil d’Etat.
E. Conclusion §2
Le droit n’est pas figé, immuable, comme le serait un droit uniquement coutumier.
§III. La vie des règles de Droit
De part la différence de ses sources, le droit est une création sociale continue.
A. L’application des règles de droit
En principe il ne devrait pas y avoir là de difficulté. Si la sanction n’est pas appliquée, la règle tombe et disparaît. A quel temps s’applique une règle nouvelle ?
Un grand principe est la non rétroactivité de la loi. On ne peut pas reprocher après ce qui a été avant et qui était permis. En pénal, c’est non rétroactif pour l’essentiel : valeur presque absolue. Autre exemple : la loi fiscale est par nature rétroactive.
Ce problème est complexe en Droit administratif
B. Le problème de l’interprétation
L’application du droit suppose parfois (souvent) son interprétation. Le juge va choisir ce qui est applicable au cas d’espèce, et l’adapter si nécessaire. Il y a donc un infléchissement de la règle par le juge. La question est : comment interpréter ? Deux façons :
Le juge peut être consciemment objectif mais inconsciemment subjectif. C’est tout le problème de l’intime conviction.
C. Le droit et la société
Pour que le droit reste vivant, il doit être en symbiose avec une société qui elle-même évolue. Il y a donc un double rôle du droit par rapport à la société.
La question : le droit précède-t-il le fait social ?
Parfois, la loi suit le fait et ne le précède pas. Le comportement social s’organise à côté de la loi (en dehors). Exemple : le divorce, la contraception, l’avortement. La loi c’est là adaptée aux pratiques.
D. Conclusion §3
Conclusion : ce double aspect est naturel en raison de la fonction même du système juridique. Il est lié à la l’ordre social désirable :
§IV. La distinction droit public / droit privé
Elle est essentielle dans l’enseignement. Si cette distinction est essentielle dans l’enseignement, elle l’est aussi dans l’ordre juridique et par rapport à l’Etat. Quelle est la raison d’être de cette distinction ? Ses conséquences ? Etc.
A. Raison d’être : personnes publiques et personnes privées
Repartons de la définition d’une règle de Droit : « Le droit est l’ensemble des règles générales et impersonnelles qui régissent les conduites des personnes sous une sanction socialement organisée pouvant faire appel à la contrainte ».
Deux sens du mot « individu » :
Cette personne morale elle aussi a des droits et des obligations.
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Différentes formes de ces personnes morales.
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Les premières seront des personnes privées, les secondes des personnes publiques. Remarque : les personnes privées peuvent donc être physiques ou morales. Les personnes publiques sont toujours des personnes morales.
Dédoublement fonctionnel : il faut faire la différence entre celui qui agit en tant que personne privé et celui qui agit au nom de la personne publique. De là, on peut considérer que les rapports juridiques peuvent être de trois types :
Règle de 1 : Droit privé
Règle de 2 : Droit public
Règle de 3 : le plus complexe. Retenons qu’il y a attraction du Droit public en règle générale.
Pour qu’il y ait du droit public, il faut et il suffit qu’une des personnes impliquées dans le rapport soit publique. C’est L’Etat la plupart du temps. Les autres peuvent être des démembrements de l’Etat lié à lui de façon organique.
Définitions
B. Le contenu de la distinction et le problème du critère
Quelles sont les différences entre Droit public et Droit privé ?
Plusieurs distinctions :
1. Distinction matérielle
Qui sont les acteurs ? S’il y a intervention de l’Etat ou d’un organe lié, c’est très probablement du droit public. Ce critère n’est pas suffisant. Exemple : il y a des démembrements dont on ne sait s’ils se rattachent ou non à l’Etat, par exemple les SEM (Sociétés d’Economie Mixte), qui sont à la fois privées et publiques.
Ce n’est pas toujours suffisant
2. Distinction formelle
Le critère est la technique juridique utilisée. L’intérêt général doit l’emporter sur l’intérêt particulier. => Emploi de décisions unilatérales (décrets ou arrêtés) par opposition au contrat, réputé égalité (en droit privé). Mais il y a aussi des contrats de droit public.
3. Distinction fonctionnelle
Quel est le but de la règle juridique qu’il s’agit en l’espère d’appliquer ? Vise-t-elle l’intérêt général ou l’intérêt particulier ? => Droit public ou droit privé ?
Il n’y a pas de critère suffisant à lui seul. On utilise la méthode du « faisceau d’indices » (c’est-à-dire un combiné des trois méthodes), cette méthode est utilisée par les administrativistes.
A partir de là, le problème des délimitations n’est pas toujours évident, notamment dans le Droit administratif.
Ex GDF : une partie est de droit privée, l’autre de droit public.
C. Conséquences de la distinction : deux ordres de juridiction
En effet, deux domaines, mais plus que ça : deux droits différents.
Droit public : imposer l’intérêt général
Droit privé : égalité entre les deux parties
On a prit le parti de créer deux ordres. Ils sont conçus l’un et l’autre de façon pyramidale. Il y a un double degré de juridiction (première instance, appel, la cassation n’étant pas un troisième degré). Ce double degré tend à disparaître, faute de moyens.
En droit privé :
En droit public :
Ce système de deux pyramides côte à côte est satisfaisant pour l’esprit, mais c’est compliqué pour le justiciable. Il faut savoir quel juge est compétent dans son affaire.
En cas de litige sur la compétence : Tribunal des conflits. Il est composé à moitié de membres du Conseil d’Etat et de la Cours de Cassation. Si égalité, le garde des sceaux préside et fait pencher la balance.
La distinction n’est en fait pas absolue.
D. Les limites de la distinction
Cette distinction résiste mal à la pratique. L’Etat peut aller en faveur d’un intérêt privé si celui-ci va dans l’intérêt général, etc.
Question de l’organisation économique. Dans l’économie libérale, la plupart des activités sont faites par des acteurs privés, mais l’Etat est amené à intervenir : il peut soutenir voire gérer un secteur (services public).
Il y avait les entreprises nationales, ex : EDF et GDF.
Parfois, la distinction est, bien que fondamentale, difficile.
Plusieurs droits publics :
Section 4 – Les principes de base du droit constitutionnel
D’un Etat à l’autre : agencements différents. Y a-t-il cependant de grands traits communs ? Oui, si l’on s’en tient au droit constitutionnel classique : il est l’ensemble de règles situées dans le temps et dans l’espace (démocratie libérale ou démocratie pluraliste) tel qu’il s’est formé entre la fin du 18ème siècle et aujourd’hui. Il s’est formé en Europe et aux Etats-Unis. Il repose sur les mêmes valeurs philosophiques : fond commun à beaucoup de pays (par exemple l’Europe des 15, puis des 25, puis des 27).
Hauriou montre que cette naissance et histoire commune du droit constitutionnel ont été rendus possibles par un contexte et un environnement qu’il faut rapprocher. Deux idées : la confiance et l’équilibre.
§I. L’environnement socioculturel
Au 17ème en Angleterre et au 18ème dans l’Europe/Amérique, on a une série de contextes identiques à quelques points prêts.
A. D’ordre sociologique
Forte homogénéité des nations : territoires précis, langue commune. Sentiment d’appartenance fort. Volonté affirmée de vivre ensemble. Consensus sur le but à atteindre et les idéaux de la révolution. Rôle des classes moyennes
B. D’ordre culturel
Haut niveau d’alphabétisation, d’instruction, d’information : conscience civique
C. Un facteur religieux
Même s’il y a séparation, ça reste dans la culture. Les pays dans lesquels est nés le droit constitutionnel sont chrétiens et, pour les plus civiques, protestants. Il y a peut être un lien. Weber a développé cette théorie. Volonté de liberté dans la religion protestante, soumission à l’autorité chez les catholiques. L’église catholique reconnaît la République en 1892.
D. D’ordre économique
Rapprochement entre l’idéologie politique libérale et l’idéologie économique libérale : marché électoral et marché économique.
— compétition, concurrence, pluralisme, dans ces deux domaines
Pour les auteurs marxistes : liaison entre les modes de production et les institutions. Pour ceux de l’école libérale : liaison entre le niveau de production et les institutions. Liaison entre politique et économique : explique la naissance quasi-simultanée. Tous ces pays sont à peu près au même niveau de développement donc se dotent des mêmes institutions.
E. Historique
§II. Les présupposés du jeu politique
Idéologie de la compétition : reconnaissance de la valeur de la lutte. Le pouvoir peut être discuté et disputé lors des élections. Cette compétition a d’abord existé entre des ordres (Révolution française) puis dans le peuple. Le suffrage s’étend et devient universel et considéré comme un droit.
On a une opposition entre des grands courants d’idée et non des ordres, c’est-à-dire entre des classes.
Opposition libéraux contre conservateurs : élargissement du suffrage par les libéraux, création des partis. Avant : 500 électeurs par circonscription, puis 30 000, puis 70 000 de nos jours.
Ces partis se développement et se généralisent vite. S’ajoutent des partis ouvriers, des socialistes, des travaillistes anglais (1895), ou des socialistes comme Jaurès en 1905 (initie en Allemagne en 1875).
Ces partis au départ révolutionnaire prennent conscience de leur force et de leur capacité à accéder au pouvoir par les élections. Ils s’intègrent dans le système. Idem pour le Parti Communiste.
C’est l’acceptation générale d’un jeu politique qui comporte :
Avant : correspondance entre les classes, les catégories sociales, et les partis politiques.
Maintenant : ça a changé. Mais il reste quelques correspondances (moins en France, bien plus en Suède). Sans ces jeux, ces soubassements, échec : ex Allemagne au 19ème ou la décolonisation dans les années 1960.
S’il y a cet environnement, ça marche, avec 2 éléments
§III. Le parti prit de confiance
Tout cela repose sur le pari que les individus veulent le bonheur et la liberté pour eux et pour tous. Il faut donc leur faire confiance (Rousseau). Confiance dans l’individu (liberté, suffrage universel, représentativité).
Finalement, de la combinaison des trois éléments précédents découle le résultat : l’organisation rationnelle d’un dialogue sincère entre des individus bons permettra de trouver le bien commun, la vérité, la justice.
On sait que dans la société il y a des oppositions, des conceptions différentes. Mais c’est vrai aussi que cette vision optimiste (dépasser ses propres intérêts) est bien présente. On retourne sur la question de l’Etat. Est-ce l’intérêt de tous ou l’instrument de domination d’une classe sur une autre ?
Pour autant, ce parti prit de confiance n’est pas débarrassé de l’idée qu’il faut faire attention au fait que chacun ne se comporte pas idéalement. On met alors en place des mécanismes de contrôle pour limiter le pouvoir.
Même s’il y a confiance, il y a tentation. Le droit constitutionnel repose dès le début sur cette idée d’équilibre. Il est voulu et cherché entre des contraintes de la société. L’idée est d’essayer de résoudre celle entre l’autorité et la liberté. On essaye de créer des équilibres institutionnels équilibrant le social, et par conséquent la politique.
Equilibre autorité/liberté :
La constitution est le statut du pouvoir dans l’Etat. La constitution est aussi la garantie qui contient les droits élémentaires. On attache une valeur importante à ces libertés.
La constitution définie :
(Ici : la limite est le respect de la personne humaine).
Le droit constitutionnel rejette ceux qui ne respectent pas cela : autoritarisme, etc.
Etat de droit = l’Etat agit selon le droit ?
Ce se traduit par un équilibre sur le plan institutionnel, certains organes exercent le pouvoir, d’autres assurent la liberté. C’est la distinction entre l’exécutif et le législatif.
Ou aussi c’est la recherche d’un équilibre entre pouvoir central et pouvoirs locaux. Volonté de dialogue entre les branches. Par ce dialogue, il y a une limitation. Ce sont les « check and balances » : ces verrous et contrepoids aux USA, régime qui sépare au maximum les pouvoirs.
Cela s’accompagne surtout d’un équilibre social. Le droit constitutionnel est né d’états composés de sociétés fortement hiérarchisées.
Le suffrage universel est l’idée que toutes les classes participent au vote et à la décision. Chaque catégorie compte autant qu’elle a de membres. Au 19ème siècle, on a volontiers une chambre haute aristocratique qui s’oppose à une chambre basse, populaire (bourgeoisie), élue au suffrage universel. Cette idée qu’il doit y avoir 2 chambres demeure. Au 20ème siècle :
1 + 2 : on organise une confrontation pour équilibrer.
Tout cela s’accompagne d’un équilibre politique entre la majorité et l’opposition. Valorisation de l’alternance (considérée comme le critère de la démocratie). Admiration pour le système britannique d’alternance du pouvoir sur des dizaines d’années.
Sous la troisième République et sous la quatrième République, instabilité du gouvernement. Sous la cinquième République, la majorité souvent tapait sur l’opposition jusqu’à ce qu’on s’aperçoive en 1981 que l’opposition pouvait gouverner elle aussi.
Puis l’idée d’un « statut de l’opposition » (VGE) : l’opposition joue un rôle utile et peut aider à aller dans le sens de l’intérêt général. Du coup, tout ce qui élargi les droits de l’opposition va dans le bon sens, c’est-à-dire la réforme de 1974 qui a donné le droit à 60 députés ou 60 sénateurs de saisir le conseil constitutionnel. L’opposition peut donc faire respecter la constitutionnalité.
Voilà le cadre dans lequel se développe le droit constitutionnel, qu’on a tendance à croire universel. Mais il n’est pas forcément transposable dans des mondes nouveaux. (Par exemple la Russie de 1917 ou la décolonisation des années 1960).
Dans certains de ces pays en développement politique, la préoccupation n’est pas d’organiser l’opposition mais de créer un sentiment national.
Chapitre 2 : La liberté, la représentation, le suffrage
Dès le départ, il y a structurellement, constitutionnellement, une opposition entre l’individu et l’Etat (entre liberté et sécurité). Dans cette relation dialectique, on a considéré que le fragile était l’individu (et la liberté) et le risque était de tomber dans le Léviathan (Hobbes), c’est-à-dire l’Etat totalitaire.
Devant ce risque, la construction libérale (celle du droit constitutionnel classique) va consister à mettre en avant la liberté de l’individu, à la protéger :
Apparaît la question de la souveraineté. Qui est souverain ? Le peuple ou ses représentants ? Si la représentation est le moyen qui permet de préserver la place de l’individu dans la mécanique politique, la question de savoir comment s’exerce cette représentation (vote ou aussi procédés électoraux) est de comment transformer 40 millions de suffrage en 577 députés.
Le suffrage universel, s’il est individuel dans sa manifestation, se traduit dans la réalité par des soutiens à des démarches collectives (= de partis politiques).
Protection des libertés, problème de la souveraineté, ces deux questions débouchent sur les élections et les partis.
Section 1 – Les libertés, la représentation comme liberté politique
Quand on parle de liberté, on pense à Delacroix, à la statue de la liberté
Quand on parle des libertés, on pense à l’ensemble des droits protégés et garantis par le système juridique.
La liberté est la coquille protectrice de l’individu.
Question : cette liberté est-elle réelle / efficace ?
§I. Liberté civile et droits politiques
A. Les libertés civiles
Les libertés civiles sont l’ensemble des droits et dispositions reconnues à l’individu pour faire respecter ses droits. Deux thèmes (« la chair et l’esprit ») => le physique / l’intellectuel
(Liste non limitative)
Depuis 1946, proclamation d’une série de droits nouveaux, c’est-à-dire là plutôt les droits de l’individu réunis (santé, travail, etc.).
Les libertés intellectuelles (a) et (b) permettent la représentation de l’opposition et la formulation de nouveaux ordres sociables désirable. Si on ajoute (e), on permet la fabrication de groupes concurrents (partis politiques) pour porter ces revendications différentes.
B. Les droits politiques
Ils sont ceux qui permettent l’expression de la volonté nationale.
Plus rare, mais démocratique dans son idée : le droit d’initiative populaire :
Tout cela défini la possibilité pour le citoyen d’être un acteur dans le jeu politique
§II. Critique et redécouverte des libertés
Cet ensemble de liberté a été très critiqué dès la fin du 19ème siècle à la suite de Marx, pour qui ce sont des libertés formelles et bourgeoises. Ainsi, ces libertés seraient d’avoir une valeur universelle.
Ex : un journal ou une chaîne de TV coûtent cher et sont finalement réservés aux riches. Au 20ème siècle, la critique vise les libertés qui n’ont pas besoin d’un support matériel.
Dans toutes ces critiques intéressantes, y compris l’idée de la reproduction de l’idéologie dominante, si ces libertés ne sont pas suffisantes, elles sont au moins nécessaires.
On s’est aperçu que les personnes ont réclamés ces libertés bourgeoises en URSS. C’est l’idée que l’Etat dans sa forme totalitaire était l’accusé. Le thème des contre-pouvoirs, utilisé comme protection de l’Etat qui peut devenir autoritaire.
Ex : autogestion, déconcentration, etc.
Pour insuffisantes qu’elles soient, ces libertés traditionnelles sont reconnues comme essentielles et indispensables. Dans les systèmes contemporains, le citoyen ne joue pas forcément le rôle qui lui est promis : être décideur. Son rôle essentiel est de désigner des représentants
§III. Le droit politique fondamental : être représenté
Si le pouvoir est d’origine populaire, il devrait être accepté par le peuple. C’était le cas à Athènes avec l’assemblée générale chaque jour. De cette démocratie directe, il n’y a que quelques survivances. Reste quelques procédures plus répandues dites de démocratie semi directe (ex : le referendum) mais ça ne peut pas être pratiqué tous les jours. D’où l’idée de la représentation, généralisée aujourd’hui au point d’être synonyme de démocratie. C’est consubstantiel à la notion de démocratie
On choisi des représentants en assemblées plus ou moins permanentes. Tous les régimes politiques ont des assemblées représentatives. Toutes nos structures fonctionnent avec cette idée de représentation (syndicats, universités, entreprises, etc.).
Le problème est le lien entre représentés et représentants : est-il exclusif ? La représentation est fondamentale, dans l’intervalle l’intervention du citoyen est rare. Elle intervient de façon indirecte par l’opinion (sondages, etc.).
Double fonction des représentants :
Sorte d’ambivalence de cette fonction : elle (1) désigne et (2) surveille.
§IV. Représentation et démocratie
Le système représentatif est très généralisé. Il est synonyme de démocratie.
Au 18ème siècle, on oppose les 2 termes :
Il faut donc un gouvernement représentatif, avec des élus, indépendants et guidés par l’intérêt général. Ils doivent s’abstraire.
Au 19ème : Bentham et Tocqueville.
Les mots changent de sens : « C’est donc réellement le peuple qui dirige, et quoique la forme du gouvernement soit représentatif il est évident que les opinions, les préjugés, les intérêts et même les passions du peuple ne peuvent trouver d’obstacles durables qui les empêchent de se produire dans la direction journalière de la société ». Tocqueville.
Aux Etats-Unis, le gouvernement agit dans l’intérêt du peuple quoique le gouvernement soit représentatif.
John Stuart Mill établi la conception de démocratie représentative dans Considérations sur le gouvernement représentatif en 1860.
Le suffrage (censitaire) était sélectif et ne prenaient que ceux supposés capables. Lorsque le suffrage devient universel, il devient l’instrument même de la démocratie.
Friedrich, 1950 : « Pour nous, démocratie signifie que l’ensemble des citoyens va élire les représentants dont ils connaissent les opinions et les programmes pour les avoir lu dans les journaux, ou entendu exposé en réunion publique ou à la radio ».
Définition :
Dans nos systèmes occidentaux, la démocratie est la libre élection dans un choix pluraliste par le peuple souverain de ses représentants et de ses gouvernants.
Cela pose le problème de la souveraineté, c’est-à-dire de la détention effective du pouvoir.
Section 2 – La souveraineté et le pouvoir de suffrage
On peut définir la notion de souveraineté de plusieurs manières. La plus simple, qu’on adopte de façon intuitive, est l’idée d’un pouvoir suprême, soumis à nul autre, et pouvant déterminer les autres. La souveraineté est le pouvoir sur le pouvoir (pour les juristes) ou pour KELSEN : « la compétence de la compétence ».
Ce pouvoir appartient à l’ensemble des citoyens dans nos sociétés modernes, mais comme ceux-ci ne peuvent l’exercer, ils le délèguent. Deux conceptions s’opposent : la souveraineté nationale et la souveraineté populaire.
Cette opposition a des conséquences sur la conception même de la représentation et du suffrage
§I. La théorie de la souveraineté nationale
Même si ce n’est pas son nom qui est attaché à cette théorie, on peut repartir de Rousseau et de son contrat social. Ce contrat social est la remise de la souveraineté, de la liberté absolue (Etat de nature) d’une partie à la collectivité, c’est-à-dire la nation (cette idée de nation apparaît dès le 18ème siècle).
Elle est un être mythique prenant en charge le bien commun du groupe.
Définition de rousseau dans l’encyclopédie : Le corps politique est un être moral qui a une volonté qui tend toujours à la conservation et au bien être de chaque partie de ce corps.
Cette conception sera proclamée dès 1789 dans la DDHC. Article 3 : « le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la Nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer d’autorité qui n’en émane expressément ».
Cette souveraineté est indivisible : elle appartient à un seul être collectif qui est fait pour cela. Il ne peut l’aliéner sans se dissoudre. Cette souveraineté est inaliénable.
Cette souveraineté est aussi indépendante des individus physiques puisqu’elle est par contrat réservée à cet être collectif. Par conséquent, cela exclu toute démocratie directe (Sieyès). Si ce n’est pas le peuple, c’est les représentants de la nation qui vont s’exprimer. Comment trouver ces représentants de la nation ?
Sieyès est le père de la souveraineté nationale.
La souveraineté nationale est remise à un parlement qui représente la nation.
§II. La théorie de la souveraineté populaire
La souveraineté appartient au peuple.
Le peuple est l’ensemble des individus. Donc la souveraineté appartient à l’ensemble des citoyens existants. La théorie de la souveraineté populaire revient au seul Rousseau dans le livre III du contrat social. « Si l’Etat comprend 10 000 citoyens, chaque membre de l’Etat n’a pour sa part que la 10 millième partie de l’autorité souveraine (…) Chacun n’a qu’une parcelle mais participant au tout bénéficie de la puissance de l’ensemble ».
On a cela dans la constitution de 1793 : « La souveraineté réside dans le peuple (…). Chaque section du souverain assemblée doit jouir de son droit d’exprimer sa volonté avec une entière liberté ».
Dans cette conception, la souveraineté dépend des individus physiques : elle pousse donc à la démocratie directe, du moins à ce qui est possible. Reste la démocratie semi directe, comme le referendum.
De plus, si pour des raisons pratique il faut bien accepter qu’il y ait des représentants, ceux-ci doivent pouvoir être contrôle voir révoqués si leur attitude ne correspond pas à la volonté de leurs mandants.
Ceci conduit à un système politique conçu comme une sorte de pyramide de délégation. Pour chaque représentant il y a un mandait strict contrôle par les mandants. Séduisant sur le papier, mais difficile à traduire dans les institutions et difficile à mettre en œuvre. Jamais appliqué, sauf quelques traces en suisse et en URSS.
Cette souveraineté populaire oblige à la République. La souveraineté nationale peut accepter une monarchie, car le roi est dans la nation. Dans la souveraineté populaire, le roi n’a rien de plus que les autres, ainsi il est un citoyen comme les autres.
§III. Conséquence sur la représentation et le suffrage
De ces deux conceptions, deux logiques différents pour l’exercice de la représentation, tant pour ce qui est du suffrage que pour la nature du mandat.
A. Pour le suffrage
Dans la théorie de la souveraineté nationale, le pouvoir appartient à la nation. Cet être mythique doit s’incarner. Quels sont les vrais représentants de nation ? Quel est le meilleur moyen de les choisir ? Ce n’est pas un droit que de choisir les représentants mais une fonction. On se méfiera donc de cette expression directe.
La théorie de « l’électorat fonction ». L’élection par les citoyens étant le meilleur moyen de désigner les représentants. Montesquieu, Livre 11, chapitre 6, Esprit des Lois. « Le peuple ne doit entrer dans le gouvernement que pour choisir ses représentants, ce qui est très à sa portée ». D’où la possibilité dans cette théorie de l’électorat fonction de restreindre le corps électoral. Le critère longtemps choisi fut le cens, mais on pouvait aussi choisir le suffrage familial (1 voix / par enfant).
A l’inverse, dans la théorie de la souveraineté populaire, chaque citoyen a une part de la souveraineté, chacun à le droit de s’exprimer. Ici, l’électorat est un droit, exercé au plus sous des réserves de condition d’âge (et de sexe). Par nature le suffrage est universel. En 1848 le suffrage universel masculin est proclamé. En 1945 le suffrage est véritablement universel. C’est la théorie de « l’électorat droit ».
B. La nature du mandat
Dans la théorie de la souveraineté nationale :
Le représentant a un mandat dit « délibératif » (= représentatif). Il a été choisi pour représenter la nation, pour chercher quelle est la volonté de la nation. Il cherche cette volonté en délibérant par sa seule conscience sans se soucier de l’avis de ses électeurs. Il n’est pas nécessaire d’avoir une concordance. Ce représentant ne peut être révoqué. Il est de même interdit d’avoir un intermédiaire entre lui et la nation.
Sieyès, discours du 16 septembre 1789, à l’assemblée constituante : « Les citoyens peuvent donner leur confiance à quelques uns d’entre eux. Sans aliéner leurs droits, ils en commettent l’exercice. C’est pour l’utilité commune qu’ils se nomment des représentants, bien plus capable qu’eux même de connaître l’intérêt général et d’interpréter à cet égard leur propre volonté. (…) Il ne peut y avoir pour un député un mandait impératif ou même de vœu positif que le vœu national ; il ne se doit au conseil de ces commettants directs qu’autant que ces conseils seront conformes au vœu national ».
Les citoyens nomment des représentants pour l’utilité commune et pour chercher l’intérêt général. Ces représentants sont plus à même de le faire. Un député agit en conscience et cherche le « feu national » (l’intérêt général).
C’est la conception du mandat délibératif (ou représentatif).
Dans la théorie de la souveraineté populaire :
Les représentants sont élus pour transmettre la volonté du peuple. Ils ont une délégation, un mandat impératif. Ils doivent se tenir au contact de leurs délégants qui peuvent les révoquer. La volonté générale sera l’addition de toutes ces délégations, la résultante de l’addition de ces volontés particulières.
Ces deux conceptions sont très opposées, et pourtant elles tendent aujourd’hui à être largement confondues dans la pratique dans une sorte de synthèse.
§IV. La synthèse actuelle des deux contrats
En France aujourd’hui, on a une idée de souveraineté nationale. Mais il y a l’influence de l’autre théorie et dans la pratique, il y a une confusion entre les deux. Comment fonctionne le circuit suffrage -> représentation ?
1 + 2 + 3 = appartiennent théorie de la souveraineté populaire.
Mais parallèlement :
1 + 2 + 3 = éléments de la théorie de la souveraineté nationale.
Cette synthèse est traduite dans l’article 3 de la Constitution de façon ambiguë : « la souveraineté nationale appartient au peuple ». En réalité, la synthèse s’est faite historiquement autour de l’idée de la souveraineté parlementaire. L’assemblée nationale est le lieu où s’exprime la volonté nationale. Cette assemblée nationale est l’objet réel le plus proche de l’objet mythique « Nation ».
La force de l’assemblée nationale est inévitable. On filtre les referendums. Le contrôle des représentants est interdit. Le plus commode est de passer par le parlement.
Dans le débat de 1962, Paul Reynaud montre que « le peuple est ici et pas ailleurs » dans la question du referendum direct sans vote du parlement.
Le débat théorique est moins important dans ses effets que le débat sur la méthode de représentation. La question de savoir comment ceux qui vont décider est essentielle.
Section 3 – L’expression du suffrage et les systèmes électoraux
Par système électoral on entend l’ensemble des règles qui organisent l’expression du suffrage, le cadre dans lequel il s’exerce et aussi les modes de calcul du choix des représentants. Passer de 41 millions d’électeurs à 577 députés. Pour opérer cette formidable réduction, quelle est la meilleure méthode ? Par rapport à quels critères ? C’est tout le débat, loin d’être résolu.
§I. Scrutin uni ou pluri nominal et conséquences
Au départ, c’est tout simple. Est-ce que par le même vote on désigne un ou plusieurs représentants ?
Ainsi :
On ajoute une distinction moins utilisée : la différence entre les scrutins catégoriques (1) et les scrutins ordinaux (2) :
Vie politique co-sociative. Le scrutin de type ordinal est rare (Irlande, Australie). Ensuite on a la logique proportionnelle (Irlande) ou majoritaire (Australie). On représente celui qui a une majorité, ou alors en proportion de tout le monde. Certains pays sont farouchement majoritaires, d’autres proportionnels.
§II. Les scrutins majoritaires
Le principe, c’est que le gagnant prend le poste : « The winner takes all ». Cela dégage en fait des partis forts, stables, donc des majorités au parlement, ce qui donne des gouvernements stables. En effet, ce système tend au regroupement en mêmes familles. C’est la loi de Maurice Duverger dans Les partis politiques, 1951.
S’il y a éparpillement d’une famille politique, il y a moins de chance d’être élu.
Il y a deux systèmes :
A. Majoritaire à un tour
C’est le plus brutal et le plus simple. Celui en tête est élu même s’il n’a qu’une voix d’avance. C’est la majorité relative ou « plurality » en anglais.
Imaginons que dans une circonscription anglaise, le travailliste fasse 40000 voix et les 2 autres 30000 voix. Le travailliste est élu alors qu’il y a 2 conservateurs en face de lui qui ont plus de voix. Du coup, ce n’est pas le reflet exact de la société.
Cela amène au regroupement, donc au bipartisme
B. Majoritaire à deux tours
Il repose sur l’idée que pour être élu il faut plus de voix que tous les autres réunis. Si cette majorité est obtenue au premier tour, il est élu. Sinon, un second tour où soit cette majorité absolue est obtenue, ou alors la majorité relative suffira.
S’en suit entre les 2 tours des retraits (de candidats avec peu de voix) ou des désistements. En France au second tour de la présidentielle il n’y a que 2 candidats, les 2 en tête du 1er tour. Création de deux camps (coalition), se met en place de 1962 à nos jours.
On a donc une coalition de gauche et de droite. En général, on a un candidat de gauche et un candidat de droite.
§III. Représentation et démocratie
Grande division entre une logique majoritaire et une logique proportionnelle
Le scrutin majoritaire connaît 2 versions principales :
Le scrutin à deux tours a été utilisé sous toute la cinquième République à la seule exception de 1986. Il existait aussi dans l’URSS de la grande époque, mais avec un seul candidat.
Que ce soit à un ou à deux tours, ce scrutin entraîne des distorsions fortes entre le pourcentage de voix et le pourcentage de sièges recueillis. Il entraîne des résultats tout à fait extrêmes. Un parti qui aurait 51% des voix pourrait avoir 100% des sièges. Si dans chaque circonscription, un parti a 51% des voix, il aura l’élu de toutes les circonscriptions, donc au total 100% des sièges. En fait ça ne se passe pas comme ça car les voix ne sont jamais également réparties.
Dans ce mode de scrutin, il y a un très fort effet de surreprésentation des parties : surreprésentation est la situation dans laquelle le % de sièges est supérieur au de % des voix. A l’inverse, la sous représentation, quand % siège < % voix.
Il y a une surreprésentation des grands partis et une sous représentation des petits partis. Ceci ce montre très bien dans quelques cas :
En Grande-Bretagne, 7 juin 2001, les travaillistes qui gagnent les élections ont 40,1% des voix et 60,2% des sièges, soit 20 points de surreprésentation. Les conservateurs ont 37,?% des voix et ??% des sièges. Le troisième parti est pratiquement éliminé : 18,3% des voix et 7,9% des sièges. Ce phénomène s’est répété le 5 mai 2005 ou l’avance des travaillistes sur les conservateurs a beaucoup fondu. Travailliste : 35,2% des voix qui fabriquent 55,1% des sièges. Près de 20 points de surreprésentation. Pendant ce temps les conservateurs ont 32,3% des voix, et 30,5% des sièges : sous représentations mais beaucoup plus légère. Le troisième partie paye le tribu le plus lourd : 22% des voix mais 9,6% des sièges. Electoralement ils comptent, parlementairement ils ne comptent plus. Ce système a joué dans les années précédentes en faveur des conservateurs.
Ce phénomène que l’on trouve dans le scrutin à un tour, on le retrouve plus amplifié encore dans le scrutin à 2 tours.
Aux élections des 9 et 16 juin 2002 : UMP à 33,3% des voix au premier tour, et 65,2% des sièges : prime de surreprésentation de plus de 30 points. Le PS ne perd pas : 24,1% des voix et 25,5% des sièges finalement. Là aussi, comme toujours dans ces scrutins majoritaires, les petits partis trinquent : l’UDF 4,9% des voix, 4% des sièges. PC : 4,8 pour 3,6%. Est éliminé le Front National. 11,3% des voix et 0 siège, faute d’alliance.
Ceci dit, et contrairement à ce qu’on dit parfois, ce système électoral ne profite pas uniquement et forcément à la droite. Il a très largement profité au PS en 1988, plus encore en 1981, ou bien en 1997 pour prendre l’hypothèse la plus récente (Jospin premier ministre). A l’époque le PS et ses alliés ont au premier tour environ 29% des suffrages exprimés et se retrouvent avec 48% des sièges. Cette prime de 20pts est la moyenne que l’on retrouve dans les élections et est là au profit du PS, en l’occurrence, le parti le plus fort.
Dans les faits, ce système aide le gagnant et le premier parti, mais permet une grande facilité à gouverner. Au soir de l’élection on sait qui est le parti à gouverner, l’électeur a une part directe.
§IV. Les représentations proportionnelles.
Une variété infinie avec des résultats et des effets différents.
Au départ, on part du principe inverse : représenter aussi exactement que possible la diversité des opinions : on emploi parfois l’image de la « photographie », ou « miniature » ou « réduction » de l’opinion publique. Chaque courant public doit être représenté en proportion de ses forces réelles. Evidemment cela repose sur une idée de justice a priori assez séduisante mais on voit bien que cela contient aussi un risque d’éparpillement, le risque d’avoir une assemblée extrêmement divisée, où il sera difficile de trouver une majorité pour gouverner, et donc cela risque d’entraîner une instabilité. La proportionnelle a été souvent accusée à tord ou à raison d’instaurer l’instabilité.
Dans cette idée de la proportionnelle, un seul tour suffit, si l’on n’introduit pas d’éléments de correction. Il suffit de prendre une seule photo. Pas d’exigence de majorité.
Le problème que l’on rencontre, c’est qu’en réduisant de 60M électeurs à 600 députés, (1 pour 100 000), on réduit forcément la diversité. La proportionnelle ne peut pas être forcément exacte : on élimine forcément les tout petits et elle a un minimum de distorsion même si celle-ci sont beaucoup moins nette que dans le scrutin majoritaire.
2 problèmes à ce sujet :
A. L’étendue de la proportionnalité
C’est le problème fondamental généralement oublié de l’amplitude de la circonscription (de la magnitude pour les anglo-saxon) : au fait de savoir s’il y a peu ou beaucoup de sièges à pourvoir dans la ou les circonscriptions du pays.
1. Forte amplitude
S’il y en a beaucoup on peut aller très loin dans la proportionnalité : on parle alors de proportionnelle intégrale.
Les deux exemples principaux sont :
Israël avec une seule circonscription pour 120 sièges. La répartition se fait au niveau du pays tout entier. Théoriquement on peut être représenté dès qu’on obtient 1/120ème des voix, soit 0,8%. En réalité il faut une part minimum de 1,5% des voix.
Les Pays-Bas, où il y a une circonscription nationale de 150 sièges. On peut être élu avec 1/150ème des voix, soit 0,66% et là il n’y a pas de part minimum.
Evidemment ce système est parfaitement juste, l’inconvénient c’est qu’il y a généralement 14 ou 15 partis représentés et qu’il faut en regrouper 5 ou 6 pour faire une majorité de gouvernement. La majorité est à la merci des caprices d’un des partis, etc. Souvent, même si l’on perd de la justice, pour éviter cela, les pays qui ont une forte amplitude applique une « barre », c’est-à-dire un seul mini qu’il faut franchir pour être représenté. Un parti aura le droit d’être représenté s’il franchi cette barre minimale qui est de 5% des suffrages en Allemagne ou 4% en Suède.
2. Faible amplitude
Il y a au contraire des proportionnelles à faible amplitude dans lesquelles il y a peu de sièges à pourvoir. Beaucoup de circonscription avec peu de siège à pourvoir (3 ou 4 environ).
Dans la France de 1986, 577 députés dans 100 unités, donc une amplitude moyenne de 5,7. Il y a eu beaucoup de département ou il y avait que 4 députés à la proportionnelle. On va répartir 100% des voix pour faire 4 sièges, donc un siège va représenter 25% des voix. C’est-à-dire qu’avec un nombre relativement important de voix on peut très bien ne pas être représenté : si quatre partis obtiennent 20,1% des voix et le cinquième totalise 19,6%. S’il y a 4 sièges, ils vont aux 4 premiers partis. On peut ne pas être représenté avec près de 20% des voix.
Ce facteur de l’amplitude est tout à fait fondamental.
L = [100%/(m+1)] – e
L est le pourcentage minimum à avoir pour être représenté.
En Espagne, le système électoral en Espagne est une proportionnelle à très faible circonscription, en général 3 ou 4 sièges. Un parti avec 3 ou 4% des voix n’a aucune chance d’avoir un siège, où il faut genre 25 ou 30% des voix.
L’amplitude ou la magnitude de la circonscription est un facteur tout à fait déterminant. On l’oublie souvent et il faut le rappeler.
B. La question des modes de calculs comme second facteur
A priori, la problématique est très simple. La proportionnalité, ça veut dire qu’on va essayer de donner à chacun en fonction de ses voix. Par exemple si dans une circonscription il y a 5 sièges à pouvoir et qu’il y a 100 voix qui sont imprimés, ça veut dire qu’un siège correspond à 20 voix. Chaque fois qu’un parti aura 20 fois, il aura un siège. Le problème c’est que les résultats ne tombent jamais juste. Que faire ? C’est là que le problème du mode de calcul prend toute son importance. La méthode traditionnelle consiste à dire qu’il y a deux temps :
Ces systèmes proportionnels sont très employés. Un peu partout dans le monde c’est surtout la plus forte moyenne que l’on retient, et non le « plus fort reste ». La théorie et la pratique montre que la plus forte moyenne avantage surtout les grands partis, et le plus fort reste surtout les petits. En combinant tout cela on peut arriver à une très grande proportionnalité.
Par exemple, les avants dernières élections suédoises du 15 septembre 2002 : les socio démocrates ont 39,1% des voix et 40,5% des sièges. Conservateurs : 15,1% et 15,8% : 0,7%. En fait des petits partis sont éliminés, ceux en dessous de la barre des 4%, d’où des différences.
Le système proportionnel est certainement très juste, favorise l’éparpillement des partis, et il est dans sa logique totalement opposé dans ses effets au scrutin majoritaire. De plus, dans le cas du scrutin majoritaire, il y a un lien direct entre l’électeur et l’élu alors que dans le cas de la proportionnel c’est plus dilué. D’où la recherche d’éléments de systèmes combinant les éléments de l’une ou l’autre famille.
§V. La recherche d’un système combiné
Combiné et non mixte, car mixte introduit la confusion. L’idée est de retenir l’idée de Justice de la proportionnelle mais de corriger ses effets négatifs, c’est-à-dire en particulier l’affaiblissement du lien direct. Ou bien, l’autre idée est de lutter contre la tendance à l’éparpillement que contient la proportionnelle : on appelle ça la proportionnelle renforcée ou la proportionnelle majoritarisée. Egalement et enfin, le véritable scrutin mixte qui s’est développé ces dernières années.
A. Le système électoral de l’Allemagne
C’est le système qui fonctionnait dans la RFA et qui a été étendu à toute l’Allemagne à partir de la réunification en 1990. Contrairement à une idée répandue, ce n’est pas moitié majoritaire et moitié proportionnelle. Le résultat final est celui de la proportionnelle. Dans le cas de l’Allemagne, on partage le nombre de sièges à pourvoir en deux moitiés égales. La première moitié est attribuée à des votes dans les circonscriptions par un scrutin majoritaire uninominal à un tour. La seconde moitié se fait par un vote de liste. Sur ces listes, on va prendre un nombre qui ajouté au siège direct va permettre d’arriver à la proportionnalité.
Exemple d’un Bundestag comprenant 500 membres (600 en réalité aujourd’hui). Prenons l’hypothèse dans laquelle les deux grands partis traditionnels (la CDU et le SPD) ont chacun 45% et les libéraux qui font 10%. Les sièges sont distribués en deux séries.
La première série : 250 sièges attribués au scrutin uninominal majoritaire à un tour (à l’anglaise). Imaginons que dans cette série, le SPD, obtient 100 sièges, que la CDU obtient 150 et que le FDP en obtienne 0 (jamais en tête de circonscription). Mais en même temps, les électeurs ont voté par la 2eme voix, c’est-à-dire qu’ils ont donné la proportion de 45% au SPD, de 45% à la CDU et de 10% au FDP. Si le Bundestag est proportionnel, le SPD doit avoir 45% des 500 sièges, soit 225 sièges. Idem pour la CDU, qui choppe 225 sièges, et le FDP doit avoir 10% du Bundestag, soit 50 sièges. Au final, le Bundestag est 225×2+50.
Les 250 sièges de listes sont attribués de manière à ce que le total soit proportionnel. Si le SPD a 100 sièges au suffrage uninominal majoritaire, il a le droit à 125 sièges sur la liste. La CDU a le droit à 75 sièges sur la liste, et le FDP a droit à 50 sièges sur la liste. Ce système est entièrement proportionnel, avec un scrutin majoritaire corrigé de manière à arriver à un système proportionnel. On a à la fois des élus directs liés à la circonscription et un système proportionnel. Idée extrêmement intéressante, parfois évoquée en France, mais jamais retenue. La Nouvelle-Zélande a retenu ce système il y a 10 ans.
Dans les élections de 2005 : la CDU/CSU a 35,2% des voix et 36,8% des sièges. Le SPD a 34,2 et 36,2 des sièges. Le FDP a 9,8 et 9,9% des sièges. Le parti de gauche à 8,7% des voix et 8,8% des sièges. Les verts 8,1% des voix et 8,3% des sièges.
Deuxième exemple : les proportionnelles dites « renforcées » (qui sont en réalité atténuées). Idée qui consiste à supprimer l’inconvénient de la proportionnelle qui est l’éparpillement : donner une prime, une surreprésentation, aux plus grands partis. Cette surreprésentation peut déjà être donnée par l’utilisation d’une faible amplitude (ex. : France, Espagne, avec 5 ou 6 sièges par circonscription). On peut aussi utiliser une barre (5% en Allemagne, 4% en suède). On peut aller plus loin et ça peut être prévu par la loi qui ajoute officiellement un correctif majoritaire :
B. Les municipales en France
Il faut dire un mot de la loi municipale française de 1982 puisque c’est avec elle que nous vivons encore. Elle est ainsi fabriquée (pour l’élection au conseil municipal). Le nombre de siège à pourvoir dans un conseil municipal est divisé en 2 moitiés. Une moitié, est mise de côté comme prime pour le parti gagnant. Quand on vote, au premier tour, soit le parti A = 51, B = 30 et C = 19. Au premier tour, on a majorité absolu, ce premier tour est considéré comme composer. On lui donne la moitié des sièges pour gouverner la ville. La deuxième moitié est partagée à la proportionnelle entre toutes les listes, y compris celle qui a gagné. Du coup ça va donner ici A = 10 sièges, B = 7 sièges, C = 3 sièges. Ainsi les 40 sièges sont répartis, mais le parti qui gagne à 30 sièges sur 40, soit 75% des sièges, avec 50% des voix. Ici : proportionnelle avec un correctif majoritaire. L’opposition, même si minorée, peut contrôler. Si le premier tour n’est pas conclusif, on procède à un second tour et la répartition des sièges se fait sur le résultat du second tour, la prime allant à la liste de tête qui au second tour n’a pas besoin de la majorité absolu.
Si A = 41, B = 30 et C = 29 au 2eme tour, A = 8 sièges, B = 6 sièges, C = 6 sièges. Dans ce cas là, une liste qui n’a pas la majorité absolue a quand même une liste qui lui permet de gouverner. Ce système très critiqué à l’époque est finalement très bien accepté aujourd’hui. Plus personne ne discute la loi municipale. Il y a une majorité et elle peut gouverner, mais la minorité est représentée. A telle point que ce système a été introduit dans la loi électorale régionale. C’est maintenant le même principe. Loi régionale du 19 janvier 1999 et modifiée par la loi du 11 avril 2003 avec des modalités extrêmement compliquée. Dans les régionales, la prime est de ¼ des sièges et les ¾ restant sont distribués à la proportionnelle entre toutes les listes, y compris celle qui a la majorité. Dans une région très disputée où il y aurait 3 tiers, celle qui a le plus de sièges à le quart des sièges mais aussi sa part à la proportionnelle, c’est-à-dire un autre quart : elle a donc 50% des sièges, soit une majorité.
Ces modes de scrutins renforcés permettent de garder l’avantage de la proportionnelle, c’est-à-dire la représentation des minorités même si elle est atténuée. Ce système n’existe pas en France pour l’élection législative, mais existe dans beaucoup d’élection qui ont leur importance (municipale, régionale).
C. La recherche de scrutins mixtes — [7 nov. 2006]
Les députés sont élus de différentes manières. Peut-on concilier les deux ? Concilier non pas dans une formule hybride (en juxtaposant) mais en désignant une partie par un mode de scrutin majoritaire et une partie par un mode de scrutin proportionnel, avec ou sans renfort. On a fait des recherches sur ces scrutins mais finalement cela n’a pas vraiment évolué.
L’idée la plus simple, encore qu’elle ne se justifie pas totalement, est d’élire une moitié au scrutin majoritaire et une moitié au scrutin proportionnel.
C’était le cas de la Russie en 1993 et 1995, 1999, et 2003, après la réintroduction du pluralisme. Dans la Douma, il a 450 sièges distribués pour la première moitié au scrutin uninominal majoritaire à un tour (à l’anglaise) et pour l’autre moitié à la proportionnelle au niveau national selon la méthode de Hondt. Ce système vient d’être abandonné et ne sera donc pas utilisé en 2007 ; en effet, les russes reviennent à une proportionnelle nationale avec l’idée que le problème du pays était de construire un système de grands partis politiques, ce que la proportionnelle nationale permettra. Ce système de moitié existe dans quelques pays d’Europe de l’est et aussi en Andorre.
Deuxième exemple, au Japon après la loi de 1994 appliquée en 1996 pour la première fois puis en 2000, 2003, 2005 : 200 sièges au scrutin uninominal majoritaire à un tour, et 200 au scrutin proportionnel à 11 circonscriptions.
L’Italie utilisait également un système mixte depuis une loi de 1993, appliquée en 1994, 1996 et 2001, mais qui fut abandonnée pour les élections de 2006 au profit de la proportionnelle. Trois quarts des sièges étaient attribués au scrutin uninominal majoritaire à un tour et le quart restant à la proportionnelle avec une barre de 4% dans les régions. Il a accompagné la création de partis majoritaire droite et gauche, ce qui n’était pas le cas autrefois.
En France se pose la question, où, depuis une 15aine d’année, on réfléchi sans pour autant conclure à l’introduction (l’instigation) d’une dose de proportionnelle dans le scrutin majoritaire pour l’élection de la majorité. En 1993 sous François Mitterrand avait été créée une commission. Le rapport suggérait d’ajouter au suffrage universel à deux tours une dose de 10% de proportionnelle (idéalement de 20% dans l’idée de Colliard) à l’échelle nationale sur une liste de parti. Ce système n’a pas été très bien accueilli par l’opinion, les uns le trouvant trop proportionnel et d’autres pas assez. L’idée ressurgi parfois notamment à la veille de chaque présidentielles. Tous les partis envisagent ce genre de système.
Bien d’autres systèmes existent avec des variantes à l’infini. Cette complexité montre évidemment que s’il y a un débat technique, il y a aussi des arrière-pensées politiques. C’est le parlement qui vote la loi électorale, et il est composé de membres du parti. Sauf à avoir un altruisme extraordinaire comme les sociaux-démocrates suédois, on change plutôt une loi par une autre qui nous arrange. On présuppose que tel ou tel mode de scrutin aura tel effet. L’effet est double :
C’est là un des problèmes le plus classique de la science politique en France qui a cependant reculé mais reste extrêmement présent à l’étranger. Maurice Duverger dégage un certain nombre de lois (lois au sens sociologique du terme) qui, même si elles ont été critiquées, ont été confirmées dans l’ensemble. On retiendra pour l’essentiel :
On terminera en soulignant l’interaction qu’il y a entre système de partis et système électoral. Le système électoral tend à façonner le système de partis, mais il est lui-même le produit de ce même systèmes de partis, car ce sont eux qui votent la loi électorale. Ce système électoral ne peut être considéré comme le facteur exclusif du système de parti. La montée du parti gaulliste en France ne s’explique pas uniquement par le système de scrutin. Le déclin des partis communistes ne s’explique pas non plus par le mode de scrutin.
On s’accorde à penser (Maurice Duverger), que le système électoral fonctionne comme un « frein » ou comme un « accélérateur » à l’évolution du système de partis. Il favorise la simplification ou la complexification du système de parti.
Ce qu’il faut retenir, c’est que ces modes de scrutin, aujourd’hui méprisé car ils n’auraient que peu d’intérêts, sont pourtant le point de passage de tout mécanisme de représentation. Il y a forcément une distorsion, c’est-à-dire que l’expression du suffrage entraîne obligatoirement sa déformation. Et aussi les élections sont l’occasion de l’encadrement du suffrage, puis que les électeurs se regroupent autour de partis politiques
Le cours complet de droit constitutionnel est divisé en plusieurs parties :
Section 4 – L’encadrement du suffrage par les partis politiques
Une bonne définition de ce qu’est un parti politique a été donnée par un politologue américain du nom de Joseph LaPalombara. Définition : « un parti politique est une organisation durable, structurée au niveau national comme au niveau local, destinée à rassembler les individus pour conquérir et exercer directement le pouvoir ».
Cette définition permet de distinguer le parti politique d’autres organisations jouant un rôle politique, comme les groupes parlementaires, les groupes de pression, les clubs, les ligues, etc.
Ce qui est important, c’est que le parti est le rassemblement d’individus qui vont par leur intermédiaire exercer leurs droits de citoyens, c’est-à-dire d’exprimer leurs préférences politiques. Les partis politiques sont la voix quasi exclusive d’accès au pouvoir, même si on s’intéresse aux mouvements d’alter-ceci ou d’alter-cela. Tous les partis se réclament des élections comme moyen unique et exclusif d’arriver au pouvoir. L’étude des partis politiques relève essentiellement de la science politique, il est nécessaire d’en retenir quelques aspects qui ont une influence directe sur le fonctionnement des institutions et qui permettent d’expliquer leur fonctionnement.
Il y a, dans cette étude des partis politiques qui a commencé au début du 20ème siècle, beaucoup de propositions différentes pour classer les partis.
Les partis de cadres sont les premiers qui sont liés directement (et les autres aussi) à une transformation de la vie politique, par l’apparition d’un phénomène majeur : le suffrage universel. Pendant longtemps (au premier 19ème siècle), dans des pays comme le notre, on a fonctionné avec le suffrage censitaire (très censitaire).
En 1846, pour les dernières élections française avant le suffrage universel, on compte 240 000 électeurs pour 249 députés (soit 1 député pour 527 électeurs en moyenne). Dans une circonscription à l’époque (scrutin majoritaire), si l’on convainc la moitié de 527 (soit 264), on est alors élu. 264, c’est à la portée d’un individu normalement constitué.
En 1848, 2 ans après, 750 députés pour 9,4 millions d’électeurs, soit 12500 par circonscription, et 6251 électeurs à convaincre.
En 1914, 560 députés pour 11,5 millions d’électeurs, soit 17042 députés et 8521 à convaincre.
Aujourd’hui : 577 députés, 41 millions d’électeurs, soit une moyenne de 71057 par circonscription et 35529 qu’il faut convaincre pour être élu.
Ce qu’il était possible de faire avec peu d’électeurs est impossible avec tant d’électeurs. Le problème n’est plus le même, la représentation change de nature. Le candidat ne plus agir seul et doit trouver des relais, des gens qui vont parler à sa place aux électeurs. Première idée, on recrute des notables, c’est-à-dire des gens qui ont de l’importance. C’est la naissance de ces partis de cadre (libéraux, radicaux, etc.).
Au même moment apparaissent des partis de masse. L’autre conséquence du suffrage universel, c’est l’entrée des masses populaires (essentiellement la classe ouvrière soit 30% de la pop) dans le processus politique. Cette classe entend être représentée, et là il y a peu de leader d’opinions, à part quelques leader syndicaux. Ce qui fait sa force est le nombre, qui, moyennant cotisation, va permettre de diffuser les tracts, coller des affiches, rassembler des foules aux meetings, etc. On insiste là sur le nombre et non pas sur la qualité ou l’importance sociale. Cela amène à des partis nombreux (partis de masse) avec une forte organisation et des structures locales assurant la vie permanente du parti. Plusieurs types : socialistes (sections locales), communistes (cellules, jusque dans les entreprises), etc. L’idée reste la masse.
Troisième catégorie lorsque ces 2 catégories sont un peu brouillées. On imagine les partis d’électeurs, un type nouveau défini dans les années 1970 à partir de l’analyse de Kirchaimer (politologue américain) qui avait défini les catch-all party, ou parti « attrape-tout ». Tout ce que veut ce parti est avoir le plus d’électeur pour faire élire le sien, sans s’intéresser à cette notion de parti de cadres ou de parti de masse. En France c’était le cas de l’UDR (ou parti gaulliste) qui rentrait mal dans les 2 premières catégories. Dans ces partis, le cadre et les élus ont leur importance, le rapport entre les leaders et les électeurs compte, facilité par la télévision et la personnalisation que celle-ci entraîne notamment autour des candidats à la présidentielle.
En fait, aujourd’hui, Colliard croit que tous les partis sont des partis de cadre et de masse du moins en France, et restent des partis de rassemblement. Ces partis ont à la fois des notables, des militants, des électeurs, la question étant peut être de savoir à qui ils s’intéressent en priorité. Est-ce que ce sont les notables que l’on consulte, les membres du parti ? Autrement dit, les partis de masse ou de cadre d’autrefois sont tous devenu des partis d’électeur (c’est frappant pour les partis socialistes notamment).
Autrement dit, quelles sont les formes de la coexistence entre partis, les relations qui existent entre eux ? Classiquement on défini un système de parti par 3 termes : le nombre, la dimension, et les alliances (Maurice Duverger).
La première alliance électorale (a) entraîne normalement la seconde (b), mais la seconde alliance (b) ne nécessite pas forcément pas la première (a) :
Sous la quatrième République, on avait des alliances parlementaires (b), et qui n’étaient pas électorales (a) : elles se faisaient et défaisaient très rapidement, cause majeure de l’instabilité. Sous la cinquième République, les alliances électorales (a) se traduisent en terme parlementaire (b), et entraînent des situations de stabilité.
Ces trois éléments permettent de définir les systèmes de partis qui s’organisent en plusieurs types. En laissant de coté le parti unique, il y a pour essentiel 2 types : le bipartisme et le multipartisme.
§III. Bipartisme et multipartisme
En réalité, même si les systèmes de partis se définissent par ces trois éléments, il faut bien constater que lorsque l’on décrit ces types de partis, on ne retient que le nombre. Que sont ces 2 types ?
L’idée du bipartisme est qu’il n’y a que deux partis qui comptent dans le jeu politique. On peut distinguer le bipartisme vrai, ou le bipartisme approché.
Le bipartisme vrai, c’est qu’il y a véritablement que deux grands partis qui comptent, chacun des deux ayant vocation a devenir majoritaire et à exercer le pouvoir tout seul. Si d’autres existent, ils sont d’une quantité négligeable et n’influent pas sur l’attribution ou l’exercice du pouvoir.
Exemple en Europe : La Grande-Bretagne connaît un bipartisme constitué des conservateurs et des travaillistes, et les petits partis (dont les libéraux) comptent très peu et n’ont pas empêché l’un des 2 grands d’avoir la majorité (sauf en 1974).
En dehors du RU, l’exemple le plus typique encore est celui des USA, où il y a un bipartisme total entre républicains et démocrates. Les résultats seront que tous les sièges du Sénat et de la chambre des représentants seront attribués au parti républicain ou au parti démocrate. On est dans une situation totale de bipartisme, cela veut dire que l’un des 2 partis aura nécessairement la majorité, mais peut-être des majorités différentes dans les chambres et qu’à partir de là, la question des relations entre le président des USA et le congrès sera posée.
La composition des partis a donc une influence centrale sur le fonctionnement des institutions. Ce bipartisme en Grande-Bretagne, aux Etats-Unis, et un peu dans les pays anglo-saxons (Canada, Australie) est rare en dehors. Cela s’explique par le mode de scrutin uninominal majoritaire à un tour qui se traduit par un phénomène de vote utile. Dans les systèmes politiques nés de cette situation, on a des solutions très simples pour ce qui est de la formation des gouvernements : un parti majoritaire gagne et gouverne, et en cas d’alternance c’est l’autre.
La deuxième situation est le bipartisme approché, avec 2 partis et un peu plus. Jean Blondel (politologue français) a inventé l’expression des « demi partis ». Il y a 2 grands partis et un petit qui peut empêcher, par sa seule présence, l’un des 2 grands d’avoir la majorité absolue. S’il y a 2 partis et un petit, le résultat peut être 47 / 47 / 6 et aucun des partis n’a la majorité. Le petit parti devient nécessaire pour faire l’appoint. Le cas typique était celui de l’Allemagne qui longtemps a vécu avec un système de 2 partis et demi. Les deux grands partis sont la CDU/CSU socialiste et le SPD démocrate chrétien ; le FTP est un petit parti libéral qui pouvait s’allier à l’un ou à l’autre. Ce système de 2 partis et demi est souvent lié à la proportionnelle avec barre. Aujourd’hui il y a 2 autres partis (le PDS et aussi les Verts).
Le petit partit est dans une situation où il a l’avantage d’être indispensable, il peut donc monnayer son soutien : il peut se rallier à celui qui lui proposera le plus grand nombre de postes de ministres. Parfois les deux grands partis en ont marre du 3ème petit parti qui cherche à négocier et préfèrent s’allier entre eux.
Dans ces bipartismes approchés, le problème de majorité est un peu plus compliqué que dans le bipartisme pur, mais pas beaucoup plus.
Imaginons qu’il y a 2 grands partis (A et B) et le petit (C). A s’allie avec C ou B s’allie avec C. Si C fait chier, A et B s’allient entre eux. Le problème de majorité n’est donc pas très compliqué. Tous ces bipartismes offrent des solutions gouvernementales assez simples.
Le tripartisme est un cas qui a existé mais beaucoup disparu. Il existe encore un peu en Belgique, Pays-Bas, Luxembourg, parce qu’il y a un parti socialiste, un parti démocrate chrétien, et un parti libéral important (car le clivage laïque/religieux est resté fort). Le tripartisme pose des problèmes un peu plus important dans les combinaisons arithmétiques.
Le multipartisme, peut être pur ou corrigé (avec un parti dominant).
Le multipartisme pur est l’idée d’un système de partis extrêmement diversifié (5 partis autour de 20% ou 10 parti autour de 10%) : le nombre d’alliance possible est impressionnant. C’est rare et c’est lié à la proportionnelle, cela crée des alliances parlementaires et une très grande instabilité : les majorités sont composites et se divisent facilement, d’autant plus qu’il y a de nombreuses solutions de rechange. Ces cas sont devenus assez rare, historiquement un bon exemple était la 4ème république ou encore la Finlande actuellement, même si elle s’est assagit (son multipartisme s’est en réalité polarisé).
Le multipartisme corrigé caractérisé par l’existence d’un parti dominant. Il y a en général beaucoup de partis avec une importance, mais cette diversité est atténuée par l’existence d’un parti nettement plus important que les autres, c’est-à-dire qu’il domine la vie politique. On peut être considéré comme le parti dominant a partir du moment où on a d’une part 35% des voix et aussi 10 à 15 points d’avance sur le parti suivant. Et donc, le parti dominant devient le point de passage pour tout gouvernement ou alors cas extrême, tout le monde doit se mettre contre lui. Ce parti dominant peut être surqualifié par sa taille ou par sa situation.
Suède, élection du 15 sept 2002 : le parti social démocrate fait 39,9% des voix et 41,3% des voix. Le 2eme conservateur fait 15,1% de voix et 15,8% des sièges.
19 septembre 2006 : les socio démocrates suédois font 35,0% des voix et 37,2% des sièges. Le parti conservateur monte et fait 26,2 et 27,8% des sièges. L’écart de 25 points est alors réduit à 10, et là les partis de droite (la « coalition bourgeoise ») arrive à être majoritaire sur le parti socialiste : elle est donc au pouvoir. Le parti social démocrate a souvent été au pouvoir, caractérisé par sa force.
Dans ces multipartismes les solutions peuvent être diverses, dans le cas d’un système a parti dominant c’est moins compliqué : il peut s’allier avec sa droite ou avec sa gauche.
Là aussi, cette situation est liée à la proportionnelle.
Ce système de parti a beaucoup plus d’importance que les règles de nomination du premier ministre, etc. Cela a beaucoup plus d’importance, c’est ce qui explique la différence entre le type britannique (dont on loue la stabilité) et d’autres plus instables. Cela donne un rôle différent au citoyen lorsque le rôle du parlement est simplement d’enregistrer quelle est la majorité voulue par les électeurs : c’est l’électeur qui décide directement par son vote qui va gouverner. C’est une évolution contemporaine importante des régimes parlementaires que de voir le gouvernement choisi directement par l’électorat. Du coup, cela fait un vote utile : l’électeur sait qu’il vote directement pour un gouvernement. Ceci s’expliquant par le fort encadrement de l’électorat par les partis politiques
§IV. Conséquence du point de vue du suffrage et de la représentation
Soulignons rapidement la double importance des partis politiques : rôle d’encadrement des électeurs (A) et rôle d’encadrement des élus (B). Et à ce double titre, le parti est un intermédiaire indispensable entre les citoyens et le pouvoir.
A. L’encadrement des électeurs
Les partis politiques sont aujourd’hui l’instrument, le vecteur pourrait on dire, l’instrument par lequel les citoyens expriment leur préférence politique. Autrement dit, ils expriment leur vision politique, leur adhésion ou leur ralliement à un certain ordre social désirable. Ces préférences politiques, les partis les façonnent par des actions de formation, de propagande, par une fonction de pédagogie politique, mais aussi ils canalisent ces préférences par la désignation des candidats. Parmi ces candidats il y aura des élus, y compris aux plus hautes fonctions de l’Etat. Les partis assurent donc la sélection politique des représentants ou même des gouvernants. Plusieurs procédés de sélection existent.
Tout le système électoral est contrôlé par les parti politiques : éducation des électeurs, choix du candidat, campagne, etc. On est loin de la bonne vieille idée sur le choix du candidat sensé représenté l’intérêt général. Le représentant est là pour lever la main au nom de son parti. Le rôle des partis est reconnu par la Constitution (Article 4 de la Constitution de 1958 en France, Article 21 de la loi fondamentale en Allemagne) et plus encore reconnu par les lois électorales soit directement, soit indirectement (quand ces lois électorales imposent des conditions de présentation des candidats, comme le nombre de parrainage d’élus par exemple ou bien quand li y a des règles qui fixent un minimum de représentation : la barre.
B. L’encadrement des élus
Le point est aussi discutable, il est aussi important. L’encadrement de l’élu par le parti au niveau de la circonscription. Il est fréquent que le parti demande à l’élu de rendre des comptes. En réalité, tout ceci organise une relation étroite entre l’élu et les militants du parti : on s’assure que l’élu fait ce que pensent les électeurs. Néanmoins, il y a dans les parti politiques une certaine discipline, notamment l’exigence de la discipline de vote au niveau du parlement : les députés d’un même groupe parlementaire votent de la même manière. Il peut y avoir des cas d’exclusion d’un député du groupe parlementaire également.
Cet encadrement des élus est surtout important au niveau des groupes parlementaires. Ces groupes parlementaires sont des réunis d’élus de la même tendance, et c’est – si l’on peut dire – la traduction au niveau parlementaire du parti. C’est la partie visible de l’iceberg, la partie cachée étant le parti. Ce contrôle s’étend généralement à toutes les initiatives de l’élu, il est extrêmement fréquent que les questions soient filtrées (1) par le groupe, que les interventions soient préparées (2) par le groupe. L’autre travail de l’élu est de proposer des lois, et là encore c’est filtré. Il peut aussi déposer (3) des amendements. Mais surtout, le phénomène essentiel est la discipline de vote qui est à peu près systématique partout, et les indisciplinés/rebellions sont remarquées.
Cette situation est un peu contraire à la vieille théorie du mandat représentatif sur laquelle nous vivons.
Conclu : cette situation de fait, que nous connaissons. Nous vivons sur l’idée du mandat représentatif. Du fait de cette théorie, il faut signaler que les groupes parlementaires ont été longtemps interdits (jusqu’en 1911 en France). Les groupements parlementaires ont été progressivement reconnus en parallèle de la reconnaissance des partis. Ils sont reconnus dans la constitution de la quatrième République et le sont aussi dans le règlement de l’assemblée nationale aujourd’hui.
Le parlement est en réalité 5 ou 6 acteurs collectifs, et non plus 577 individus. Il est vrai que l’élu peut quitter le parti sans être obligé de démissionner de son mandat (bien que ça existe dans certains pays). En réalité, la représentation telle qu’elle fonctionne aujourd’hui, c’est plutôt dans la réalité un mandat impératif donné par le parti auquel l’élu appartient. L’élu représente plus son parti que les électeurs.
Eléments plus complexes encore : les dirigeants du parti sont presque toujours des parlementaires, on arrive à une sorte de circuit de représentation quelque peu inversé. La volonté est exprimée par des partis représentés par les parlementaires : le parti arrête une position et celle-ci est ensuite expliquée aux électeurs. C’est l’inverse que ce qui est prévu à l’origine en fait.
C’est par l’intermédiaire de ces organes collectifs que se fait l’insertion des individus dans le processus politique.
Chapitre 3 : La Constitution, le pouvoir constituant, le contrôle de constitutionnalité
La première question à se poser : qu’est-ce qu’une constitution ? C’est le texte dont la vocation, la raison d’être, est d’organiser le lien fondamental entre l’individu et l’Etat, qui, autrement dit, déterminer le statut du pouvoir dans l’Etat (qu’est ce qui peut faire, quelles sont ces limites ?). Tout ça constitue cette notion de Constitution.
Si on veut aller plus loin, c’est un petit peu plus complexe. De Gaulle : « Une constitution c’est un esprit, des institutions, une pratique ». Formule tirée de l’allocution du 31 janvier 1964, parfois appelée « allocation constituante » par dérision.
Pour aller plus loin, il faut repartir de la question du lien entre le citoyen et l’Etat.
Section 1 – Les déclarations des droits
Pour affirmer l’importance de la place du citoyen, et donc de son statut juridique, des règles qui le protègent dans sa vie et dans sa liberté, c’est une pratique assez générale que d’affirmer les droits du citoyen en tête dans le texte des constitutions ou bien par un texte qui accompagne ou qui précède celle-ci. Les formes peuvent être différentes, mais elles ont une fonction équivalente. On peut distinguer les déclarations, avec une série d’articles en forme volontariste, mais aussi les préambules littéraires expliquant les finalités de la constitution, ou bien des garanties des droits avec des règles plus contraignantes. Tout ça a un peu vieilli, tous ces textes (préambules, déclaration, garanties) ont en fait la même signification.
§I. Existence générale des déclarations des droits au préambule
Bien sûr, on peut remonter très loin. La plus ancienne garantie des droits qu’on connaisse est la magna carta (« la grande charte »), octroyée par Jean Sans Terre au barreau d’Angleterre en 1275. Après cette grande charte, les premiers textes qui correspondent à notre conception moderne sont des textes anglais, dont l’habeas corpus (= « tu as un corps »). C’est un texte qui en 1679 établi la « sûreté », c’est-à-dire le fait que la liberté physique de l’individu est proclamée et qu’on ne peut être détenu sans un jugement. Le fait qu’un individu a un corps amène à ce principe de liberté.
Les déclarations des droits, on les trouvera au moment de la révolution américaine et de la révolution américaine. Ces textes, on les trouve à la naissance des USA (1776) à la déclaration d’indépendance, et 1791 (toujours en vigueur) et une série de 10 amendements à la constitution de 1787 votée et ratifiés en 1791. Ils constituent le bill of rights, la loi sur les droits, qui est l’exactement l’équivalent de notre déclaration des droits.
En France, toutes les constitutions révolutionnaires sont précédées par une déclaration qui vise à reconnaître les droits concédés aux citoyens, la plus célèbre étant la DDHC de 1789. Celle-ci est toujours en vigueur. Cette grande déclaration, ou « la déclaration », est la traduction dans une forme juridique des grands principes philosophiques qui inspirent la révolution, la construction constitutionnel que l’on va entreprendre (qui elle sera beaucoup plus longue : 1791). Ce qui inspire cette déclaration, c’est les idées des encyclopédistes : tolérance et liberté individuelle, l’idée que la loi organise cette liberté et exprime la volonté générale (rousseau) et aussi l’idée de la séparation des pouvoirs (Montesquieu). C’est d’un point de vue plus juridique la proclamation des « libertés barrières », des barrières dresses contre l’action de l’Etat : la définition des domaines dans lesquels l’Etat ne peut pas intervenir, car on est dans le domaine de la liberté individuelle. C’est aussi la formation d’une égalité (très juridique et très formelle) entre tous les citoyens, sans distinction, par le simple fait d’être citoyen.
En réalité, on a là ce grand mouvement de synthèse des idées du 18ème siècle, comme l’annonce d’un monde nouveau qu’il va falloir construire. Le 19ème siècle se passera à essayer de construire ce monde nouveau, ceci après bien des secousses et des répliques de la révolution, lorsqu’il apparaît que ces acquis sont trop menacés (1830, 1848, 1870), avec chaque fois l’idée qu’il faut poursuivre/achever l’ouvre de la révolution.
Une fois que ceci sera à peu près fait, c’est-à-dire une société fondée sur des libertés, avec les grandes lois de liberté de la troisième République dans les années 1880, le mouvement de liberté conduira à des critiques nouvelles normalement par le marxisme sur le critère formel de ces libertés. On essaye d’explorer des droits nouveaux (sociaux et collectifs) autour du travail en particulier, qui montreront le 20ème siècle. Apparaissent aussi des droits de la troisième génération, des droits fondés sur l’idée d’une solidarité (lutte contre l’exclusion, et droit voir devoir d’ingérence au niveau international).
On peut essayer de montrer que tout se passe comme si notre trilogie républicaine (liberté, égalité, fraternité) se déclinait siècles après siècles. Fin 18ème, on rêve la liberté et on la réalisera pour l’essentiel au 19ème sous la troisième République (liberté de la presse, liberté d’association). Au 19ème vers la fin, on pense l’égalité (comment ? en diminuant les distance sociales) et on tentera de le faire au 20ème siècle. Fin du 20ème on pense la fraternité (ou solidarité aujourd’hui) qui sera peut être le sujet du 21ème.
Dans ces deux siècles d’histoire juridique, on est passé de la conception de l’état gendarme à l’idée de l’Etat providence, c’est-à-dire l’état qui fourni et satisfait à un certain nombre de besoins. =>le passage de liberté barrières à des libertés créances : la possibilité d’obtenir de l’état la santé, l’éducation. Un débat se crée autour du logement.
Cette tendance à reconnaître les droits sociaux a été particulièrement développée dans les constitutions du lendemain de la seconde guerre mondiale (France en 1946, Italie du 27 décembre 1947). Dans ces constitutions là, il y a la proclamation des principes fondamentaux, et puis une longue première partie sur les droits et les devoirs des citoyens, insistant en particulier sur les rapports économiques et les rapports politiques : tout une terminologie considéré comme étant des objectifs constitutionnels, qui sont la traduction de l’ordre supérieur désirable. Dans les constitutions plus récentes, ceci est encore plus net.
Exemple : Constitution grecque du 9 juin 1975, Espagnole de sept 1978, ou constitution portugaise du 2 avril 1976 au lendemain de la révolution des oillets. Le thème des droits et devoirs du citoyen est très longuement développé, cette constitution va loin sur le plan économique et social également. On veut rendre le retour en arrière difficile.
On pourrait multiplier les ex de déclaration, on les trouve aussi dans la constitution de l’Europe nouvelle (pays ex-communistes). Toutes ces constitutions reposent sur la même philosophie : limitation des pouvoirs de l’Etat, mais aussi le fait que le problème n’est plus de se protéger des pouvoirs de l’Etat mais le problème est aussi d’exiger des prestations positives (passage des libertés barrières aux libertés créances), le problème étant quelle effectivité attendre d’une déclaration ? Exemple, comment faire pour mettre en œuvre l’objectif constitutionnel de « droit au bonheur » ?
§II. Le cas de la France contemporaine
Aujourd’hui, notre système de déclaration des droits se présente/caractérise par l’existence de textes emboîtés les uns dans les autres un peu à la manière des poupées russes. En effet, la constitution de 1958 contient un préambule extrêmement court, dans lequel le peuple français proclame son attachement aux droits de l’homme tels qu’ils ont été définis par la déclaration de 1789, confirmés par le préambule de la déclaration de 1946. Autrement dit, le préambule de 1958 se contente de dire qu’il reprend le préambule de 1946, qui lui-même reprenait la déclaration de 1789. Tout cela constitue aujourd’hui notre préambule, notre déclaration des droits. Donc il n’y a pas d’apports nouveaux sur ce plan, il y a ce qu’on peut appeler l’acceptation de l’héritage en la matière : l’apport de la révolution, c’est-à-dire 1789 et les principes proclamés dans la déclaration, qui constituent une synthèse des idées du 18ème.
Vient aussi l’apport spécifique de 1946, qui lui-même fait référence à ce qu’avait apporté la troisième république, avec la formule des « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » (=ceux qui sont reconnus au moment ou le préambule est écrit). La dedans, ce sont les grandes conquêtes du 19ème siècle (droit de réunion, liberté de la presse, liberté syndicale, liberté des consciences et des cultes, liberté d’association, etc.). Bref tout ce qui a fait le pacte républicain qui caractérisait la troisième République. Dans le préambule de 1946 il y a aussi les principes nouveaux proclamés à la libération, considérés comme étant « particulièrement nécessaires à notre temps ». C’est là qu’on voit apparaître non plus un statut négatif (ce que l’état ne doit pas faire) mais un statut positif : ce qu’il doit faire et garantir (les créances).
C’est ainsi qu’apparaît la proclamation de l’égalité des sexes (en particulier dans le domaine politique, 8 juillet 1999 révision constitutionnelle). Est proclamé aussi en 1946 ce qui touche le droit des travailleurs, le droit à l’emploi dont l’effectivité reste à démontrer. Le droit au travail, le droit à participer à l’élaboration de ces droits, le droit syndical, et puis aussi le droit de grève reconnu dit le texte de 46 « dans le cadre des lois qui le réglementent ».
S’ajoute à cela, toujours dans le préambule de 1946, déjà contenu pour parti dans les principes fondamentaux, d’autres droits plus théoriques et qui ont aussi une signification plus importante, avec des formules comme le droit au développement, le droit à la protection sociale, à la santé, le droit à la solidarité (fondation de régime de sécu sociale), le droit à l’instruction, à la culture, etc. Cela devient le rôle de l’état d’organiser la mise en œuvre de ces droits.
Dispositions plus diverses, dont une significative de l’esprit de l’époque : alinéa 9 du préambule de 1946 : « Tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait doit devenir la propriété de la collectivité ». Il sonne comme une obligation de nationalisation.
Tout cela est l’apport de la quatrième république. Du point de vue de la déclaration des libertés, la constitution de 1958 n’a rien ajouté. Il y a eu des tentatives ultérieures (1975, 1989, sous prétexte du bicentenaire pour réécrire la DDHC). L’idée était d’ajouter un titre 2 autour des idées évoquées plus haut de droit au développement, de solidarité, etc. Cela ne c’est pas fait, la seule chose qui a été ajoutée est la charte de l’environnement, contenant le principe de précaution, qui est adossé à la Constitution. La loi constitutionnelle de 2005 a inscrit cette charte dans le bloc de constitutionnalité.
Toute la question que posent ces textes est de savoir s’il s’agit là de simples déclarations philosophiques, de vue idéales sur l’ordre sociale désirable, ou s’il s’agit de textes ayant une valeur juridique, une valeur normative, c’est-à-dire de textes sur lesquels on peut s’appuyer.
Quelles sont les formes de cette constitution ?
Section 2 – Les formes des règles constitutionnelles
La constitution est donc un texte qui se doit d’avoir une force juridique puisqu’il contient l’essentiel, dont les règles relatives à la limitation du pouvoir (séparation de ses branches) et aussi protection de l’individu. La constitution est l’instrument de limitation de l’Etat, hors la Nation est l’Etat, donc la constitution limite aussi le pouvoir de la nation.
La nation pose un problème théorique par rapport à la souveraineté. Si elle est souveraine, elle peut tout faire, mais si elle est limitée par la constitution, elle ne peut pas tout faire. On pose le principe de l’autolimitation : on ne peut être limité que par soi même. A priori il y a une contradiction, la constitution est une limitation : l’état souverain est limité, mais par lui-même. Il peut, et c’est pour ça qu’il est souverain, modifier les limitations qu’il s’est lui-même infligé : c’est l’Etat de droit.
Si on veut que la constitution soit respectée, il faut qu’elle ait une force supérieure aux autres actes juridiques, et notamment à l’acte longtemps considéré comme normal : la loi.
§I. Le critère de supra-légalité et la distinction souple/rigide
Une constitution peut se définir de deux manières : au sens matériel, par son objet (c’est le texte qui contient l’ensemble des règles principales relatives à l’exercice du pouvoir) ou au sens formel[1] (par le fait que c’est le texte originaire, la norme principale, fondamentale), le texte issu de la volonté nationale, et que ce texte doit être respecté par tous y compris par les organes qu’il institue.
La constitution doit donc être respectée par les organes, y compris par le parlement. On établi la constitution par une procédure spéciale plus exigeante que la procédure ordinaire, avec notamment l’intervention du peuple. En principe ces deux critères (matériel/formel) se rencontrent. Mais, même si les choses ne se recoupent pas exactement, il faut insister sur l’aspect formel : la constitution est adoptée selon une procédure spéciale. On va donner à la constitution un statut supérieur à la loi, et c’est tout simplement l’idée de supra-légalité qui entraîne le contrôle de constitutionnalité, c’est-à-dire le contrôle du fait que la loi est bien conforme à la constitution.
On dit « supra-légalité », c’est-à-dire que l’élément de référence est celui qui est au milieu de la hiérarchie, alors que d’habitude on défini en prenant celui qui est en haut de la pyramide. La loi étant antérieure à la constitution, il serait logique de dire que la loi est « infra constitutionnelle ». Conséquence de la supra-légalité : les dispositions constitutionnelles ne peuvent être modifiées selon la procédure ordinaire du parlement.
C’est là qu’intervient la distinction souple/rigide :
Aujourd’hui, à peu près partout dans le monde existe soit une cours constitutionnelle, soit un organe équivalent, soit une cours suprême qui joue à peu près le même rôle. On s’oriente souvent vers la constitution rigide considérée comme plus protectrice du pacte fondamental initial.
§II. Les constitutions écrites en forme solennelle
Il s’agit là de textes qui normalement présentent les deux caractères que l’on vient d’évoquer : le caractère matériel (règles relatives à l’exercice du pouvoir) et le caractère formel (mode d’élaboration particulier faisant intervenir le pouvoir constituant). A partir de là il y a une grande variété (constitutions plus ou moins longues et sommaires), tout cela dépend des périodes et des normes des modes de l’idéologie, du degré de description qu’on veut donner de ce fameux ordre social désirable.
On peut voir la constitution comme soit un texte très technique, soit un texte doctrinal, idéologique, définissant la société. Napoléon : « une constitution doit être courte et obscure ». Courte, parce que c’est le manuel d’exercice du pouvoir, et obscure parce que c’est bien que celui qui au pouvoir puisse l’interpréter comme il le veut. Cette idée marque un peu l’avantage et l’inconvénient d’une constitution.
A l’inverse il peut y avoir de longues énumérations de garanties et de droit (cf. supra, Section 1, Paragraphe I).
Historiquement, on peut distinguer 6 grandes vagues de constitutionnalisation.
Avec l’organisation d’élections libres, on constate que l’établissement d’une constitution est l’un des premiers soucis de ces périodes de transition. C’est montrer la force de ces idées constitutionnelles.
Finalement, c’est tout ce mouvement qui est le plus récent qui clos pour l’instant ce cycle. On peut distinguer ces 6 phases de grandes constitutions écrites en forme solennelle. Ce mouvement n’est pas la source exclusive des mouvements d’écriture des constitutions.
Il peut arriver que les règles constitutionnelles soient contenues dans une loi ordinaire, et non dans une constitution. C’est plus rare car normalement il y a une correspondance entre le critère matériel et le critère formel. Dès lors qu’il y a une constitution solennel formelle, rigide, les lois ordinaires en matière constitutionnelle sont rares : ce sont de simples textes d’application d’une constitution dont elles ne font pas parti formellement.
Dans les situations ou on a une constitution souple qui ne présente pas ce caractère de supériorité formelle, l’idée de l’intervention d’une loi ordinaire est plus facile à imaginer, puisque la distinction loi constitutionnelle / ordinaire s’estompe. Il faut signaler que la loi ordinaire comme texte constitutionnel est très rare.
L’exemple qu’on cite toujours est le statut Albertain de 1848, qui va devenir la constitution italienne (qui est une loi ordinaire) et qui restera en vigueur (au moins formellement) jusqu’en 1946. C’est l’exemple qu’on cite toujours d’un texte constitutionnel contenu dans une loi ordinaire.
Comme règle accessoire, les lois ordinaires sont assez nombreuses. On peut en citer de nombreuses sous la troisième République et sous la quatrième République. Aujourd’hui dans la cinquième République il faut faire une place aux lois à part : les lois organiques, forme de lois intermédiaires. Elles ne font pas partie de la constitution mais ont une procédure d’adoption un peu plus difficile/exigeante que celle de la loi ordinaire. Les lois organiques sont déterminées par l’article 46 de la constitution, article tautologique : « les lois auxquelles la constitution confère le caractère de loi organique sont votées et modifiées selon les conditions suivantes : ». Une loi organique est un peu plus qu’une loi ordinaire.
On peut considérer qu’il s’agit là de lois d’application, d’accompagnement de la constitution. Il y a lois d’application de la constitution comme il y a des décrets d’application de la loi. Le mode de scrutin pour l’élection des assemblées relève de la loi ordinaire, alors que le nombre des membres des assemblées, la question de l’éligibilité ou alors le financement des campagnes électorales relèvent de la loi organique.
Ces lois sont des éléments d’accompagnement de la constitution, une loi ordinaire ne peut réviser une loi organique, mais les lois organiques peuvent être révisées plus facilement qu’une constitution. Ces lois sont parfois la mise en forme de coutumes qu’on ne fait pas rentrer dans la constitution formellement mais qu’on met à côté de la Constitution dans un texte précis.
§IV. Le problème de la coutume
La coutume peut être une source du droit en général et donc aussi du droit constitutionnel. On pourrait penser que s’il y a une constitution écrite, la coutume se contente de la compléter. En revanche, s’il n’y a pas de constitution écrite, la coutume peut être la source principale des règles constitutionnelle. En réalité ça ne se passe pas comme ça. On peut montrer que la coutume, qui est tjrs présente, vu que la constitution est un texte de longue durée : on ne peut pas tout prévoir, il y a des compléments à apporter qui peuvent être par des textes ou la coutume. La coutume soit comble les vides, soit interprète les textes en proposant une lecture accordée au sentiment du temps.
A. La coutume comblée
1. En l’absence de constitution écrite
La coutume étant une source du droit (cf. supra), il se peut très bien qu’en matière constitutionnelle il y ait une constitution entièrement coutumière, dès lors que les caractéristiques de la norme juridique sont respectées, c’est-à-dire dès lors que cette coutume présente les deux caractéristiques habituelles :
L’exemple que l’on site traditionnellement, et c’est le principal même si ça s’atténue, est l’exemple de la Grande-Bretagne où les règles essentielles du pouvoir (position de la couronne, règles des ministres, etc.) résultent de la coutume, forgée depuis le début du 17ème siècle et fixé mi 18ème. Lorsque Montesquieu écrit sa célèbre théorie de la séparation des pouvoirs, cette constitution n’existe pas, et Montesquieu ne décrit pas un texte mais une pratique obligatoire.
Il faut ajouter que ceci est un peu moins vrai de nos jours, et sur bien des points cette coutume tend de plus en plus à être remplacée sur les points importants par des règles écrits (des lois, ou act en anglais). Bref, toute une série de lois qui viennent modifier la coutume, autant de lois ordinaires qui petit à petit remplacent/modifient la coutume. Aujourd’hui une partie de la constitution anglaise vient de la coutume, et une autre de la loi. Les dernières en date, c’est la révision constitutionnelle que le labour party (de Blair) avait promise à son retour au pouvoir. Il a été réalisé pour partie par la transformation de la Chambre des Lords (loi de novembre 1999), supprimant une série de lords héréditaires et une autre en cours de préparation qui devrait aboutir l’année prochaine.
En dehors de la Grande-Bretagne, une constitution entièrement coutumière est rare.
2. En présence d’une constitution écrite
S’il y a un texte écrit, on pourrait penser qu’il n’y a plus de place pour la coutume. Mais parfois, lorsque la constitution est incomplète, il peut y avoir certains éléments coutumiers car liés à une forte tradition.
Exemple d’Israël qui n’a pas une constitution entière mais des lois constitutionnelles, et à côté de ces lois constitutionnelles il y a une série de dispositions coutumières (en particulier le nombre des membres de la Knesset, qui est fixé à 120 de toute éternité parce que la bible prévoie une représentation des 12 tribus d’Israël par 10 délégués chacune).
Et puis il se peut que la pratique de la constitution, au bout de plusieurs années, fasse apparaître des oublis, des problèmes non prévus au départ. Lorsqu’ils se posent, il faut bien les trancher. Quand on les tranche, on crée un précédent, et s’il est accepté et s’il se multiplie, cela devient une pratique généralement suivie considérée comme obligatoire : cela prend les traits de la coutume, et la constitution est complétée par cette coutume qui se crée.
Exemple : 1961 en France, alors que la constitution de 1958 est en place depuis 3 ans, se pose la question de savoir si une motion de censure pour renverser le gouvernement peut être déposée et discutée pendant la période où le parlement est réuni de plein droit en application de l’article 16 de la constitution. A l’époque il y a des périodes de session du parlement limitées, et l’article 16 (plein pouvoir du Président de la République) et comme garanti que ces pleins pouvoirs seront exercés, le parlement est réuni de plein droit.
Question : le parlement jouit-il de toutes ses prérogatives, y compris celle de renverser la constitution ? La réponse n’est pas évidente. Lorsque se pose la question en 1961 lorsque l’article 16 est appliqué, on ne sait pas répondre à la question ; ce sera une interprétation du président de l’assemblée national qui dira en gros que ça dépend si on est dans la période de session normale du parlement, auquel cas il exerce normalement ses prérogatives, ou si on n’est pas dans une période de session normale, auquel cas on est dans une situation exceptionnelle est la motion de censure n’est pas recevable. Cette interprétation a été acceptée à peu près par tout le monde.
S’il est pensable que la coutume soit là pour combler des vides, le rôle de la coutume en présence d’une constitution écrite est plutôt d’interpréter des textes
B. La coutume interprète
Une constitution est faite a priori pour durer longtemps, et donc il se peut que plusieurs décennies après elle soit comprise et appliquée différemment. La constitution américaine a plus de 2 siècles. Si les choses ont changé, pourquoi ne pas réviser ou adapter le texte à la réalité ? Parfois la révision est difficile, il y a souvent l’idée d’une interprétation nouvelle ou « convention de la constitution », la question étant de savoir si la convention peut contredire le texte qu’elle prétend interpréter.
« Convention de la constitution », terme d’usage anglo-saxon, popularisé en France par Pierre Avril. La convention de la constitution au sens de Pierre Avril est l’idée qu’il y a une manière de lire le texte constitutionnel, de l’appliquer : une pratique qui finalement rencontre l’accord des différents acteurs. C’est-à-dire qu’il y a un consensus sur la manière de lire la constitution, et donc le même texte est lu différemment selon les époques mais avec l’accord de tout le monde.
Exemple : en Belgique. Jusqu’en 1993, il y avait la constitution de 1831, qui était un peu l’équivalent de la constitution orléaniste (charte de 1830). Dans l’esprit de 1831, la Charte donnait beaucoup de pouvoir au roi, au roi éclairé par l’avis du ministère. La montée en puissance du parlement et une série de crises ont fait que le roi ne décidait plus et ne se contentait que de signer. Finalement la constitution qui écrivait « le roi signe » ou « le roi nomme » (il peut le faire ou non selon sa volonté) est devenu « il doit signer » « il doit nommer ».
Avril 1990, nouvelle lecture : le parlement belge vote une loi permettant l’IVG, un peu à l’image de la loi Weill. Le roi est très ennuyé, car très catholique. L’Eglise et ses sentiments lui disent de ne pas signer. Le ministère lui dit que « le roi signe » veut dire qu’il doit signer, le roi prétend le contraire. Solution : le roi abdique, et dans l’hypothèse où le trône est vacant, c’est à titre intérimaire que le gouvernement exerce les pouvoirs du roi et signe la loi. Le gouvernement retourne voir le roi, lequel reprend ses pouvoirs. L’idée « le roi signe », dans la lecture qu’on en fait un siècle et demi plus tard, est devenu « le roi a obligation de signer », c’est devenu fort au point que si le roi ne signe pas, il doit abdiquer. Le même texte se lit de manière totalement différente. Dans le cas d’espèce « le roi signe » est devenu « le roi a obligation de signer ».
En France, la fameuse constitution Grévy La constitution Grévy découle du message du Président de la République aux chambres, le 6 juillet 1879. Grévy dans son message dit « je n’entrerai jamais en lutte contre la volonté nationale ». Ceci s’explique parce qu’en 1877, le maréchal de Mac-Mahon (Président de la République) avait décidé de dissoudre l’assemblée nationale qui lui était hostile, et les élections avaient ramené une majorité de républicains hostiles au maréchal. Son successeur, lorsqu’il dit qu’il n’entera jamais en lutte contre la volonté, dit en réalité « il n’y a un article de la constitution que je n’appliquerai pas : celui de dissoudre l’assemblée nationale ». Du coup il y a une manière d’appliquer la constitution de 1875 différente, et en indiquant qu’en cas de conflit c’est la volonté des chambres qui l’emportera. Le président abandonne ainsi une partie de ses pouvoirs au profit des chambres. Cette interprétation va devenir obligatoire, un quand un président essayera de reprendre un peu de pouvoir (Millerand en 1924), il sera obligé de démissionner.
Sous la 4ème République, on peut citer l’idée qu’on appelé de celle de la double investiture. Le texte constitutionnel contenait l’idée que le président du conseil était investi tt seul par un vote de l’AN. L’habitude est prise dès le premier gouvernement que le président du conseil demande un second vote dès que son équipe est constituée : la pratique a été suivie jusqu’à ce que la première investiture soit supprimée.
Sous la 5ème République on peut trouver d’autres exemples. L’idée de la soumission du premier ministre au président de la République, en dehors des périodes de cohabitation. L’idée que le 1er ministre démissionne si le président le lui demande n’est écrite nulle part dans la constitution. Et pourtant, elle a été systématiquement appliquée. Ceci est accepté et donc défini une convention de la constitution, et d’une manière générale on parle volontiers d’une « double lecture », une lecture présidentialiste, dans laquelle tout remonte au président, et une lecture parlementariste dans lequel au contraire le premier ministre appuyé sur le parlement ont plus de pouvoir (ceci selon la concordance des majorités ou cohabitation).
Question délicate : la coutume peut elle être contraire à la constitution ? La réponse, a priori, est négative. En principe une pratique ne peut pas contredire le texte, sans ça cela voudrait dire qu’une pratique commune deviendrait une violation de la constitution. Mais l’interprétation peut aller loin : peut elle aller si loin qu’en réalité elle est contraire au texte de la constitution ? Il n’y a pas forcément l’accord de tous les acteurs.
Mars 1960 : De Gaulle refuse de convoquer le parlement en session extraordinaire alors que les conditions posées par l’article 29 de la constitution sont remplies. Mais ceci ne peut être considéré comme une coutume, d’autant plus qu’il y au ne pratique inverse. En mars 1979, VGE acceptera de convoquer le parlement.
La vraie question qui s’est posée et qui pourrait se reposer dans quelques mois est celle de l’application de l’article 11 de la constitution, c’est-à-dire le référendum pour réviser la constitution en lieu et place de l’article 89 qui prévoit une procédure préciser. La question s’est posée en 1962 quand DG décide de modifier la constitution pour que désormais le Président de la République soit élu au suffrage universel. Il décide de passer par l’article 11 qui permet au Président de la République de consulter directement le peuple, mais qui a la base ne permet pas de le faire en matière de révision. Un juriste dira que c’est contraire à la constitution, mais vu que le peuple souverain va voter oui, finalement ça passe.
1969 : De Gaulle passe par l’article 11 pour la décentralisation. Quelques juristes expliquent que c’est possible car il y a une coutume (ça c’est déjà fait), mais c’est discutable en fait (Colliard). La pratique est insuffisante (il n’y a eu qu’un seul précédent), ça voudrait dire que toute interprétation de la coutume entraînerait de fait sa modification. Comme le vote des français en 1969, si le vote des français est négatif, l’irrégularité couverte en 1962 est découverte en 1969. On a donc ce système absurde d’une constitution variable : c’est constitutionnel si vote positif, anticonstitutionnel si vote négatif. Ça n’a pas grand-chose : on est dans une situation de constitution existentielle et variable en fonction du vote précédent.
La question pourrait se reposer à l’automne 2007, car certains candidats à la présidentielle indiquent qu’ils voudraient se livrer à une révision constitutionnelle. Comme on voit mal l’accord du Sénat, la question se ferait probablement par l’article 11 (référendum).
Si la pratique est ouvertement contraire au texte, finalement dire que c’est une coutume, serait admettre que manquer à la règle, c’est transformer la règle, et que par la même celui qui manque à la règle s’investi du pouvoir constituant. « Qui gardera les gardiens ? ».
26 mars 2003 : le conseil constitutionnel s’est déclaré incompétent en matière de révision constitutionnelle.
Le président de la république, s’il en est le gardien, n’est pas le propriétaire du pouvoir constituant.
Section 3 – Le pouvoir constituant
Le pouvoir constituant, c’est tout naturellement celui qui est compétent pour faire la constitution, pour faire la règle constitutionnelle : pour établir la charte du pouvoir politique (la manière dont il est attribué et exercé dans l’Etat).
Par nature, le pouvoir constituant appartient au souverain, car il va limiter l’existence du souverain dans l’Etat. Seul le souverain peut se limiter. La souveraineté et la limitation du souverain ne peut se faire que par lui même (théorie de l’autolimitation du souverain).
Lorsque la conception de la souveraineté change (que l’on passe du roi au peuple), il y a un changement dans l’exercice du pouvoir constituant.
Le pouvoir constituant est une attribution du souverain, donc les deux grandes formes de souveraineté amènent à des procédés différents.
Les procédés monarchiques : c’est l’idée que le roi décide, le roi est le souverain « l’Etat c’est moi » donc « la constitution c’est moi ». C’est le procédé qu’on appelle l’octroi : le roi donne à ses sujets une constitution dans laquelle il se limite lui-même. C’est le procédé que l’on trouve dans l’histoire constitutionnelle française dans la charte de 1814 (rétablissement de la monarchie) ou bien dans la Russie de 1905 quand le Tsar décide de donner à ses sujets une constitution.
Il y a une formule qui est une sorte de négociation entre le roi et ses sujets : le pacte (par opposition à l’octroi) : idée d’un accord/négociation entre le roi et le peuple. Ce qui veut dire que déjà on considère qu’à coté de la légitimité du roi il y a une autre légitimité. Négocier avec quelqu’un suppose qu’il a une certaine importance. Formellement le roi décide, en réalité il y a un équilibre. C’est la situation qu’on connaîtra avec l’orléanisme (Monarchie de Juillet, charte de 1830) : la charte résulte d’un accord entre celui qui va devenir roi et le peuple.
On passe maintenant à la légitimité démocratique. Le procédé démocratique veut dire que le peuple décide : décide-t-il directement ou par la voix de ses représentants ? Directement, c’est satisfaisant mais c’est difficile. On a plutôt l’habitude d’élire des représentants particulièrement mandatés pour faire une nouvelle constitution : formule de l’assemblée constituante. Et parfois, pour s’assurer (vu l’importance du sujet) que ceux qui ont établi la constitution ont bien rempli leur mandat, on peut ratifier le texte par référendum.
Pour modifier la constitution (pouvoir dérivé ou institué), là aussi il y a des possibilités : le peuple ou ses représentants. Mais comme une modification est moins essentielle qu’un établissement, on admet que l’intervention du peuple puisse être évitée.
§II. L’établissement des constitutions et le pouvoir constituant originaire
La question se pose de faire une nouvelle constitution lorsqu’il y a une situation de « table rase » comme on dit, c’est-à-dire qu’il y a eu une rupture avec l’ordre ancien. Tout à disparu, tout est par terre : il faut faire quelque chose d’autre. C’est la situation dans laquelle se trouve un Etat nouveau, ou un régime politique nouveau lorsque le régime ancien est par terre (ex URSS). Là, naturellement, la légitimité démocratique dont on se réclame veut que ce soit le peuple qui se prononce. 2 procédés :
A. L’assemblée constituante
C’est tout simplement une assemblée élue par le peuple, avec un mandat précis qui est le mandat ouvertement donné de faire une constitution. D’ailleurs l’assemblée peut être en même temps législative (double rôle : rôle d’ordinaire législatif et rôle constitutionnel).
La plus ancienne est la convention de Philadelphie qui fera la constitution de 1787, puis la constituante de 1789 (de juin 1789 à octobre 1791), et puis ce sera le cas aussi des assemblées de 1848, 1871, et en 1945 et 1946 pour établir la R4. Ce procédé n’est pas ancien et aujourd’hui n’est pas abandonné. Ex : c’est une assemblée constituante qui fait le texte de la constitution portugaise, grec, ou espagnole. Il faudrait signaler de multiples assemblées constituantes en Europe de l’est après 1990.
Ces assemblées sont nouvellement élues, explicitement constituantes. Ces assemblées discutent, élaborent des projets, adoptent un projet.
B. Le référendum direct
Sans passage préalable par une assemblée constituante. Dans ce cas là le peuple n’est pas associé à la préparation, ni directement ni par l’intermédiaire de ses représentants, mais il est invité à ratifier le texte qu’on lui propose. Le texte sera préparé par le pouvoir en place (exécutif provisoire ou l’exécutif résultant formellement des institutions possédantes). Il en va ainsi des constitutions napoléonienne (an 8, an 10, an 12) et de 1815 (l’acte additionnel). Ou bien, le général de Gaulle en 1958, ou le gouvernement du Général De Gaulle reçoit mandat de l’assemblée de préparer une nouvelle constitution. En 1958, c’est une révision du texte précédent : le parlement vote en disant qu’il délègue son pouvoir au gouvernement de DG qu’elle vient d’investir. En réalité cet exécutif de DG va préparer seul ou en s’entourant de représentants (experts, dont des membres de l’assemblée), établir un texte, et ratifier le 28 septembre 1958 par référendum par les français (80% de oui).
Cette formule par référendum est fréquente pour les Etats nouveaux. C’est une sorte de manière de légaliser un coup de force que de faire voter ainsi un texte préparé par le pouvoir de faite. La rupture démocratique étant en quelque sorte ouverte.
Chacun des deux procédés a son avantage. Vaut-il mieux l’un ou l’autre ? C’est toujours le problème de la représentation. D’un point de vue théorique on pourrait dire que le plus satisfaisant c’est de cumuler les deux, comme on l’a fait en 1946, d’autant plus que le premier projet a été rejeté ce qui montre que la ratification n’est pas une simple formalité. Si le texte n’est pas bon :
§III. La révision des constitutions et le pouvoir constituant institué
On l’appelle institué parce qu’il est prévu dans les institutions existantes. On organise un pouvoir existe constituant. Pourquoi le souverain ne délèguerait il par son pouvoir constituant comme il délègue son pouvoir législatif ? Il faut que la procédure de révision soit plus exigeante que celle de la loi ordinaire, de manière à ce que la constitution ne puisse pas être modifiée par l’intervention d’une seule loi ordinaire. Et, effectivement, la procédure de révision et sa supériorité sur la procédure ordinaire se manifestes sur deux plans :
A. L’initiative de la révision
Elle peut être confiée aux différents titulaires d’un pouvoir politique (exécutif, législatif, voire au peuple). Ca dépend de celui que l’on veut mettre en avant. Evidemment, c’est affirmer un pouvoir particulier que de donner un tel pouvoir à un plus qu’à un autre. Dans chaque régime politique on donne la possibilité de réviser à celui qu’on veut privilégier.
Sous R4, on privilégie l’assemblée. Sous la cinquième République, on privilégie le président (article 89, le président sur proposition du premier ministre ou du membre du parlement) et l’assemblée. Et, si pour la constitution de 1958 on accepte que l’article 11 soit utilisé, c’est la même chose : sur proposition du gouvernement et de l’assemblée.
Aux USA, c’est une fraction importante du congrès ou des Etats qui a le pouvoir de réviser la constitution. 2/3 du congrès ou 2/3 des Etats peuvent prendre l’initiative d’une révision constitutionnelle. En suisse, il y a une possibilité d’initiative populaire comme ça peut être le cas, d’une manière plus limitée, en Italie.
(Projet : texte d’origine gouvernemental ; proposition : texte d’origine parlementaire).
Finalement, on a la possibilité de donner à un organe un pouvoir : le pouvoir d’ouvrir la procédure de modification, c’est lui reconnaître une certaine importance. L’initiative peut parfois s’appuyer sur des travaux d’experts. Un des travaux le plus important fait en France à propos de la constitution de 1958 est le travail effectué par le comité pour la révision de la constitution (présidé par Georges Vedel, automne 92/début 93 – Georges Vedel, né le 5 juillet 1910 à Auch et mort le 21 février 2002 à Paris, est un professeur de droit public.). L’initiative de la constitution appartient à l’un des pouvoirs (ou à plusieurs, comme En France : Président de la République +parlement). Ensuite, on vote le texte.
B. projet de révision
Un projet qui émane de l’exécutif passe par les 2 chambres du législatif
Un projet qui émane du législatif passe par les 2 chambres.
Tout ceci montre un peu l’existence de ce pouvoir institué qu’on a voulu exigeant avec une procédure difficile, mais avec le risque que si la procédure est jugée trop contraignante, elle soit détournée (1962, 1969). Le Président de la République de l’époque a essayé une procédure parallèle de révision par rapport à l’Article 89 en estimant que l’Article 11 était applicable en matière de révision constitutionnelle, et la meilleure argumentation étant celle qu’a exposée le ministre chargé des réformes de l’époque. C’est un problème délicat avec une réponse très incertaine. La question est de savoir si lorsque le pouvoir institué existe, le pouvoir originaire disparaît.
Autrement dit, le peuple est il limité par ce qu’il a fait plus tôt ? Est-il tenu par cette forme qu’il a instituée ?
Si on dit que oui, le peuple est il encore souverain ?
Si l’on dit que non, le peuple n’est pas tenu, à ce moment la construction constitutionnelle a-t-elle un sens ? Puisque toute procédure pourrait tourner dès que le peuple est d’accord ;
Finalement on retourne sur la question fondamentale : la contradiction qu’il y a entre le souverain et la constitution. Et les conceptions actuelles vont plutôt vers le respect de la norme constitutionnelle. Dans le cas d’espèce on pourrait dire que le tendance est limité mais par lui même (théorie de l’auto limitation). Et finalement ce qu’on appelle l’état de droit est que tout pouvoir est soumis à un droit antérieurement posé, y compris le pouvoir du souverain. Cette question appelle à réfléchir à la manière dont la supériorité de la constitution est assurée.
La question de l’utilisation du référendum direct pour réviser la constitution pourrait éventuellement se reposer l’année prochaine, puisqu’un certain nombre de candidats à la présidentielle ont proposé de réformer la constitution.
Section 4 – Le contrôle de constitutionnalité
Il faudrait dire « contrôle de constitutionnalité des lois » et même de l’ensemble des normes juridiques, autrement dit c’est la question de savoir comment on peut s’assurer que les textes infra constitutionnels, ceux qui sont en dessous du niveau de la constitution, respectent bien sa supériorité, sa « super légalité » tiré du fait que la constitution est la clef de voûte de l’ordre juridique.
Quelles sont les procédures qui éventuellement permettent de veiller à ce respect de la constitution ? Historiquement on a connu le contrôle par un organe politique, et s’est considérablement développé dans la seconde moitié du 20ème siècle et le contrôle par un organe impartial.
C’est la question de la valeur juridique des déclarations et préambules.
On veut dire par là « contrôle par un corps politique ». Et ce peut être notamment le corps qui fait le texte en question, la loi dont il s’agit, et qui peut refuser par exemple d’un délibéré d’un projet ou d’une proposition qui lui est présenté s’il lui apparaît que ce projet est contraire à la constitution. C’est ce qu’on appelle l’exception d’irrecevabilité. Avant examen d’un texte, il y a un débat parlementaire. Si le texte est déclaré irrecevable parce que contraire à la constitution, il ne sera pas discuté.
En réalité, dans le parlementarisme aujourd’hui et notamment en France, l’exception d’irrecevabilité est beaucoup plus un argument de procédure pour retarder les débats, un argument politique plutôt que juridique. Il n’est pas rare que l’argument d’irrecevabilité ne contienne en général aucun élément. Il peut cependant avoir des arguments juridiques annonciateurs d’un recours devant le conseil constitutionnel.
Le recours devant un contrôle politique ne marche jamais, car si l’opposition qui considère que le projet est contraire, il est quand même voté par la majorité. Le 19 octobre 97 le gouvernement Jospin présente une loi sur le PACS et ce PACS fait l’objet d’une exception d’irrecevabilité sur le thème qu’il est contraire au principe constitutionnel de protection du mariage. Cette exception d’irrecevabilité est votée et le PACS sera retardé de quelques semaines, vu que la majorité a oublié d’être présence. L’assemblée peut donc se présenter à l’examen de constitutionnalité.
En dehors de cela, il y a la possibilité de contrôle par un corps politique spécialisé, et c’est une hypothèse finalement assez rare qui a existé dans notre histoire constitutionnelle. C’est le cas des Sénats napoléoniens (gardiens ou conservateurs de la constitution, constitution de l’an VIII ou constitution de 1852). Ce Sénat était nommé par l’empereur qui évidemment nommait des fidèles. Du coup le sénat était toujours d’accord avec l’empereur.
Le sénat avait inventé la catégorie des senatus consulte. Puisque le sénat était gardien de la constitution, si on consultait le sénat même pour n’importe quoi et qu’il disait que « oui c’est très bien », c’est que le texte est constitutionnel. Ce système n’a du coup pas fonctionné. L’empereur pouvait faire n’importe quoi vu que le sénat était toujours d’accord.
On en trouve quelques exemples contemporains, l’exemple était le conseil de la révolution du Portugal après la révolution des oillets de 1974 qui avait pour objectif de vérifier si les lois étaient conformes aux objectifs de la révolution. Sorte de « contrôle de la révolutionnarité » des textes.
Dans cette catégorie il faut citer, et là encore ça n’a pas fonctionné, le comité constitutionnel de la quatrième République prévu par l’article 91 de la Constitution de 1946. Ce comité constitutionnel était composé du président de l’assemblée nationale, du président du conseil de la république (le Sénat) et de 7 membres élus par l’assemblée nationale à la représentation proportionnelle de ses groupes. Le conseil de la république présentait 3 membres à la proportion de ses groupes. Ce comité constitutionnel était chargé d’examiner « si les lois votées par l’assemblée nationales supposent une révision de la constitution ». On pourrait s’attendre à ce qu’un comité de cette nature soit là pour dire que la loi votée est contraire à la constitution, donc on ne peut pas l’autoriser. Du coup le système parait prévu pour fonctionner à l’envers : la loi votée entraîne une obligation de réviser la constitution, ce qui était une curieuse manière d’affirmer la supériorité de la constitution sur la loi. En réalité il n’y avait pas sous la quatrième République de contrôle de constitutionnalité. On a prit la constitution de la quatrième République comme l’exemple d’une constitution souple.
Enfin, au début de la cinquième République, le conseil constitutionnel lorsqu’il a été créé est apparu comme à mi-chemin entre le politique et le juridictionnel, et même souvent comme plus proche du politique. Souvent les arguments sont nombreux, et on dit qu’il ne s’agit pas d’une véritable juridiction. L’idée que le mode de nomination de ce conseil était plutôt politique, puisque les membres sont nommés par les 3 présidents de la République, de l’Assemblée nationale, et du Sénat. On a pu prétendre que ces nominations étaient politiques.
Cependant, on peut penser aujourd’hui que le conseil a un peu échappé à ses défauts d’origine même s’il en a conservé certain et qu’il est plutôt considéré aujourd’hui comme un organe juridictionnel, à l’instar des autres cours constitutionnelles qui sont nombreuses aujourd’hui en Europe. Il y a à peu près partout une cours constitutionnelle dans les pays d’Europe.
§II. Le contrôle juridictionnel
C’est évidemment une idée qui est beaucoup plus satisfaisante pour l’esprit, puisqu’on attend du juge sagesse et objective et non pas prise de position politique, mais ce contrôle du juge, s’il est a priori satisfaisant, se heurte néanmoins à une forte critique. Peut on admettre le contrôle des représentants du souverain qui ont voté la loi réputée acte du souverain que ceux qui l’ont voté soient contrôlés par des juges non élus, c’est-à-dire non désignés par le souverain lui même. En réalité, n’organise-t-on pas un contrôle des juges sur le souverain ?
A. Le problème théorique
C’est donc l’idée qu’un juge, et un juge plutôt professionnel, non élu va contrôler la loi, contrôler ce qu’ont fait les représentants du peuple en souverain. Du coup c’est un contrôle du souverain : comment peut-on contrôler le souverain ? Jusqu’en 1958 nous n’aurons pas de contrôle de constitutionnalité, et on a vu comment cela ne fonctionnait pas sous la quatrième République. Ceci apparaît timidement en 1958 et sera exercé avec une certaine modération du conseil constitutionnel, et pourtant on voit facilement le débat ressurgir dès qu’une décision du conseil constitutionnel dérange. A ce moment là, un certain nombre de parlementaires viennent s’opposer au conseil.
En 1993 Balladur s’était élevé contre une loi censurée par le conseil, Badinter (président du conseil constitutionnel) a répondu. C’est la dernière grande polémique.
Cependant on peut justifier le rôle du juge et sa capacité à contrôler ce que font les élus de plusieurs manières. On en retiendra deux :
Lorsqu’une loi est votée, elle est votée par les représentants du peuple, donc par le peuple concret tel qu’il existe à un moment donné. Il vote soit directement (referendum) ou indirectement. Mais ce peuple instantané, ce peuple du moment, peut il tout faire ? Ou doit-il inscrire son action dans la permanence, le projet d’ensemble de la nation, son mouvement vers la société idéale à construire, l’inscription dans ses fins supérieures communes dont nous avons parlé. Finalement, cette souveraineté du peuple instantané ne doit elle pas s’inscrire dans la souveraineté permanente de longue durée de la nation ? Et cette nation, elle peut très bien être représentée par le juge appuyé sur la tradition, l’ensemble du projet politique. C’est l’idée que la permanence de la nation s’oppose à l’instantanéité du peuple à un moment. Ca parait fumeux et réactionnaire, mais si on prend un autre vocabulaire, si on appelle cela le « pacte républicain », du coup ça devient une idée protectrice et progressiste.
Est-ce illusoire ? En fait, cette idée fonctionne. Lorsque le conseil constitutionnel censure une loi votée en estimant qu’elle est contraire aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, lesquels principes fondamentaux sont une catégorie reconnue par le préambule de 1958. Lorsqu’il censure au nom des principes fondamentaux, c’est de ça qu’il s’agit : il y a un mouvement d’ensemble des lois antérieurs qui donne une direction, et que la loi présente ne peut pas sortir de ce cadre. Ces Principes Fondamentaux des Lois de la République (PFLR) sont une partie importante du bloc de constitutionnalité. Ils ont été petit à petit dégagés/découverts par le conseil constitutionnel. L’idée a aussi été utilisée par le conseil d’Etat le 3 juillet 1996, arrêt Koné, où le conseil d’état a annulé un décret sur la procédure d’extradition en estimant qu’il était contraire à un principe fondamental reconnu par les lois de la république.
Il y a d’autres manières de justifier le rôle du juge. Le problème théorique demeure et ressurgi chaque fois qu’il y a une décision qui dérange.
Cette question du problème théorique est donc qu’il y a 2 procédés différents. On peut appeler, mais il vaut mieux ne pas trop utiliser cette expression, le « procédé offensif » ou le « procédé défensif », ça veut dire qu’on se défend d’appliquer une loi. On veut parler de voix d’action ou de voix d’exception.
B. Le « procédé offensif » : la voix d’action devant une juridiction spéciale
Ce qu’on entend par action, c’est, dans le cas d’espèce, le fait qu’un individu agi contre la loi même éventuellement si elle ne le concerne pas directement, car cette loi lui parait contraire à la constitution et donc il a en tant que citoyen concerné par la constitution, le droit sinon le devoir d’empêcher que cette loi entre dans l’ordre juridique. Si l’on est jugé ainsi, la loi sera annulée, elle ne peut être appliquée, et cette formule entraîne l’examen par une juridiction particulière. Il y aura un juge spécialement chargé de vérifier si la loi est ou non conforme à la constitution. C’est la saisine d’une juridiction spécialisée.
L’avantage est évident, elle est efficace : il y a un juge spécialisé, et il y a l’idée séduisante que chaque citoyen est responsable de la constitutionnalité des lois puisque chacun peut saisir le juge. La contrepartie, c’est le risque d’encombrement. D’où parfois la nécessité de limiter la saisine. Ce n’est pas le cas en Suisse ou ce recourt constitutionnel est ouvert aux citoyens. En France c’est fermé : nous avons une loi d’action contre le texte en train d’être voté, mais cette saisine est limitée puisque le conseil ne peut être saisie pour examiner la conformité des lois à la constitution que la par le Président de la République qui ne l’a jamais fait, le premier ministre, le président de l’une ou l’autre assemblée ou depuis la révision constitutionnel de 1974, 60 députés ou 60 sénateurs. Du coup c’est une saisine par les autorités politiques et non pas du tout une saisine ouverte aux citoyens.
Selon les pays il y a toute une gamme de procédés. En Italie la saisine peut être le fait du gouvernement contre les lois régionales ou symétriquement des régions contre une loi de l’Etat. En Allemagne, la saisine préventive contre la loi peut être faite par le gouvernement fédéral, un gouvernement local (le gouvernement d’un land), un tiers du Bundestag, plus un individu s’il estime que ses droits fondamentaux risquent d’être menacés par la loi (le Verfassung Beschwerde). C’est l’instrument à la disposition du citoyen pour faire respecter ses droits. Les allemands ont environ 4000 à 5000 recours par an. Mais l’Italie et l’Allemagne si elles ont ce système très développé qui s’explique par leur histoire (régimes dictatoriaux), elles ont aussi l’autre procédé :
C. Le « procédé défensif » : la voix d’exception devant une juridiction ordinaire
Le citoyen se défend contre une loi qu’on voulait appliquer en montrant que cette loi ne peut être appliquée. C’est l’idée que le juge doit d’abord se prononcer sur l’exception. C’est par exemple ce qui peut se faire dans le pays prototype de cette forme de contrôle de constitutionnalité (USA) où depuis un arrêt extrêmement ancien, l’Arrêt de 1803, Marbeury vs. Madison. L’idée que le juge peut effectivement vérifier si la loi est conforme à la constitution. Et tout juge est compétent. Par le jeu des appels, tout ceci remonte jusqu’à la cours suprême et finalement c’est la cours suprême qui va décider. En ce sens, la cours suprême est devenue la cours constitutionnel, alors que dans la constitution des USA n’indique rien sur le contrôle de constitutionnalité.
Les avantages de cette formule sont clairs : il n’y a pas d’encombrement particulier des juridictions puisqu’il y a déjà un procès, bien que le recours soit ouvert à tous citoyens.
L’inconvénient est faible : théoriquement, si le juge déclare que la loi n’est pas constitutionnelle (vieux principe de l’effet relatif de la chose jugée, théoriquement ça ne s’applique qu’à l’affaire en cours), mais en fait cela dépasse cela. Effet de la jurisprudence : si ca a été jugé de telle manière dans cette affaire, la loi ne s’applique pas, mais ce sera la même chose pour l’affaire suivante. En réalité entre en désuétude, elle n’est plus appliquée, et ça abouti à une annulation véritable.
Le risque est que le pouvoir assez considérable que peut avoir le juge s’il est appelé à se prononcer sur al constitutionnalité de tous les textes. Ce rôle politique du juge est surtout vrai s’il le contrôle d’après des principes généraux de liberté, d’égalité. Et finalement dire ce que doivent signifier ces principes à un moment historique donné, c’est souvent prendre une option politique. Nos concepts sur l’égalité et la liberté ont beaucoup changé (ex : le principe de l’égalité homme femme a changé).
Les exemples sont nombreux pour la cours suprême américaine. Dans les années 1930 elle a prit position contre l’interventionnisme du new deal de Roosevelt, car elle estimait que c’était contraire au libéralisme inscrit dans la constitution.
Dans un sens inverse, et c’est plus progressif, la cours suprême a annulé une série de loi des Etats du sud en montrant que l’égalité est pour tout le monde. Du coup l’intégration raciale s’est mise en place. Du coup aujourd’hui il y a aussi la question de l’avortement. Ce qui veut dire que la jurisprudence de la cours dépend en réalité pour beaucoup de la couleur politique, des accusations politiques de ses membres. Et finalement ça dépend de l’autorité de nomination, c’est-à-dire dans le cas des USA de l’accord du président et du Sénat.
Evidemment il y a cette dimension politique, c’est le risque inhérent à tout contrôle de constitutionnalité
En France, on ne connaît que la voix d’action et pas la voix d’exception. C’est réservé aux acteurs politiques avant promulgation de la loi. C’est un peu un dernier vestige de la souveraineté de la loi : on ne contrôle pas la loi, mais la loi en devenir.
Il y a un débat depuis plusieurs années pour introduire une procédure d’exception. C’était un projet de Robert Badinter qui a été repris par François Mitterrand dans son allocution présidentielle du 14 juillet 1789. Ça a été voté par l’Assemblée Natioale mais pas par le Sénat qui était hostile, du coup ça s’est arrêté. Ca a été repris dans le rapport de la commission Vogel de 1993 et dans le projet de constitution d’Edouard Balladur. L’idée à l’époque était de créer une exception d’inconstitutionnalité qui serait soulevée par le justiciable devant toute juridiction et qui finirait par voix d’appel de remonter au sommet de chaque hiérarchie juridictionnelle (conseil d’Etat ou cours de cassation) et transmettrai ensuite au conseil constitutionnel s’il estimait que le cas est sérieux.
Ce projet est pour l’instant en panne, il est repris rituellement à chaque élection présidentielle. Si cela aboutissait, ce serait évidemment un élément supplémentaire de protection des libertés, d’autant que le conseil constitutionnel a largement étendu le contrôle sur ce point en intégrant sur ses normes de contrôle le préambule de la constitution et la déclaration des droits de l’homme
§III. Le problème de la valeur juridique des déclarations et préambules
C’est la question de la valeur juridique. S’agit il de simples déclarations d’intentions, de vagues finalités, ou s’agit il de textes à portée normative, c’est-à-dire obligatoire, sur lesquels peut se fonder par exemple un contrôle de constitutionnalité. Autrement dit, la loi doit être respecter cette déclaration et préambule, ou plus technique y a-t-il un contrôle de constitutionnalité par rapport à eux. C’est une affaire discutée dans la doctrine depuis des 10aines d’années (depuis début la troisième République) et la doctrine classique est divisée. Pour la doctrine classique (Esmein, Carré de Malberg), ces textes, ces déclarations, n’ont pas de valeur juridique propre et sont des orientations philosophiques. Si la souveraineté nationale veut organiser précisément une liberté, elle peut le faire par un texte spécifique. Si elle ne le fait pas, c’est qu’elle voit là dedans une finalité, quelque chose qu’il faudra essayer de faire un jour, mais qui n’est pas pour l’instant organisé. D’autres juristes, un peu plus tardif (Duguit, M. Hauriou), pensent au contraire que ces textes ont la même valeur juridique qu’une constitution car ils sont généralement votés selon la même procédure, ils ont la même origine, ils sont au même niveau dans la hiérarchie des normes juridiques. Et donc ils sont applicables. Le débat n’avait pas grand sens lorsqu’il n’y avait pas de contrôle de constitutionnalité. Aujourd’hui on peut se ranger à une position moyenne. Si le texte est exécutoire, s’il est suffisamment concret, il peut être appliqué. Lorsque le préambule de 1946 dit « le droit de grève est reconnu » dans le cadre des lois qui le réglemente, ça veut dire qu’une loi qui interdirait complètement le droit de grève serait inconstitutionnelle. A l’inverse, ça veut dire qu’une loi peut réglementer le droit de grève. En revanche, s’il y a un ordre plus général, du genre « chaque citoyen a droit au bonheur », comment fait-on pour appliquer ça ?
Dans la pratique en France, la DDHC et le préambule de 1946 n’étaient pas reconnu sous la quatrième République comme ayant une valeur constitutionnel mais comme ayant une valeur légale, c’est-à-dire comme égale de la loi, c’est-à-dire qu’une loi pouvait s’opposer à ces textes puisqu’elle était de même valeur. A vrai dire à l’époque, la différence (système de constitution souple) n’avait pas d’importance. Sous la cinquième République, les choses ont changé ; la valeur constitutionnelle du préambule a été retenue d’abord par le conseil d’Etat. C’est l’arrêt connu du 26 juin 1959, Syndicat général des ingénieurs conseils », et l’arrêt du 12 février 1960, « Société Eky » sur les décrets.
Pour ce qui est de la loi, le pas sera franchi par le conseil constitutionnel dans sa grande décision fondatrice, la décision du 16 juillet 1971, « régime des associations », dans lequel le conseil constitutionnel censure la loi dont il est saisi par le Sénat. Le préambule de 1946 reconnaît la liberté d’association, du coup la loi qui limitait le droit d’association a été déclarée anticonstitutionnel. A partir de là a été déclarée la valeur juridique des préambules et commence le contrôle de constitutionnalité des lois.
A partir de là, le contrôle exercé par le conseil n’est plus seulement sur les articles de la constitution (c’est-à-dire la partie dispositive de la constitution) mais sur l’ensemble, sur ce qu’on a prit l’habitude d’appeler le bloc de constitutionnalité, qui comprend l’ensemble des dogmes constitutionnels supérieurs à la loi et que la loi doit donc respecter. Ces éléments du bloc sont la constitution elle même, avec son préambule de 1958 qui remet en vigueur le préambule de 1946, intégrant lui même la DDHC de 1789, et aussi les PFLR qui sont aussi dans le bloc. Est évidemment aussi dans le bloc la jurisprudence passée du conseil constitutionnel.
Cette vérification des normes par rapport à ce bloc de constitutionnalité va dans ce sens des libertés. Il est vrai qu’il faut prendre garde au fait que le contrôle de constitutionnalité s’appuie parfois sur des principes un peu vague qui donnent quelques fois d’avoir été découvert ou inventé pour la circonstance, ce qui peut poser problème. Comment peut on établir un droit certain (ce qui est nécessaire : la sécurité juridique). Un droit certain peut il être à la merci de principes incertains ? La réponse n’est pas entièrement évidente. Et c’est là que s’ouvre l’accusation du gouvernement des juges. Ce problème n’était pas posé à l’origine car le contrôle de constitutionnalité était fort discret ; il se pose davantage à partir de 1974 (élargissement de la saisine). On donne le droit à l’opposition parlementaire de saisir le conseil constitutionnel.
§IV. La place du droit international et du droit européen
Le conseil constitutionnel a décidé qu’il n’était pas concerné par l’examen de la conformité de la loi aux normes internationales. Certes, il y a l’article 55 qui dit que les traités régulièrement ratifiés ont une force supérieure à la loi. Mais, si ce principe existe, et ce n’est pas remis en question, le conseil a admis que ce n’était pas à lui d’en juger.
C’est la condition de principe fixée dans la grande décision dite « IVG » au sujet de la loi votée fin 1974. A la suite de cette loi, un recours a été déposé en disant que la loi française est contraire au droit international. Le conseil juge que ce n’est pas son rôle d’en vérifier la conformité, et si l’article 55 de la Constitution assure la supériorité du droit international sur le droit interne, c’est aux tribunaux d’assurer cette supériorité en écartant la loi interne si elle est contraire au droit international et aux droits communautaires. Cette décision a été d’abord prise par la cours de cassation : « société des cafés Jacques Vabres », 24 mai 1975 et bien plus tard par le conseil d’état à son tour. 20 octobre 1989, arrêt Nicolo.
La question qui n’était pas encore tranchée est de savoir si cette supériorité du droit international, donc affirmée par rapport à la loi, s’étendait aussi à une supériorité sur le droit constitutionnel. Là, les juridictions françaises ont dit non. Le droit international est supérieur à la loi mais n’est pas supérieur à la constitution. Ceci a été affirmé par 2 arrêts concordants. Conseil d’Etat, 30 octobre 1998, arrêt Saran puis Cours de Cassation, 2 juin 2000, Pauline Fraisse. Les deux questions étant en rapport avec le corps électoral de Nouvelle-Calédonie.
Cette position a été rejointe en bonne partie par le conseil constitutionnel dans sa décision du 10 juin 2004 dite « économie numérique » où le conseil dit que le droit international s’incline devant ce qu’il a appelé une « disposition expresse de la constitution ».
Ce qui veut dire qu’en réalité, par rapport à la loi, il y a ce qu’on pourrait appeler deux blocs de supra légalité :
Pour l’instant existe une hiérarchie des normes à trois niveaux.
Ceci pourrait évoluer d’une manière générale si le conseil constitutionnel interprétait plus largement l’article 55 de la Constitution. On pourrait soutenir que cette supériorité est une norme constitutionnelle (ce n’est pas la position actuelle), et l’évolution a commencé à venir des normes européennes qui ne sont plus tout à fait du droit international : elles sont un ordre juridique à part, où là il y a une obligation constitutionnelle à respecter ces normes européennes (article 88-1 de la constitution).
Le conseil constitutionnel doit-il juger la conformité de la loi aux textes européens ? La réponse est plutôt non, mais cela pourrait évoluer. Quand le conseil constitutionnel a examiné le procès de constitution européen, dans sa décision du 19 novembre 2004, a indiqué que cette constitution ne bouleversait pas l’ordonnancement juridique, que la constitution restait au sommet de l’ordre juridique tout en reconnaissant que le droit européen était un droit distinct du droit international, intégré aux normes internes, distinct de la constitution.
Pour l’heure on peut retenir qu’existe du moins, vu du point de vue français, cette hiérarchie des normes à trois niveaux.
Finalement, tout ça relève toujours à la même histoire, c’est-à-dire la loi est l’acte des représentants du peuple, le peuple est souverain : la loi est-elle de ce fait souveraine ? La réponse est non, vu qu’elle doit respecter la constitution et le bloc de constitutionnalité.
C’est la contradiction entre liberté et autorité. Il faut protéger l’une et laisser le pouvoir s’exercer. Il faut admettre la souveraineté et faire en sorte qu’elle ne puisse pas tout faire. Finalement c’est toute la question de la limitation du pouvoir.
On a déjà aperçu cette limitation du pouvoir en parlant de la responsabilité du gouvernement ou du rôle du juge. On peut aller plus loin maintenant.
Chapitre 4 : La séparation des pouvoirs, les formes de régimes, les formes d’Etats.
(Chapitre qui introduit la grande question des formes des régimes et la classification de ces régimes.)
Aucune théorie n’a autant marqué l’histoire constitutionnelle que celle de la séparation des pouvoirs, qui aujourd’hui encore demeure encore au moins en théorie fondamentale. L’origine de cette théorie remonte au 17ème siècle. Les premières traces se trouvent dans le Traité du gouvernement civil de Locke publié en 1690. Mais surtout la séparation des pouvoirs est associées pour toujours à la personne de Montesquieu et à son livre L’esprit des lois paru en 1748 et notamment à un passage célèbre : Livre 11, Chapitre 6 : « de la Constitution d’Angleterre ». Cette théorie a très vite rencontré un formidable écho qui demeure, et très vite cette séparation des pouvoirs a été considéré comme la pierre de touche, le critère, de ce qu’on n’appelait pas encore la démocratie mais disons d’un régime dans lequel les libertés étaient protégées.
On en trouve la preuve dans la formule de la révolution française, le point 16 de la DDHC : « toute société dans laquelle la séparation des pouvoirs n’est pas déterminée n’a pas de constitution ».
En termes d’aujourd’hui nous dirons « tout Etat dans lequel la séparation des pouvoirs n’existe pas n’est pas une démocratie, n’est pas un régime juridique acceptable ».
Pourtant, une lecture contemporaine, plus attentive, de Montesquieu montre qu’on lui a fait dire beaucoup plus que ce qu’il n’avait dit, et que là encore la réalité est assez différente du mythe qui s’est constitué autour de ce texte. Mais finalement réalité ou mythe, c’est la réalité qui est assez secondaire. L’important est justement ce mythe qui fait que tous les constituants depuis les premiers (ceux de Philadelphie) jusqu’aux plus contemporains (ceux qui écrivent aujourd’hui des constitutions) sont obligés de se définir par rapport à ce principe et de faire en sorte que ce principe soit fondamental dans le texte constitutionnel.
Ceci fait que la 1ère classification des régimes politiques repose là-dessus, la plus fondamentale. Quels sont les régimes politiques qui connaissent la séparation ? Il faudra voir alors comment ils organisent cette séparation.
Autre grande catégorie, quels sont ceux qui la refusent et pourquoi ? En général ils sont rejetés par le droit constitutionnel classique.
Pour terminer ce chapitre, nous aborderons dans une 4ème section un autre mode de limitation du pouvoir, celui qui tient à la forme même de l’Etat, l’Etat pouvant être unitaire (centralisé ou décentralisé) ou au contraire différencié, composé, de plusieurs entités ayant un caractère étatique (c’est la question qui aujourd’hui est essentiellement la question du fédéralisme).
Section 1 – La théorie, son mythe, et sa réalité
Comme on l’a dit, la théorie de la séparation des pouvoirs occupe une place considérable dans l’univers et dans l’histoire constitutionnelle. C’est cette leçon que nous verrons d’abord puis nous montrerons la réalité de ce texte célèbre et nous verrons les raisons de cette interprétation et son succès.
Ce que Montesquieu veut apporter, c’est la théorie d’un régime politique idéal, souhaitable, dont le prototype lui parait être le régime politique anglais tel qu’il l’observe lors d’un voyage qu’il fait en Angleterre en 1729/1730. De ce voyage et de l’observation de ce qui se passe, il tire la description de ce qui lui parait être souhaitable. La liberté des individus garantis par un équilibre harmonieux des pouvoirs, et là le terme important est « des », l’idée qu’il y a plusieurs pouvoirs, donc qu’il y a division, une séparation, alors que jusque là on avait tendance à raisonner sur le terme « du » pouvoir politique.
Quand il élabore sa théorie, il se pose la question du pourquoi et de la justification de cette division du pouvoir. En réalité l’expression du pouvoir politique, du souverain, est la loi. C’est le texte qui est destiné à régir les conduites des individus. Cette loi peut éventuellement être oppressive pour les citoyens, et c’est ce qu’il faut éviter. Comment l’éviter ? Il dit qu’il faut donner à des autorités différentes la capacité de décision dans les différentes étapes qui vont amener à ce que la loi soit appliquée à un individu. Et, poursuit-il, pour qu’une loi soit appliquée à un individu, 3 étapes :
Il y a 3 étapes, autrement dit 3 fonctions à remplir. Si l’on veut éviter que le pouvoir soit oppressif, il faut que ces 3 fonctions soient confiées à 3 corps différents indépendants l’un de l’autre. Et, conclusion concrète, l’élaboration de la loi, c’est-à-dire la fonction législative dans son esprit doit être confiée à des assemblées représentant la population. L’application, c’est la fonction exécutive (appelé par la suite pouvoir exécutif) : c’est celui qui est chargé de conduire le groupe (a l’époque le roi et ses ministres). Enfin le règlement des litiges, la fonction judiciaire, doit être confiée à des juges indépendants.
Les 3 corps ont chacun une part du pouvoir politique. Ces trois pouvoirs, trois « puissances » (Montesquieu) doivent être séparés dans leur origine, dans leur rapport, et dans leur champ d’action (à chacun son rôle). Et ainsi, pour qu’il y ait oppression, il faudrait que les trois se rencontrent. Cela dit, si les 3 se rencontrent, c’est que les 3 sont d’accords et qu’il y a probablement ce qu’on appellera plus tard la volonté générale.
S’il n’y a pas l’accord, l’action de l’un pourra éviter l’action de l’autre et le risque de despotisme est atténué, car selon la célèbre formule, « le pouvoir arrête le pouvoir ». On arrive ici à la modération du pouvoir. C’est le maître mot.
Dans cette ligne, s’il a été très vite admis que le pouvoir judiciaire devait être à part, la question essentielle devient celle de savoir comment selon quelles modalités on peut séparer la puissance exécutrice et la puissance législative. Et c’est toute la philosophie, toute la préoccupation principale, des constructions constitutionnelles du 18ème et du 19ème siècle, et en particulier de la 1ère d’entre elle qui est encore très proche et extrêmement inspiré des théories de Montesquieu, c’est la constitution américaine de 1787 toujours en vigueur, et tendant à ce qu’on appellera une séparation rigide des pouvoirs entre lesquels on va essayer d’éviter les interférences, ces pouvoirs ne se rencontrant que pour s’arrêter entre eux et arriver à la modération.
Aujourd’hui si on expose la théorie de la séparation des pouvoirs, c’est à peu près ça que l’on présente. En réalité, ce n’est pas tout à fait ce que Montesquieu avait dit…
Il y a des lectures contemporaines (du 20ème siècle) plus attentive, plus critiques de Montesquieu, en particulier celle de Charles Eisenmann (introducteur de la pensée de Kelsen en France). Ce texte d’Eisenmann a beaucoup inspiré un philosophe Louis Althusser dans un livre paru en 1964 : Montesquieu, la politique et l’histoire
Si l’on suit cette lecture plus critique d’Eisenmann et d’Althusser, on peut montrer que dans la réalité le texte de Montesquieu est beaucoup plus nuancé que cette théorie rigide de la séparation de pouvoirs. Parce que plusieurs points :
Finalement, le régime souhaitable est ce qu’on appellera plus tard la monarchie tempérée, la monarchie limitée. Elle est tempérée par la représentation (les nobles dans la chambre haute, le peuple dans la chambre basse) et ces chambres doivent voter la loi éventuellement proposée par le roi. La monarchie est aussi tempérée par l’indépendance du pouvoir judiciaire.
Finalement, ce qui est remarquable là dedans, c’est ce qui nous parait un peu étrange, c’est la chambre haute. C’est l’idée d’un endroit qui va protéger la noblesse en lui donnant un rôle politique et, avec beaucoup d’habileté, un rôle politique équivalent à celui du peuple. Elle serait un contrepoids au peuple. Cela ferait un équilibre qui permettrait au roi de s’appuyer sur la chambre haute contre la basse et inversement, tout ceci aboutissant à la modération puisqu’il faudrait avoir le consensus, l’accord (au moins tacite) de l’un ou de l’autre.
Althusser, « Telle est la monarchie : un prince protégé de ses excès par des ordres privilégiés. Des ordres protégés du prince par leur honneur. Un prince protégé du peuple et un peuple protégé du prince par ses mêmes ordres, tout tenant à la noblesse ».
Finalement ce qui va faire l’équilibre est la noblesse qui, si elle s’aligne au roi peut faire plier la chambre populaire, et inversement.
Ceci montre bien que, même si ça n’enlève rien à l’importance historique de ce texte, le texte de Montesquieu n’est pas forcément un pur texte de théorie juridique ou logique. C’est aussi un choix politique : comment faire pour que dans la société politique la noblesse ait un grand rôle ?
Pourquoi cette interprétation qui donne une image assez différente du texte ?
§III. Raisons de l’interprétation
On peut évoquer deux séries de raisons qui peuvent expliquer cette interprétation et son succès.
A. Les causes d’ordre historique
Lorsque Montesquieu écrit dans les années 1730 et suivante et lorsqu’il publie (en 1748), le problème politique qui est posé, est la monarchie absolue. C’est le système politique que l’on connaît en France à l’époque. Ce système commence à être pesant. Ce qui va être reconnu est surtout ce qui permet d’affaiblir cet absolutisme, et donc l’idée qu’il faut séparer (donc d’enlever les pouvoirs au roi) et séparer de façon aussi étanche que possible est une idée tout à fait séduisante. On ne s’inquiète pas encore d’organiser, on s’inquiète surtout de limiter. Ce qu’on va retenir de Montesquieu est surtout cette idée de la séparation, parce que la séparation veut dire, par la force même des choses, limiter le pouvoir des rois, limiter la monarchie absolue.
Par exemple, pour la constitution de 1787 qui est la 1ère constitution et la 1ère tentative de mettre en œuvre les idées de Montesquieu, on va vouloir organiser un pouvoir central très limité (le président des USA est à l’époque pas grand-chose) pour que ce pouvoir ne soit pas oppressif comme l’était la domination coloniale britannique, et que ce pouvoir ne soit pas assez fort pour restreindre les droits des Etats, parce que à l’époque dans cette construction ce sont des Etats qui tiennent à garder une autonomie. C’est ce qu’on appel le compromis de Philadelphie : ok pour le pouvoir central, à condition qu’il soit faible.
Et il en sera de même pour les révolutionnaires de 1789 lorsqu’ils feront la 1ère constitution moderne française, c’est-à-dire celle de 1791, qui ressemble beaucoup à la constitution américaine. Il s’agira de limiter le rôle du roi et d’augmenter (créer) le rôle de l’assemblée, autrement dit de limiter la légitimité monarchique en affirmant à coté la légitimité nationale (en 91) et populaire (en 93 il n’y a plus de roi). Du coup c’est affirme le rôle de l’assemblée (bourgeoise) en supprimant la chambre haute.
Ces deux constructions qui cherchent à sortir d’un pouvoir fort, absolu, vont insister sur la division du pouvoir tout en reconnaissant la nécessité de la collaboration, d’un point de contact, car si on veut que le pouvoir arrête le pouvoir, il faut bien qu’ils se rencontrent.
De ce point de vu il y a une institution tt a fait remarquable et qui existe à l’identique dans les 2 constitution (87 et 91), c’est le veto. La possibilité qu’a le chef de l’exécutif d’opposer son veto a une loi votée par le parlement, c’est-à-dire de faire que cette loi ne soit pas promulguée, qu’elle n’entre pas en application. C’est l’idée que le pouvoir arrête le pouvoir, et que de cet équilibre naît la modération. Et cette idée va être très présente après cette phase des premières révolutions, des premières constitutions. Ca va être très présente tt au long du 19ème et au début 20ème, parce qu’il reste une très forte méfiance envers le pouvoir : l’idée que ce qui peut menacer les libertés de l’individu est le pouvoir de l’Etat, et qu’il faut le limiter, c’est-à-dire le diviser.
B. Les causes d’ordre social
On oublie souvent qu’au début du 18ème siècle en tt cas, ce qu’on appelle l’absolutisme royal, c’est l’idée que le roi gouverne tout seul et notamment (en France) qu’il ne s’appuie pas sur l’aristocratie. L’absolutisme royal, c’est l’histoire de la montée en puissance du roi de France : c’est le fait d’avoir réduit petit à petit les prérogatives des grands seigneurs, jusqu’a les transformer en courtisans sans rôle politique véritable. Le roi s’est donc appuyé de la bourgeoisie éclairée. Et donc, la bourgeoisie du début 18ème est volontiers assez absolutiste. L’idée qu’un roi qui gouverne contre les seigneurs est très présente. La figure du despote éclairé n’est pas antipathique. Et finalement, c’est l’idée que ça permet à cette bourgeoisie marchande qui n’est pas encore industrielle (mais qui va le devenir) de jouer un rôle par rapport aux structures traditionnelles face à qui elle ne se reconnaît pas (aristocratie propriétaire). Le colbertisme : les manufactures, la navigation, les réseaux, tout ça est fondé sur l’appareil d’Etat.
Mais lorsqu’apparaît le rôle de Montesquieu, lui écrit pour la noblesse avec l’idée de lui redonner un rôle essentiel auprès du monarque. Notamment, l’attachement qu’il professe pour la chambre haute, celle qui fera finalement l’équilibre et celle susceptible de s’allier à l’un ou à l’autre sera l’élément central. C’est l’idée que puisqu’on est arrivé à l’absolutisme contre la noblesse, si l’on veut trouver la modération, il faut remettre en avant la noblesse mais sous une forme renouvelée.
Simplement, qui lit Montesquieu ? C’est beaucoup plus la bourgeoisie, dans ce siècle des lumières. Cette bourgeoisie utilise Montesquieu ; quand à la fin du 18ème siècle, l’absolutisme devient moins éclairé, qu’il devient pesant (notamment par la charge des impôts), et finalement cette bourgeoisie qui veut se trouver un rôle politique réel doit se trouver une légitimité, une place dans le rôle politique. Cette place est évidemment cette assemblée que réclame Montesquieu : la chambre basse. La bourgeoise appuyée par le peuple apparaît alors comme une force. A partir de là on commence à avoir un pouvoir économique : il faudrait conquérir le pouvoir politique, c’est-à-dire le prendre au roi Donc la séparation des pouvoir et l’institution de l’assemblée dans cette séparation sont une grande chance pour cette catégorie sociale que de se placer dans le pouvoir.
La séparation des pouvoirs sera élevée à la hauteur d’un dogme même si parfois elle sert un peu d’alibi et de camouflage à des réformes démocratiques qu’on ne veut pas faire. Et cette théorie de la séparation des pouvoir introduit à la grande division des régimes politiques. Il y a ceux qui sont fondés sur elle, et ceux qui l’ignorent ou qui la refusent.
Section 2 – Les constructions fondées sur la séparation
Le droit constitutionnel classique a l’habitude de rejeter dans les ténèbres extérieures les régimes qui ne sont pas fondés sur la séparation. Et la séparation étant retenue, d’expliquer que cette théorie a donné naissance historiquement à 3 grandes formes de régime :
Colliard croit en réalité qu’il faut distinguer ce qu’il appellera « les constructions conscientes », c’est-à-dire celles qui ont été faites à partir de rien, avec l’idée d’appliquer la théorie de la séparation, et c’est le régime présidentiel d’une part et le régime d’assemblée. Le deuxième paragraphe sera consacré au problème spécifique du régime parlementaire, d’autant que c’est le modèle assez général (15 des pays de l’Europe des 15 et 24 de l’Europe des 25). Enfin on se demandera dans un 3eme paragraphe ce qu’il en est aujourd’hui de cette séparation des pouvoirs : les tps modernes n’amènent ils pas à une tendance à la réunion ?
§I. Les constructions conscientes
Sont celles organisées d’après la théorie de la séparation, de façon voulue et délibérée, et dans cette catégorie il y a 2 types : le régime présidentiel et le régime d’assemblée
A. Le régime présidentiel
Le prototype en est évidemment la constitution des USA de 1787 et en France la Seconde République, même si l’on peut soutenir de façon paradoxale que la constitution monarchique de 1791 est un peu présidentiel (même si il y a un roi)/
L’idée centrale est une séparation rigide dans l’origine de chacun des 2 grands pouvoirs et dans la sphère d’action de chacun de ces 2 pouvoirs. Et finalement ils ne se rencontrent que pour s’arrêter : le pouvoir arrête le pouvoir, et parviennent ainsi à la modération.
Séparés dans leur origine, cela veut dire que le président sera élu du peuple (car il ne peut être élu du législatif sans quoi l’un des pouvoir donnerait naissance à l’autre ce qui éliminerai la théorie dès le départ) au suffrage universel (direct ou indirect). En tout cas il ne peut pas être élu par le parlement.
Et a coté le congrès aux USA, l’assemblé nationale en France, élus eux aussi. Ils sont donc séparés dans leur vie.
Ils sont séparés dans leur vie : aucun des 2 pouvoirs ne peut renvoyer l’autre. L’assemblée ne peut pas être dissoute, le président ne peut être renvoyé. Il y a cela dit l’éventuelle procédure de l’empeachment pour faute pénale et non pour faute politique. Ces 2 pouvoirs sont sur le même pied, chacun à sa légitimité, et chacun ne peut renverser l’autre : ils sont condamnés à s’entendre.
Le président s’entoure de collaborateurs (secrétaires, ministres). Le président prend des décisions mais elles peuvent être arrêtées par le congrès si par exemple il ne vote pas les crédits nécessaires à leur mise en œuvre. Le congrès vote des lois mais ces lois peuvent être arrêtées par le président s’il y met son veto. C’est le système de « checks and balances », c’est-à-dire de verrous et de contrepoids. S’ajoute aussi aux USA le fédéralisme, c’est-à-dire une autre limitation du pouvoir.
Finalement ce système oblige à ce que 2 pouvoirs différents ne peuvent tenir que s’il n’y a pas d’opposition absolue entre les 2. On pourrait soutenir qu’une séparation rigide des pouvoirs nécessite un système de partis politiques souples. Il faut donc qu’il y ait cette fluidité, sans quoi il y a ce risque de blocage. Ce blocage a donné lieu à la fin de la deuxième République en France ou bien coup d’Etat au chili à l’automne 1973.
C’est donc un système qui a un peu de mal à fonctionner parce qu’il suppose de la part des acteurs un peu de souplesse. De ce fait c’est un système assez rare et qui finalement n’a jamais prit pieds en Europe. Le seul cas en Europe est celui de chypre. Finalement les seuls exemples en dehors des USA sont les pays d’Amérique Latine, par contagion du voisin américain. Ces systèmes présidentiels ont plus ou moins bien fonctionnés et ont connu plusieurs coups d’Etat. Aujourd’hui, ça fonctionne plutôt pas mal parce que l’exigence démocratique en Amérique Latine s’est développée, et un coup d’Etat militaire est beaucoup plus mal vu qu’il y a 20 ou 30 ans.
Dans la réalité le seul exemple convaincant est celui des USA.
B. Le régime d’assemblée
Ce régime est encore conventionnel par référence à la période de la convention en France (1792-1795) ou il est dit encore directorial (par référence à la période du directoire en France qui va suivre la convention) ou par l’exemple suisse, puisse qu’elle emploie explicitement dans sa constitution ce terme de « directorial ». Ce système était a priori exclu par Montesquieu (cf. supra, Esprit des lois Livre 11, Chapitre 6). « S’il n’y avait point de monarque et que … (…) ».
Le régime directorial signifie que l’exécutif est confié à un comité de l’assemblée. La conception de Montesquieu est balayée lorsque le principe démocratique triomphe. Puisque l’assemblée est une délégation du peuple, elle délègue à son tour, et cela parait extrêmement démocratique. Quand il y a ce triomphe du principe démocratique, on revient à cette combinaison a priori exclue. Il y a dans ce régime là une séparation dans les fonctions (ceux qui votent la loi) et ceux qui l’appliquent (le directoire, le Comité de Salut Public). Il n’y a pas de séparation dans l’origine. Le collectif est un comité élu de l’assemblée qui applique les lois que celles-ci votent. On peut se demander si cette fonction n’est pas illusoire. Est-on vraiment un pouvoir quand on a pour unique fonction d’appliquer ce que les autres ont décidé ?
Dans ce système, il n’y a pas de conflit possible entre els 2 pouvoirs : le comité issu de l’assemblée est chargé seulement d’exécuter, il n’a pas à être en désaccord. Parallèlement, il n’a aucune vocation à dissoudre l’assemblée, vu que ce serait marquer un désaccord que de la dissoudre. Ce système est dans l’histoire constitutionnel assez rare. Il y a la France de 1792 à 1795 jusqu’à la convention thermidorienne et le directoire ; il y a la Suisse, et qui aujourd’hui dans le monde est le seul exemple et qui en réalité tend à se rapprocher d’un parlementarisme, qui est finalement un parlementarisme très consensuel. La formule magique : 4 grands partis sont assemblés ensemble au gouvernement et on recherche le consensus entre les partis.
On a utilisé le terme de régime d’assemblé de façon polémique pour caractériser la quatrième République alors qu’elle était un régime parlementaire.
Y a-t-il là une séparation ? C’est difficile à montrer. L’URSS de la grande époque, les constitutions staliniennes étaient conçues sur le modèle du régime d’assemblée.
Ce régime d’assemblée parait soit un régime transitoire (en route vers la dictature, comme ce fut le cas de la convention ou du directoire) ou bien évolue vers un régime parlementaire par une sorte d’autonomisation de l’exécutif qui devient de moins en moins soumis au parlement.
§II. Le problème du régime parlementaire
Pour la plus grande partie de la doctrine, il y a là un 3eme type traditionnel fondé sur la séparation. Colliard croit qu’il s’agit là d’une simple justification théorique assez discutable d’une forme juridique qui en réalité est le produit de l’histoire et non d’une construction consciente, et que finalement l’évolution historique amène à se poser la question de savoir si là aussi il y a vraiment séparation des pouvoirs.
A. L’évolution historique
Remarquons tout d’abord une évidence qui semble avoir échappé à beaucoup. Dans le cas du régime parlementaire, ce n’est pas la théorie qui crée le régime mais c’est l’inverse. On se souvient en effet de l’intitulé du chapitre 6 du livre11 dans lequel est contenu l’exposé de ce qui deviendra la théorie des pouvoir. Ce chapitre s’intitule « de la constitution d’Angleterre ». En réalité c’est par l’observation de cet ancêtre que se fait la théorie ; c’est ce pré régime parlementaire qui crée la théorie et non pas la théorie qui crée le régime.
Finalement quelle est l’histoire des régimes parlementaires ? C’est l’histoire d’un transfert de légitimité du monarque à l’assemblée.
Au début, une légitimité monarchique toute puissance et une légitimité du peuple très faible. Petit à petit va décliner la légitimité monarchique jusqu’à faire triompher la légitimité populaire/nationale (l’assemblée). Finalement c’est une inversion du rapport de force avec un point d’équilibre. En France ce point d’équilibre sera l’orléanisme. Cette période transitoire correspond à l’importance à peu près équivalente de ces 2 légitimités. L’évolution se fera avec la disparition du pouvoir royal, de la double confiance, et finalement de la double légitimité.
Pour preuve, les régimes parlementaires d’aujourd’hui sont toujours au point de départ des monarchies, sauf évidemment dans le cas des pays nouveaux qui n’ont pas encore eu l’occasion d’avoir un monarque. Leur histoire est celle de l’affaiblissement progressif du pouvoir royal : « le roi règne mais ne gouverne pas » (formule du 19ème siècle). Cette histoire de l’affaiblissement du pouvoir royal est ce qui se passe en Grande-Bretagne, Belgique, Scandinavie. Parfois le monarque disparaît pendant une révolution (France, Allemagne, Italie, Grèce). Il est remplacé par un président de la République parfois élu par le parlement, ou bien parfois élu au suffrage universel si on veut lui donner une force particulière, ou sinon par affirmation de l’unité nationale par rapport à un voisin puissant (Irlande, Autriche.)
Dans ce régime parlementaire, le principe de base, le critère, est la responsabilité du gouvernement. Le fait que le gouvernement peut être renversé par l’assemblée, autrement dit que le pouvoir exécutif peut être renversé par le législatif. Le pouvoir arrête le pouvoir au besoin en le renvoyant.
Il y a des exceptions (dont la Norvège) un « équilibre de la menace ». C’est le fait que l’exécutif peut lui aussi renvoyer le législatif : c’est la dissolution. Dans ce cas là, la dissolution c’est qu’il y a de nouvelles élections, c’est à dire que le peuple est prié de trancher le conflit et de dire qui a raison. La modération s’obtient là par la menace
L’exécutif est séparé en deux :
Le chef de l’Etat
Le gouvernement
Il reçoit la fonction exécutive, c’est-à-dire le pouvoir de conduire la politique. Le gouvernement est c’est là le trait principal du régime parlementaire, c’est qu’il est responsable devant le parlement. Il peut être renversé. Le gouvernement est formé avec l’idée qu’il faut qu’il ne soit pas renversé. Le mieux, c’est de le former à l’image de la majorité parlementaire de manière à ce que cette majorité se reconnaisse dans le gouvernement et donc le soutienne et ne soit pas amenée à le renverser.
Il a été inventé toute une série de procédé pour témoigner de cette correspondance entre gouvernement et majorité parlementaire dont le plus connu est l’investiture. C’est-à-dire que quand le gouvernement est nommé, il l’est généralement par le chef d’Etat, il se présente devant le parlement de manière à obtenir un vote de confiance de manière à vérifier qu’il bénéficie bien du soutien de la majorité.
Cela n’interdit pas qu’il y ait parfois un changement de majorité en cours de législature. (Législature = période de temps entre 2 élections parlementaires). A ce moment là, le gouvernement démission parce qu’il ne correspond plus à la majorité où il est renversé, et on forme un nouveau gouvernement qui correspond à une nouvelle hypothèse de majorité sauf si l’ancien fait appel devant le peuple par la dissolution, en demandant au corps électoral de dessiner les contours d’une nouvelle majorité et par là même un nouveau gouvernement. La dissolution est la réponse à un renversement du parlement.
Adjonction du bicamérisme ou bicaméralisme : le fait qu’il y ait deux chambres représentatives. Là se marque aussi la dimension historique de ce régime et on retrouve là l’idée chère à Montesquieu, avoir une chambre populaire et une chambre aristocratique. C’est le cas au 19ème siècle avec la chambre des pairs au 19ème siècle. C’est le cas de la chambre des Lords actuellement en grande Bretagne, chambre historiquement aristocratique.
On a une chambre populaire représentant la population, ces 2 chambres étant soit à égalité pour le contrôle du gouvernement : bicamérisme intégral. L’avantage c’est qu’il y a plus de pouvoir pour arrêter le pouvoir exécutif, mais un risque d’instabilité, puisque l’une ou l’autre de ces 2 chambres peut renverser le gouvernement. On arrive parfois à des situations impossibles avec une chambre de droite et une chambre de gauche : comment faire pour avoir la confiance du gouvernement ?
Ce bicamérisme intégral est devenu rare. C’était le cas en France sous la troisième République. Ca a été le cas en Belgique mais c’est fini depuis la constitution de 1993. Le dernier exemple qui reste est l’Italie dans laquelle le sénat a autant de pouvoir que la chambre des députés.
Pour remédier à ça : La chambre subordonnée n’a pas le droit de renverser le gouvernement et en cas de désaccord c’est la chambre populaire qui l’emporte. Tendance longue à l’affaiblissement des chambres hautes
L’instabilité peut venir d’un sage excessif de cette mise en cause de la responsabilité. Si on se met à censurer le gouvernement à tout bout de champ, l’instabilité est vite là. Mais ce risque d’instabilité est devenu parfois immense. Il y a eu plus de 100 gouvernements en 65 ans de troisième République. 21 en 12 ans de quatrième République. En Italie : 61 ou 62 gouvernement depuis l’après guerre.
Risque considérable d’instabilité, d’où la recherche de correctifs. C’est ce qu’on a appelé la rationalisation du parlementarisme. La rationalisation du parlementarisme, c’est-à-dire l’idée de rentre le renversement du gouvernement plus difficile.
Autre idée : puisque le gouvernement est l’élément fragile, l’idée de renforcer le pouvoir de l’élément stable (le chef de l’Etat) en le faisant élire au suffrage universel et en lui confiant un certain nombre de pouvoirs. C’est ce qui a été fait en France sous la cinquième République avec l’idée de lutter ainsi avec l’instabilité gouvernemental qui caractérisait les troisième et quatrième Républiques. On se rapproche ainsi de l’orléanisme avec l’idée que le gouvernement doit bénéficier d’une double confiance (non plus du roi et du parlement) mais du chef de l’Etat élu par le peuple et du parlement élu par le peuple, c’est-à-dire la confiance de 2 expressions différentes de la volonté démocratique.
C’est ce que Cohendet appelle les régimes bi représentatifs même si Colliard n’est pas partisan de cette terminologie.
Ceci peut poser problème s’il n’y a pas concordance des majorités. Ex 1986-1988 et 1993-1995 et 1997-2002. Dans ce cas là, il est apparu que c’est l’expression de l’assemblée nationale, la majorité parlementaire, qui l’emportait sur la volonté présidentielle.
Autre solution curieuse parfois évoquée en France. C’était l’idée assez séduisante de l’élection du 1er ministre au suffrage universel. C’est-à-dire de tenir parallèlement à l’élection du parlement une élection du premier ministre. Ceci a été inauguré en 1996 et abandonné en 2001 en Israël.
Alors donc, pour en rester au régime parlementaire classique, c’est le résultat d’une longue évolution. On part d’une monarchie absolue (le roi peu tout faire) à une monarchie limitaire (le roi doit s’engager par une constitution ou autre à ne pas faire n’importe quoi et éventuellement ses actes sont discutés par le parlement). On passe ensuite à l’orléanisme (les deux légitimités se rencontrent, celles du roi et du parlement) : on parle de gouvernement dualiste.
On arrive aujourd’hui à un régime parlementaire moniste : il n’y a qu’une seule source de légitimité du gouvernement, c’est le fait d’être appuyé par le parlement.
C’est là qu’on en est aujourd’hui et tous les régimes parlementaires reposent sur cette idée de monisme à part le cas français où il y a ce correctif présidentiel (le seul en Europe) qui montre ses limites puisqu’il disparaît en période de cohabitation et la France rejoint alors le régime normal de régime parlementaire.
Est-on arrivé à la séparation des pouvoirs ?
B. Y a-t-il séparation des pouvoirs ?
Pour les auteurs classiques, le régime parlementaire français respecte cette séparation. Ils écrivent dans les années 1920, et ils observent surtout le régime parlementaire avec 2 légitimités du 19ème siècle et la monarchie de juillet. Dans le système de la monarchie de juillet, le roi forme le gouvernement, le parlement le contrôle, le parlement fait la loi, l’exécutif l’applique.
En réalité tout cela a un peu disparu et le régime parlementaire se caractérise aujourd’hui par une effacement à peu près total du chef de l’Etat. Certes le chef de l’Etat ne dépend pas du gouvernement mais comme il n’a pas de pouvoir on peut dire qu’il ne compte que très peu dans la séparation des pouvoir.
En réalité on peut dire que dans les régimes parlementaires d’aujourd’hui cela dépend en réalité du système de parti. C’est une variable explicative essentielle. Dans ce que l’on appelle le parlementarisme majoritaire (majorité qui dure pendant toute la législature), dans ce cas là il y a une majorité stable. Le chef du parti est automatiquement le chef de la majorité parlementaire et par la même le chef du gouvernement. L’exemple principal étant évidemment le 1er ministre britannique. Par là même, en tant que chef de la majorité parlementaire, il tient l’exécutif, vu que les lois sont votées par le parlement et par la majorité du parlement. En tant que chef du gouvernement, il tient l’exécutif. Il y a peut être une séparation formelle du pouvoir, dans la réalité Tony Blair fait voter les lois qu’il souhaite et applique les lois qu’il souhaite. La plupart des pays fonctionnent comme ça. Les premiers ministres sont à la fois chef de la majorité parlementaire et en même temps premier ministre. Ils ont d’une manière ou d’une autre les 2 pouvoirs entre leurs mains.
Si on est dans un système de parlementarisme non majoritaire où les forces sont dispersées, les coalitions fragiles, les majorités peuvent être différentes, et donc s’écarter de la volonté de l’exécutif, il peut y avoir à ce moment là 2 volontés (exécutif et législatif). Et il peut y avoir des renversements, éventuellement une dissolution. Alors là on peut dire qu’il y a encore équilibre et une relative séparation des pouvoirs. Mais si comme c’est souvent le cas (on passe à la troisième République en particulier) le droit de dissolution cesse d’être exercé. L’exécutif fini par être dominé par le législatif et on arrive à un système qui, bien que différent formellement, fonctionne de manière assez semblable au régime d’assemblée dans lequel l’exécutif n’est qu’un comité élu par l’assemblée. On a régime parlementaire qui fonctionne comme un régime d’assemblée. Dans ce cas là la séparation est finalement assez faible.
Les auteurs parlent volontiers d’une séparation souple et on opposera la séparation rigide des Etats-Unis et des régimes parlementaires à la séparation souple des régimes parlementaires. Cette séparation ne veut pas dire grand-chose pour Colliard : c’est séparé où ça ne l’est pas.
Pourquoi affirmer que le régime parlementaire est la séparation des pouvoirs ? Parce que dans le dogme, la séparation des pouvoir est le synonyme de la démocratie. On se souvient du point 16 de la DDHC : « toute société qui ne connaît pas la séparation des pouvoirs n’a pas de constitution ».
Si la séparation des pouvoirs est indispensable à la démocratie (ça c’est le dogme), si par ailleurs le régime parlementaire est indiscutablement un régime démocratique, c’est donc que le régime parlementaire connaît la séparation des pouvoirs.
Ceci est d’autant plus discutable que cette forme contemporaine a gagné la plupart des Etats. Sur les 15 Etats de l’UE avant l’élargissement, 10 à 11 pratiquent une formule proche de l’Angleterre (c’est-à-dire une majorité stable et un chef du gouvernement qui est en même temps chef de la majorité parlementaire). C’est discutable d’autant que la tendance moderne va à la réunion des pouvoirs.
§III. La tendance moderne à la réunion des pouvoirs
On évoquera ici plusieurs phénomènes contemporains qui tendent à rassembler les pouvoirs et donc à faire apparaître le caractère un peu dépassé de la séparation. Disons quelques mots sur le rôle des partis, la technicité des décisions, les moyens de communication et en définitive la personnalisation du pouvoir.
A. Le rôle des partis
C’est ce qu’on vient d’esquisser à l’instant. Même s’il y a juridiquement séparation, il y a évidemment un lien direct entre le personnel du pouvoir exécutif et le personne du pouvoir législatif. Il y a évidemment un lien direct par l’intermédiaire du parti, et nos démocraties contemporaines sont structurées en grands partis politiques. Qu’il y ait parti unique, ou un parti majoritaire, ou une coalition majoritaire, c’est une équipe politique qui est au pouvoir. Ce sont les dirigeants du ou des partis qui gouvernent, mais ces dirigeants sont en même temps chef de file de la majorité parlementaire et tiennent l’exécutif et le législatif. En réalité les 2 pouvoirs sont détenus par la même équipe, sont organisés autour de la même volonté, d’autant que dans le parlement d’aujourd’hui connaît la discipline de vote (c’est-à-dire que les parlementaires d’un parti votent comme le veut le parti pour mettre le gouvernement à l’abris de surprises).
Avec un système de partis rigides, on arrive à une véritable confusion des pouvoirs (cf. le modèle anglais). Le gouvernement peut aussi trouver quelques voix dans le parti opposé.
Tout ceci pour dire que les partis politiques, le système de parti, joue de ce point de vue un rôle fondamental.
B. La technicité des décisions.
C’est une idée très commune qui repose sur des réalités. La réalité politique, c’est de moins en moins des décisions de principes. Aujourd’hui, les décisions sont pour beaucoup de la gestion financière. Les décisions du gouvernement étant vues sous l’angle des implications financières. D’où l’idée que cela est compliqué, qu’il faut des gens intelligents, et qu’il y a une compétence supérieure de l’exécutif appuyé sur une série d’experts et que les représentants, les députés, sont eux moins armés, moins spécialisés, et ils n’ont pas la vue globale des choses. Sorte de mythe de la compétence supérieure des gouvernants sur lequel ceux-ci joue volontiers.
Problème difficile à résoudre vu que le gouvernement est mieux armé que le parlement car il a toute l’administration à sa disposition.
Tout cela reste très insuffisant et il faut bien constater qu’il y a une assez grande autonomie de l’exécutif pour ce qui est de la gestion de l’économie. Le vote du budget, c’est le vote du projet de budget préparé par le gouvernement, et dans lequel les amendements parlementaires peuvent quelques crédits (3 pour 1000 l’année dernière). Désormais : application de la LOLF.
Compétence supérieure des gouvernants : mythe ou réalité ? En tout cas on joue beaucoup dessus
C. Les moyens de communications
Là aussi c’est un autre thème bien connu. L’importance des « mass medias » qui touchent des millions de gens en quelques secondes et permettent donc un contact direct entre les gouvernants et les citoyens. Contact à sens unique mais contact quand même. Comment se faisait cette relation entre les leaders politiques et les citoyens ? Entre les deux guerres, par la grande presse et par des meetings de masse. La radio commence à apparaître à la fin de l’entre deux guerres et aura une certaine importance dans les années 1950. Aujourd’hui c’est le rôle important de la télévision. Comment faire que cette TV et notamment quand c’est un service public ne soit pas au service du gouvernement ? Avant 1981 le sommaire du journal du JT public était vérifié par le ministère.
Mais tout ceci a amené une profonde transformation. C’est finalement que les procédures démocratiques classiques reposaient sur une conception rationnelle et élitiste : le peuple désignait tous les 4/5 ans des représentants qualifiés et qu’ils allaient prendre des décisions rationnelles. Aujourd’hui c’est plus vraiment ça : les procédures nouvelles sont plutôt l’appel au peuple, à un soutien recherché par des allocutions, des manifestations. Par le choix qui vise à façonner l’opinion publique qui sera ensuite mesurée par l’opinion publique. L’opinion publique est amenée parfois à participer directement par le referendum ou l’élection du président au suffrage universel.
Du coup on empiète sur le principe de représentation, et l’idée que finalement les représentants sont écartés des circuits de communication au profit des gouvernants. Quelque chose qui est frappant : lorsqu’un projet de loi est adopté en conseil des ministres, la communication est faite là-dessus. C’est la thèse suivante : la concurrence entre les médias de représentations et les médias de communication.
Finalement, il n’est pas difficile de montrer que le grand événement politique d’aujourd’hui n’est plus de montrer le discours du premier ministre devant le parlement comme c’était le cas dans les années 1950 ou 1960. Aujourd’hui, c’est le message télévisé de ce premier ministre voire (dans le cas français) du Président de la République qui compte. On vérifie ensuite par sondage. Tout cela joue au profit de l’exécutif.
D. La personnalisation des pouvoirs
Ceci se retrouve généralisé dans les années contemporaines notamment avec l’influence des médias. Cette idée que la personnalisation des pouvoirs a été un grand thème développé dans les années 1960 et sur lequel on continue à vivre. L’idée que les gouvernants ou seuls qui veulent le devenir sont de véritables vedettes, des personnages people, surnaturels, pour lesquels les foules votent avec attachement et dévotion (Kennedy, De Gaulle, Nasser, Bourguiba) et on pourrait parler de personnages contemporains.
Ces personnages, les décisions sont réputées être leurs décisions : on leur faire confiance pour trouver la solution. Le vote se fait beaucoup plus en fonction de la personne qu’en fonction du programme. Le discours politique joue beaucoup plus sur la séduction que sur la raison. Les hommes aussi essaient d’employer ce discours de séduction.
Les autres élections, intermédiaires, se font par référence à ce personnage. Jusque dans les municipales on est gaulliste ou antigaulliste. Le thème a été développé par beaucoup d’auteur : c’est un Etat spectacle dans lequel la mise en scène devient une activité essentielle. Finalement le gouvernant n’est plus un citoyen parmi les autres, il n’est plus le délégué d’un groupe. C’est un personnage, homme, femme, surhomme. C’est à lui qu’on remet son destin.
Au fond, il y a une espèce de dérive contemporaine vers une sorte de dialogue, mais de dialogue à sens unique, entre le gouvernement principal et son peuple. Ceci est parfaitement illustré par une phrase célèbre du général De Gaulle disant au début d’un discours TV : « eh bien mon cher et vieux pays, nous voici une fois de plus face à face ». Ce phénomène n’est pas propre à nos sociétés et il existe aussi dans les pays en voie de développement.
Tout ça n’est pas spécifique à tel ou tel pays et est-ce que finalement les structures juridiques pèsent très lourd face à ça ? Par delà les différences théoriques des constructions, tous ces éléments tendent à la réunion des pouvoirs, laissent assez peu de place à une séparation telle que classiquement comprise sauf la séparation du judiciaire qui n’est pas mise en cause et qui relève d’une autre problématique. Pour le reste on peut douter que cette séparation exécutif/législatif fonctionne toujours.
Section 3 – Les constructions fondées sur la confusion
Si pour une série de systèmes politiques la séparation est d’abord ce qu’il faut organiser, dans d’autres constructions politique il y a d’autres préoccupations qu’il faut mettre en avant, parce qu’il peut y avoir un impératif essentiel, et après tout l’idée que ce qui compte avant tout est la séparation du pouvoir n’est pas une idée valable en tout temps et en tout lieu. Ex c’est secondaire dans un pays qui crève de faim.
Ça a été aussi, même si ceci a disparu, l’idée révolutionnaire de la construction d’un monde politique nouveau. La modération, on verra après. Et, finalement l’idée qu’il peut y avoir autre chose caractérise la construction du 20ème siècle :
Bien sûr tout cela est très différent. Si on examine tout cela ensemble, ce n’est pas pour autant que l’on confond ces trois éléments. C’est juste qu’ils fonctionnent selon une autre priorité que celle de la séparation du pouvoir et de la modération.
§I. La théorie marxiste et les démocraties populaires
Aujourd’hui, tout cela semble très loin. Il y a 40 ans, on avait l’idée de 2 mondes opposés. On connaît les prémisses. La théorie marxiste de l’Etat voit dans l’Etat l’instrument de domination de classe déjà économiquement dominante pour maintenir sa domination sur la classe opprimée. L’Etat bourgeois, c’est-à-dire l’Etat du 19ème siècle, serait l’Etat qui permet l’oppression du prolétariat. Lorsque ce prolétariat ce soulève et s’empare de l’appareil d’Etat au cours d’une révolution, il s’en sert pour construire une société différente pour abolir le modèle capitalisme et construire le socialisme scientifique. C’est la phase dite de dictature de prolétariat. Quand le socialisme est construit, il apporte l’abondance, et l’Etat n’a plus de conflits à arbitrer. Il perd sa raison d’être : l’homme a changé, et l’Etat dépéri (thèse du dépérissement de l’Etat). On a un retour à une sorte d’Etat de nature.
Dans ce schéma il y a très peu de place pour la question de la séparation. Dans la phase 1 (pouvoir oppressif de la bourgeoisie), la séparation est considérée comme un leurre. Dans la phase 2 (mise en place du socialisme), pas de place pour la modération. Dans la phase 3, pourquoi séparer l’Etat, puisqu’il dépéri ?
Tout cela ne relève pas de la séparation des pouvoirs. On remarquera cependant que la construction constitutionnelle s’est parfois inspirée du schéma constitutionnel occidental. Notamment la constitution jacobine (montagnarde) de 1793 avec sa pyramide de délégations considérée souvent comme le modèle du constitutionnalisme soviétique. Dans son genre était une sorte de régime d’assemblée avec cette délégation de pouvoir qui dans la réalité fonctionnait de manière inversée avec une domination totale de l’exécutif sur le législatif avec un parti unique qui faisait appliquer ses décisions par les députés du parti. Le système, au lieu de faire remonter comme le voulait la théorie démocratique jacobine, fait descendre la volonté.
Ce schéma a été le schéma de l’URSS. La réalité n’a pas tout à fait illustré la théorie, la construction du socialisme d’abondance était en panne et le dépérissement de l’Etat aussi. Vers les 1990 ces pays sont revenus vers les formules occidentales insistant sur la séparation. Ce monde là a disparu sauf en Chine.
§II. Les dictatures fascistes de l’entre-deux-guerres
On est là dans une logique diamétralement opposé. Au départ c’est la répudiation de l’idée même de démocratie et des ses règles institutionnelles. Ces régimes s’installent dans le cadre de démocratie libérale somme toute assez fragile. Une fois au pouvoir ils suppriment la représentation, les libertés, les garanties légales, les parties politiques. Bref le problème des institutions devient parfaitement secondaire, l’essentiel c’est le culte du chef. L’idée d’une société unanime encadrée par un parti unique dirigé par un chef. Là dedans il n’y a à l’évidence aucune place pour la modération, l’équilibre, puisque tout est le pouvoir du chef.
Ces systèmes se sont écroulés dans des conditions tragiques.
§III. Le problème des pays en voie de développement
Remarquons tout de suite qu’on ne peut pas généraliser. Plusieurs sont arrivés ces dernières années à faire fonctionner des structures démocratiques, des institutions authentiquement discutées. Ex le Sénégal, cas exemplaire.
Mais tout ceci se fait au sortir d’une période dans laquelle l’objectif n’a pas été la modération mais l’efficacité, la cohésion, ceci au nom d’une double nécessité :
D’où l’idée qui a fonctionnement pendant longtemps mais qui est en plein recul : l’idée qu’on pouvait sacrifier ces « luxes » que sont le pluralisme, l’opposition, la séparation juridique des pouvoirs. Ceci s’est fait pendant une 20aine d’année. Début de la décolonisation on plaque de manière artificielle des institutions de type occidentale. Plus tôt en AL on colle des institutions collées sur les Etats-Unis.
Très vite est apparu que derrière ces institutions il y a le pouvoir du chef, héro de l’indépendance, et qu’il était extrêmement puissant. Souvent il est appuyé sur un parti unique, parti unique qui d’ailleurs a été parfois à finalité démocratique (surtout en Afrique). C’est le concept de « parti Nation », parti destiné à rassembler et fusionner toutes les couches de la nation dans une volonté politique commune.
Mais là aussi tout ceci a été un petit peu illusoire, d’autant que souvent à coté de ça il y avait l’armée, seule force sociale structurée et prompte à se saisir du pouvoir et doté des instruments permettant de le faire. Même si c’est moins le cas aujourd’hui, les coups d’Etat militaires et les dictatures ont été extrêmement fréquent et fréquentes en AL comme en Afrique noire. Selon les cas, ces coups d’Etat sont ensuite légitimité par un referendum, une nouvelle constitution, une nouvelle façade institutionnelle.
Tout cela s’atténue un petit peu car on s’est aperçu que ces pouvoirs forts/autoritaires ne faisaient pas forcément mieux que les autres. La question s’est posée de savoir s’il fallait faire que l’aide au développement aille au développement de la démocratie.
L’idée qu’un pouvoir fort est plus capable qu’un autre de procéder au développement est à peu près abandonnée.
Section 4 – La forme de l’Etat et le fédéralisme
Jusqu’à présent, nous avons parlé de l’Etat en considérant que c’était une seule forme politique, une forme politique unique sur un territoire donné, se caractérisant par l’exclusivité de son pouvoir sur le territoire et l’immédiateté du pouvoir sur le citoyen. L’Etat exerce directement son pouvoir sur le citoyen.
En réalité c’est un peu plus compliqué que cela. L’Etat peut être simple, comme supposé implicitement, ou composé et cette question des formes de l’Etat est à préciser d’abord, avant de privilégier ce qu’est la forme contemporaine, c’est-à-dire l’Etat fédéral dont on examinera d’abord les principes d’organisations puis les particularités constitutionnelles.
§I. Les différentes formes d’Etat
La principale distinction est facile à percevoir. Elle est entre l’Etat simple, l’Etat unitaire tel que nous l’avons intuitivement compris jusqu’ici et les Etats composés formés de plusieurs entités de niveau étatique (un Etat formé de plusieurs Etats) avec une forme plus complexe dont la forme la plus achevée est donc l’Etat fédéral. Il faut dire ici un mot de l’Etat unitaire, de l’Etat composé, de l’Etat fédéral.
A. L’Etat unitaire
On veut dire par là qu’il n’y a qu’un seul pouvoir politique qui s’applique à tous les citoyens. C’est ce qu’on appelle le principe d’immédiateté, c’est-à-dire que le pouvoir est immédiat sans intermédiaire : relation directe entre le pouvoir central et le citoyen. Et que même s’il y a des pouvoir locaux, ce qui est assez indispensable dans des Etats-nation de grande taille, ces pouvoirs locaux n’ont qu’un rôle partiel et n’ont ce rôle que par décision/délégation du pouvoir central. C’est lui qui décide qu’une partie du pouvoir sera exercé au niveau local
A partir de là d’ailleurs il y a des sous distinctions qui apparaissent : cette forme unitaire n’empêche pas que soient attribuées des compétences à des niveaux local. Là on distinguera les choses suivant que ces autorités locales tirent leur autorité du pouvoir central ou au contraire si (mais agissant par délégant du pouvoir central) elles tirent leur autorité d’élection locale. Autrement dit l’autorité qui exerce son pouvoir central est elle désigné par le pouvoir central ou élue par le pouvoir local ?
Définition : la déconcentration c’est tout simplement le transfert de compétences spécialisées à des agents locaux du pouvoir central, à des agents locaux nommés par le pouvoir central et n’ayant d’autre autorité/légitimité politique que celui que leur donne ce pouvoir central.
Exemple en France : le cas type est le préfet. Dans chaque département il y a un préfet qui exerce un certain nombre de compétences de l’Etat au niveau du département.
L’autre mouvement est la décentralisation : c’est la remise de capacité, de compétences, au sens juridique du terme, à des autorités librement désignées par ceux-là mêmes qu’elles administrent. Exemple : élection par les citoyens du conseil municipal, du conseil général, du conseil régional.
Ces autorités locales ont une réalité politique propre. Elles ont une capacité d’orientation et de choix qui peuvent être différents de ceux du pouvoir central. Ex à la suite des dernières régionales, les régions sont administrées par des exécutifs qui appartiennent politiquement à l’opposition au pouvoir central.
Mais il faut tout de suite ajouter que ces compétences exercées localement sont données par l’Etat central qui peut éventuellement les modifier, soit en en donnant moins, soit en en donnant plus (c’et la tendance contemporaine). C’est précisé dans l’article 72 de la constitution, qui dit dans sa rédaction actuelle qui date de la révision du 28 mars 2003 : « Les collectivités territoriales de la république sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statuts particuliers [vise essentiellement Paris et la Corse] et les collectivités d’outre-mer ». Et ces collectivités locales, l’article poursuit, « toute autre collectivité territoriale est créée par la loi » (en ce moment, loi organique en discussion sur l’outre mer s’apprête à créer une collectivité territoriale pour les îles de Saint-Martin et Saint-Barthélemy pour les détacher de la Guadeloupe), « ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus dans les conditions prévues par la loi ». Autrement dit, et ce rappel de la loi n’est pas innocent, c’est un acte du pouvoir central qui détermine les collectivités et leur donné leur capacité à agir.
C’est là une distinction importante avec le fédéralisme
Donc une décentralisation voulue et fixée par la loi, par une décision du pouvoir central.
Cette décentralisation peut être poussée très loin jusqu’à se rapprocher assez près et sans se confondre d’un Etat fédéral lorsque l’état décide de pousser loin les autorités locales (Italie, et Espagne encore plus). Même la Grande-Bretagne est allée dans ce sens avec la devolution, c’est-à-dire la reconnaissance d’une autonomie de gestion pour les nations traditionnelles (Pays de Galle, Ecosse, Irlande du Nord).
En France on a longtemps eu une tradition d’Etat centralisé, et on a eu très longtemps une grande méfiance envers l’idée d’autorité locale. Et il y a eu depuis 20 ans un fort mouvement de décentralisation qui commence avec la loi Deferre du 2 mars 1982 (qui met en place les régions avec leurs conseils élus au suffrage universel), et ce mouvement s’est poursuivi avec une série d’évolution soit pour créer des catégories spécifiques (loi sur la corse de mai 1991 qui contient une décision qui reconnaît un « peuple corse » composant du peuple français, formule censurée par le conseil constitutionnel dans la décision du 9 mai 1991, en disant qu’il n’y a qu’un peuple et Des populations). C’est aussi amplifié par le gouvernement de Raffarin qui a voulu une forte décentralisation et qui abouti à la révision du 28 mars 2003 avec cette nouvelle définition des collectivités locales (cf. supra), avec une reconnaissance de la capacité d’autonome financière des collectivités locales, et surtout avec l’adjonction à l’article 1 de la constitution de la mention de décentralisation. Il commençait par « La France est une république indivisible », et il est ajouté à la fin de cet Article, sans que cela soit en principe contradictoire, « son organisation est décentralisée ». D’où le mouvement de décentralisation qui est en train de se faire, qui pourrait s’accentuer dans les années qui viennent.
Mais pour l’instant, malgré ces éléments de déconcentration (très traditionnels) et ces éléments de décentralisation (qui ont été poussé plus loin ces dernières années), l’Etat reste unitaire bien que décentralisé, puisque c’est la seule forme politique globale et que son organisation interne et en particulier celle des collectivités locale est fixée librement.
Cette idée un Etat unitaire qui a un pouvoir immédiat sur les citoyens mais qui peut décider d’attribuer des compétences à des autorités locales.
B. Les Etats composés
Il peut arriver que des Etats, différents, séparés, décident de s’unir pour mettre en commun un certain nombre de compétences, un certain nombre de domaines, tout en gardant chacun leur souveraineté. De même que nous l’avons dit jusque là, l’Etat est une association de citoyens ; il peut y avoir un super-Etat qui est une association d’Etats, eux même associations de citoyen.
Mais historiquement cela a revêtu plusieurs formes, et avant l’Etat fédéral il y a eu historiquement 2 formes qui aujourd’hui ont a peu près totalement disparues même si on peut trouver ça et là quelques exemples :
Si c’est une monarchie, imaginons un roi qui par chance hérite du royaume de son frère d’un coté et de sa mère de l’autre, il se trouve à la tête de 2 Etats. Ce sont des accidents historiques dus aux règles d’héritage qui ont des conséquences politiques. On voit mal un roi se faire la guerre avec un de ses Etats faisant la guerre à l’autre. Ex : l’union personnelle qui existait entre le royaume d’Angleterre et le Hanovre (principauté du nord de l’Allemagne) qui existe de 1714 à 1837, qui commence à exister lorsque Georges Louis de Hanovre succède à son grand Père Jacques 1er et devient Georges Premier d’Angleterre. Conséquence : le roi d’Angleterre ne parle pas anglais, c’est ce qui permet au 1er ministre d’obtenir une importance particulière (mais ceci est une autre histoire). Pourquoi prend-elle fin en 1837 ? arrive sur le trône d’Angleterre, en succédant à Georges 1er, la reine Victoria. Mais le Hanovre connaît ce qu’on appelle la loi Salique, c’est-à-dire que dans le régime du Hanovre la succession va forcément à un homme. Du coup Victoria succède en Angleterre, mais ne peut pas succéder aux Hanovre. C’est un autre prince d’une branche cadette qui devient roi, et les 2 Etats qui étaient unis se sépare et cette union prend fin. Autres exemples : pays bas et Luxembourg de 1815 à 1890. Aujourd’hui ce phénomène d’union personnelle n’existe plus, on peut considérer que s’en rapproche un peu la situation des Commonwealth britanniques ; un certain nombre de pays n’ont pas voulu être des républiques et ont gardé comme souverain nominal (théorique) la couronne d’Angleterre (Canada, Australie, Nouvelle-Zélande). Dans ces 3 cas la reine d’Angleterre concerne formellement le titre de souveraineté mais n’a plus aucun rôle et désigne un gouverneur général en réalité choisi par les pays. On peut ajouter la situation de la principauté d’Andorre ; le Président de la République étant co-prince d’Andorre, charge qu’il partage avec l’évêque d’Urgel. Le chef d’Etat est pour moitié en Andorre le Président de la République française, ceci ayant été reformulé avec l’indépendance pleine d’Andorre dans la constitution de mars 1993.
L’exemple le plus marquant historiquement est le célèbre cas de l’Autriche-Hongrie, et le titre même marque bien l’association des 2 : l’empereur d’Autriche étant en même temps roi de Hongrie ; dure de 1867 jusqu’à 1918, c’est-à-dire l’effondrement des empires centraux. Aujourd’hui, Colliard ne voit plus d’exemples véritables d’union réelle.
L’union réelle est un type très lié à la monarchie.
Exemples : la confédération germanique de 1815 à 1871, qui se termine en 1871 avec l’unification allemande, résultat de la guerre désastreuse de 1870 contre la France. Ou bien autre exemple, la confédération helvétique qui dure depuis le 14ème siècle jusqu’à 1848, car en 1848 la suisse devient une fédération même si elle garde aujourd’hui officiellement encore le nom de « confédération » alors qu’elle est une fédération.
La règle essentielle, et la grande différence avec la fédération, est la règle d’unanimité. La confédération est une association volontaire où personne ne peut être forcé contre son grès. Les décisions dans le domaine commun sont des décisions qui supposent l’accord de tous, c’est-à-dire qu’elles doivent rencontrer l’unanimité des Etats membres dans l’instance où ces Etats membres sont représentés. C’est donc une situation pas très facile quand on est une 15aine ou une 20aine. En suisse il faut que tous les cantons soient d’accord. Ce qui veut dire que si le pouvoir central veut imposer quelque chose, un Etat qui n’est pas d’accord peut bloquer le processus. Forme instable qui about parfois à des drames.
C’est l’origine de la guerre de sécession. Quand on parle des fédérés (le nord, « yankees ») et les confédérés (sud) : quel est le point de départ ? La question de l’esclavage. La constitution américaine s’est construire sur une sorte de compromis (le compromis de Philadelphie) qui disait que certes c’est une fédération mais dans certains domaines les Etats font ce qu’ils veulent. Le sud est esclavagiste, le nord abolitionniste. Lorsque l’Etat fédéral dit que l’esclavage doit être aboli, les Etats du sud ne sont pas d’accord et disent qu’ils veulent une formule de confédération où ils ne peuvent être forcés et le nord dit qu’ils veulent une fédé où la majorité force les autres. C’est le début de la guerre.
Aujourd’hui on ne voit plus vraiment d’exemples de confédéré. Peut être la construction compliquée de la Bosnie-Herzégovine. C’est une fédération à deux, donc forcément comme il n’y a plus le problème de majorité, ça ressemble à une confédération.
Peut être peut on estimer aussi que la construction européenne a des traits relevant de la confédération. C’est compliqué vu que c’est un mélange de l’aspect fédéral et de l’aspect confédéral. Des domaines : décisions à l’unanimité, d’autre : à la majorité. On est un peu entre les deux avec plutôt une tendance à élargir ce qui est à la majorité au détriment de l’unanimité : tendance à la fédération.
Donc finalement cette idée, cette distinction, entre la confédération (formule lourde et fragile qui a disparu) et la fédération (formule en plein développement)
C. L’Etat fédéral
C’est la grande forme contemporaine d’Etats composé. L’Etat fédéral est une association d’Etats qui décident de remettre une partie de leur compétence à un Etat central. Et donc, dans la fédération, il y a des Etats fédérés et un Etat fédéral (forme d’organisation étatique complexe on le voit) avec des compétences différentes. Une liste de compétences donc : ce qui appartient à l’état fédéral, et ce qui appartient aux Etats fédérés. La fédération se caractérise par une règle de majorité, c’est-à-dire qu’un Etat fédéré peut être forcé à appliquer une décision dont il ne veut pas si cette décision est bien dans le domaine qui relève de la fédération est i la décision majoritaire de la fédération est allée dans ce sens.
Le fait qu’il y ait 2 domaines entraîne également un partage du pouvoir. Il y a un domaine de l’Etat fédéral, avec un pouvoir immédiat, et un domaine des Etats fédérés, avec pour eux aussi, chacun d’entre eux, un pouvoir immédiat sur ses citoyens. C’est-à-dire que par rapport au schéma basique, on a une situation plus compliquée. Dans la confédération, le pouvoir central passe par les Etats membres. Dans la fédération, le pouvoir central passe directement sur les citoyens tout comme le pouvoir des Etats fédérés passe directement sur les citoyens.
Finalement pourquoi fait-on cette construction assez compliquée qui suppose 2 pouvoir, un partage du pouvoir, des règles d’attribution, un arbitre etc. ? C’est très souvent pour résoudre des problèmes de diversités. Quand dans un même état se rencontrent plusieurs ethnies, cultures, de langues différentes, mais qu’il y a aussi une volonté de vivre ensemble tout en restant différent, et ceci est particulièrement vrai dans les grands Etats (l’URSS de la grande époque par exemple, les populations étaient très différentes). Même chose dans d’autres pays mais c’est la taille et l’histoire : les Etats-Unis, union de différentes colonies. Le Canada, où l’a on retrouve l’idée de culture différente avec un Canada français. Le brésil, le Mexique, l’inde. Tous les grands Etats quand ils ont une grande dimension en surface et en population adoptent volontiers la forme fédérale de manière à réduire les tensions qui pourraient exister.
C’est vrai aussi dans les Etats de moindre dimension quand il y a des problèmes de nationalités très forts. Ce fut le cas de la Yougoslavie sous Tito (Serbe, Croates, Slovènes, Bosniaques, etc.). On suppose quand même qu’il y a la volonté des populations d’être ensemble dans le même Etat. Dans le même genre, la suisse (avec des cantons de langue différents) : confédération d’abord, puis fédération. Ou bien le cas de la Belgique qui est devenu en 1993 un Etat fédéral composé de trois entités : Flandre, région de Bruxelles, et ( ?).
Autre raison d’établir un Etat fédéral : la volonté d’affaiblir le pouvoir central, de limiter le pouvoir central. Et ceci est vrai dans quelques cas (c’était vrai à l’origine des Etats-Unis) et c’est vrai dans l’Allemagne. En effet à la fin de la WW2 les alliés se sont dits qu’ils allaient imposer un pouvoir central affaibli, d’où la réunion d’Etats différents.
Si on veut essayer de systématiser un peu cela, on distinguera à la suite d’un grand auteur de droit international, Georges Scelle, on distinguera le fédéralisme par agrégation et le fédéralisme par ségrégation.
Cette distinction entre fédéralisme par agrégation ou par ségrégation n’est pas absolue. Certains Etats cumulent les 2 mouvements. L’URSS était à la fois le démembrement de la Russie impériale mais aussi l’adjonction d’Etats voisins, membres de la fédération (comme les Etats baltes par exemple). On avait donc à la fois des Etats venant d’un phénomène d’agrégation et d’autres d’un phénomène de ségrégation. Ceci abouti à l’indépendance dans les 1990 d’un certains nombres de pays (dont les Etats baltes). Pour les autres : constitution d’une vague Communauté des Etats Indépendants (CEI) dont on a bien l’impression qu’elle recouvre fort peu de réalité. Vague coopération mais sans plus.
Néanmoins la distinction agrégation/ségrégation reste utile pour savoir comment se pose le problème du pouvoir entre Etat fédéral et Etats fédérés. Car l’Etat fédéral est une mécanique assez délicate qui repose sur des principes d’organisations spécifiques, lesquels engendrent des particularités constitutionnelles.
§II. Principe d’organisation de l’Etat fédéral
Quel que soit le mode d’organisation de l’Etat fédéral, il y a une réalité complexe : la présence simultanément de deux formes étatiques : l’une globale, l’état fédéral, ou super Etat. L’autre, plus limite : l’Etat membre. Cela nécessite une articulation entre eux qui se fait selon trois principes dégagés là encore par Georges Scelle :
A. Le principe de superposition
C’est en fait très simple. Ca veut dire qu’il y a 2 ordres juridiques superposés qui vont s’appliquer aux citoyens. L’un global, celui du super Etat, l’intérieur duquel s’inscrivent les autres particuliers à chaque Etat membre. Ce qui veut dire que le système juridique de l’Etat membre s’inscrit dans le cadre général fixé par le système juridique de l’Etat fédéral.
Mais cette superposition marque l’importance du super Etat qui d’ailleurs en règle générale est le seul qui soit considéré comme un Etat sur le plan international. Même s’il est parfois admis que tel ou tel Etat membre peut avoir des compétences internationales limitées pour des raisons historiques (ex le Québec a une délégation générale à coté de l’ambassade du Canada). Autre exemple que l’on cite toujours, est il accidentel : c’est le cas à l’époque de l’URSS de l’Ukraine et de la Biélorussie qui avaient toutes les deux un siège à l’ONU pendant que l’URSS en avait un aussi. Justifié par le fait que les Etats-Unis siégeaient avec 2 alliés (France et Grande-Bretagne).
La superposition se combine avec l’immédiateté. L’Etat fédéral a des compétences immédiates, c’est-à-dire exercées sans intermédiaires sur les citoyens.
Donc principe de superposition qui se caractérise par l’existence d’un pouvoir supérieur et pouvant s’exercer sans intermédiaire mais qui n’est pas un pouvoir exclusif car a coté de ce pouvoir de superposition il y a le principe d’autonomie
B. Le principe d’autonomie
Là c’est ce qui distingue l’Etat fédéral de l’Etat unitaire. Autrement dit il y a un partage des compétences, certaines appartiennent exclusivement à l’Etat membre et l’Etat fédéral ne peut pas intervenir dans ce domaine. Partage des compétences selon une liste variable selon els cas, et en principe la variation peut s’expliquer par le fait que l’Etat fédéral a été construit par agrégation (auquel cas il aura des compétences d’attribution) ou par ségrégation (au quel cas l’Etat fédéral aura des compétences de droit commun).
Mais une autre variable est aussi l’idée, l’idéologie, qui préside à cet exercice de réparation. Veut-on un Etat fédéral ou plus faible ? En réalité, les listes ne sont pas extrêmement variable, on manque toujours au niveau de l’Etat fédéral défense, monnaie, etc. En fait il s’est passé dans les Etats fédéral ce qui s’est passé partout : le renforcement de l’exécutif. Aujourd’hui, l’idée que les pères fondateurs aient voulu un président des usa faible est dépassée.
Ce qui caractérise les Etats fédéraux, c’est qu’il en reste une compétence importante : celle de choisir leur propre gouvernement, ce qu’on appelle leur capacité d’auto organisation, autrement le pouvoir de faire leur propre constitution.
L’Etat fédéral impose en général une République. Mais dans ce cadre général, la forme peut être libre ; elle est souvent calqué sur l’état fédéral, mais peut être libre.
Exemple : aux Etats-Unis, les gouverneurs sont élus au suffrage universel, il y a un congrès local composé de deux assemblées.
En dehors de cette capacité d’auto organisation, il y a également bien sur une liberté sur le plan juridique dans les domaines réservés à l’Etat membre : ex le droit pénal, le droit civil, peuvent varier. Ex les Etats-Unis sur les affaires de moeurs : le divorce et le mariage sont faciles dans certains Etats, beaucoup plus difficile dans d’autres. Le jeu est permis dans des Etats et interdits dans d’autres. Idem pour la peine de mort. Idem pour la législation sur les sociétés (le Delaware c’est très facile de faire une société).
L’idée : on agit séparément dans le domaines séparés, on agi en commun dans els domaines communs
C. Le principe de participation
C’est l’idée tout simplement qu’il y a une collaboration de tous dans l’Etat fédéral. Celui-ci est composé des Etats membres et ceux-ci participent à ce gouvernement. Il y a des formes constitutionnelles variées pour assurer cette participation, mais dans cette variation il y a aussi des invariants. Par exemple, la représentation des Etats membres au niveau central, surtout lorsque le fédéralisme est voulu pour résoudre un problème de nationalité : on s’efforce d’associer chacune de ces nationalités au pouvoir central, parfois avec des obligations (ex Yougoslavie : si tel poste va à telle entité, tel autre va à telle autre entité).
Cela a comme conséquence que la charte commune, c’est-à-dire la constitution de la fédération, qui est la charte commune de tous les Etats membres ne peut être modifié qu’en commun, c’est-à-dire qu’avec l’assentiment au moins de la majorité des Etats membres (et souvent on exige en matière de révision constitutionnelle une majorité qualifiée). Mais la décision peut être prise à la majorité, c’est-à-dire qu’un Etat peut être forcé. La constitution de l’URSS prévoie le droit de sortir de la fédération, tandis que celle des Etats-Unis ne le permet pas.
§III. Particularités constitutionnelles
La première prolonge ce qu’on vient de dire. C’est l’idée que s’il y a cette capacité d’auto organisation, il y a un pouvoir constituant de l’Etat fédéré et de l’Etat fédéral : double pouvoir constituant.
Et puis s’il y a un partenaire, la nécessite d’un organe de régulation, d’une cours suprême, ne serait-ce que pour ajouter le partage des compétences en cas de difficultés
Enfin, principe de participation : au moins une chambre assurant la représentation spécifique des Etats et dont le vote permettra de vérifier qu’une majorité d’Etat est d’accord avec la proposition
A. Le pouvoir constituant
Il y a aussi le pouvoir constituant de l’Etat membre. Il y a aussi le pouvoir constituant de l’Etat fédéral qui peut être exercé soit par l’intervention direct des citoyens, soit par une démarche conjointe des Etats membres, soit (c’est souvent le cas) par des formules qui associent les 2 démarches (volonté des citoyens + volonté des Etats membres). Ainsi aux usa un amendement à la constitution fédérale pour être définitivement adopté doit d’abord être voté à la majorité des 2/3 de chaque chambre (c’est-à-dire celle qui représente les populations : la chambre des représentants, et celle qui représentent les Etats : le sénat). Et ensuite le texte de la révision doit être ratifié par les ¾ des législatures d’Etat (c’est-à-dire la ou les assemblées législatives des Etats membres). Ce processus est lourd, cela dit un Etat peut être forcé à condition que les ¾ des Etats soient d’accord. Ceci explique peut être le très faible nombre d’amendements à la constitution des Etats-Unis. 27 amendements, le dernier en 1971 pour le vote à 18 ans. Le premier : amendement déposé en 1799 et accepté en 1992 (amendement Madison).
Ou bien autre cas, en Suisse, où la révision doit d’abord être approuvée par les assemblées fédérales, lesquelles doivent être préalablement renouvelées pour être élues comme constituantes, et ensuite cette révision doit être ratifiée par un référendum, un vote direct des citoyens, et dans ce referendum il doit y avoir à la fois pour qu’il soit positif (1) la majorité des citoyen et (2) la majorité des cantons, puisque ce sont ces cantons qui fondent la fédération. Double exigence donc.
Le pouvoir constituant de l’Etat membre est beaucoup plus classique, et le pouvoir constituant de l’Etat fédéral est plus complexe puisqu’il nécessite de l’accord des citoyens de l’Etat ET l’accord des Etats. En principe c’est ce qui fait la différence entre un état fédéral et un état unitaire même très décentralisé.
Question classique (beau sujet d’examen) : y a-t-il une différence entre l’état unitaire très décentralisé et l’état fédéral ? Parfois on se le demande. Un des éléments de réponse est là : dans un Etat unitaire même très décentralisé il y a un seul pouvoir constituant : c’est l’état central qui fixe les compétences de l’Etat décentralisé. Dans un état fédéré il y a deux pouvoirs constituants. C’est différent dans la théorie même si dans la pratique c’est moins visible
B. La nécessité d’une cours suprême
Dans les Etats fédéraux il est facile de comprendre qu’il y a un besoin particulier d’un pouvoir judiciaire fort. En effet, dans un Etat fédéral, il va y avoir deux nécessités supplémentaires par rapport à un Etat unitaire.
Ces deux dispositions, en raison aussi de la théorie de la séparation du pouvoir, ne peuvent être séparées que par le pouvoir judiciaire. D’où le fait que cela doit être exercé par un organe indépendant, et c’est le rôle renforcé du pouvoir judiciaire dans un Etat fédéral en plus de ses fonctions habituelles. D’où l’existence en principe (mais il y a peu d’exception) dans tout Etat fédéral d’une cours suprême agissant comme gardien de la constitution dans ces deux domaines :
Là encore le meilleur exemple est celui de la cours suprême des Etats-Unis. Nous avons déjà vu que le contrôle de constitutionalité était très développé aux Etats-Unis. On rappelle l’idée aussi (cf. supra) d’une exception de la constitutionnalité à la disposition de chaque citoyen. On rajoute à ça la capacité des Etats membres à s’opposer à une disposition devant la cours fédérale.
La cours suprême tranchera les litiges entre Etat fédéral et Etat membre par application, où par interprétation si nécessaire, de la constitution. Elle va vérifier aussi qu’au niveau des Etats membres le pouvoir judiciaire local va bien empêcher l’application des lois contraires à la constitution du cadre général (constitution de l’Etat central).
Donc un pouvoir judiciaire fort conséquence des principes de superposition et d’autonomie
C. La nécessité d’une seconde chambre
En principe, un Etat fédéral a deux chambres. Un état confédéral peut aussi en avoir mais ce n’est pas une obligation.
Pourquoi ? Parce qu’un Etat démocratique repose sur la représentation du peuple. Tout le peuple doit être représenté, si l’on peut dire, immédiatement. Chaque fraction de la population (principe d’égalité du suffrage) doit être représentée de la même manière. On veut une représentation égalitaire du citoyen. Mais celle-ci risque de ne pas entraîner une répartition égalitaire des Etats, car certains Etats sont beaucoup plus peuplés que d’autres. Ainsi la chambre des représentants a un représentant par fraction de 400 000 habitants.
A coté de cette population, il y a les Etats : ceux-ci existent, sont associés, ils doivent participer, et en théorie décider à la majorité d’entre eux. D’où généralement une représentation propre des Etats, et non plus des citoyens, dans une autre chambre, une chambre des Etats qui va justement assurer cette représentation des différentes entités étatiques composant la fédération.
A ce sujet plusieurs solutions qui s’articulent généralement avec l’élection parallèlement au suffrage universel des représentants. C’est l’idée dans certain cas d’une représentation égalitaire, et à l’inverse inégalitaire.
Il y a plusieurs solutions pour désigner les membres :
·
·
·
·
Il faut signaler des exceptions à la règle du bicamérisme, la plus notable étant celle du Canada. Il y a bien un sénat, mais ce sénat (qui trouve ses origines dans un décalque de la chambre des lords britanniques) n’est pas élu mais nommé en théorie par le gouverneur général, mais en fait par le 1er ministre. Cela dit ce sénat a très peu de pouvoir et est surtout honorifique.
En tout cas, cette exception canadienne montre que si théoriquement cette seconde chambre est une nécessité, ce n’est pas toujours respecté.
PARTIE II
HISTOIRE CONSTITUTIONNELLE
Rapide bilan de la première partie
Existence d’un certain nombre d’éléments simples qui st à la base de toutes les constructions politiques, notamment contemporaines, et parmi celle là la généralité de la forme Etat aujourd’hui universelle (tous les peuples du monde sont gouvernés par des Etats détenteurs du pouvoir politique), ce pouvoir agissant par l’intermédiaire du droit. Ce droit est d’abord voulu comme un élément de protection de l’individu ; reconnaître des droits est offrir des garanties, voire la vogue contemporaine de la notion d’Etat de droit (garantir l’individu contre l’arbitraire). Cet individu est de plus, dans les constructions qui se veulent démocratiques, placé doublement au cour de la construction politique.
Finalement c’est un peu tout cela les principes de départ.
Pour organiser juridiquement tout cela : des constitutions qui établissent la primauté de ces principes et qui organisent la manière dont va s’établir l’équilibre nécessaire entre le pouvoir de l’Etat d’une part (la force pour conduire le groupe) et la liberté de l’individu d’autre part. c’est à partir de cette articulation que des différenciations apparaissent, car des agencements techniques, différents, peuvent être mis en place pour aménager « au mieux » cette articulation, le soucis principal dans l’aménagement de l’Etat étant toujours la protection de la liberté (puisque c’est le but même de l’Etat), donc la limitation du pouvoir (pour protéger cette liberté) parfois par la différenciation de la forme étatique (c’est le fédéralisme, cf. supra), toujours par la séparation des pouvoirs (essentiellement celle du législatif et de l’exécutif) qui même si elle est parfois douteuse renvoie, incarne, l’éternel face à face entre le pouvoir et la liberté, le citoyen, son représentant (législatif).
On a vu que plusieurs combinaisons sont possibles sans que l’histoire ait tranchée définitivement en faveur de tel ou tel modèle. On constate aujourd’hui une grande diversité des régimes politique dans le monde ou dans notre histoire.
Cette diversité on la trouve d’abord en France. Dans un peu plus de deux siècles on a connu une quinzaine de régimes politique différents qui se succèdent très rapidement au début, un peu moins par la suite. Le début, c’est-à-dire en gros jusqu’au milieu du 19ème siècle, est compliqué par un désaccord sur la forme même du régime, sur la légitimité. Le pouvoir légitime est il le roi ou est il le peuple ? La monarchie ou la république ? Et ces formes alternent pendant près d’un siècle, depuis la révolution jusqu’à 1875, puisque que ce n’est qu’en 1875 quel a question est tranchée en faveur de la République d’une manière qui paraissait provisoire mais qui s’avéra définitive et qui aujourd’hui parait définitive.
On a donc (si l’on regarde les choses de très haut) deux très grandes périodes. La première, qui se traduit par une forte instabilité et la multiplication des expériences de 1789 à 1875, et une seconde plus stable – au moins pour ce qui est de la forme politique – et qui est la construction progressive de la République parlementaire avec bien sur des différences entre la troisième République, la quatrième République et différences plus marquées avec la cinquième République. La cinquième République semble, après 48 ans d’existence, plutôt réussie, puisqu’il y a eu que de simples retouches techniques à la Constitution (la dernière essentielle étant celle de 1962 sur l’élection au suffrage universel du Président de la République) et l’autre révision relative au Président de la République étant le quinquennat voté en septembre 2000.
Même si ça et là certains aménagements sont demandés, même s’il y a un peu d’agitation chez certains qui proposent une 6ème République. Ce débat n’est pas pour l’heure un débat essentiel, même si on va en voir apparaître quelques traces dans la campagne présidentielle.
Cette période est plutôt marquée par une certaine instabilité constitutionnelle.
Si l’on regarde maintenant les pays étrangers, nous avons au moins pour le monde qui nous concerne directement (celui de la démocratie libérale qui après l’Amérique du Nord et l’Europe de l’ouest a aussi gagné l’Europe centrale), nous avons le sentiment qu’il y a eu une évolution plus linéaire, avec moins d’à-coups, moins de révolutions (même s’il y en a eu au départ) et que d’une manière générale en Europe, même s’il y a eu des périodes heurtées, il y a eu ce cours de choses, cette évolution, qui s’est fait pour arriver à un modèle général : le régime parlementaire, qui est le régime de 15 des 15 pays et des 24 de l’union à 25. Régime parlementaire ou finalement la question de savoir s’il s’agir d’une monarchie formelle dans laquelle le roi règne et ne gouverne pas ou une république dans laquelle le Président de la République préside mais ne gouverne pas n’a qu’une importance secondaire.
C’est le cas de tous les pays sauf Chypre (régime présidentiel). Ne pouvant parler des 15 ni des 25, nous insisterons sur l’Angleterre et l’Allemagne. A coté, unique ou presque (même s’il y a un certain nombre d’émules en Amérique Latine qui commencent à fonctionner), moins proche de nos traditions mais important par sa stabilité historique et par le fait qu’il s’applique à la première puissance mondiale : le régime présidentiel, les Etats-Unis d’Amérique.
En regroupant tout ça dans une même partie consacrée à la diversité des régimes politique, nous verrons 4 chapitres :
Chapitre 1 : L’instabilité française (1789-1870)
Cette instabilité se nourri d’abord du fait que la question de la légitimité du détenteur normal (en accord avec la norme dominante dans le groupe) du pouvoir, la question de qui doit détenir le pouvoir met du temps à être régler. Est-ce le roi, est ce le peuple ? Serait une combinaison des deux ? Les diverses solutions sont expérimentées. Et cette concurrence abouti à une série de ruptures dans un sens ou l’autre. La révolution : rupture avec l’ordre ancien. La restauration : rompt avec la révolution et revient à l’ordre antérieur. Les révolutions à nouveauté, et au milieu de tout ça les empires comme une sorte de synthèse un peu étrange de monarchie à forme républicaine ou de république à forme monarchique.
Ceci abouti au fait qu’au lieu d’une évolution linéaire, il y a eu une série d’à coups, de ruptures. Dans ces cas là, c’est une vieille loi historique, le « balancier va trop loin » : on a voulu aller trop loin dans la nouveauté. Du coup quand ça revient en arrière, ça revient aussi trop loin. D’où la justesse de l’image du balancier. Au fur et à mesure l’amplitude se réduit, et tout ça se calme un peu. Un des principes disparaît définitivement de l’autre qui s’impose.
Ceci a été dit d’une autre manière par la théorie des cycles constitutionnels de Maurice Hauriou. Pour lui, l’histoire constitutionnelle française est caractérisée/expliquée par l’existence de deux courants concurrents et contradictoires.
Ces deux courants l’emportant chacun leur tour, et par intervalle quelques rares courants d’équilibres, marqués par la prédominance de l’assemblée. Ainsi le premier cycle commencé par la Révolution et la convention (c’est-à-dire le pouvoir à l’assemblée et à ce qui en émane) avant que l’autorité se réaffirme avec le consulat et l’empire, puis un relatif équilibre avec la monarchie constitutionnelle. A nouveau en 1848, une bref période provisoire de prédominance de l’assemblée, puis le régime présidentiel et l’empire, jusqu’à un nouvel équilibre avec les débuts de la troisième République. Plus tard, l’autoritarisme du régime de Vichy, puis la quatrième République (avec la prédominance de l’assemblée) avant de revenir à la cinquième République avec une prépondérance du président.
Dans la première période on sera amener à privilégier un déroulement historique, sans faire de l’histoire politique. On mettra l’accent sur les caractéristiques constitutionnel des régimes qui se sont succédé. Du coup 4 sections :
Section 1 – La période révolutionnaire et l’Empire
C’est la période des grands bouleversements, où tous ces concepts fondamentaux que l’on vient de regarder vont apparaître pour traverser/irriguer/organiser deux siècles d’histoire constitutionnel (droit de l’homme, représentation, séparation des pouvoir) mais aussi l’autorité, dont le rétablissement va clore ce premier cycle. On peut à l’intérieur distinguer quatre grands moments :
§I. Les débuts de la révolution et la Constituante
Les débuts appartiennent encore à l’ancien régime. Devant les difficultés économiques et sociales qui sont grandes, le roi qui est un monarque absolu de droit divin, qui gouverne sans l’appuie ou l’avis de chambres, le roi décide la convocation de cette forme très archaïque de la représentation que sont les Etats généraux. Et il y a une séance d’ouverture le 5 mai 1789 lorsque les différents élus des différents ordres (noblesse, clergé, tiers Etats) se réunissent, et très vite la revendication du Tiers Etats d’être reconnu comme essentiel, puisque ce tiers représente en réalité quelque chose qui dépasse les 80% de la pop. Devant le refus des autres ordres de s’incliner, devant le refus de ce qu’ils qualifient de « coup d’Etat » (prétention du tiers de tout représenter), le tiers Etat vote le 17 juin 1789 sa transformation en assemblée nationale qui devient assemblée constituante le 9 juillet 1789 (elle décide de faire une constitution alors qu’elle n’avait pas été réunie pour cela). Ce coup de force, ce dépassement total de son mandat, s’obtient évidemment par le soutien du peuple, et si l’assemblée peut ainsi s’organiser pour faire institutionnellement la révolution c’est qu’elle est soutenue par le peuple de Paris. Rappelons pour mémoire la prise de la bastille le 14 juillet 1789 comme point d’orgue à ces manifestations d’appuie au tiers Etat à cette assemblée devenue nationale puis constituante.
Elle établira d’abord la DDHC, mettra beaucoup plus longtemps à écrire une constitution nouvelle/originale : la première, la constitution de 1791 mais cette assemblée échoit finalement à se prolonger dans une forme stable qu’était l’assemblée législative du projet constitutionnel qui sera appliqué assez peu de temps.
A. La déclaration des droits de l’homme
Cette déclaration est conçue pour être le préambule d’une future constitution, il s’agit selon une habitude qui n’est pas encore prise mai qui demeurera de mettre en avant de la constitution les droits de l’homme. Cette déclaration qui a une importance considérable, puisque c’est la première, tend à proclamer les droits « naturels » et imprescriptibles (on ne peut les faire disparaître) de ceux qui apparaissent comme étant au centre du système politique nouveau : l’individu, le citoyen, tout autant central que le roi l’était dans le système précédent. Article 2 de la déclaration : « Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l’homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l’oppression ».
C’est là qu’est finalement l’idée maîtresse, qu’on retrouve dans les textes qui ont eu une forte influence sur notre déclaration. On pense aux déclarations américaines (celle d’indépendance, et la plus connue, celle de 1776). Il y a dans la déclaration des droits de l’homme bien d’autres influences. On peut y voir la somme philosophique des lumières du 18ème siècle : c’est l’aboutissement de la pensée de ce qu’on va appeler les lumières.
Sur le plan purement constitutionnel il y aurait beaucoup à dire sur la DDHC qui intervient au sein d’un comité de la constitution qui est réuni dès le début de l’état. La discussion et le vote de la déclaration interviennent à la fin du moi d’août 1789. Le texte est composé d’un préambule justificatif, et de l’affirmation des grands principes que l’on vient de signaler. Ces grands principes étant d’abord :
Pour garantir ses droits, la société politique se construit sur l’idée de la souveraineté nationale, la force de la loi qui exprime la volonté générale, la soumission à la Nation de l’armée, de l’administration, et puis la séparation des pouvoirs (Cf. le point 16).
Le retentissement intellectuel de ce texte sera immense, et encore aujourd’hui. Pourtant son efficacité, son effectivité (plutôt) juridique sera beaucoup plus discutée. Sous la troisième République, ce texte est plus considéré par la doctrine et donc par les juges comme un « ensemble d’intention » et non pas comme un ensemble de normes applicables. Notons que l’absence de contrôle de constitutionnalité interdisait qu’on fasse la différence. Il faudra attendre très longtemps, pas loin de 2 siècles, pour que le conseil constitutionnel utilisant la DDHC (reconnaissant la valeur juridique du préambule) dans sa décision fondatrice du 16 juillet 1971 sur la liberté d’association, pour que le conseil constitutionnel confère ou reconnaisse une pleine valeur juridique à la déclaration et effectivement à partir de là elle sera considérée comme étant d’application directe, possible. Elle sera très largement utilisée par les tribunaux. Et aujourd’hui le point n’est plus discuté.
B. La constitution de 1791
Si la DDHC très vite établie est un indéniable succès, il n’en va pas de même pour la constitution puisque les débats dureront 2 ans (vote le 3 septembre 1791). Les débats sont riches, et le point d’arrivé est une monarchie constitutionnelle mais qui n’a rien à voir avec le modèle anglais en train de se mettre en place et que l’on considèrera comme l’ancêtre réel du régime parlementaire. C’est à ce moment là qu’est inventé en Angleterre la responsabilité politique (démission de Morth).
Cette responsabilité a beaucoup plus à voir avec le système américain et le régime présidentiel. C’est paradoxal de dire que cette constitution monarchique se rapproche du régime présidentiel, mais c’est semblable. Il y a l’idée de dire qu’il y a un chef d’Etat avec sa légitimité, qu’il ne tient pas du parlement mais de l’histoire ou du peuple ; un exécutif qui nomme librement ses ministres (l’un et les autres n’étant pas responsable devant l’assemblée, ne pouvant pas être démit par elle). L’assemblée, elle, vote la loi, que le roi et les ministres appliquent (il y a cette notion de séparation des pouvoirs). Le roi l’applique sauf s’il s’y oppose par son veto (voilà que le pouvoir arrête le pouvoir) mais il n’y a pas de dissolution du parlement, tout comme il n’y a pas de renversement du gouvernement possible (« l’équilibre de la menace », Colliard). On est bien dans une séparation stricte des pouvoirs, on est bien dans une application stricte des idées de Montesquieu.
Dès septembre 1789 il est décidé qu’il n’y aura qu’une seule assemblée. « La nation étant une, la représentation doit être une » (Rabaut Saint-Étienne). C’est-à-dire qu’il n’y a qu’une seule assemblée qui représente l’ensemble de la nation, et donc on voit déjà que si on s’est inspiré de Montesquieu pour la séparation, on occulte le rôle de l’aristocratie et de la 2eme chambre. Une assemblée unique, qui aura seule l’initiative et le vote de la loi, et qui ne peut être dissoute : il y a bien cette définition d’un pouvoir législatif assez autonome jusqu’au veto.
Cette représentation de l’assemblée est très limitée. On met en place dès le départ un régime censitaire qui écarte – outre les femmes – 3 millions de citoyen pour leur pauvreté, lesquels sont réputés être « citoyens passifs ». Seuls votent les citoyens actifs, avec un système d’élection à deux degrés, c’est-à-dire que les électeurs élisent à raison d’un pour cent de grands électeurs, qui vont eux se réunir pour élire les élus. On a un système de filtre qui fonctionne très efficacement. Tous les filtres de la représentation amènent à concentrer sur les personnalités les plus fortes, les plus capables, et finalement les plus instruites (dans le cas de l’époque, les plus fortunés, les plus bourgeoises). Ce filtre fait en réalité que ce qu’on appelle l’élection est le choix de 4 millions d’électeurs donnant 40 000 dans les assemblées primaires, et ce sont ces 40 000 là qui vont élire les représentants. Autrement dit, corps électoral restreint.
La question du droit de veto est tout à fait centrale. Le roi conserve d’important pouvoir : un pouvoir de nomination, il est le chef des armées, et surtout il peut opposer au loi un veto qui certes au départ est suspensif et pas définitif, mais qui dans la pratique lui permet de paralyser l’assemblée, d’autant qu’il est général et peut s’étendre à tout. Le roi n’hésitera pas à l’utiliser en beaucoup de choses. Or voilà que le roi mal inspiré, mal conseillé, l’utilise très souvent. Cela crée tout de suite une atmosphère de conflit entre le roi et l’assemblée constituante, qui illustre l’épisode de la fuite à Varenne (juin 1791) et malgré le retour quelque peu forcé du roi, malgré le serment qu’il prête à la nouvelle constitution le 14 septembre 1791, le nouveau régime parait être bien conflictuel. La coexistence dans une assemblée victorieuse et un roi que l’on ramène par la force à Paris : comment cela peut fonctionner ? Ca ne fonctionnera pas, et ça amènera l’échec de la législative.
C. L’échec de la législative
Au lendemain du vote de la constitution de 1791, c’est la mise en place des nouvelles institutions. Le roi n’est pas changé, car on vient de le rappeler. Mais il y a à changer l’assemblée, à élire une nouvelle. Ce sont les élections de 1791. L’assemblée nationale est d’autant plus renouvelée que les constituants avaient votés leur non rééligibilité. Ils avaient décidés eux même qu’ils ne seraient pas rééligibles pour l’assemblée qui allaient être mise en place. Et donc il y comme résultat un groupe conservateur, un groupe jacobin important, et au milieu la moitié, celle qu’on appelle la plaine, parce que dans la configuration de l’assemblée elle siège sur les bans du bas qui sont en bas. La pleine hésite, et suivant les cas, et suivant les problèmes, votera avec les uns ou avec les autres.
Ce qui est certain, c’est que pour tout le monde, les rapports avec le roi sont difficiles : l’usage systématique du veto exaspère. Ceci, dans une atmosphère des institutions qui devient très lourde, on a des manifestations contre le roi en juin et en août 1792. Evidemment ceci n’est pas sans lié : les jacobins organisent ces insurrections parisiennes par l’intermédiaire de leur société de pensée.
Le 10 août 1792, sans appliquer la constitution du roi qui ne prévoyait pas cela, l’assemblée décide de suspendre le roi. Elle nomme pour le remplacer un conseil exécutif provisoire. Simplement, elle a bien conscience que ce n’est pas la constitution ; ce faisant, elle n’applique pas la constitution, et donc il faut faire une nouvelle constitution qui corresponde à la situation nouvelle qui est crée. L’assemblée décide la convocation d’une convention nationale pour refaire une constitution. La première aura donc duré moins d’un an.
§II. La convention 1793-1794 et son échec constitutionnel
Si l’ouvre accomplie par la convention est immense et sauve la révolution au prix, il est vrai, de la terreur, elle se révélera incapable d’arriver à une constitution applicable. Ce qui est curieux pour un régime qui est arrivé à régler un tas de problème. Peut être parce que dans la période il y a trop de convulsions politique pour arriver à la stabilité. Il y avait plusieurs projets : au départ, la constitution girondine (modérés, un peu fédéraliste) mais qui sera très vite repoussée : elle ouvre la voix à la constitution montagnarde (jacobine) qui est un texte intéressant et qui ne sera jamais appliqué.
A. Le projet de constitution girondine du 15 février 1793
Aux élections du 5 septembre 1792, même si on a fait disparaître le cens, même si on a fait disparaître la distinction entre passif et actif (c’est-à-dire qu’on est passé de 4 à 7 millions d’électeurs), ces élections de 1792 ramènent une assemblée divisée. Il y a 200 montagnards, 160 jacobins, et au milieu, toujours cette moitié de la plaine qui hésite et qui va voter avec les uns ou avec les autres. Mais l’opposition au roi est générale, la multiplication du veto exaspère. La royauté est abolie le 21 septembre 1792 (premier jour de l’an I de la République) et la condamnation à mort de Louis XVI, guillotiné le 21 janvier 1793. Dès le mois de septembre aussi, c’est-à-dire dès la réunion de l’assemblée, est mis en place un comité de la constitution, puisque cette assemblée a été élue avec comme tache prioritaire de faire une constitution.
Ce comité est composé de 8 girondins et de Danton. Il adopte en février 1793 un projet rédigé par Condorcet. Projet très démocratique, bourré de référendums et d’initiatives populaires, qui est assez complexe mais assez intéressant, mais qui ne sera pas discuté par la convention parce qu’entre temps la convention est passée sous la domination des montagnards, désormais soutenus par une bonne partie de la plaine (à la fois par conviction et aussi parce que les montagnards s’appuient sur un comité insurrectionnel parisien menaçant). Le projet de constitution girondine est enterré et on passé à un autre projet.
B. La constitution montagnarde du 24 juin 1793
Dès leur prise du pouvoir en effet, les montagnards reprennent la question de la constitution. Il y a un projet préparé par une commission et le projet dont le principal rédacteur est Hérault de Séchelles dont le projet est adopté le 24 juin 1793. Là encore il a fallu un peu de temps, car on est presque à 1 an des élections. Ce projet repose sur l’idée de la souveraineté populaire : il y a un suffrage universel direct, une large place au référendum, le droit à l’insurrection (droit très satisfaisant sur le plan romantique mais un peu baroque sur le plan juridique … haha sacré Colliard J !) reconnu notamment dans la DDHC nouvelle de 1793. La question de l’exécutif est secondaire. L’assemblée est élue directement par le peuple sur la seule base de la population, qui pourtant est répartie en assemblées primaires (filtre social). L’assemblée forme le corps législatif qui prend les décrets. Ce législatif a en réalité aussi le pouvoir exécutif. Elle prend les décrets et propose les lois au peuple. Une loi n’est réputée définitivement adoptée que si 40 jours après son envoie à tous les départements il n’y a pas eu d’objection d’au moins 1/10ème des citoyens dans la majorité des départements.
C’est un système très lourd, d’autant plus que par soucis de n’avoir personne qui pourrait s’accaparer le pouvoir, l’assemblée est renouvelée tous les ans. Il y a parmi les éléments le conseil exécutif qui est là pour appliquer les décrets pris par le législatif. Ces membres du conseil exécutif sont choisis par le législatif sur une liste préparée par les assemblées électorales des départements (c’est-à-dire la réunion de assemblée des départements), chaque département proposant un candidat. Le législatif en choisi ensuite quelques uns sur cette liste. Les membres du conseil exécutif ont un mandat de 2 ans. Ils sont renouvelables par moitié (chaque assemblée en renouvelle la moitié).
En réalité, une omnipotence de l’assemblée qui nomme et révoque les membres du conseil exécutif, qui prend les décrets et vote les lois, théoriquement appuyée sur le peuple, lequel pouvant s’opposer à la loi. Système lourd, difficile à appliquer. La constitution sera votée par référendum en juillet/août 1793, sera scellée le 10 août 1793 dans la fête de la fédération. Elle ne sera jamais appliquée.
C. Son inapplication
C’est que pendant ce temps la situation s’est dégradée. Il y a des révoltes fédéralistes, royalistes. Il y a des défaites (provisoires) en Vendée et c’est le Salut Public qui devient l’essentiel et qui amène à la dictature du comité qui est chargé de ce salut public, comité qui existait dès le 6 avril 1793 comme l’un des 21 comités de la convention. Le 27 juillet, Robespierre rentre au Comité de Salut Public. Ce Comité de Salut Public devient progressivement en charge du pouvoir. A l’époque on appelle ça un « gouvernement révolutionnaire » systématisé par plusieurs décrets. Décret du 19 vendémiaire an II (10 octobre 1793) décide qu’un « gouvernement est révolutionnaire jusqu’au rétablissement de la paix ». Du coup ce gouvernement ne gouvernera pas selon la constitution mais selon l’esprit révolutionnaire car on a besoin d’un pouvoir fort pour gagner la guerre. La république n’est donc plus fondée sur la constitution mais sur la déclaration du comité de salut public organisé par le décret du 14 frimaire an II (4 décembre 1793), Comité de Salut Public dominé par Robespierre. Ce comité sera très vite fondé sur la terreur dès septembre 1793. Cette terreur dévorera les unes après les autres les différentes tendances révolutionnaires, tout ceci se faisant au profit d’une dictature personnelle de Robespierre jusqu’à ce qu’elle devienne trop pesante et que ses proches eux-mêmes craignent d’être emportés. Robespierre est renversé par l’assemblée le 9 thermidor an II (27 juillet 1794), c’est-à-dire pratiquement un an après l’entrée de Robespierre au Comité de Salut Public. Ce renversement marque la fin de la République militante (celle qui voulait aller plus loin) et marque l’association pour longtemps l’association des concepts de République et de Fanatisme, de démocratie et de terreur. Et donc, au retour du balancier. On va essayer de revenir à plus de modération (le Directoire).
§III. Le Directoire
S’ouvre d’abord ce qu’on va appeler la République thermidorienne qui va tenter de renouer en établissant la constitution de l’an III mettant en place le régime politique dit du Directoire, qui va lui aussi échouer au bout de 4 ans, en prenant fin avec le coup d’Etat du 18 brumaire an VIII du Général Bonaparte. Trois étapes : république thermidorienne, constitution de l’an 3, l’échec du directoire
A. La république thermidorienne.
Thermidor et la mise à l’écart de Robespierre est une réaction contre la terreur et contre les excès de celle-ci. Il ne faut pas oublier qu’elle est conduite par les survivants de la période, que ces survivants ont voté la mort du roi et ne veulent donc surtout pas d’une restauration monarchique. Et leur choix ne peut être que celui de la république (certainement pas le retour à la monarchie), mais une république constitutionnelle, modérée.
Dans un premier temps, les structures en places subsistent, notamment les comités au premier rang desquels le Comité de Salut Public mais qui évidemment n’a pas le rôle exclusif qu’il avait précédemment. On revient à une lecture un peu plus tranquille. C’est ce comité qui s’occupe des différentes politiques à mener. On fait attention à ce que ce comité n’ait pas trop de pouvoir. Les membres sont renouvelés par quart tous les mois. En réalité ces comités sont l’exécutif, très fragile, très incertain, sous la coupe de l’assemblée qui en permanence renouvelle ces comités. Et ceci est provisoire, puisqu’en même temps le travail constitutionnel reprend. Il ne peut être question de la constitution de 1791 et de celle de 1793 (liée à la terreur et au régime de RB que l’on veut écarter). Si on veut un texte, il faut l’écrire, et à partir d’avril 1795 se met en place une commission des 11 dont le rapporteur sera Boissy d’Anglas et le projet sera discuté en juillet août 1795. C’est celui qui va donner naissance à la constitution de l’an III après quelques modifications
B. La constitution de l’an III
L’idée principale et on revient en quelque sorte ce qui avait animé un demi siècle plus tôt Montesquieu, est la recherche de la modération. On veut éviter le blocage produit par la constitution de 1791. On veut un pouvoir modéré qui n’ouvre pas la porte au terrorisme et à l’insurrection permanente.
La modération se traduit d’abord dans une déclaration des droits moins généreuse que les précédentes, et qui introduit pour la première fois (et c’est une thématique qu’on retrouvera plus tard) l’idée des devoirs. Et donc c’est désormais la déclaration des droits et des devoirs de l’homme et du citoyen, qui reprend assez largement celle de 1789 mais reste un peu en deçà et notamment elle gomme l’égalité. On appréciera la franchise (ou l’hypocrisie) que la formule « les hommes naissent et demeurent libres et égaux » devient « les hommes naissent libres et égaux ». On enlève aussi le droit à l’insurrection qui avait été mis en exergue en 1793 notamment. Sous ces réserves, la déclaration ressemble à celle de 1789.
De la même, sur le système électoral (l’assemblée joue un rôle fondamental) rétabli celui de 1791 en le fondant à nouveau sur le cens et la propriété. Pour être électeur, il faut être propriétaire. Et on a un système a deux degrés : des assemblées primaires qui élisent de grands électeurs à raison d’un pour 200. Il y a un cens financier pour être électeur primaire, et pour être électeur secondaire le cens financier est beaucoup plus important : il y a l’obligation de posséder un bien ou un revenu égal à 200 journées de travail (ce qui à l’époque réduit à une fraction assez limitée de la population). Et ce système des électeurs de deux degrés fait qu’on passe d’un premier corps électoral d’environ 6M à un corps électoral réel de 30 000 beaucoup plus facile à influencer. Ces grands électeurs désignent un corps législatif divisé en 2 chambres élues pour 3 ans (mandat court) et qui en plus sont renouvelables par tiers tous les ans (avec idée d’une rotation rapide des mandats politique pour faire en sorte que personne n’accapara le pouvoir trop longtemps, idée généreuse qui en général abouti à la catastrophe vu que les élus s’occupent de leur réélection).
Ces deux chambres sont le conseil des 500 et celui des anciens (relatif, car la condition pour être membre des anciens est d’avoir 40 ans au lieu de 30 pour ce qui est des 500). Les 500 sont 500, les anciens sont 250, tout le monde est élu ensemble et ils sont répartis par tirage au sort. Ces chambres font la loi avec une procédure assez complexe : le droit d’initiative est aux 500, et le vote de la loi est donné aux anciens (réputés plus expérimentés) avec des procédures pour régler d’éventuels désaccords entre les 2 chambres.
Pour que l’exécutif soit limité (c’est l’objectif essentiel), on installe un directoire qui en principe est collectif de 5 membres selon la procédure suivante : les 500 établissent une liste de 50 candidats, parmi lesquels les anciens choisissent au scrutin secret 5 noms parmi les 50. Ces directeurs ont un mandat de 5 ans avec un renouvellement annuel d’un membre, un sortant ne pouvant revenir qu’au bout de 5 ans (c’est-à-dire qu’il y a une rotation permanente, ce qui est une manière de fragiliser l’exécutif tout comme le législatif est fragilisé par la réunion annuel d’un de ces tiers).
On se méfie d’un pouvoir accaparé par une personne, et s’il y a un président du directoire, c’est chacun à son tour et pour une durée maximale de 3 mois. A noter que ce système existe toujours dans le cas de la Suisse qui a un gouvernement de type directorial. Le président de la confédération est élu pour un an parmi les ministres.
C’est donc finalement dans ce système de 5 directeurs la majorité si l’on peut dire du directoire qui gouverne assistée de ministre qu’il désigne. C’est un système ou on fragilise tout le monde dans cette recherche de la modération (après la terreur) mais qui risque d’être compliqué.
A cette complexité devait s’ajouter une innovation extrêmement intéressante, c’est la formule du jury constitutionnaire, premier exemple de contrôle de constitutionnalité auquel pouvait être déféré les actes des assemblée électorales et les actes des conseils. C’est-à-dire qu’ils jugeaient à la fois de la validité des élections et de la validité des lois. Cette jurie-constitutionnaire (au féminin pour Sieyès) pouvant être saisie à la demande des minorités (l’un des conseils, ou les citoyens). Il aurait du être constitué de 108 renouvelables par tiers, et les membres de cette jurie étant choisie par cooptation parmi les membres sortant des conseils. Cette invention de Sieyès, père du contrôle de constitutionnalité en France, fut rejetée par la convention qui jugeait que la complexité du système était déjà suffisante, et qui par ailleurs demeurait attaché à la suprématie de la loi. On trouve là l’origine d’une veille idée qui existe aujourd’hui : la loi étant votée par les représentants du peuple, est-il normal qu’elle soit contrôlée par des personnes qui ne sont pas les représentants du peuple ? La question se pose encore aujourd’hui.
La constitution de l’an III est intéressante, très complexe, on y a multiplié les garanties et finalement elle ne va pas marcher
C. L’échec du Directoire
Derrière ce morcellement du pouvoir a priori protecteur, il y a des réalités qui sont un peu plus triviales. Il y a d’abord la volonté de ceux qui sont au pouvoir, ceux qui ont mis fin à la dictature de Robespierre, de garder le pouvoir. En même temps que la constitution, le corps électoral est invité à ratifier un décret dit « des deux tiers » qui réserve aux conventionnels sortant 500 des 750 sièges de député, c’est-à-dire que les élection sont être assez théorique puisque déjà sur 750 siècles, 500 vont être pourvu par ceux qui sont en place. On est loin de la vertu des 1ers constituants qui avaient décidés de ne pas être rééligibles. Ce décret, proposé au corps électoral, est accepté de justesse par le corps électoral.
Sous cette réserve qui rend le scrutin évidemment assez théorique, il y a pour l’élection des députés (ce qui vont se répartir entre les 2 conseils) un scrutin secret. Pour l’essentiel il est uninominal, c’est-à-dire que les députés sont élus un par un avec une exigence de majorité aux 2 premiers tours et de majorité relative au 3eme tours si les 2 premiers n’ont pas été conclusifs. Le tout se faisant à l’intérieur d’assemblée primaires puisqu’on a gardé ce système dans lequel les électeurs désignent de grand électeurs peu nombreux.
Il ne faut pas oublier que c’est un système dans lequel il y a un renouvellement annuel, ce qui fait qu’à chaque élection le pouvoir en place est menacé et notamment menacé par la remontée des royalistes (au sens de l’époque), c’est-à-dire que finalement cette idée que tout ça va très mal et qu’il faut revenir à l’ancien régime, s’il elle n’a pas grand cours à paris, se rencontre dans les campagnes. Remontées négatives des élections. On fait des coups d’Etat préventifs qui amènent le directoire et les conseils sortant à casser un certain nombre de résultats électoraux de manière à ce que les adversaires du régime voient leurs élections réputées invalidées.
Système instable, habitude douteuse d’invalider les élections, et système impopulaire qui a durer pendant 4 ans mais qui s’effondre avec le dernier coup d’Etat (celui là pas préventif mais curatif ;)) qui est le coup d’Etat du 18 brumaire an 8 (9 novembre 1799) conduit par un général Bonaparte qui devient une espèce de légende auréolé par la campagne d’Italie. Ce coup d’Etat est mené par Bonaparte, par son frère Lucien (extrêmement intelligent) qui à l’époque est président du conseil des 500. Et ceci étant fait, avec la complicité de Sieyès et de Ducos (autre directeur) et 2 ministres que l’on retrouvera pendant très longtemps : Fouchet et Talleyrand. Ces 5 hommes (6 avec Bonaparte) mènent le coup d’Etat : il consiste à faire envahir par les grenadiers une salle de réunion des 500 et des anciens, à virer tout le monde dehors, et ensuite en rappeler quelques uns pour leur faire voter ce que l’on veut leur faire voter.
Le lendemain, le temps de retrouver quelques anciens un peu inquiet, ceux qui restent du conseil votent la loi du 19 brumaire qui supprime le directoire, et ce Directoire est remplacé par une commission consulaire exécutive composée de trois consuls. Sieyès et Ducos (qui étaient directeurs et gardent le pouvoir) et qui ont du faire une place au général Bonaparte. Et on peut penser que chacun des trois pense en lui même que le triumvirat est très bien mais qu’ils voudraient rester seuls. Ils ne vont pas faire le poids fasse à Bonaparte.
C’est un net renforcement de l’exécutif d’autant plus qu’il est appuyé par l’armée. Le corps législatif est dissout et remplacé par 2 commissions de 25 membres (ceux des conseils qui se sont ralliés le plus vite au nouveau régime), et ces 2 commissions sont chargées notamment de préparer une nouvelle constitution, car il y a toujours cette idéologie forte de refaire une constitution après un coup d’Etat. C’est ce qui ouvre la période du consulat et de l’empire
Ce qui commence en l’an VIII, c’est le rétablissement d’une autorité monarchique. Si l’on entend par monarchie son sens étymologique (le pouvoir d’un seul), mais qui n’a strictement rien à voir avec la monarchie antérieure. Les gouvernants de cette période, les consuls, se veulent dans la république héritier d’une révolution qui a réussi, en ce sens qu’elle a établi le pouvoir sur une légitimité nouvelle et qui doit maintenant permettre d’établir un régime stable et donc de trouver les chemins de la postérité.
A ce sujet il faut souligner la déclaration des consul du 24 frimaire an 8 (15 décembre 1799) qui est la suivante : « la révolution est fixée aux principes qui l’ont commencée : elle est finie ». Cela veut dire que maintenant les principes et notamment le pouvoir du peuple sont affirmés : plus de raison de s’agiter, d’avoir des débordements de ceci et de cela : c’est fini, et maintenant on établi quelque chose de stable et de définitif.
Ce nouveau régime qui se met en place est l’alliance de l’autorité (pouvoir exécutif fort) et d’une recherche plus ou moins sincère de la légitimité populaire avec le recours fréquent au plébiscite. L’idée finalement que bien sur c’est à lui d’être le chef mais qu’il faut avoir derrière l’assentiment du peuple. Le chef tire sa légitimité du peuple et de ce point de vue la rupture de 1789 demeure : ce qui fait la capacité a être chef est la confiance du peuple et non la volonté de dieu.
Dans la réalité, c’est l’établissement d’un pouvoir personnel de plus en plus marqué facilité par l’extrême popularité de Bonaparte, le retentissement des victoires militaires qui se succèdent, l’idée de la grande nation qui domine l’Europe, et la référence à l’histoire romaine et tout particulièrement à César qui préparera le passage de la république à l’empire tout en conservant le soutient populaire. Cette référence est omniprésente dans la geste napoléonienne.
Dans cette période on peut retenir 3 textes, 3 constitutions, d’ailleurs imbriquées l’une dans l’autre. Celles de l’an 8, an 10 et an 12, les deux dernières étant formellement des amendements de la première, l’ensemble formant ce qu’on appelle les constitutions de l’empire.
A. La constitution consulaire de l’an VIII
D’abord, l’élaboration en est très brève. On en n’est plus au texte a vocation universel, au monument bâti pour l’éternité. Il y a une vision utilitariste : comment s’exerce le pouvoir ? La réponse étant avec le moins de gêne possible pour ceux qui sont au pouvoir, et c’est le régime de la célèbre formule de Bonaparte : « une constitution doit être courte et obscure ». Courte pour ne pas gêner trop ceux qui sont au pouvoir et obscure pour pouvoir être interprétée en fonction des nécessités de l’heure.
La constitution de l’an 8 surtout avec de telles recommandations est vite rédigée. Les commissions des conseils se contentent de ratifier dès le 22 frimaire an VIII après un mois de travail seulement un texte établi par Sieyès, et considérablement simplifié à grand coup d’épée par Bonaparte. On enlève la déclaration des droits, les agencements compliqués de Sieyès qui donnaient des équilibres. Il reste l’essentiel : un corps électoral limité, des assemblées marginalisées, et donc la place pour la toute puissance des consuls et notamment du premier d’entre eux.
Plus en détail, le suffrage est théoriquement universel, c’est-à-dire qu’on en fini avec le cens et qu’on a un corps électoral assez nombreux, mais le système pyramidal imaginé par Sieyès fait que cette universalité est très théorique et qu’elle se réduit au fur et a mesure qu’on monte en importance. On utilise la technique des listes de confiance successive. Au niveau de chaque arrondissement, l’ensemble des citoyen (c’est-à-dire beaucoup moins de 100 000) désigne une liste de confiance communale sur laquelle il figurera un dixième des citoyen de l’arrondissement. C’est sur cette liste de confiance communale que seront éventuellement choisi les fonctionnaires publics et les agents locaux. Mais dans leur rôle électoral, cette liste de confiance communale élit pour un 10eme de ses membres une liste de confiance départementale, et les listes de confiance départementales élisent pour 1 10ème d’entre eux une liste de confiance nationale. En réalité on part de 6M électeurs qui élisent 600000 membres figurants sur les listes de confiance communales qui élisent 60000 figurants sur les listes de confiance départementales qui élisent 6000 figurants sur la liste de confiance nationale. En réalité le corps électoral final est 6000 personnes. Le fait d’être placé sur ses listes est quasiment de manière inamovible. Ce système (possibilité d’être enlevé) disparaît dès 1801. Le système est formé, on a un semblant avec cette pyramide qui se rétrécie à chaque fois.
Ce qui fait que les assemblées « élue » sont au nombre de trois, alors qu’avant on en avait 1 ou 2. C’est évidemment une volonté d’affaiblissement. 2 assemblée ont un rôle législatif : un tribunat de 100 membres et un corps législatif de 300, ces 100 et ces 300 étant désignés par le Sénat parmi les membres de la liste de confiance nationale ; ils sont renouvelables annuellement. Ce législatif n’est pas élu et tombe très vite. Il y a un an d’intervalle pour le corps législatif, ces assemblées n’ont pas l’initiative de la loi (seul l’exécutif l’a) et de plus elles ne peuvent qu’accepter ou refuser les projets sans les modifier. C’est-à-dire que lorsqu’ils sont saisis d’un projet de loi des consuls, c’est oui ou c’est non, et évidemment c’est oui d’autant plus que se profile une réélection et que pour être réélu il vaut mieux ne pas s’opposer au projet de l’exécutif. Ces projets sont proposés à la promulgation par le premier consul, celui-ci ayant 10 jours pour le faire, et s’il ne le fait pas il peut saisir le Sénat pour inconstitutionnalité. Sieyès est arrivé à faire passer son idée (mais en la déformant) d’un contrôle de constitutionnalité. En effet, la 3eme assemblée est le sénat dit « sénat conservateur » ou en réalité « sénat conservateur des lois de l’empire ». Il veille à ce que les lois soient conformes à la constitution. Il est composé de 60 membres nommés à vie, inamovibles, et qui se cooptent entre eux. Etre sénateur donne une considération sociale considérable (dont le droit d’être enterré au panthéon). Dans ce sénat conservateur, quand il y a un siège vacant, le sénat coopte entre 3 candidats proposés l’un par le corps législatif, l’un par le tribunat, l’autre par le premier consul. Le sénat choisi toujours celui proposé par le premier consul. Finalement c’est le premier consul qui choisi sur la liste nationale les membres des assemblée et les fonctionnaires locaux, bien que théoriquement c’est le sénat qui le fait. Ce sénat est aussi conservateur de la constitution et peut annuler comme contraire les actes qui lui sont déférés par le tribunat (qui ne le fait pas) ou par les consuls.
Evidemment les consuls sont l’essentiel de ce système en boucle ou tout remonte aux consuls. Et la constitution institue 3 consuls qu’elle désigne nommément : Bonaparte, Cambacérès, et Lebrun. Sieyès et Ducos ont finalement trouvé plus sage de se faire désigner comme sénateur et d’attendre la suite. Cet ensemble de 3 consuls est un organe théoriquement collégial, mais c’est une collégialité avec une forte prédominance du 1er consul, lui seul promulgue la loi et nomme aux principales fonctions. En réalité les autres consuls ont un pouvoir vaguement consultatif.
En réalité celui qui gouverne est le premier consul qui nomme et révoque librement ses ministres, c’est-à-dire qu’il organise un gouvernement, les 3 consuls ayant un rôle de chef d’Etat. Ce gouvernement établi un budget qui doit être voté en bloc par les assemblée (là aussi on ne peut l’amender). Le gouvernement dispose de l’initiative législative, et du pouvoir réglementaire (donc en réalité le gouvernement détient l’ensemble de la fonction normative, de la capacité à faire les normes juridiques, le rôle de assemblée étant purement formel). Ce gouvernement de 7 à 10 ministres est assisté d’un corps de techniciens du droit qu’on met en place, qui est organisé par Bonaparte en conseil d’Etat : corps de juristes chargé de rédiger les projets de loi et les règlements.
On voit bien que cette constitution n’a de démocratique que l’apparence. Apparence aussi que son approbation par plébiscite (il n’a pas de caractère péjoratif à l’époque, il le prendra par la suite). En frimaire an 8 (décembre 1799) ce plébiscite a lieu dans des conditions douteuse. Le ministre de l’intérieur (Lucien Bonaparte) le 18 pluviôse an 8 (17 février 1800) fait état d’un excellent résultat. 3 millions de « oui » et 1562 « non ». En réalité on pense qu’il y avait une majorité de oui mais qu’elle n’a pas dépassé 1,5M. Cela n’a aucune importance d’autant plus que ce qui est tout de même assez curieux, sans même attendre le résultat du plébiscite, la loi du 3 nivôse an 8 (24 décembre 1899) a ordonné la mise en application de la constitution alors que le plébiscite n’est pas dépouillé.
Voilà donc cette première des constitutions de l’empire, même si ce n’est pas encore l’empire.
B. La constitution de l’an X
Les assemblées qui sont mises en place dans ce système qui, on le voit, est complètement fermé/bouclé au profit du 1er consul sont évidemment composées de ceux qui ont fait allégeance au nouveau régime. Sur la liste de confiance nationale, il n’est pas difficile de repérer quelques 100aines acquis à la cause du 1er consul. Ceux trop tièdes seront remplacés.
Un sénatus-consulte est une catégorie juridique inventée par le conseil d’Etat dès l’an 9 pour tourner la procédure ordinaire. Et le conseil d’Etat s’habituant au sophisme juridique abouti à ce raisonnement à la fois très habile et très pervers qui consiste à dire que :
Le sénat est conservateur de la constitution, c’est donc au sénat de dire si un texte est conforme à la constitution. Donc si on envoi un texte au sénat, et que le sénat dit qu’il est conforme à la constitution, c’est qu’il est conforme à la constitution. Et même si ce texte est totalement conforme à la constitution et que le sénat dit qu’il est conforme à la constitution, il est donc régulier et il n’y a pas de problème. Quand on veut violer la constitution, il faut le faire en passant par le Sénat qui dira tout le temps que le texte est conforme à la constitution puisqu’il est acquis à la constitution. Un sénatus-consulte inventé dès l’an 9 permet en l’an 10 de remplacer les membres des assemblées dont l’enthousiasme par rapport au régime paraîtrait un peu chancelant. En effet, dès l’an X, le sénat désigne ceux des législateurs et des tribuns qui pourront continuer leur fonction, et ceux qu’il faudra remplacer. C’est-à-dire que tout le monde est sous surveillance, et que la tiédeur équivaut à un billet de départ.
Dès lors, le système est entièrement sous contrôle et Bonaparte en profite pour renforcer son pouvoir. Il est servi par une réelle popularité, les succès militaires (nombreux), le fait d’arriver enfin à la paix, la paix d’Amiens avec l’Angleterre le 4 germinal an 10 (25 mars 1802), qui ouvre une grande période de prospérité économique (fin du blocus, reprise des relations économique). Bonaparte devant cette situation décide de se faire octroyer devant le tribunat une récompense nationale : le tribunat le remercie de ce qu’il a fait pour le pays. Cette récompense va être que le consulat sera prolongé de 10 ans. La constitution de l’an 8 le nommait déjà premier consul pour 10 ans, donc on ajoute 10 ans de plus. ca veut dire qu’en réalité il est premier consul jusqu’à 1820. Mais Bonaparte ne s’en satisfait pas vraiment. 18 ans, mais après ?
Il fait donc prendre un arrêté des conseils le 20 floréal an 10 (10 mai 1802) qui proclame le consulat à vie. Mais, comme c’est vrai, c’est une modification importante des équilibres de la constitution de l’an 8, cet arrêté est soumis à plébiscite, et le plébiscite donne théoriquement un très bon résultat lui aussi : il y aurait 3,6M de « oui » et 8374 « non ». Ce plébiscite sortant sur le seul principe du consulat à vie, la constitution qui l’accompagne a été elle réalisée par sénatus-consulte le 4 août 1802.
C’est la constitution de l’an 10 qui, pour l’essentiel, se caractérise par le remplacement du système des listes de confiance par des collèges électoraux conçus sur le même modèle pyramidale. Mais (ce qui prouve que le régime se détache un peu de ses origines proprement populaires) on rétabli le cens puisqu’au niveau des départements les membres du collège département les élus ne peuvent être choisi que parmi les 600 citoyen les plus fortunés. Pour le reste, les pouvoirs du premier consul sont renforcés par le droit qui lui est donné de désigner les deux autres (théoriquement jusque là c’était le Sénat alors que là c’est ouvertement le 1er consul), par le fait qu’il peut seul avoir l’initiative des sénatus-consulte (c’est lui et lui seuil qui décide de changer la constitution), ces sénatus-consulte sont constitutionnalisés et il est explicitement prévu qu’ils peuvent servir à réviser la constitution. Apparaît aussi le droit de dissolution : le sénat pouvant dissoudre les 2 assemblée législatives.
Si on lit le texte de l’an X, on a l’impression a priori que c’est un renforcement considérable du sénat. En réalité ce sénat est entièrement dans la main du 1er consul. C’est lui seul qui décide de convoquer le sénat pour ses séances, et il peut même présider les séances du sénat. Et donc ce sénat est entièrement dans sa main.
Tout ça établit sous une façade institutionnelle le pouvoir d’un seul homme, il ne reste plus qu’à faire disparaître la fiction républicaine, ce qui sera fait en l’an XII.
C. La constitution de l’an XII
A celui qui a tout le pouvoir ne manque que l’éternité, la pérennité. Autrement, assurer sa succession, choisir son successeur : transmettre. D’autant que le complot de Caneballe [note de JB : orthographe carrément inexacte !] a montré qu’il pourrait y avoir un risque d’attentat et de mort. Donc un successeur, et un successeur de son sang, donc l’hérédité. Ce qui suppose un titre qui entraîne cette hérédité. Le titre ? Ça ne peut être la royauté qui était encore détestée et ça fera un coté « ancien régime » qui n’est pas possible. Il reste l’empire, car c’est assez chic et tendance : Rome est à la mode, la domination d’une bonne partie de l’Europe des républiques sœurs permet d’expliquer que c’est un empire qui dépasse la France, et finalement le tribunat émet le 14 floréal an XII (4 mai 1804) le vœu de « confier le gouvernement de la République à Napoléon Bonaparte empereur héréditaire ». Et ceci comme c’est une modification tout de même importante de la constitution de l’an X fait l’objet d’un sénatus-consulte le 28 floréal an 12 (18 mai 1804) qui proclame l’empire héréditaire en réponse au vœu du tribunat. Et ce senatus consulte sera ratifié par plébiscite le 15 brumaire an XIII (6 novembre 1804) avec une très confortable majorité : 3,5M « oui » contre 2579 « non ».
Autre modification accessoire : le système des collèges électoraux est renforcé, le sénat est plus encore domestiqué, le tribunat dont on se méfie parce qu’il a encore un petit coté populaire et réduit (et sera supprimé en 1807), et si la référence à la république demeure, elle sera supprimée en 1806, conséquence d’une autre suppression formelle beaucoup plus grave : le sacre du 2 décembre 1804 par le pape, comme pour rétablir une sorte de légitimité de droit divin. La légitimité ne vient plus uniquement de la confiance populaire mais vient aussi théoriquement de la confiance de dieu.
Bref un pouvoir total et qui va s’écrouler totalement avec la défaite militaire de 1814 et la fin désastreuse de la campagne de France, la capitulation, et les adieux de Fontainebleau.
Après la capitulation de paris le 30 mars, le fidèle Sénat vote le 2 avril la déchéance de Napoléon et de sa famille. Ce Sénat essaye de se sauver de ce désastre en essayant de s’en distancier. Et donc une fois ce vote du Sénat acquis, il n’y a plus de pouvoir, plus de légitimité impériale, ni de légitimité populaire. Et donc il ne reste plus qu’à se retourner d’autant plus que les puissances alliées font pression. Il ne reste plus qu’à se retourner vers le passé, la monarchie
Section 2 – La Restauration et la monarchie parlementaire
En 1814 donc, le Sénat où sont les grands dignitaires du régime a une idée et une seule : durer et garder le pouvoir de ses membres au premier rang desquels Talleyrand qui a traversé toute la période. Seulement les choses ne peuvent être dites ainsi, aussi il va y avoir un discours officiel beaucoup plus policé qui est l’adresse du 4 avril 1814, adresse du gouvernement provisoire mis en place par le Sénat. Après tout, ce Sénat a un rôle constitutionnel dans cette période de vide. Et cette adresse insiste sur la nécessité d’allier un principe d’autorité qui amène à se tourner vers la monarchie, en réalité parce qu’on n’a pas le choix vu que les puissances alliées font pression.
Et allier principe de monarchie et principe de liberté, le principe de liberté étant qu’il y a toujours du pouvoir dans le peuple et que pour allier cela on va faire en sorte que ce soit le peuple qui appelle le roi. Tout ce qui intéresse les alliés est d’avoir un roi, qui deviendra symboliquement « roi des français » et non pas « roi de France ». Cette appellation de roi des français, on la trouvera d’ailleurs en 1830.
Au début, non, et il y aura donc les restaurations de 1814 et de 1815 après la parenthèse des 100 jours, et à cette première période hésitante succède la monarchie limitée de 1815 à 1830 et puis une véritable monarchie parlementaire à partir de 1830.
§I. Les hésitations de la période 1814-1815
Donc en avril 1814, ayant proclamé la déchéance de Napoléon Bonaparte et de sa famille, ayant affirmé la nécessité d’allier ce principe d’autorité et ce principe de liberté, le Sénat décide d’appeler au trône de France Louis, frère du dernier roi, qui s’était déjà proclamé en 1795 dans l’indifférence générale. Ils l’appellent le 6 avril. C’est la constitution de 1814 qui n’aura aucune suite et qui est un texte intéressant parce que finalement c’est une 1ère tentative de monarchie libérale un peu sur le modèle anglais (le roi assisté de 2 chambres dont une aristocratie, le sénat se voyant bien survivre dans cette chambre aristocratique). Le 2 mai 1814, Louis 18 refuse ce texte sans difficulté puisque le sénat n’a plus aucune légitimité. Il accepte cependant assez habilement le principe d’une constitution assez libérale, en comprenant bien qu’on ne peut faire comme s’il n’était rien passé depuis la mort de Louis XVI. Il l’accepte dès lors (point fondamental) qu’elle consacre le fait que le roi est roi par la grâce de dieu et non par la volonté du peuple. Si cela parait ridicule aujourd’hui, c’est fondamental à l’époque : d’où tient-on sa légitimité ? Si on tient la légitimité de dieu, on n’a de compte à rendre qu’a dieu, c’est plus facile (enfin c’est moins quotidien).
A partir de là, il y a la mise en place d’une commission de rédaction de la charte, désignée par le roi, comprenant quelques députés (c’est-à-dire quelques membres du corps législatifs), quelques sénateurs. Ce sont les commissaires du roi qui écrivent la charte du 4 juin 1814, charte fondamentale octroyée par le roi. En 1814, il y aura une charte résultant d’un pacte. On retourne dans une restauration dure : c’est le roi qui a seul le pouvoir, la légitimité, car il tient son pouvoir de dieu, donc la charte est faite par le roi. Le roi dans sa grande bonté accepté d’octroyer une charte.
La charte affirme la volonté royale : le roi a le pouvoir exécutif, mais il a aussi l’initiative de la loi et le droit de veto. Droit de veto parce que quand même on a tenu de compte des idées nouvelles, du fait qu’on ne pouvait pas au début du 19ème siècle gouverner sans qu’il y ait des assemblées. Donc il y a des chambres, mais ces chambres sont très éloignées de la représentation du peuple. Et donc ces chambres il y en a 2 : une chambre des pairs nommés (un peu à l’image de la chambre des lords britannique, schéma très Montesquieu) et une chambre des députés qui représente le peuple (262 membres élus pour 5 ans selon un suffrage très censitaire : 100k électeurs pour toute la France). Cette chambre est renouvelable par cinquième tous les ans (toujours volonté d’affaiblissement). Et à l’époque, il n’y a pas de responsabilité politique des ministres. Les ministres tirent leur autorité de la confiance du roi, pas de la chambre. Ils ne sont pas responsables : ils ne peuvent être démis par un vote de la chambre.
C’est donc un pouvoir très fort, mais c’est aussi l’ébauche de structures qui pourraient fonctionner autrement, et l’évolution le montrera. A partir de mars 1815 c’est le retour triomphal de Napoléon revenant de l’île d’Elbe, le débarquement à Golfe Juan, la remontée jusqu’à Paris et la réinstallation dans un enthousiasme assez grand au pouvoir. Le 22 avril 1815, on remet en place les constitutions de l’Empire. L’acte additionnel aux constitutions d’empire est rédigé par Benjamin Constant et Napoléon lui même, rétabli l’empereur et ses prérogatives, mais prend assez largement le système pré parlementaire de la charte. Finalement, on prend une chambre des pairs nommés et une chambre des représentants élus, tout cela avec un empereur et non un roi. C’est la « charte améliorée » (Chateaubriand).
Et toujours la même idée, un plébiscite le 31 mai 1815 où là les résultants sont en chute libre avec 1,3M « oui » et 4206 « non » selon les résultats officiels. 18 juin 1815 : Waterloo, et le 22 juin Napoléon 1er abdique en faveur de son fils. Cette abdication n’est pas suffisante et les puissances étrangères n’ont aucune envie de se retrouver avec un Bonaparte, fut-il le fils.
La chambre essaye d’établir un projet de constitution impériale libérale qui pourrait satisfaire tout le monde. Ca ne tient pas, les alliés veulent le rétablissement du roi. Le 6 juillet 1815, Louis 18 rentre à Paris et remet en vigueur la charte du 4 juin 1814, cette charte octroyée qui avait été suspendue dans les faits par le retour de Napoléon. Elle est remise en vigueur et va pouvoir fonctionner sans beaucoup d’interruption pendant 16 ans. On va avoir 16 ans d’une expérience nouvelle : la monarchie limitée qui va déboucher sur l’affaiblissement provisoire de la monarchie.
Si la monarchie tend à être un peu limitée sur le plan des instit, il n’en n’est pas de même sur le fond. La monarchie est d’abord une revanche des nobles émigrés [2], d’où des fortes tensions qui font apparaître que le roi ne peut gouverner qu’en s’appuyant sur les chambres et notamment sur la majorité de la chambre des députés. Si on est bien loin d’un régime parlementaire, on peut considérer qu’on commence timidement vers une marche de l’établissement de ce régime.
Les chambres sont profondément conservatrice, sont nommées par le roi, et même si Louis XVIII nomme un certain nombre de dignitaire de l’empire, cette chambre est dominée par l’aristocratie traditionnelle. De plus pour la chambre des députés c’est un suffrage censitaire et avec un cens extrêmement élevé. Il faut payer 300FF d’impôt. Sur 9 millions d’électeurs potentiels, 100 000 électeurs véritables. 1 sur 90. Il faut payer 1000FF pour être éligible. Ceci, si ça ne suffisait pas, être renforce par la loi du 29 juin 1820 qui donne un vote double aux électeurs les plus fortunés. Ceci est loin de toute préoccupation démocratique.
Tout cela politiquement est fait évidemment pour protéger les ultras, mais c’est la partie la plus réactionnaire de l’opinion. Ces ultras dominent, notamment ce qu’on appelle la « chambre introuvable » de 1815. Le roi la dissout en septembre 1816. A ce moment là, il y aura une chambre plus modérée, et le pouvoir de ceux qu’on appelle les constitutionnel, c’est-à-dire ceux qui veulent faire fonctionner la charte de 1814. Mais ceci ne durera pas puisqu’en 1820 avec la nouvelle loi sur le double vote, les élections de novembre donnent une majorité aux ultras qui ne lâcheront plus le pouvoir, d’autant qu’a partir de 1824 Louis 18 meurt et est remplacé par son frère Charles 10, plus autoritaire, et dont l’intelligence politique reste à démontrer. C’est-à-dire qu’il y a un roi profondément réactionnaire, et une chambre qui l’appuie en ce sens.
Pour autant, il y a un début de vie parlementaire. La responsabilité du gouvernement devant la chambre n’est pas prévue dans la charte, et en ce sens on est loin du régime parlementaire puisque c’est le critère même du régime parlementaire. Pourtant les chambres inventent des mécanismes qui s’en rapprochent. Il leur arrive de voter une adresse au roi. La discussion permet de faire connaître au roi les sentiments des chambres, et à partir du moment où il y a des critiques, on commence à s’approcher de ce qui pourrait devenir le mécanisme de la responsabilité politique. Il suffirait d’ajouter un petit mot, c’est-à-dire qu’un vote négatif entraîne la démission du gouvernement. Ce n’est pas fait en droit mais ça commence à apparaître dans la pratique. Après 4 mises en minorité sur des questions importantes, le second gouvernement Richelieu démissionne en 1821. Il n’y est pas obligé mais il considère qu’après une série de vote dans lequel il a été battu qu’il est difficile de rester en place.
On arrive ainsi de manière informelle aux prémisses de la responsabilité politique du cabinet, principalement devant la chambre des députés, la chambre des pairs étant beaucoup plus discrète, ceci étant tempéré par l’usage fréquent de la dissolution. Ainsi en 1816 (« chambre introuvable »), 1823, 1827 et surtout en 1830 où l’usage immodéré de la dissolution va sonner le glas du régime.
Puisque pour la première fois le roi Charles 10 refuse de tenir compte du verdict. La majorité, à l’époque modérée, qui est en lutte contre le gouvernement ultra de Polignac. Cela amène une dissolution et des élections en juin et juillet 1830. Ces élections non seulement ne donnent pas la victoire aux ultras mais renforcent la majorité modérée. Charles 10 prend les fameuses ordonnances du 25 juillet 1830 (« lois de justice et d’amour »), qui restreignent la liberté de la presse, le droit électoral, et prévoient une nouvelle dissolution de la chambre avec de nouvelles élections en septembre.
S’en est trop, ce sont des émeutes à paris, ce qui va devenir la révolution de 1830, les trois glorieuses (27, 28, 29 juillet) qui aboutissent à ce que le régime s’écroule sans vraiment se battre. Charles 10 s’exile, et le 29 juillet est constitué un gouvernement provisoire qui confie la lieutenance générale du royaume (c’est-à-dire qu’on ne met pas en cause le principe de la royauté), sorte d’intérim, au duc d’Orléans, chef de la branche cadette des Bourbons, qui détestent depuis des années la branche aînée. Cette lieutenance générale est confiée à titre provisoire pendant qu’on discute ferme avec le duc d’Orléans, pour aboutir à un nouveau texte constitutionnel, la codification de la charte de 1814, discutée entre des représentants du duc d’Orléans et la chambre des députés, acceptée par le duc qui le 9 août 1830 devient roi des français. Ce qui avait été voulu par le sénat impérial se réalise. Derrière ce mot, il y a la question de la légitimité. Le roi n’est plus roi de France par la grâce de dieu mais des français par la volonté des dits français. La charte n’est plus octroyée par le roi mais négociée entre le roi et la chambre des députés, autrement dit il y a la reconnaissance d’une double légitimité (royale, certes, mais aussi celle de l’assemblée représentant le peuple).
Donc le duc d’Orléans devient roi des français sous le nom de Louis-Philippe I, et le texte constitutionnel. On arrive à un régime qui ressemble à la monarchie parlementaire.
§III. La monarchie parlementaire
Il convient d’insister un peu plus parce que la monarchie parlementaire, la monarchie de juillet, l’orléanisme. Cette monarchie orléaniste occupe une place particulière dans notre histoire : la monarchie bourgeoise. Elle est considérée par la doctrine constitutionnelle française avec une tendresse particulière, parce qu’il y a une tentative d’équilibre, et le droit constitutionnel est cette idée d’équilibre qui arrivera à la modération, une tentative de compromis entre les 2 principes de légitimité qui se disputent depuis 1789 : est ce que c’est le roi ou est ce que c’est la nation ? Le compromis est là de se dire que c’est les deux.
De ce fait il y a 2 pouvoir : le roi et l’assemblée. Donc il y a séparation, donc il y a fidélité au principe de Montesquieu d’autant qu’il y a aussi une chambre aristocratique. On est dans un régime pré parlementaire, qui est finalement beaucoup plus fidèle que les précédents à la séparation des pouvoirs. Cet équilibre est manifeste dès le départ : la charte est négociée (acceptée par le futur roi qui en fait n’a pas tellement le choix), et n’est plus octroyée. Le principe de légitimité n’est plus le même
Pourtant, lorsqu’on regarde des texte (1814 et 1830), le texte de 1830 est assez peu différent. Il a été établi par la chambre des députés. C’est une chambre conservatrice, mais qui est contre les ultras et les excès du pouvoir royal. Et donc on va limiter le pouvoir royal pour éviter que Louis-Philippe ne se conduise comme s’était conduit Charles X. Le roi ne peut plus suspendre la loi, on accroît le pouvoir des chambres en particulier la chambre des députés. Cette chambre a désormais le droit d’initiative, le droit d’amendement, elle peut élire son président qui jusque là était nommé par le roi. Bref tout cela va dans le sens du régime parlementaire sauf l’essentiel, c’est-à-dire que la responsabilité politique du ministère devant le parlement n’est pas officiellement consacrée même si dans les faits elle va en réalité apparaître.
Le suffrage progresse (loi du 19 avril 1831), avec la suppression du double vote. On garde les mécanismes de la première restauration, c’est-à-dire les collèges électoraux, le scrutin à trois tours (absolu au 2premièes, relative au 3eme) mais on abaisse un peu le cens (200FF pour être électeur et 500FF pour être éligible). Ceci amène à un doublement du corps électoral. Début monarchie de juillet : 166k électeurs. Fin monarchie de juillet : 240k électeurs.
Cependant ce compromis entre deux forces différentes est assez fragile, et l’affrontement est fréquent entre le roi qui entend gouverner et la chambre qui estime que dans le nouveau système c’est elle qui a véritablement la légitimité et le pouvoir. D’où une certaine instabilité, parce que même si la responsabilité n’est pas inscrite dans les textes elle commence à être pratiquée, c’est-à-dire qu’un ministre qui se heurte à l’hostilité de la chambre finit par se retirer. Mais comme le roi insiste pour nommer des gens qui lui soient dévoués, l’affrontement est fréquent : 15 ministères entre 1830 et 1840. Guizot, monarchiste, conservateur, est assez subtil pour prendre en compte les désirs de la chambre.
Et puis il y a un pouvoir important qui permet au roi de réguler les choses : le droit de dissolution. Il est pratiqué beaucoup : 6 dissolutions pendant les 18 ans de la monarchie de juillet. Mais ces dissolutions, contrairement à celles de Charles 10 qui étaient faites pour changer de majorité sont plutôt des dissolutions faites à l’anglaise, si l’on peut dire, c’est-à-dire pour essayer de trouver le moment pour que la majorité soit reconduite. On commence à s’orienter vers une sorte de parlementarisme à l’anglaise avec la seule différence que le roi n’est pas décidé à s’effacer alors que le roi d’Angleterre s’était effacé plus ou moins volontairement.
La chambre conservatrice incarnée par Guizot estime que le roi gouverne avec ses ministres, et la partie plus libérale incarnée par Thiers estime que le roi doit être un symbole. Ceci se manifeste par 2 formules bien connues qui résument le débat :
Thiers (libéral) : « le roi règne et ne gouverne pas »
Guizot (conservateur) : « le trône n’est pas un fauteuil vide »
Le trait d’union qui permet au régime d’exister et d’éviter un conflit trop marqué est le ministère. Le ministère qui doit bénéficier de la double confiance (du roi d’une part, de la chambre des députés d’autre part) qui est la caractéristique de l’orléanisme. Lorsqu’on parle d’un régime orléaniste, d’un parlementarisme dualiste, on fait référence principalement à cette situation : il y a 2 pouvoirs, et 2 pouvoirs qui doivent s’accorder, ce qui correspond à Montesquieu et à la formule « le pouvoir arrête le pouvoir ».
Le roi cherche chaque fois qu’il le peut à se passer du principal ministre (sorte de 1er ministre). Louis Philippe : « qu’avez-vous besoin d’un président du conseil, n’êtes-vous pas d’accord entre vous ? Ne le suis-je pas avec vous ? ». Derrière la négation de cette fonction, c’est l’idée que le roi reste essentiel.
Pour être principal ministre, on choisi de vieux maréchaux qui portent des noms glorieux mais qui n’ont ni talent ni volonté politique. Et puis le roi pèse considérablement sur la composition du gouvernement et sur le choix des ministres, ceci étant facilité car il n’y a pas l’époque de majorité parlementaire, c’est-à-dire qu’il n’y a pas de forces suffisamment constituées te déterminées à l’assemblée. 2 tendances :
Au milieu : un tiers parti qui balance et qui suivant les cas soutiendra l’un ou l’autre. Tout cela dépend de mouvement d’individus aléatoires non structurés.
On a donc des conditions instables : les dissolutions n’ont pas d’effet car ce sont les mêmes qui reviennent. La vie parlementaire qui commence à devenir importante, se développe l’interpellation, c’est-à-dire le fait d’interroger vigoureusement le gouvernement sur un aspect de sa politique et éventuellement aboutir par un vote. Se développe la question de confiance.
Quand le vote réussi et que la question de confiance échoue, le ministère est généralement renversé. Sur les 17 ministères en 18 ans, 5 à partir du gouvernement Broglie de 1834 sont effectivement renversés par le roi. Cette instabilité s’atténue à partir de 1840 avec la domination sur l’assemblée de Guizot qui a la confiance du roi, que le roi refusera pendant longtemps de nommer président du conseil. Il ne le deviendra qu’en 1847. Jusque là Guizot est principal ministre. Guizot a donc la confiance du roi d’un coté et la confiance de la chambre de l’autre et mène une politique très conservatrice alors que l’opposition dans le pays s’affirme contre la corruption (importante à l’époque), contre l’immobilisme social (alors que le monde change : c’est le début de la révolution industrielle), et contre le refus d’élargir le suffrage (Guizot : « enrichissez-vous » pour obtenir le droit de vote).
Cet élargissement du suffrage devient le thème essentiel de la campagne électoral de 1847. Les républicains, qui existent déjà, ou même les monarchistes les plus avancés, lancent une campagne des banquets. A l’époque les réunions publiques sont interdites. Dans cette campagne des banquets de 1847, apparaît le thème du suffrage universel. Après tout, élargir le suffrage censitaire et l’élargir encore : pourquoi ne pas l’élargir jusqu’au bout ? Devant le succès de cette campagne des banquets, Guizot interdit en février 1848 un banquet dans le 12ème arrondissement de Paris. Et cette interdiction qui a priori est un acte qui ne devait pas avoir de conséquence majeures déclenche une série d’émeute, qui gagne paris. Ce sera la révolution de février, les barricades, et assez curieusement sans combattre (comme en 1830) le pouvoir s’écroule. Le 23 février Guizot démissionne, et le lendemain Louis-Philippe abdique. Février 1848, c’est la fin de la monarchie, y compris de ces tentatives intéressantes de monarchie qui étaient en train de devenir une monarchie parlementaire. Il n’y a plus d’autre solutions que le retour à la république. Les 2 familles possibles (Bourbon et Orléans) ont échoué, l’empire est disqualifié : il ne reste que la république
Section 3 – La seconde République
Si ce régime est l’un des plus courts que nous ayons connus (puisque finalement il va durer un peu moins de 4 ans de février 1848 à décembre 1851), il a lui aussi comme la monarchie de juillet une place importante dans notre mémoire. Sans doute parce qu’apparaissent un certain nombre d’élément de modernité. Le débat politique est profondément renouvelé. Il n’est plus sur la forme de régime, il n’y a plus que la république, car la monarchie a échoué à 2 reprises. Le débat est alors sur le contenu de la politique à mener avec la naissance d’un nouveau clivage puisque finalement le clivage monarchie/république s’estompe. C’est en gros un clivage conservateur/socialiste qui se dessine, car les premiers élus socialistes apparaissent. La « question sociale » à l’époque. C’est aussi la consécration du suffrage universel masculin, et ce suffrage universel masculin restera inchangé pendant un siècle (jusqu’en 1945).
L’autre élément évidemment qui a une grande importante, c’est que c’est notre première expérience du régime présidentiel. Et lorsque aujourd’hui s’élève parfois ça et là une voix (la dernière étant celle de Balladur) pour préconiser le passage au régime présidentiel, il y a un rappel historique qui s’y oppose. Cet échec du régime présidentiel a aussi beaucoup marqué notre histoire.
Dès le 24 février, c’est-à-dire dès le jour où le roi abdique, se forme à la chambre un gouvernement provisoire qui proclame la République. Et ceci montre bien que finalement dans cette lutte entre les 2 principes de légitimité (l’une plus feutrée sous la monarchie de juillet), il ne reste plus que la légitimité de la chambre car le roi est parti. Ce gouvernement provisoire contient des libéraux comme Arago, Louis Blanc (socialiste) et « l’ouvrier Albert ». Il y a, au milieu, des personnages républicains plus difficiles à classer politiquement : Ledru-Rollin, et puis Lamartine (qui pense que son immense talent lui vaudra un rôle politique de premier plan). Ce gouvernement provisoire est animé d’intentions généreuses. Il y a un certain nombre points sur lesquels tout le monde est d’accord :
Sur les libertés publiques, on aboli l’esclavage, on veut la liberté de la presse. On proclame dès le 2 mars 1848 le suffrage universel direct sans condition de cens, c’est-à-dire que désormais tout citoyen français sous la seule condition d’âge d’être majeur. Mesure symbolique, on supprime les titres de noblesse.
Mais s’il y a bien l’accomplissement du premier triptyque républicain (liberté, égalité, fraternité), le gouvernement diverge sur le dernier. Il y a un décret du 25 février 1848 qui proclame le droit au travail. Le 26 février, un décret prévoit l’établissement d’ateliers nationaux. Le 28 février, on crée une commission, la commission du Luxembourg (car elle est appelée à siéger au palais du Luxembourg, aujourd’hui le Sénat) qui doit organiser ces ateliers.
La première idée, c’est d’élire une assemblée pour faire une nouvelle constitution. Cette république est encore provisoire. Election au suffrage universel donc, le 23 avril 1848, qui aboutit à la surprise ou au soulagement presque général à une assemblée modérée. Jusque là on se méfiait du suffrage universel car on craignait qu’il donne des assemblées trop à gauche. L’assemblée a 900 membres, parmi lesquels 500 républicains modérés sur le plan social, 300 monarchistes, et une centaine de progressistes (radicaux et socialistes). Cette assemblée se réuni le 4 mai et proclame officiellement cette fois la République. Mais l’assemblée modérée n’a pas très envie de la révolution sociale, et elle fait savoir que les ateliers nationaux ne sont pas vraiment nécessaires. Ceci provoque de vives tensions avec le peuple de Paris et dès le moi de mai la foule de Paris envahit l’assemblée qui le prend très mal, et le divorce se confirme avec la fermeture des ateliers nationaux le 21 juin 1848. Cette expérience socialisante de droit au travail n’aura duré que 3 mois. Les 23 et 26 juin : insurrection de paris, sévèrement réprimée, mais cette fois-ci par les républicains, et c’est une grande première. Les socialistes tenus pour responsables sont écartés ou poursuivis (Louis Blanc s’exile). Tous les pouvoirs exécutifs sont confiés à un général, le général Cavaignac, qui devient président du conseil et qui s’appuie non seulement sur cette majorité modéré mais aussi sur la droite monarchiste. En octobre, 2 anciens ministres de Louis-Philippe rentrent dans le gouvernement Cavaignac. Si l’on regarde ça du point de vue historique et social, 1848 est un bouleversement.
Le gouvernement s’est en réalité appuyé sur la classe ouvrière pour remplacer la monarchie, et en juin 1848 elle s’appuie sur les monarchistes contre cette classe ouvrière qui réclame sa part dans la victoire politique de février. C’est donc un brutal renversement qui va à partir de là distinguer 2 camps : la bourgeoisie et l’aristocratie fusionnent dans un grand groupe conservateur en face duquel commence à s’organiser le mouvement ouvrier (progressiste, socialistes). Dans ces limites politiques, la république se met en place, avec l’idée qu’il faut une république et qu’elle doit être conservatrice.
La commission de la constitution est crée en mai, elle dépose un projet le 19 juin, mais en juin on était encore dans une espèce d’union nationale. Après les journées de juin, ce projet sera remanié en août dans un sens conservateur. Et al constitution est finalement votée le 4 novembre 1848 à une très large majorité : 739 voix contre 30. Cette constitution est promulguée sans ratification populaire, et l’élection du Président de la République est fixée au 10 décembre 1848. C’est à cette date que se déroulera la première désignation du chef de l’exécutif au suffrage universel.
Le suffrage universel est la grande idée de 1848.
C’est la grande idée, l’idée maîtresse de 1848, et à partir de là plus rien ne sera pareil. Le principe du suffrage universel est donc adopté dès le 2 mars 1848 et les modalités sont fixées par un décret du 5 mars. L’âge électoral est fixé à 21 ans, l’éligibilité est fixée à 25 ans. On passe à 9 millions d’électeurs (fin monarchie de juillet on était à 246 000). Le corps électoral est brutalement multiplié par 36. De plus le vote devient effectivement secret : on supprime les assemblées électorales, on vote désormais dans des bureaux de vote, avec des urnes, et on atténue considérablement le poids des notables puisque le scrutin choisi est un scrutin qui est au niveau département, c’est-à-dire que ce n’est plus le scrutin de petite circonscription mais de département. Chaque département a un nombre de députés qui correspond à sa population. La liste qui arrive en tête est élue : scrutin de liste départemental majoritaire.
Le corps électoral a un rôle fondamental : il élit les 2 pouvoirs.
C’est d’abord l’assemblée constituante élue le 23 avril et qui fait donc la constitution de 1848, et puis la première assemblée de la seconde république élue le 4 novembre. Cette assemblée est unique, il n’y a plus de chambre des pairs, il n’y a pas de sénat pour modérer l’assemblée. L’idée avait été exposée mais finalement abandonnée.
Et en application de la constitution du 4 novembre, l’assemblée unique, et cette assemblée sera élue en 1849. Loi du 15 mars 1849, qui établi donc le scrutin universel majoritaire départemental à deux tours, de manière à permettre des regroupements, et l’assemblée sera élue le 13 mai 1849.
L’autre élément, aussi et même sans doute plus important, c’est le Président de la République, puisque la république, la constitution, a choisi la formule d’un Président de la République. Après beaucoup d’hésitation, en octobre 1848 le débat se concentre sur 2 possibilités. Soit une élection au suffrage universel, à l’exemple américain très en vogue à l’époque, il faut se souvenir que c’est le moment du succès considérable du livre de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, qui parait en 1835 et 1840. Mais l’idée qu’un président appuyé sur le peuple rappelle quelques souvenirs napoléoniens et qu’on risque de rétablir le césarisme.
Le débat est très vif, mais les interventions de Tocqueville (avec son prestige de grande penseur constitutionnel) et les interventions de Lamartine (qui a une idée derrière la tête, c’est-à-dire que l’élection au suffrage universel va amener quelqu’un de populaire, et lui Lamartine, populaire, aurait des chances d’être élu). Donc les interventions de ces 2 là font emporter le principe de l’élection au suffrage universel. Et finalement on passe outre, au risque de césarisme, même s’il est dénoncé par d’autres orateurs, et même s’il y a un élément qui aurait du un peu alerter l’opinion et les constituants, c’est qu’un certain louis napoléon Bonaparte, neveu du précédent, a emporté très facilement en juin et en septembre plusieurs élections partielles (on peut se présenter à l’époque dans plusieurs circonscription). Il siège à la constituante depuis le 25 septembre. Et voilà que la constitution est votée, promulguée le 4 novembre, et l’élection fixée au 10 décembre.
Louis-Napoléon Bonaparte publie son manifeste électoral (on dirait aujourd’hui son programme) le 27 novembre. Il rallie toute la droite. Donc curieusement, on ne sait pas pourquoi, aucun dirigeant de la droite ne souhaite se présenter, et notamment Thiers que tout le monde attendait et qui avait été le symbole de la résistance au roi louis Philippe. Et contre Louis-Napoléon Bonaparte, se présente Cavaignac, celui qui était à la tête du gouvernement provisoire. Se présente Cavaignac avec un programme républicain d’autorité, se présente aussi Lamartine (comme étant au centre), Ledru-Rollin (qui était dans le gouvernement provisoire, se présente comme centre gauche), et Raspail (encore un boulevard, pour les socialistes).
Sur 7,5m de suffrages exprimés, Louis-Napoléon Bonaparte emporte dès le premier tour 5,5millions (74,5%), dans une élection indiscutablement libre. Immense popularité du nom Bonaparte qui reste.
Raspail a 37 000 voix, l’excellent Lamartine a 18 000 voix. Victoire écrasante due au vote paysan, et le retour du bonapartisme appuyé sur le peuple est inévitablement en conflit avec une assemblée différente. Même si les élections du 13 mai 1849 marque une victoire du « parti de l’ordre » (450 élus conservateurs à la fois républicains et d’autres plutôt monarchistes, contre 100 pour les républicains modérés). L’assemblée se réunie et elle élit à sa tête un certain Dupin qui a présidé la chambre des députés de 1832 à 1837. Pendant que de son coté Louis-Napoléon Bonaparte désigne une autre figure éminente de la révolution (Odilon Barrot).
§III. L’échec du régime présidentiel
La constitution de 1848 est indiscutablement d’inspiration présidentielle. Pas seulement parce que le président est élu au suffrage universel mais aussi parce qu’il y a une stricte séparation entre l’assemblée qui fait la loi et le président qui assure son exécution (on est dans le modèle américain). Ceci dit le gouvernement a une possibilité d’initiative, et le président (s’il n’a pas le veto formel du président américain) peut demander une deuxième délibération. Le Président de la République est élu pour 4 ans, ce mandat n’est pas renouvelable immédiatement. L’assemblée ne peut être dissoute, le Président de la République est responsable devant elle (on ne sait pas trop ce que ça veut dire : peut elle renverser le président ? plutôt non. Doit-il s’expliquer devant elle ? Plutôt oui). Finalement cette phrase organise le conflit : le conflit ne peut se résoudre que par la démission ou par un coup d’Etat.
L’occasion du coup d’Etat va arriver. L’assemblée élue pour 3 ans doit être renouvelée en avril 1852. L’élection présidentielle doit avoir lieu en mai 1852 mais sans LNB puisque le mandat n’est pas renouvelable immédiatement. Or celui-ci n’a aucune envie d’abandonner le pouvoir, pouvoir qu’il a entièrement prit en renvoyant Odilon Barrot.
Louis-Napoléon Bonaparte lance un mouvement de pétition en faveur de sa réélection. Après tout, une constitution se modifie, il n’y a qu’à enlever cette clause et sa réélection sera possible. Le 19 juillet 1951 la chambre vote l’amendement à la constitution qui permettrait la réélection du président. Il faut une majorité des ¾ qui n’est pas atteinte à quelques voix prêts. Il n’y a plus du coup de solution constitutionnelle. Ou il se retire, ou la situation sera extra constitutionnelle.
L’habileté de LNB sera de s’appuyer sur le suffrage. Cette majorité de la chambre monarchiste vote une série de loi antirépublicaine en 1850 dont la loi Falloux. LNB laisse faire. Il y a une loi de plus qui est une restriction du suffrage par un cens détourné. LNB sent que c’est le bon terrain, donc à l’automne 1851 il demande solennellement qu’on abandonne cette loi, demande rejetée le 13 novembre par l’assemblée. Dès lors le terrain est prêt. Le 2 décembre 1851, depuis le salon d’argent du palais de l’Elysée, il dissout l’assemblée, ce qui évidemment n’est prévu par aucun texte mais avec un prétexte en or : défendre le suffrage universel. Comme il a conscience que ceci n’est pas prévu par la constitution, il organise un plébiscite, c’est-à-dire un référendum dans lequel la question posée consiste à demander au peuple français s’il accepte de déléguer au « prince président » le pouvoir constituant pour établir une constitution qui serait fondée sur le suffrage universel et un chef de l’Etat responsable et en place pour 10 ans. Et malgré une certaine résistance en province (le midi, le var, qui restent républicains), le plébiscite des 20 et 21 décembres 1851 est un succès massif. Résultats : 7,4M « oui » contre 640 000 « non », c’est-à-dire 92%). La seconde république est déjà en train de céder la place au second empire
L’imitation du premier Bonaparte est évidente. Comme le 18 brumaire, le 2 décembre a pour but de sauvegarder la république dont la forme est initialement conservée. La tentation autoritaire apparaît vite et derrière la façade autoritaire s’installe un pouvoir absolu mis en place avec l’appui théorique du peuple consulté de temps à autres par plébiscite. On verra d’abord l’empire autoritaire et l’empire libéral le tout assez rapidement.
§I. La mise en place du régime
Après le succès du plébiscite, Louis-Napoléon Bonaparte confie la rédaction de la constitution, qu’il a donc le pouvoir de faire, à une commission de 5 membres qui lui sont tous dévoués, le principal d’entre eux étant Ruher. Cette constitution doit respecter les bases du 2 décembre. Le texte est promulgué par une proclamation du 14 janvier de celui qui est encore prince président. Le texte rappelle déjà l’héritage napoléonien.
L’essentiel est dit dès l’article 2 : « le gouvernement de la République française est confié pour 10 ans au prince LNB actuel président de la république française ». L’article 3 poursuit : « le Président de la République gouverne au moyen des ministres, du conseil d’Etat, du Sénat, et du corps législatif ». Les termes de sénat et de corps législatifs sont les corps du premier empire : ce retour à la terminologie du 1er empire montre donc la politique qui va être menée.
Le président, en attendant, a la totalité de l’exécutif, et il joue un rôle essentiel dans le processus législatif puisqu’il a seul l’initiative de la loi, il a le droit de veto, et peut accepter ou refuser les modifications constitutionnelles que le Sénat peut lui proposer par l’intermédiaire d’un texte qui s’appelle « sénatus-consulte ». Retour à l’astuce napoléonienne et le sophisme (cf. supra). Les autres organes du pouvoir sont également sous sa dépendance (le conseil d’Etat dont il nomme et révoque les membres) qui assiste le Président de la République pour écrire les lois et décrets et qui peut s’opposer aux amendements du corps législatifs. Le sénat est composé de membres de droits qui sont les solutés des différents structures sociales (cardinaux, chefs militaires, et citoyens nommés à vie par le président et inamovibles : on aura donc des fidèles). Entre 80 et 150 membres selon les périodes. Le Sénat exerce le contrôle de constitutionnalité, et il exerce le pouvoir constituant puisqu’il peut prendre des senatus consulte qui modifient la constitution mais soumis à l’approbation du président. En réalité c’est le président qui modifie la constitution puisqu’il domine tout.
Le seul organe un peu autonome est le corps législatif qui contrairement au 1er empire est élu au suffrage universel direct, mais on est passé au scrutin uninominal (on a abandonné le scrutin départemental) et ce n’est pas un détail : on revient à un scrutin de petite circonscription, ce qui va permettre d’enraciner un personnel rallié au second empire, les notables locaux, en évitant le coté trop politique du vote au niveau départemental.
Et donc scrutin uninominal pour localiser le débat et département pour l’élection de l’assemblée pour 6 ans. Elle vote la loi et l’impôt, mais il ne peut pas mettre en cause la responsabilité du gouvernement. Le corps législatif peut être dissout par le président en cas de désaccord.
Il ne manque aux institutions de l’empire que l’empereur. Justement, ce Sénat chargé de garder la constitution et donc de la modifier le 7 novembre 1852 a l’unanimité moins une voix adopte un senatus consulte rétablissant la dignité impériale au profit de Louis-Napoléon Bonaparte sous le nom de Napoléon III avec succession héréditaire. L’empire est effectivement établi avec hérédité là ou Napoléon III avait échoué. Et bien sur, plébiscite les 21 et 22 novembre 1852 avec un succès massif. 7,8M de « pour », 250k « contre ». L’empire est établi le 2 décembre 1852, date doublement symbolique : victoire d’Austerlitz, et date du coup d’Etat du 2 décembre 1851 au nom du suffrage universel qui about un an après à l’établissement du second empire.
§II. L’empire autoritaire
Les choses sont assez simples et peuvent être dites rapidement. Le senatus consulte a renforcé les pouvoirs de l’empereur en lui donnant notamment le droit de présider le sénat qui, comme sous le premier empire, devient l’instrument institutionnel de la domination. Tout revient au sénat mais le sénat est dans les mains de l’empereur. 25 décembre 1852 : un senatus consulte limite les pouvoirs du corps législatif qui déjà n’était pas considérable. En réalité, tout ce qui échappait encore à l’empereur se trouve réduit.
En fait sur cette période, pas grand-chose à dire. Un pouvoir absolu qui ne s’encombre guère de détails, et finalement ce qui reste de cette période est l’apprentissage des élections car le suffrage universel n’est pas remis en cause, les élections interviennent à intervalle régulier et font apparaître une possibilité d’expression très limitée mais une possibilité d’expression de l’opposition.
Apparaît une sorte de contradiction entre élection comme manifestation de mécontentement et élection comme contestation de l’autorité. En réalité ça ne pose pas grand problème pendant cette période et c’est résolu par le contrôle des élections par le pouvoir. Le scrutin est organisé par des décrets du 2 février 1952 qui organise un scrutin uninominal dans une circonscription relativement grande. Il y a 35 000 électeurs (le double aujourd’hui), un scrutin à 2 tours. Au premier tour l’exigence est le quart au moins des électeurs inscrits pour être élu, c’est-à-dire les conditions que nous avons toujours aujourd’hui et qui trouvent leur origine dans cette législation électorale du second empire. Mais surtout l’opération électorale est entièrement sous le contrôle. Il y a un candidat officiel qui est le candidat soutenu par le pouvoir, aidé par le préfet du département et les maires avec des pressions de toutes sortes sur les électeurs. Ce candidat officiel est le seul à avoir le droit à une affiche blanche (différente des autres, et indique quel est le bon choix) et une fois ce candidat élu (et généralement c’est le candidat officiel) il doit prêter un serment de fidélité à l’empereur, faute de quoi il est déchu de son mandat. Bien sur il peut y avoir de faux serments, mais a priori tous les élus seront fidèles à l’empereur.
Donc l’opposition est très muselée, elle fait élire quelques députés notamment dans les arrondissements parisiens assez frondeurs et où les pressions sont plus difficiles. Jusqu’en 1860 environ, sur 260 députés environ il y en a de 6 à 10 de l’opposition. Du coup, ces élections intéressent peu car elles sont sans objets. Elles se caractérisent par une abstention croissante mais pour autant les notables se rallient et notamment le personnel parlementaire de la monarchie de juillet contre laquelle s’était faite la révolution de 1848. Tout cela devient donc de bons notables bonapartistes (pour l’heure, car le vent souffle de leur cote).
Le régime s’installe s’en véritablement s’enraciner : il ne suscite pas une large approbation populaire. Napoléon comprend qu’il faut desserrer l’étaux d’autant qu’au bout d’une dizaine d’année la présence de l’empereur n’est pas vraiment contestée mais davantage la manière dont il gouverne. On rentre dans une libéralisation un peu hésitante qui ne sera confirmée que tout à la fin du régime et sans doute trop tard
La libéralisation est voulue par l’empereur pas forcément tout à fait spontanément mais il comprend que dans les 1860s il lui faut retrouver un soutien populaire qui lui fait défaut au moment où il y a un certain nombre de difficultés extérieures. C’est par exemple la guerre d’Italie 1859-60, le traité de libre échange avec l’Angleterre en 1860 qui pèse très lourd sur l’industrie française, et puis il y a plus tard les menaces de confrontation avec une puissance (qui jusque là était relativement discrète sur la scène européenne mais qui devient très forte) : la Prusse lorsqu’elle sort victorieuse de sa confrontation avec l’Autriche). A chacune de ses difficultés correspond un moment de libéralisation de façon à s’assurer un soutien plus large, d’autant que l’opposition même muselée progresse en terme de voix d’élection en élection. Ça change peu au nombre de siège, mais le nombre de voix obtenues par les candidats de l’opposition augmente.
Les principales étapes de cette libéralisation sont :
Tout cela en effet va être très accentué à partir de 1869 quand il devient nécessaire de rallier une opposition, au moins une partie de l’opposition, qui est désormais très élargie. Si aux élections parlementaires de 1863 l’opposition n’a pu faire élire que 32 députés sur 283 (c’est déjà mieux que les 6 ou 10 du début de la période), en 1869 elle en fait élire 93 sur 292 (c’est-à-dire que l’on est avec une opposition qui représente 1/3 du corps législatif ce qui n’est pas entièrement négligeable). Si l’on regarde en terme de voix, malgré les pressions, les candidats officiels ont obtenu 4,4M de suffrage et les candidats de l’opposition 3,4M, c’est-à-dire qu’on n’est plus très loin du basculement pour que les groupes politique se retrouvent à égalité.
Ceci donne une vigueur nouvelle à l’opposition. Le 6 juillet 1869, 116 députés (dont 93 opposants, donc 23 candidats majoritaires les soutiennent) interpellent le gouvernement pour demander que le corps législatif soit davantage associé à l’exercice du pouvoir. On est là dans la continuité de ce mouvement qui traverse le 19ème siècle, c’est-à-dire le passage progressif du pouvoir du souverain à l’assemblée. L’empereur comprend qu’il faut céder, et il y a un sénatus-consulte du 8 septembre 1869 qui marque une évolution considérable. Texte très intéressant : le corps législatif se voit reconnaître l’initiative de la loi, c’est-à-dire qu’il n’a plus seulement à la voter mais peu aussi la proposer. Ses pouvoirs en matière d’amendement augmentent ainsi que ses pouvoirs pour le vote du budget. On est quasiment dans la situation qu’a un parlement dans un régime parlementaire avec une capacité autonome de faire la loi.
Le sénat devient une chambre haute qui doit elle aussi approuver la loi, mais cette approbation désormais est une approbation politique, ce n’est plus une approbation constitutionnelle, c’est-à-dire que là aussi on est dans les dispositions d’un régime parlementaire bicamérale avec une chambre basse populaire et une chambre basse plus aristocratique. Bref, ça ressemble à la monarchie britannique.
Troisième ensemble de disposition essentielle : les ministres peuvent être issus des chambres, peuvent être choisis parmi les parlementaires, et sont soumis à l’interpellation par les chambres, c’est-à-dire qu’il y a un contrôle pour le gouvernement. On n’écrit pas encore qu’il y a responsabilité du gouvernement, mais c’est en marche. Effectivement en 1870 l’évolution se produit (l’année suivante).
Le 2 janvier 1970, Napoléon III nomme un opposant libéral (Emile Ollivier) à la tête du conseil des ministres, sans pour autant lui donner le titre de président du conseil mais en lui donnant pratiquement le rôle. C’est ce président du conseil des ministres qui choisi ses ministres et les propose à l’empereur, et tout ça conforte l’orientation vers un régime parlementaire qui semble désormais à peu près acquis et dont les règles sont fixées par le senatus consulte du 20 avril 1870, ratifié par un plébiscite du 8 mai 1870 qui est un succès. 7,4M de « oui » contre 1,6M de « non ». Et le 21 mai 1870, est promulgué ce senatus consulte fixant la constitution de l’empire telle qu’elle résulte des différentes réformes que l’on vient d’exposer rapidement. C’est un « texte consolidé », c’est-à-dire le texte initial mais avec les modifications.
Cette constitution telle qu’elle résulte du senatus consulte et telle qu’elle est promulguée après le plébiscite donne un « empire parlementaire » comme on parle d’une « monarchie parlementaire ». Au sommet de l’empire il y a l’empereur héréditaire, et puis ensuite il y a 2 chambres (le bicamérisme). Le sénat devenu totalement une vraie chambre haute avec l’initiative et le vote de la loi mais n’ayant plus de pouvoirs constituants. La procédure du senatus consulte est supprimée, c’est-à-dire que le sénat n’a plus ce rôle de modifier la constitution au grès des demandes de l’empereur. Les ministres sont responsables devant les assemblées c’est-à-dire qu’ils peuvent être renversés. L’empereur est dit responsable devant le peuple sans qu’on sache très bien ce que veut dire, mais toute modification constitutionnelle qu’il proposerait doit être ratifiée par le peuple. Finalement, c’est assez peu différent du système d’aujourd’hui.
Ceci dit, cette première tentative de régime parlementaire n’a pas le temps de fonctionner. On l’a dit, le texte est promulgué le 21 mai 1870, mais dès le 19 juillet il y a une malencontreuse déclaration de guerre à la Prusse : les armées entrent en campagne, et la campagne devant la Prusse se passe mal. Le 2 septembre, l’armée française capitule à Sedan. L’empereur est fait prisonnier, et même s’il y a quelques places qui résistent, il n’y a plus d’autorité puisque l’empereur sur qui tout repose est désormais prisonnier de la prusse. Le 4 septembre est proclamé à Paris la déchéance de l’Empire et à sa place la République et on sort ainsi de cette longue phase d’instabilité de 1789 jusqu’à 1870 pendant laquelle on a tout essayé pour entrer avec la proclamation de la République dans une seconde grande partie de cette histoire, c’est-à-dire la construction progressive de la République parlementaire qui va être le modèle des 80 années qui vont suivre.
Chapitre 2 : La République parlementaire, 1870-1958
80 ans se sont donc écoulés depuis 1789 pendant lesquels tout ou presque a été essayé. Il y a eu deux républiques, deux monarchies, deux empires, et tout a finalement échoué. Les républiques ont conduit à des régimes autoritaires, lesquels ont été emportés par des révoltes populaires (les monarchies en 1830 et 1848). Les empires fondés sur la puissance des armes tombent à Waterloo comme à Sedan.
Dans cette instabilité, sont cependant apparues à un certain nombre de tendances lourdes qu’on ne peut ignorer en 1870 à la fin de la période lorsqu’on se prépare à faire une nouvelle constitution. D’abord, et c’est probablement le plus important, la question centrale de la légitimité a définitivement basculé en faveur du peuple ou de la nation, c’est-à-dire en faveur de l’origine populaire du pouvoir. En témoigne le suffrage universel : certes encore masculin, mais irréversible depuis 1848, et l’emprise, s’il s’en est accommodé, l’a maintenu. Même l’empire à la fin de la période a compris qu’un régime politique, fut-il autoritaire, ne pouvait survivre qu’en s’appuyant sur le suffrage. Et du coup cette question de la légitimité font que les monarchistes et dans une moindre mesure les bonapartistes sont disqualifiés par leur échec et que finalement ce qui ressort le mieux c’est qu’il y ait un pouvoir sur le suffrage. Ils sont disqualifiés aussi par leurs divisions notamment du coté des monarchistes.
Du coup, la chambre des députés apparaît comme l’institution la plus liée, la plus représentative, de cette légitimité organisée pour le peuple et organisée par le suffrage. Pourquoi ? Parce que cette chambre des députés a été le lieu de l’espoir : elle a été le lieu de l’opposition libérale sous la monarchie de juillet comme sous le second empire, et notamment là se trouvait l’expression de quelques républicains. Parce que (mais c’est un peu la même idée), la demande de démocratie, si elle s’est traduite par l’accroissement du suffrage sous la monarchie (c’était la grande affaire, cf. la campagne des banquets de 1847 et 1848) s’est traduite pendant l’empire par la demande d’accroissement du pouvoir de la chambre. Ce qu’il fallait maintenant c’est que ceux qui soient élus par le suffrage universel ait plus de pouvoir, autrement dit que la chambre des députés ait plus de pouvoir.
Aussi, et c’est un peu plus prosaïque, parce que finalement (et c’est très important), l’élection a montré, contrairement à ce qu’on pouvait craindre, que le suffrage universel est loin d’être révolutionnaire comme on pouvait le penser (rendez vous compte, des ouvriers vont voter !) étant en réalité conservateur. A quoi bon faire la révolution puisqu’on peut poser par le bulletin de vote sur le cours des élections ? Ce vote étant conservateur, il évite la mise en cause du système social. Ce suffrage universel suffit finalement à répondre à la demande d’égalité selon le vieux sophisme républicain « tout le monde est égal puisque tout le monde a une voix ».
3eme série d’observation sur un plan plus que technique qu’institutionnel : les mécanismes de collaboration entre l’exécutif et le législatif ont commencé à apparaître. Dans leur évolution, la monarchie (au moins la monarchie de juillet) et l’empire ont été contraint de rechercher des compromis entre deux pouvoirs : celui du roi ou de l’empereur mais aussi celui de la chambre. Il fallait s’entendre, trouver une solution. Apparaît aussi l’idée d’un ministère s’autonomisant par rapport au chef de l’Etat, avec la distinction qui a été théorisée par des penseurs de l’époque (Benjamin Constant) distinction bien connue entre le pouvoir royal et le pouvoir ministériel : l’idée qu’il y a 2 parties de l’exécutif chargées de deux parties différentes. Sur le plan technique : mise en cause du gouvernement par le mécanisme de la responsabilité même si elle est imparfaitement reconnue sauf à la fin de la période. Finalement cette responsabilité du gouvernement devant les chambres est apparue dans la pratique.
Et puis plus prosaïquement, que reste t il dans ce champ de ruine en 1870 ? Il n’y a plus de formule miracle pour l’exécutif. Le roi on a vu, l’empereur on a vu, l’opposant élu au suffrage universel on a vu aussi : tout ça n’a pas marché. Il reste une république fondée autour de l’assemblée avec cette autonomie du pouvoir gouvernemental : ça c’est le régime parlementaire pour lequel la voie est libre et qui apparaît avec les lois de 1875 même si ça sera difficile à établir. Ces lois constituent la constitution de la troisième République. Lois imparfaites, provisoires, et qui vont durer 65 ans. La troisième République de 1875 à 1840 va durer 65 ans en évoluant plutôt bien d’abord, moins bien ensuite (instabilité), d’où l’effondrement de 1940 (la troisième République se suicide en remettant son pouvoir au maréchal Pétain). De cette effondrement surgira une la quatrième République qui ressemble fortement à la 3eme mais montrera encore ses défauts notamment l’instabilité. Au bout de tout ça, la cinquième République dont la naissance doit beaucoup au poids de l’histoire et à ce qu’on appellera les leçons tirées de l’héritage, héritage dont il faut faire l’inventaire.
Quatre sections :
Comme le montre cette simple date, le processus de gestation de ce qui va devenir la troisième République est long. Nous nous sommes arrêtés il y a quelques instants en 1870 lorsque le régime s’écroule, c’est-à-dire qu’il faudra 5 ans. Pourquoi est-ce aussi long ? Il y a d’abord une période transitoire marquée par la fin de la guerre et l’écrasement de la dernière tentative révolutionnaire que l’on ait connue en France, c’est-à-dire la commune. La peur que al commune provoque engendre une réaction monarchiste entravée par le choix de la République en 1873, mais choix encore fragile. Il faudra attendre le vote effectif des lois de 1875 pour que ce choix en faveur de la république soit confirmée, alors qu’il ne le sera définitivement qu’en 1879
Cours de mercredi prochain déplacé le lundi de 11h30 à 13h00 dans l’amphi du II.
§I. La défense nationale et l’écrasement de la commune
La capitulation de Sedan amène une effervescence parisienne qui semble annoncer une insurrection. Il ne faut pas oublier que Paris avait un tempérament révolutionnaire manifesté en 1789, 1791, 1830, 1848. on s’attend à quelque chose, et pour prévenir cette insurrection les députés républicains de paris (c’est-à-dire les opposants au second empire) proclament le 4 septembre à l’hôtel de ville la déchéance de l’empire, la République, et l’installation d’un gouvernement provisoire (parce qu’évidemment le gouvernement autour de l’empereur a volé en éclat autour de la captivité de l’empereur). Un gouvernement de défense national car la guerre avec la Prusse continue. Mais comme c’est un gouvernement de défense, il est dirigé par le général Trochu (dont on disait que le nom était le participe passé du verbe « trop choir »…). Dès le 8 septembre, ce gouvernement provisoire prend un décret convoquant les électeurs pour désigner l’Assemblée Nationale constituante, et on voit combien est ancré maintenant le réflexe démocratique et constitutionnel : puisque le régime est par terre, il faut faire un autre régime, il faut une autre régime, et pour faire une autre constitution, il faut une autre assemblée élue par le peuple. Le 16 octobre on prévoie la réunion de l’assemblée mais on l’avance au 2 octobre car entre temps la situation militaire s’est dégradée. Les prussiens avancent, menace Paris. Le gouvernement de défense nationale se replie sur tour et le siège de Paris commencera le 19. Gambetta s’échappera de Paris en ballon.
Et donc les élections sont reportées sine die et même si paris résiste au siège dans des conditions très difficiles (bombardement et famine), la recherche de la paix devient l’essentiel. Il y a une convention d’armistice signée le 28 janvier 1871 et Paris capitule le même jour. La convention d’armistice (et dans le langage international, convention d’armistice veut dire que l’on suspend les hostilités et que c’est provisoire et que l’on attend de voir ce qu’on va faire par la suite, reprise des combats ou paix). La convention prévoit dans son article 2 l’élection d’une Assemblée Nationale qui se réunira à Bordeaux puisque Paris est occupée par les prussiens et c’est cette Assemblée Nationale qui décidera de la continuation de la guerre ou de la paix.
Tout ceci se met en place avec un peu de temps, mais dès le lendemain 29 janvier un décret établi un nouveau système électoral. On a rejeté le scrutin impérial, d’abord parce que c’était celui de l’empire et ensuite parce qu’il désignait des notables. On revient au scrutin de 18848, c’est-à-dire le scrutin majoritaire par département avec l’idée d’un département est un vote politique et non pas un vote « pour ou contre telle ou telle personnalité ». La question est : faut-il la paix ou la guerre ? Evidemment la position qui a le plus de faveur dans l’opinion est la recherche de la paix à tous prix. Sur ce thème, il y a une large coalition conservatrice (pour parler vite, disons que c’est toute la droite) pour la paix tout de suite quel qu’en soit le prix (aussi bien les monarchistes qui pensent que leur heure va revenir, que les bonapartistes qui ne se remettent pas de la captivité de l’empereur, et les républicains). Les libéraux (gauche) emmené par Gambetta sont pour la reprise de la guerre. Les élections sont sans appel : 675 élus (sur 750 membres car des circonscription sont occupées par les prussiens et les élections n’ont pas pu s’y tenir). Les monarchistes sont 400, avec une division entre eux et il y a d’ailleurs un peu plus d’orléanistes que de légitimistes, c’est-à-dire que les partisans des Orléans (Monarchie de juillet, Louis-Philippe) sont un peu plus nombreux que les partisans des Bourbons (Charles X). Les républicains sont 250, surtout des républicains modérés, et il y a une 20aine de bonapartistes, qui évidemment payent au prix fort l’échec de l’empire.
Derrière cette division il y a la question du régime : une majorité monarchiste peut entraîner au rétablissement de la monarchie. Une autre question se pose : celle de la paix. Et donc l’idée générale est que ce n’est pas le moment d’aller discuter sur la nature du régime, ce qui importe c’est les conditions de la paix et faire en sorte qu’elles ne soient pas trop catastrophiques. Il est prévu qu’on emploiera le terme général de « République » mais que celle-ci n’a qu’un sens très général, le sens latin de « chose publique », de « chose commune ». Le 17 février 1871, Thiers est élu par l’assemblée « chef du pouvoir exécutif de la République française ». Il y a un pouvoir exécutif, c’est Thiers, il y a un pouvoir législatif, c’est l’assemblée qui vient d’être élue. Thiers renvoie la question du régime à plus tard, c’est ce qu’on appelle le pacte de bordeaux (février/mars 1871 puisque l’assemblée siège à Bordeaux). Cette négociation de paix est le traité de Francfort qui sera signé le 10 mai 1871 qui abouti à la paix au prix de conditions lourdes (réparations à la Prusse, cession de l’alsace et de la Moselle, partie de Lorraine, à l’Allemagne).
Même si ceci est douloureux et en particulier aux députés de ces départements qui étaient pour la guerre, il s’est passé autre chose. L’assemblée a majorité monarchie, puisque la paix est là, peut rentrer à paris, mais se méfiant des précédents et ne voulant pas être à paris sous la menace d’une insurrection populaire décide de s’installer à versailles. Provocation ou maladresse ? Même Charles X n’avait pas songé à s’installer à Versailles. Fureur du peuple, qui voit cette assemblée loin. Le 18 mars il y a la proclamation de la commune de Paris, réunion assez spontanée des différents courants socialistes qui jusque là étaient très occupés à se taper les uns sur les autres et de ceux qu’on appelle les « résistants » et qui dans le vocabulaire de l’époque sont ceux qui veulent continuer la guerre.
Apparaît un autre pouvoir politique, une autre république, pour continuer la guerre. Cette commune de paris indique le 19 avril 1871 dans une déclaration au peuple avis ses intentions. Elle propose une organisation politique très novatrice dans laquelle la commune aura une place essentielle (démocratie à l’échelon communal) : un système très souple et très décentralisé. En même temps, une tonalité sociale et anti-capitaliste avec la dénonciation « des monopoles, des privilèges, auxquels le prolétariat doit son servage, la patrie, ses malheurs et ses désastres ». Ainsi avec la commuent et plus encore avec sa fin tragique on va voir le début d’un mythe qui a une très grande importance puisqu’il inspirera le socialisme révolutionnaire du tournant du siècle, et il inspirera aussi fortement la révolution bolchevique de 1917. On dit que Lénine est né enroulé dans le drapeau rouge de la commune pour marquer cette filiation.
C’est le début d’une conception très différente du pouvoir avec un pouvoir populaire décentralisé, fédératif (les communes s’associant les unes aux autres pour un échelon supplémentaire de gouvernement) et ceci qui est très en avance pour l’époque est aux antipodes des conceptions très conservatrices des assemblées de Versailles et de Thiers (qui a été libéral sous la monarchie de juillet) et qui pourrait bien être républicain (surtout s’il est Président de la République) mais qui du point de vue social ne veut pas changer grand-chose. Et donc le gouvernement de Versailles est versaillais. La reprise militaire de Paris, une répression féroce : la « semaine sanglante » du 21 au 28 mai (il y aura à peu près 30 000 morts dont la plupart fusillé). Les derniers sont fusillés au cimetière du père Lachaise devant le mur des fédérés, des emprisonnés, et des déportés (dont la Nouvelle-Calédonie qu’il s’agit de peupler).
C’est donc une décimation massive au sens presque romain du terme (un sur 10). Paris sera à partir de là plus jamais révolutionnaire. Dès le lendemain de la commune, paris va devenir une ville de droite ce qui sera vrai jusqu’à ces toutes dernières années. Et donc la république de Versailles (incarnée par M. Thiers) montre qu’elle est conservatrice puisque qu’elle vient de réprimer durement un mouvement populaire d’inspiration progressiste et socialiste, et donc cette république si elle est conservatrice devient à peu près acceptable par une assemblée qui certes est monarchiste mais qui est surtout monarchiste parce qu’elle est conservatrice (et jusque là les deux termes étaient à peu près synonymes).
§II. Le choix de la république
Cette république provisoire, celle du pacte de Bordeaux, rassure finalement un corps électoral conservateur. Elle a écrasé la commune, a fait la paix (au prix regrettable de l’Alsace-Lorraine), donc on peut lui faire confiance. Les élections partielles de juillet 1871 sont un succès pour les républicains conservateurs (ceux de Thiers). Ils gagnent 99 des 112 disputés, ce qui modifie les équilibres de l’assemblée puisque les républicains se renforcent. L’assemblée donne à Thiers le titre de Président de la République et la loi Rivet du 31 août 1871 fait de lui le Président de la République. Mais il est toujours sous l’autorité de l’Assemblée Nationale en attendant une hypothétique restauration qui est l’idée dominante puisque l’assemblée est à majorité monarchique. Simplement l’idée est compliquée par la déclaration du comte de Chambord, aussi abruti que son grand père Charles X, qui déclare qu’il accepte être roi à condition qu’on rétablisse le drapeau blanc de ses ancêtres et qui refuse d’être roi sous le drapeau tricolore. L’idée d’enlever le drapeau BBR ne plait pas du tout.
On est dans la situation ou Thiers gouverne avec une assemblée de plus en plus impatience et qui se sent armée pour lutter contre lui, puisque la loi rivet tout en donnant le titre de Président de la République a établi la responsabilité ministérielle. Ils sont nommés par le Président de la République mais sont responsables devant l’assemblée. Ceci confirmée par une loi de Broglie du 13 mars 1873 qui interdit pratiquement au Président de la République de s’exprimer devant l’assemblée. C’est un « cérémonial chinois » dira Thiers (on se méfiait de la capacité oratoire de Thiers). Cette loi Broglie confirme la responsabilité ministérielle. Seulement cette responsabilité ministérielle est délicate car une autre loi fait de Thiers le Président de la République.
Qui est responsable ? Les ministres, mais pas Thiers ? finalement les ministres ne sont que de bas exécutant de la politique de Thiers, et finalement cette responsabilité ministérielle que l’assemblée appelle de ses voux ne peut pleinement jouer que si le gouvernement est détaché du président, si ce sont 2 choses différentes. A l’époque à l’assemblée il y a encore une majorité monarchique qui après la désignation d’une équipe de républicains modérés le 18 mai 1873 vote l’interpellation, c’est-à-dire la procédure de responsabilité mise en place par la loi de Broglie. Elle vote l’interpellation par 360 voie contre 344 et aussitôt le président de la chambre des députés (qui a fait partie de ce complot monarchiste/parlementaire) fait voter une motion indiquant qu’il y a lieu de procéder à l’élection d’un nouveau Président de la République. Situation assez cocasse de voir un Président de la République renversé par un vote de l’Assemblée Nationale.
Le nouveau est aussitôt élu, c’est le maréchal de Mac-Mahon, qui est un monarchiste. Il est élu par 390 voix sur 721 présents. Les républicains s’abstenant en refusant de prendre part à ce qu’ils considèrent être un coup de force inconstitutionnel. Le maréchal constitue le 25 mai 1873 un gouvernement dirigé par M. de Broglie qui avait l’auteur de l’interpellation qui fait tomber thiers. Broglie est un monarchiste, Mac-Mahon aussi : on semble callé sur la restauration, mais le comte de Chambord s’obstine sur le drapeau blanc. La chambre fait savoir qu’il n’en est pas question, et les orléanistes disent que c’est inacceptable. Comment faire ?
Par chance, le Comte de Chambord n’a pas d’héritier, et donc il y a après un pacte entre les légitimistes et les orléanistes. Les orléanistes acceptent de considérer que Chambord soient le prétendant au trône, mais il est prévu qu’à la mort de Chambord ce sera le prétendant orléaniste qui soit reconnu par les légitimistes. L’orléaniste accepte le drapeau tricolore. Comme on dit à l’époque, il « suffit d’attendre » que Dieu veuille ouvrir les yeux du comte de Chambord ou les lui fermer définitivement. Il faut donc attendre, attendre que Chambord comprenne ou disparaisse. En attendant, cet inoffensif maréchal pourrait être chef de l’Etat en attendant. Combien de temps ? De Broglie propose 10 ans (nous sommes en 1873), ce qui est pas mal vu puisque Chambord mourra en 1883. L’assemblée propose 5. Mac-Mahon, qui est un polytechnicien, propose 7 ans devant ces deux propositions et trouve le compromis. C’est bien pour lui car il a 65 ans, et 7 ans parait acceptable. C’est la loi du septennat du 20 novembre 1873 ainsi rédigée : « le pouvoir exécutif est confié pour 7 ans au maréchal de Mac-Mahon qui l’exercera avec le titre de Président de la République ».
C’est là qu’est l’origine de la durée du mandat de 7 ans du Président de la République. Ce Président de la République n’est pas révocable, désormais la responsabilité n’est plus que ministérielle. La République st donc une république parlementaire avec un chef de l’Etat et un gouvernement différent responsable devant l’assemblée. La république est cependant encore liée à un homme, car le mot République n’est prononcé que dans le titre du Président de la République. Et finalement, si on veut passer plus définitivement à la République, c’est ça qu’il faut surmonter/dépasser en organisant la république permanente et non pas provisoire et transitoire. C’est le sens d’un projet constitutionnel élaboré par la commission des trente qui commence à être discuté le 21 juillet 1875.
Au départ, cette commission des trente qui émane d’une assemblée qui est encore en majorité monarchiste se préoccupe de la question du régime. Article 1 du projet : « le pouvoir législatif s’exerce par deux assemblées : la chambre des députés et le sénat ». Il y a sur cette question le rejet d’un amendement d’un des députés libéraux, l’amendement Laboulaye. C’était le gouvernement de la République composé de 2 chambres et d’un président. Cet amendement est rejeté par 359 contre 336 le 23 juillet 1874. L’écart est faible, ceci étant avant la discussion du projet de la commission des trente qui commence en 1875. Cet écart faible va encore se réduire. Le pas est franchi avec un texte extrêmement célèbre, l’amendement Wallon (professeur en Sorbonne) : « le Président de la République de la République est élu à la majorité absolue des suffrages par le Sénat et la chambre des députés réunis en Assemblée Nationale ». Cet amendement est voté le 30 janvier 1875 par 353 voix « pour » et 352 « contre ». Autrement dit, à une voix de majorité, la République est fondée, car le titre et la durée n’appartiennent plus à un homme mais à une institution (passage du pouvoir individualisé au pouvoir institutionnalisé). Maintenant une fois l’amendement Wallon voté, si le maréchal de Mac-Mahon disparaît, l’Assemblée Nationale se réuni et elle vote à la majorité absolue pour un nouveau Président de la République, autrement dit la République peut être organisée de façon permanente.
C’est ainsi que l’assemblée monarchiste, à vrai dire rééquilibrée par de nombreuses réélections partielles, établi la République et le point essentiel étant tranché, le reste sera beaucoup plus facile à faire. Le reste, c’est le compromis de 1875.
C’est donc la république, mais une République qui soit acceptable par les monarchistes, et finalement c’est la question assez bizarre qu’on se pose en 1875 : comment faire une constitution républicaine votée par une assemblée monarchiste ? Cela amène à un compromis. On peut se mettre d’accord, d’autant plus qu’on pourra faire qu’elle ressemble à une monarchie parlementaire. Et à la concession faites aux républicains, on va mettre une autre concession aux monarchistes, un Sénat dont il prévoit qu’il sera conservateur et qui tempèrera l’assemblée. Les républicains attachés à l’idée d’une assemblée unique (débat qui dure depuis la Révolution française) ne veulent pas de se sénat mais finalement si c’est le prix à payer ce sera le compromis. Le compromis se fait, la République naît autour de 2 institutions fortes : le Président de la République et le Sénat, et bien sûr l’assemblée avec une légitimité populaire mais des pouvoirs qui peuvent être limités tant par le parlement que par le sénat.
Tout cela (l’esprit du compromis) va être réglé par trois lois, les lois de 1875, et qui constituent la constitution de la troisième République. Un ensemble de trois lois de 1875 :
C’est cet ensemble de lois qui constitue la constitution de la troisième République, même si cette appellation est impropre. On ne peut parler réellement de constitution.
Ces trois lois, 34 articles, n’ont ni préambule, ni déclaration, ni grand principes : simplement la définition des pouvoirs et de leurs rapports. C’est un mode d’emploi beaucoup plus qu’un texte programmatique. Ces mécaniques du pouvoir, quelles sont elles ? Ce sont celles d’une monarchie parlementaire évoluée avec l’idée qu’il pourrait y avoir un jour une restauration. C’est la charte de 1830 aboutie avec un roi, sauf l’hérédité comme le notera un des auteurs socialistes et républicains de l’époque : Louis blanc.
En 1875 il y a d’abord le Président de la République et ensuite les assemblées. Ce président est élu pour 7 ans mais n’est plus élu au suffrage universel. La leçon de 1848 a suffit. Il est élu par les 2 chambre à la majorité absolue des 2 chambre réunies. Ce président est rééligible sans limitation. Il n’est pas responsable politiquement (ne peut être renversé par là ou les assemblées), il est éventuellement renversable en cas de haute trahison.
Ce Président de la République a l’initiative de la loi, il a le pouvoir réglementaire (il prend les décrets), il nomme aux emplois civils et militaires, nomme les ministre. Au départ, il n’y a pas de président du conseil mais il apparaît assez vite avec un décret du 9 mars 1876. Ceci dit, il n’y a pas de structure « président du conseil », c’est un des ministres avec un portefeuille qui a le titre et le rôle du président du conseil. Le Président de la République peut dissoudre la chambre des députés, c’est-à-dire que c’est un pouvoir très fort qui permet éventuellement de s’opposer à une majorité par le peuple. Il ne peut le faire qu’avec l’avis du sénat (on voit bien là la conception monarchiste du Sénat).
Le Président de la République a donc des pouvoirs très forts finalement un peu comparables à ceux de notre Président de la République actuel.
Le Sénat. Organisé par la loi du 24 février 1875, il est organisé de manière fort conservatrice. Il faut pour être sénateur avoir au moins 40 ans (réminiscence de l’idée des anciens, idée qu’il y a déjà de l’expérience, moins d’aventurisme). Il est renouvelable par tiers tous les trois ans (formule qui a été abandonné il y a 2 ans seulement), et les sénateurs (ça dure toujours) sont élus au suffrage universel indirect rétabli pour cette circonstance, c’est-à-dire qu’ils sont élus par les élus avec notamment un délégué par commune quelque soit la taille de la commune. Il y a l’époque quelque chose comme 38 000 communes en France. La plupart sont très rurales, leurs représentants vont être très majoritaires : le sénat sera rural et conservateur. Et il est prévu pour cela pour être monarchiste. De plus, précaution supplémentaire, sur les 300 membres que doit compter le sénat il n’y aura que 225 élus auxquels s’adjoindront 75 sénateurs inamovibles à vie et qui seront désignés par l’Assemblée Nationale sortante. L’Assemblée Nationale sortante est réputée être à majorité monarchiste, donc l’idée c’est qu’il y aura ce bloc de 75 sénateurs plutôt monarchistes.
De plus, ce sénat a des prérogatives égales à celles de la chambre des députés. On est dans un des rares exemples de bicamérisme intégral, c’est-à-dire que les 2 chambres ont les mêmes pouvoirs. Le sénat a les pouvoirs en matière de vote de la loi, vote du budget. Il a lui aussi la possibilité de renverser le gouvernement comme la chambre des députés et de plus c’est lui qui peut émettre un avis conforme pour la dissolution de la chambre des députés. Lui sénat ne peut être dissout : autrement dit, c’est une enclave monarchiste pour laquelle toutes les protections sont prises. Point d’appui du Président de la République monarchiste, et ne peut être dissout.
Finalement il reste ce qui va devenir le plus important : la chambre des députés n’est traité que de manière secondaires dans les 3 lois de 1875. Elle sera organisé un peu plus tard par la loi du 30 novembre 1875 (4ème loi constitutionnelle de la troisième République) qui donne à cette chambre des députés une durée de vie assez courte, 4 ans (et c’est bien, on consulte le peuple régulièrement) ; elle est intégralement renouvelée (ce qui lui donne une force politique), mais on est revenu au scrutin d’arrondissement (uninominal par petite circonscription), scrutin majoritaire, ceci pour enraciner le nouveau personnel politique qui s’installe.
La chambre des députés a bien sûr tout de même l’initiative et le vote de la loi, elle vote le budget, et elle peut mettre en jeu la responsabilité du gouvernement, c’est-à-dire renverser le gouvernement ; cette responsabilité est enfin consacrée pour le gouvernement dans son ensemble et pas seulement pour un ministre. Cette question qui existe dans le débat institutionnel depuis la Restauration se trouve enfin réglé, il aura fallu 60 ans pour y arriver. Il n’y a pas pour la responsabilité de procédure précise d’où une facilité à renverser le gouvernement qui se révélera plus tard funeste.
Donc un chef de l’Etat fort, et un gouvernement responsable devant lui, et devant la (et même les) chambres. Principe affirmé en 1875, sera discuté, mais mis en œuvre en 1876. LE sénat renverse le gouvernement et celui-ci démissionne.
Et puis la dissolution donnée au Président de la République (sous la seule condition de l’avis conforme du sénat). Système orléaniste, parlementariste dualiste où le gouvernement a la confiance du Président de la République et de l’assemblée. Au bout de 4 ans, la renonciation au droit de dissolution va changer totalement l’équilibre du système.
Section 2 – L’évolution du régime
La troisième République est celui de nos régimes politiques qui a le plus duré (65 ans), même si la cinquième République pourrait se rapprocher. Si les textes sont inchangés, l’évolution est totale, et à l’arrivée ce n’est plus du tout le régime de départ. On part de la puissance tempérée du chef de l’Etat (c’était au départ un Président de la République puissant tempéré par l’existence des chambres) pour arriver à la toute puissance non tempérée des assemblée, et ceci est le résultat de la crise fondatrice de 1877 qui place le chef de l’Etat en situation très diminuée avec l’abandon qu’il est amené à faire du droit de dissolution. C’est ce qu’on appellera la Constitution Grévy du nom du Président de la République qui inaugurera cette pratique.
Après cette crise, une longue période d’enracinement de la République qui triomphe en 1918 en ramenant les provinces que l’empire avait perdues mais qui au lendemain de la guerre s’enfonce dans une instabilité qui l’amènera à sa perte au début de la guerre suivante.
§I. La crise de 1877 et la Constitution Grévy
Le compromis de 1875 va être très vite dépassé, et en courte période (4 ans) selon une formule célèbre : « Ce sera la république aux républicains » (ce qui n’était pas le cas en 1875 où elle était aux monarchistes). Ces 75 sénateurs inamovibles devaient être monarchistes, mais il y a un jeu fort habile de Gambetta avec les légitimistes et les républicains obtiennent 55 des 75 siècles prévus pour les monarchistes. L’élection du 30 janvier 1876 pour le Sénat rétabli une majorité monarchiste très courte : 154 monarchistes contre 146 républicains au total sur les 300 membres du Sénat, c’est-à-dire que ce point d’appui commence déjà à être fragilisé.
Les élections du 20 février et 5 mars 1876 pour la chambre des députés donnent elles, malgré (ou à cause) du scrutin uninominal, une nette majorité républicaine : 360 républicains contre 75 royalistes et 75 bonapartistes.
Une assemblée très républicaine, un sénat moitié/moitié, finalement dans l’état des forces politiques seul le Président de la République est fondamentalement monarchiste et conservateur. Il commence alors une formule qu’on appellera plus tard une sorte de cohabitation entre le Président de la République épaulé par le sénat et la majorité de la chambre qui est républicaine. On trouve un compromis, qui est d’abord le ministère Dufaure nommé le 9 mars 1876, mais Dufaure est considéré comme trop modéré par les républicains. La responsabilité existe, et Dufaure est contraint à la démission en décembre 1876 et Mac-Mahon appelle un des dirigeants républicains, Jules Simon, chef respecté des républicains, qui forme son gouvernement.
Et il y a en mai 1877 un grand débat sur ce qu’on appelle à l’époque « la question cléricale ». Débat musclé d’autant que l’Eglise s’obstine à ne pas reconnaître la République ce qui n’est pas du goût des républicains. Gambetta : « le cléricalisme, voilà l’ennemi » (ça fait du bruit dans une assemblée monarchiste conservatrice). Mac-Mahon adresse le 16 mai 1877 une lettre de blâme à Jules Simon qui démissionne aussitôt, ce qui illustre l’idée de la double confiance (le chef du gouvernement doit avoir la confiance ET du Président de la République ET de l’assemblée, et si le président le blâme c’est qu’il ne lui fait pas confiance).
Mac-Mahon forme un cabinet, on retrouve le grand réactionnaire de l’époque (De Broglie, monarchiste, qui avait déjà fait tomber Thiers) et qui constitue un ministère dit de « combat » pour restaurer « l’ordre moral » et commence à faire signé à Mac-Mahon un décret d’ajournement des chambres pour un mois, ceci le 18 mai 1877. Cette procédure, il va sans dire qu’elle n’est aucunement prévue par la constitution, mais on a vu qu’on pouvait prendre des libertés avec elle. L’assemblée le prend mal, la chambre refuse d’accepter cet ajournement, et adopte le 30 mai 1877 un manifeste signé par 363 de ses membres (c’est-à-dire tous les républicains et même un peu plus) dénonçant le pouvoir personnel et refusant de reconnaître le nouveau gouvernement. Blocage. Le 25 juin, après avoir obtenu l’avis conforme du sénat (qui est donné à 149 contre 130 voix), Mac-Mahon dissout la chambre des députés et des élections sont organisées pour le mois d’octobre, après l’été.
La campagne électorale est violence, entre d’un coté l’ordre moral (les monarchistes) et de l’autre les républicains animé par Gambetta sur le thème du pouvoir perso, du coup de force, du césarisme, et du nécessaire respect de la volonté du peuple. Gambetta : « quand le pays aura parlé, il faudra se soumettre ou se démettre ». Au terme de cette campagne, les républicains perdent 40 sièges aux élections de 14 et 28 octobre, mais il restent majoritaire et assez largement (323 contre 208 conservateurs, 104 bonapartistes, et à part égal une 50aine de légitimiste et une 50aine d’orléanistes). Donc l’assemblée reste hostile au maréchal Président de la République. Mac-Mahon hésite à une nouvelle dissolution, mais là ça ferait vraiment désordre (la révolution 1830 est née de la double dissolution voulue par Charles X). Cette fois-ci le sénat refuse, et alors Mac-Mahon essaye de tenter un « ministère d’affaire » ou ministère pour expédier les affaires courantes, ministère Rochebouët, que la chambre refuse de reconnaître. Mac-Mahon cède et rappelle Dufaure que la chambre accepte pour sortir de la crise, c’est un républicain. Et le jour même où il nomme Dufaure le 13 décembre, Mac-Mahon affirme sa fidélité au régime parlementaire.
En 1878, se joue dans cette cohabitation sans drame majeur jusqu’au 5 janvier 1879 où il y a lieu le premier renouvellement partiel du sénat. Il est important, puisqu’il donne une forte majorité républicains : 179 vs 121. Ce qui veut dire que Mac-Mahon n’a plus d’appui au sénat et qu’il ne trouvera plus d’appui plus dissoudre. Dès le premier conflit avec Dufaure, Mac-Mahon démissionne le 30 janvier 1879. Il y a donc lieu d’élire un nouveau Président de la République, ce sera Jules Grévy (très républicain). Il est élu par 563 voix sur 705 votants. Dans son message de remerciement aux chambres, cette phrase : « Je n’entrerai jamais en lutte contre la volonté nationale exprimée par ses organes constitutionnels ».
Cela veut dire que le Président de la République s’engage à ne pas entrer en lutte contre la volonté nationale, la volonté générale, et cette volonté générale est exprimée par les représentants de la nation, c’est-à-dire la chambre des députés. Autrement dit, cela veut dire que Grévy s’engage à ne pas utiliser son droit de dissolution. Cette phrase est fondamentale : c’est l’abandon du droit de dissolution du Président de la République. Cela va devenir une convention de la constitution, c’est-à-dire une manière de lire la constitution qui reçoit l’assentiment de tous les acteurs et qui est une interprétation devenant obligatoire. Le droit de dissolution tombe en désuétude et ne sera pas utilisé jusqu’en 1955.
Autrement dit, c’est la fin d’un régime parlementaire dualiste où il y a d’un coté un chef de l’Etat et de l’autre la chambre, dans lequel le gouvernement doit avoir la confiance des dieux. C’est l’établissement d’un régime parlementaire moniste au profit de l’assemblée même s’il y a encore la nuance de l’importance du Sénat. C’est ce qu’on appelle la « Constitution Grévy ». La république est passée aux républicains et la république parlementaire est installée. Il lui reste à s’enraciner :
§II. L’enracinement (1879-1918)
A partir de là, la question du régime n’est plus posée. Même après la mort attendue (et heureusement un peu tardive) du comte de Chambord en 1883 (Broglie avait bien vu le coup en 1873), la république est installée. Elle vit désormais une vie politique mais la question des institutions n’est plus vraiment posée. Le rythme est celui des élections à la chambre des députés qui ont lieu tous les 4 ans, qui donnent toujours une nette majorité républicaine (la question monarchiste ne se pose plus, ils disparaissent à partir des années 1900 environ). Les républicains peuvent se diviser sur d’autres clivages, et ce camp républicain se divise progressivement en ce qu’on appelle les opportunistes (non péjoratif à l’époque, c’est-à-dire ceux qui gouvernent selon l’opportunité du moment, c’est-à-dire des modérés qui font ce qu’il est possible de faire) et les radicaux, plus à gauche, plus volontaristes, partisans de réformes radicales (c’est-à-dire changements importants). Les radicaux sont épaulés par les socialistes qui commencent à devenir une force parlementaire importante au tournant du siècle.
Le débat n’est plus entre républicains et monarchistes mais entre droite républicaine et gauche républicaine.
Dans les années 1880 commence la grande ouvre républicaine. L’éducation (Jules ferry, école obligatoire en 1882), les grandes libertés publiques établies par une série de lois (loi sur la liberté de réunion en 1881, sur la liberté de la presse en 1881, la liberté syndicale en 1884, un peu plus tard en 1901 la liberté d’association). Et les débuts de ce qui sera la grande affaire de cette période : la séparation de l’Eglise et de l’Etat qui aboutira en 1905, projet élaboré sous le ministère Combes et voté sous le ministère Rouvier sur un rapport d’Aristide Briand en décembre 1905.
On ajoutera, dans les grandes lois votées, une révision constitutionnelle en 1884 qui a finalement peu de portée : elle supprime les sénateurs inamovibles (qui étaient en train de disparaîtres) et modifie le corps électoral du sénat en modifiant la part des grandes villes par rapport aux petites : on déruralise ce corps électoral.
Tout va bien, mais les crises sont assez bien surmontées :
La première est assez curieuse : le boulangisme. Boulanger est un général républicain, ce qui est rare à l’époque, donc monte très vite dans la hiérarchie et on en fait le ministre de la guerre dès 1886. Il réorganise l’armée et devient très populaire d’autant qu’il a une bonne prestance. Il bénéficie du surnom flatteur de « général revanche » (allusion à la reprise de l’Alsace-Lorraine), Alsace-Lorraine que l’épopée coloniale n’a pas fait oublier.
La grande affaire coloniale en Indochine et en Afrique est voulue par les républicains et en particulier par Jules Ferry. Ferry a des idées discutables aujourd’hui, mais il veut apporter la mission civilisatrice et aussi l’économie. Cette colonisation ne fait pas oublier la question de l’Alsace-Lorraine. A la suite de sa fermeté dans un incident de frontière avec le douanier Schnaebele, il devient une sorte de porte drapeau du nationalisme. On a derrière lui un mouvement de caractère un peu néo bonapartiste et ceci se développe d’autant plus facilement que la république traverse une crise de valeur. Elle est jugée faible, corrompue. Grévy a été obligé de démissionner en 1887 après un scandale : son gendre Wilson vendait des légions d’honneurs (ça finit par se savoir et ça fait très vilain, et Grévy démissionne, Wilson est réélu sénateur, la prime à la casserole existait déjà).
Devant la popularité croissante de Boulanger, le gouvernement le met à la retraite en mars 1888. Erreur, puisqu’il devient libre politiquement : il se présente à une série d’élection partielle. En janvier 1889, après une victoire retentissante à Paris, sa Ligue des patriotes qu’il a fondé hésite à marcher sur l’Elysée. Finalement elle ne le fait pas : cette hésitation est fatale, le gouvernement dissout la ligue, et Boulanger s’enfui à Bruxelles puis se suicide sur la tombe de sa maîtresse.
Boulanger est écrasé aux élections d’octobre novembre 1889, les républicains ont changé le scrutin pour revenir au scrutin majoritaire départemental. Les candidatures multiples sont interdites, donc Boulanger ne peut plus être tête de liste à plusieurs endroits. C’est la fin de l’alerte boulangiste, la république en sort renforcée.
La deuxième affaire est l’affaire Dreyfus, qui ébranlera aussi la République pendant 12 ans de 1894 à 1906. C’est la découverte d’une affaire d’espionnage : un officier de l’Etat-major a passé les plans du canon de 75 mm. L’accusation contre Dreyfus qui révèlera bientôt un montage invraisemblable jusqu’à la réhabilitation définitive de Dreyfus en 1906 devant la cours de cassation qui casse les derniers arrêts des tribunaux militaires, déclarant qu’il n’y avait rien contre Dreyfus et dont l’innocence était évidente. L’affaire a des conséquences immenses. Elle bascule dès 1896 avec le célèbre j’« Accuse » de Zola publié dans le journal de Clemenceau, l’Aurore, qui accuse l’Etat-major d’avoir fait des faux. Zola est condamné, doit s’enfuir, et sera réhabilité.
L’affaire a des conséquences politiques considérables et notamment sur une question qui reste présente sur le débat politique français, c’est l’antisémitisme. L’antisémitisme qui, il faut bien le dire, était jusque là plutôt de gauche (contre les riches banquiers juifs) et qui devient avec l’affaire Dreyfus un sentiment récupéré par la droite nationaliste et qui ne la quittera plus, avec les conséquence tragiques que cela aura plus tard, notamment avec Vichy.
La république sort renforcée. L’Eglise reconnaît la république en 1892. C’est aussi le ralliement des socialistes qui étaient révolutionnaires mais qui devant les succès électoraux deviennent parlementaires. C’est la naissance du PS unifié, la SFIO, en 1905. Le PS participera d’ailleurs à l’union sacrée, c’est-à-dire au gouvernement pendant la Première Guerre Mondiale.
La Première Guerre Mondiale est la dernière épreuve, la plus douloureuse et la plus glorieuse. La victoire au bout de 4 ans de guerre, quelques millions de morts, et le retour de l’Alsace-Lorraine. Autrement dit, malgré ses faiblesses et son instabilité, la république a réussi là où les régimes autoritaires avaient échoué. Elle a ramené les provinces perdues. Désormais il n’y a plus rien à lui reprocher. Pourtant ce triomphe va être le début des années difficiles.
§III. L’instabilité et la chute (1918-1940)
Cette première période, si elle se caractérise par cet enracinement des institutions républicaines, a vu aussi naître et se développer un phénomène avec des conséquence considérables : l’émergence des partis politique. L’organisation de l’opinion en partis politique se passe un peu partout entre 1875 (naissance du PS allemand) et disons 1900/1905. En 30 ans, la forme d’organisation politique, ce sont les partis.
C’est-à-dire que la représentation n’est plus une affaire d’individus plus ou moins indépendants les uns par rapport aux autres, elle est désormais structurée/canalisée autour des partis. L’assemblée qui recherche l’expression de la volonté générale devient en réalité le lieu de confrontation entre plusieurs courants politique, chacun ayant son importance en fonction du nombre de membres.
Le Règlement de la chambre de 1910 reconnaît pour la première fois l’existence de groupes parlementaires. Ces groupes existent et sont à l’époque assez nombreux/imprécis. Cette imprécision et cette faible structuration est camouflée par la domination du parti radical qui s’est organisé en 1901 et qui est le grand parti dominant de la période : tous les ministères ou presque sont radicaux et cette domination sera ainsi jusqu’à la fin de la Première Guerre Mondiale.
Il y a certes malgré cette domination une grande instabilité. Les gouvernement ne durent jamais bien longtemps, en général un an, mais pourtant c’est en gros la même orientation politique, et donc finalement cette instabilité n’a pas de conséquences bien tragiques.
Après la Première Guerre Mondiale, les choses changent. D’abord, victoire massive de la droite aux élections de 1919 avec une loi électorale nouvelle, à la fois majoritaire et proportionnelle. C’est la victoire du bloc national derrière Clemenceau (il avait gagné la guerre, et l’argument a son poids). Les radicaux affaiblis se rallient à cette alliance de la droite, la SFIO (seule opposition) est très esseulée. En 1920, congrès de Tours et scission de la SFIO. Une partie rejoint l’internationale communiste.
Pourtant il commence à y avoir un début de bipolarisation, c’est-à-dire une alliance à gauche et une alliance à droite, et il y a la constitution d’un cartel des gauches (socialistes et radicaux sans les communistes) qui écrase le peuple national aux élections de 1924 avec pourtant la même loi électorale. Le Président de la République, Millerand, qui avait été socialiste puis socialiste indépendant, devenu bien modéré, essaye de résister à cette majorité de gauche. La chambre des députés fait la grève des ministres en refusant de reconnaître tout ministre nommé par Millerand, et celui-ci est obligé de démissionner comme en 1879. En 1924, cette tentative pourtant extrêmement timide de renouer avec un rôle un peu plus actif du Président de la République, échoue piteusement. La nouvelle élection présidentielle amène Doumergue à la présidence. Herriot, chef du cartel des gauches, gouverne, mais gouverne difficilement car s’il y a une chambre des députés de gauche (incertaine d’ailleurs car certains radicaux ont des état d’âmes), il y a un sénat de droite (républicain depuis longtemps, mais de droite). En avril 1925, il renverse Herriot. Une assemblée de gauche, un sénat de droit : que faire ?
La solution est l’union nationale derrière Poincaré en 1926 qui gagne les élections de 1928, mais elle ne tient que sur la personnalité de Poincaré. Et lorsque celui-ci se retire en juillet 1929, tout se disloque. On aura de 1928 à 1932 neufs ministères pour une législature de 4 ans. En 1932 les élections donnent la victoire au bloc des gauches : un nouveau ministère Herriot tombe après 6 mois, et jusqu’au 6 février 1934 : cinq ministères.
6 février 1934 : moment grave, on renoue avec une grande crise de la république. Crise financière des suites du Krach de 1929 aux Etats-Unis. Crise internationale (Hitler est en pleine ascension et devient chancelier en janvier 1933). Crise morale à nouveau avec des affaires de scandale, corruption : affaire Stavisky.
Il y a des émeutes, des ligues (c’est-à-dire des milices paramilitaires antiparlementaire sen février 1934). La police s’oppose à ce que les ligues prennent l’assaut. Il y a des contre manifestations le 12 février contre le péril fasciste, et une situation extrêmement compliquée. Le régime vacille, semble sur le point de s’écrouler, est sauvé par un nouveau gouvernement d’union nationale. On rappelle Doumergue qui avait sauvé la donne en 1924. Il le fait fort bien, s’essaye à la réforme de l’Etat, utilise massivement la technique des décrets-lois (idée importante sur le plan de la technique juridique, fort utilisée fin la troisième République et sous la quatrième République, correspond aux ordonnances). Les décrets-lois sont créés par la loi du 22 mars 1924. Il commence à s’adresse à la nation par la radio naissante. Tout cela déplait souverainement au parlement (décrets-lois et radio, le parlement se voulant l’interlocuteur entre l’exécutif et la nation). Doumergue est obligé de se retirer devant l’hostilité parlementaire en novembre 1934 sans avoir pu renforcer le pouvoir. Il songeait à des modifications constitutionnelles, une commission avait même été créée pour ça, et une idée était le rétablissement du droit de dissolution qui avait disparu depuis 1879.
Mais pendant ce temps là a commencé à s’organiser le Front Populaire, c’est-à-dire une alliance de tous les partis gauches, avec un revirement tactique du PC qui n’avait que le PS comme adversaire mais qui choisi clairement à partir de 1935 (en raison de la tension international et de la pression URSS) une stratégie d’union. 1936 : victoire de l’alliance de Front Populaire. Arrive au pouvoir le gouvernement Léon Blum avec le soutien sans participation du Parti Communiste.
Il y a des débuts prometteurs, un certain nombre de réforme (congés payés, les accords Matignon sur les salaires) mais il y a l’opposition du Sénat (toujours de droite), des difficultés économiques (le célèbre mur d’argent) et Blum est obligé en février 1937 de décider la pause, et il est invité à démissionner le 21 juin 1937 devant l’opposition du Sénat.
Il y a des ministères radicaux qu’on considère comme plus acceptable mais ça ne marche pas très bien. Le retour de Blum, mais les divisions sont fortes, et notamment une nouvelle division : la guerre d’Espagne. La France doit elle ou non intervenir ? Les communistes disent que si le gouvernement ils ne soutiendront plus le gouvernement, les socialistes disent que si le gouvernement le fait ils ne le soutiendront plus. Le gouvernement Blum tombe à nouveau en avril 1938.
On revient à un ministère radical (Daladier, « le taureau du Vaucluse ») qui va négocier les accords de Munich (« figure inédite de la tauromachie », copyright Colliard). La majorité de front populaire a vécu, les radicaux sont désormais clairement de l’autre côté. A coup de pleins pouvoirs, Daladier tient quelques temps jusqu’à la violation des accords de Munich en mars 1939. Le pacte germano-soviétique (en août 1939, coup de tonnerre, jusque là l’Allemagne nazie et l’URSS étaient opposés, et se rapprochent par un pacte de non agression). Ce pacte amène à proclamer la déchéance des parlementaires communistes au moment de la déclaration de guerre le 3 septembre 1939.
Le gouvernement Daladier tient encore quelques mois pendant la drôle de guerre, mais en mars 1940 il démissionne et cède la place à un autre, Paul Reynaud, qu’on retrouvera avec un rôle important après. L’offensive allemande amène la dislocation des armées et du pouvoir. Même si le gouvernement a été symboliquement renforcé le 18 mai 1940 par la nomination, comme vice-président du conseil, du maréchal Pétain considéré comme le vainqueur de Verdun dont la présence au gouvernement devrait galvaniser l’esprit français. Charles De Gaulle rentre au gouvernement comme sous secrétaire d’Etat à la guerre.
Malgré cela le désastre est évident, dès le 10 juin le gouvernement se replie à Bordeaux (lieu de naissance de la troisième République d’ailleurs, et c’est là même où elle mourra) et le 16 juin le gouvernement Paul Reynaud démissionne. Lebrun appelle comme président du conseil le maréchal Pétain qui dès le 17 juin demande l’armistice (c’est un remake de 1870) pendant que De Gaulle quitte bordeaux pour Londres où après avoir lancé son célèbre appel du 18 juin demandant aux français qui veulent rester libre de le rejoindre, il fonde le 22 juin le comité de la France libre le jour même où l’armistice est signée : « la France a perdu une bataille mais n’a pas perdu la guerre »).
Dès ce 18 juin 1940, il y a deux incarnations institutionnelles différentes de la France ; l’une officielle (vieille querelle entre légalité et légitimité) : Pétain reçoit tous les pouvoirs par la loi constitutionnel du 10 juillet 1940 qui transmet les pouvoirs du parlement au maréchal Pétain et notamment le pouvoir constituant. Ce vote est massif : 569 « pour », 80 « contre », 17 abstentions. La chambre du front populaire amputée des parlementaires communistes a voté les pleins pouvoirs au maréchal Pétain. S’installe donc une sorte de dictature du maréchal Pétain tempéré par le grand âge et la lucidité parfois limitée du personnage. Celui qui gouverne est surtout Laval, son chef du gouvernement, qui prône une politique de collaboration avec l’Allemagne. Tout cela se fait derrière une vague façade constitutionnelle qui n’a pas beaucoup de réalité. Il y a bien un projet de Constitution qui sera rédigé mais qui ne sera jamais promulgué. Il est intéressant à lire car on y trouve un certain nombre de débat qu’on retrouvera plus tard, notamment en 1958.
De l’autre coté s’organise la résistance. Extérieure, avec De Gaulle, auquel se rallie l’empire. Intérieure, à partir du milieu de l’année 1941. L’unification entre ces 2 mouvements se fera à partir de janvier 1942 sous l’impulsion de Jean Moulin, préfet, rallié à De Gaulle, et envoyé en France. Juin 1943 : création du CFLN (comité française de libération nationale) puis en septembre 1943 d’une assemblée consultative provisoire où sont représentés les partis politique.
Le sort de armes évolue au détriment français, le CFLN devient le 3 juin 1944, juste avant le débarquement de Normandie, le gouvernement provisoire de la république française (GPRF). Effectivement, devant le débarquement et l’avance des armées alliées, les forces allemandes se replient. Vichy, Pétain et Laval sont amenés en Allemagne le 20 août 1944, et le GPRF qui a proclamé le 9 août le rétablissement de la république s’installe à Paris dès le lendemain de la libération de Paris. Et la question qui est à l’ordre du jour, pendant que la guerre se poursuit puisqu’elle ne se terminera qu’en mai 1945, mais là la France est entièrement libérée, la question est donc de refaire un régime politique, de reconstruire la république, et ce sera la quatrième.
Section 3 – La quatrième République
L’affrontement entre Vichy et la résistance, c’est aussi (c’était aussi) l’affrontement entre 2 conceptions du pouvoirs. Et finalement ces 2 courants qui, en croire Hauriou, se dispute le régime depuis 2 siècles. Un régime autoritaire d’un coté, et de l’autre le rêve d’une république idéale débarrassée des défauts de la quatrième République et dont les contours ont commencé a être tracé dans les débats du CNR (conseil national de la résistance) qui réfléchi à ce qu’on fera après et qui commence à dresser le schéma des institutions futures.
Dès la libération, une des taches prioritaires en dehors de l’administration et du redressement économique est de construire cette république nouvelle. Ce sera l’objet des riches débats constitutionnels de 1945 et 1946 et ça aboutira à la mise en place de cette république nouvelle à l’automne 1946. En réalité, si les institutions se veulent nouvelles par rapport à celles de la troisième République, très vite surviendra une instabilité aussi forte que sous la troisième République qui emportera le régime lors de la première crise sérieuse, celle de l’Algérie en 1958.
§I. Le débat constitutionnel de 1945-1946 et la mise en place
A la libération, c’est l’effondrement de Vichy donc, et l’installation du gouvernement provisoire qui très vite pour que sa légitimité soit indiscutable veut donner la parole au peuple et prépare un référendum. On évite le mot plébiscite. 21 octobre 1945, référendum, en même temps que des élections à une assemblée. Election importante compte tenu de la période ms aussi parce que ce sont les premières élections auxquelles les femmes sont admises à voter après une ordonnance qui donne le droit de vote aux femmes. Le referendum pose une question principale : « Voulez-vous que l’Assemblée Nationale élue ce jour soit constituante ? ». Autrement c’est l’élection de l’Assemblée Nationale mais on demande au peuple s’il lui confie le mandat de la constitution, ce qui implicitement veut dire que l’ancienne constitution est considérée comme abrogée par le peuple. Le « oui » l’emporte à une très large majorité : c’est la première Assemblée Nationale constituante.
Cette assemblée est dominée du point de vue politique par ce qu’on appelle à l’époque le tripartisme, c’est-à-dire l’alliance des 3 partis issus de la résistance : les socialistes, le parti communistes (entré tardivement dans la résistance peut être), et le MRP, mouvement républicain populaire, parti nouveau d’inspiration démocrate chrétienne et qui rassemble tout ceux dans la résistance sans être marxiste, socialiste, ou communiste. Il se veut le parti de la fidélité à De Gaulle.
Ce tripartisme gouverne avec De Gaulle, puis sans lui, lorsqu’en janvier 1946 De Gaulle quitte le pouvoir à la suite d’un désaccord au sein du gouvernement en pensant qu’il va être rappelé dans les jours suivants. Il ne le sera que 12 ans plus tard.
Concernant le projet constitutionnel, c’est la majorité de la majorité. Le projet est établi entre les partis de gauche (PC et SFIO). Le système institutionnel est d’inspiration jacobine avec une assemblée unique toute puissante qui élit le Président de la République, désigne le président du conseil sous sa dépendance (c’est un peu le schéma de la convention, l’assemblée décide et désigne des gens qui exécutent). C’est un régime d’assemblée à peine modérée par une tentative de reconnaissance officielle du rôle des partis. On veut donner un statut aux partis et une place dans l’Etat mais ça n’abouti pas.
Ce projet de constitution est combattu par le MRP (pourtant de l’alliance tripartite) et la droite ; ce projet est très combattu par De Gaulle. Le referendum précédent (qui avait dit que l’assemblée était constituante avait dit aussi que l’assemblée ne serait pas souveraine, c’est-à-dire que son projet devrait être ratifiée par le peuple). Le 5 mai 1946, nouveau referendum, et le nom l’emporte par 53% des voix 10,3 et 9,1% « Pour ». Le projet est refusé, le mandat de cette assemblée constituante prend fin. Il faut faire un nouveau projet, donc une nouvelle assemblée, élue le 2 juin 1946.
Le travail constituant reprend.
Le 21 octobre 1945 : referendum : l’assemblée élue ce même jour doit elle être constituante ? La réponse est oui est à une large majorité
On doit faire un second projet, et il ne serait pas normal d’avoir la même chambre. Une seconde assemblée constituante est élue en juin 1946, et cette seconde est très proche de la précédente. Par ailleurs, le mode de scrutin est la proportionnelle départementale. Cette seconde assemblée est toujours dominée par le tripartisme (c’est-à-dire PC + MRP + SFIO) mais l’équation politique est simple : le projet précédent a été établi par PC + SFIO et a été rejeté, il faut donc associer le MRP au nouveau projet. L’idée va être de chercher à partir du texte rejeté des compromis qui permettront d’avoir l’accord du MRP.
Mais en même temps s’affirme la très nette opposition à ce processus et à ce qui est en train de se faire, du général De Gaulle qui prononce à Bayeux un discours bien connu du 16 juin 1946 qui propose un tout autre système, c’est-à-dire un pouvoir organisé autour du chef de l’Etat (autour du Président de la République dont le rôle serait considérablement étendu alors qu’il est le grand absent de la constitution Grévy et de celle en train de se faire). Il devrait être élu par un collège plus large que les simples assemblées législatives (on parle de « prophétie politique »). Ce système annonce celui qui sera mis en place en 1958.
Evidemment ce système est très différent de ceux qui sont dans les mours/conceptions de l’époque. Vive réponse de Léon Blum indiquant que cela conduit nécessairement à l’élection du Président de la République au suffrage universel. De ce fait il y aurait une double expression de la souveraineté nationale : l’une désignant le Président de la République et l’une désignant l’assemblée, et donc qu’il y avait en germe un conflit institutionnel insoluble. Dans ces conditions la position du général De Gaulle n’était pas souhaitable. On a aussi le risque du césarisme. Ce système annonce les difficultés à venir de la cohabitation (affrontement de deux légitimités).
Malgré cela, le compromis est trouvé avec le MRP, notamment par le rétablissement d’une seconde chambre au pouvoir diminué. Le compromis de 1875 s’était fait avec l’établissement du Sénat, le compromis de 1946 se fait avec un conseil de la république, qui reprendra le nom de Sénat. Le compromis est approuvé le 29 septembre 1946 par les trios partis qui forment la majorité parlementaire. Mais le même jour, discours extrêmement violent de De Gaulle à Epinal, il est très hostile à ce texte et préconise le « non ». Il joue le blocage du système manifestement. En janvier 1946 on se souvient qu’il est parti en s’attendant à être rappelé dans les jours mais personne ne l’a fait. Il y a malgré ce discours le référendum du 13 octobre 1946 qui donne un résultat faiblement positif : 53% de oui sur les suffrages exprimés, avec il est vrai une très forte abstention. 31% s’abstiennent, 33% votent « oui » et 36% (???) votent « non ». On dira volontiers qu’à l’époque la France est partagée en trois tiers. Un gros tiers vote la constitution de 1946. Celle-ci est donc adoptée, mais pas dans l’enthousiasme. Le régime ne prend pas un très bon départ.
La constitution est promulguée le 27 octobre 1946 (début formel de la quatrième République). La 1ère assemblée est élue le 10 novembre 1946 (toujours au scrutin de liste départemental et évidemment proportionnel et sa composition est proche des assemblée constituante). Le Président de la République élu par les 2 assemblées le 16 janvier 1947 dès le premier tour car c’est le candidat de l’alliance du tripartisme (PC SFIO MRP). Dans une alliance à trois, celui qui est au milieu est celui qui bénéficie du plus de chance d’être élu. C’est le socialiste qui est élu : Vincent Auriol.
Le 17 janvier, c’est-à-dire le lendemain de son élection, le Président de la République Auriol désigne un nouveau 1er ministre (quelqu’un au centre, Ramadier : socialiste lui aussi, et ancien ministre du Front Populaire lui aussi). Ramadier est donc désigné par le Président de la République suivant la constitution et se présente devant l’assemblée. Le 21 janvier 1947 il obtient un vote de confiance.
Le régime apparaît comme un régime parlementaire à bicamérisme inégalitaire avec une tentative pour corriger les défauts de la troisième République, ce en insérant des éléments de rationalisation du parlementarisme (l’idée qu’il faut protéger le gouvernement devenu fragile par rapport au risque de renversement). Ces éléments sont insérés de manière insuffisante ou maladroite et cela échouera rapidement.
Le parlement est composé de deux chambres, qui est un compromis passé avec le MRP même si le Sénat a un rôle diminué par rapport à celui qui était le sien sous la troisième République. On change son nom symboliquement : son nom est le conseil de la République (rôle de conseil plus que de décision). Ce Sénat devenu conseil ne devrait être qu’un simple donneur d’envie. On lui enlève la capacité de renverser le gouvernement (ce qui avait été un des problèmes sous la troisième République). Du fait de l’affaiblissement du Sénat, l’assemblée est d’autant plus puissante. Elle est élue au suffrage universel direct, à la proportionnelle départementale (dans un scrutin très clair et très politique). L’assemblée est nombreuse : 627 sièges, et le mode de scrutin qui est très clair en 1946 change en 1951. 1951 : loi sur les apparentements. Si une liste se déclare apparentée, elles auront tous les sièges, et la proportionnelle ne jouera qu’entre elles. Tentative de marginaliser le PC et le futur parti de De Gaulle.
Mais pour l’heure l’essentiel est le retour à la souveraineté parlementaire, et une souveraineté très forte puisque cette assemblée vote la loi, vote le budget, qu’elle investi le président du conseil, et qu’elle assure le contrôle du gouvernement en pouvant mettre en œuvre la responsabilité, c’est-à-dire renverser le gouvernement. L’assemblée est très puissante.
A coté du parlement (c’est-à-dire essentiellement de l’Assemblée Nationale qui n’est plus la chambre des députés), le Président de la République. Il a très peu de pouvoir, est très proche de celui de la troisième République modèle Grévy, c’est-à-dire un président ayant abandonné sauf que lui on ne les lui a pas donné. Il reste élu pour 7 ans par la réunion de l’Assemblée Nationale et du Conseil de la République (= le parlement). Ce Président de la République élu par le parlement est irresponsable, tous ses actes doivent être contresignés et finalement il n’a qu’un seul rôle important, c’est qu’il peut désigner le président du conseil, mais désigner veut dire le proposer à l’assemblée qui va ou non l’investir. La marge de manouvre du Président de la République est donc faible.
Finalement, selon la formule consacrée, ce Président de la République jouit d’une sorte de « magistrature morale » qui d’ailleurs sera assez forte avec Auriol élu au premier tour de scrutin en 1947. Le second Président de la République, René Coty, sera élu le 23 décembre 1953 au 13ème tour de scrutin.
Le 3eme élément dans cet ensemble est le gouvernement. Il est dirigé par le président du conseil, dont la fonction est enfin constitutionalisée : Ce n’était pas le cas dans les lois de 1875. Ce président du conseil aurait dû être le personnage central des institutions. Il est au départ désigné par le Président de la République, et dès qu’il est désigné il doit présenter son programme à l’Assemblée Nationale mais il le présente tout seul. L’investiture qu’il demande à l’Assemblée Nationale est personnelle, sur son nom et sur le programme qu’il propose, et cette investiture doit être donnée à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée Nationale. Si celle-ci fait 630 membres, le Président de la République doit recueillir au moins 316 voies.
Ensuite il doit constituer son gouvernement et gouverner. Il y a une idée intéressante de cette investiture du président du conseil tout seul dans une sorte de contrat avec l’assemblée. Malheureusement le système dévie tout de suite, puisque Ramadier fait après la constitution de son équipe demande une nouvelle fois la confiance de l’assemblée. Il y a donc une 2eme investiture (règle de la « double investiture » non prévue par la constitution mais qui sera appliquée très vite) : vote de l’équipe. Ramadier explique que la démocratie est le vote de l’assemblée, d’où la seconde investiture. Finalement on met en place ce système très contraignant de la double investiture. Au lieu d’avoir un lien contractuel personnel et fort entre le président du conseil et l’assemblée, on en revient à la bonne vieille pratique de la troisième : la combinaison des partis pour trouver une majorité. Du coup cette investiture personnelle du président du conseil apparaît comme une complication inutile et sera supprimée en 1954 dans une petite révision constitutionnelle (« la réformette »). On en revient à l’investiture de tout le gouvernement comme sous la troisième République.
Toujours est-il qu’investit doublement ou simplement, le président du conseil dispose de l’ensemble du conseil exécutif, notamment du pouvoir réglementaire, mais ce pouvoir réglementaire reste subordonné à la loi. On est encore dans l’époque de la souveraineté parlementaire, c’est-à-dire l’idée que le parlement vote la loi, celle-ci étant l’expression de la volonté générale. L’Assemblée Nationale l’exprime et la loi peut intervenir partout. Ce président du conseil dispose théoriquement du droit de dissolution, en fait exercé formellement par le Président de la République. Simplement cette dissolution (qu’on a rétabli) est encadrée par des conditions rigoureuses : pour pouvoir dissoudre, il faut qu’il y ait eu 2 gouvernement renversés à la majorité absolue de l’assemblée dans les 18 ans. Par cette condition, on voit bien que si on rétabli la dissolution c’est uniquement pour prévenir un risque d’instabilité ministériel auquel on ne croit pas beaucoup à l’époque. Du fait de cette condition il ne pourra être utilisé qu’une fois le 2 décembre 1955 par Edgar Faure. Cette dissolution échouera, c’est-à-dire que les opposants à Edgar Faure seront confortés par le résultat des élections du 2 janvier.
La question centrale et celle sur laquelle les institutions buteront est la question de la responsabilité du gouvernement, c’est-à-dire le mécanisme qui fait le lien, établi ou défait la confiance entre le gouvernement et l’assemblée. Cette responsabilité est en principe réglementée de façon stricte, c’est une des idées maîtresses de ce qu’on appelle la rationalisation du parlementarisme. Ceci est fait pour lutter contre l’instabilité. Il y a des procédures précises : la question de confiance et la motion de censure. La mise en cause de la responsabilité est formalisée désormais.
La question de confiance (question spontanée du président du conseil à l’assemblée) ne peut être posée que par le président du conseil après délibération du gouvernement. Il n’est renversé que s’il a contre lui la majorité absolue.
Celle à l’initiative du parlement (plutôt de l’Assemblée Nationale) est la motion de censure. Elle peut être déposée par tout député, son utilisation n’est pas limitée comme elle le sera plus tard sous la cinquième République. Il y a une même exigence de majorité absolue pour renverser le gouvernement.
A priori la construction est intéressante mais il n’y a plus cette majorité automatique que donnait le tripartisme. Les gouvernements font souvent des questions de confiance pour faire passer les projets de loi auxquels ils tiennent. C’est là qu’apparaît le défaut de construction du système.
On imagine une assemblée de 600 députés. La majorité absolue (constitutionnelle) est 301. Pour renverser le gouvernement ou investir le président du conseil, il faut 301 voix. Mais si le président du conseil engage sa responsabilité devant l’assemblée sur le vote d’un texte et que ce texte obtient 280 contre, 270 pour, et 50 abstentions. Résultat ? Le gouvernement dit qu’il a besoin de ce texte et engage sa responsabilité. Ca veut dire que si le texte ne passe pas, le gouvernement s’en va. Or le résultat d’un tel vote est que le texte n’est pas adopté puisqu’il y a 280 contre et 270 pour. Mais théoriquement le gouvernement n’est pas renversé, puisque pour cela il faudrait la majorité absolue de 301 vote. On est dans la situation où le gouvernement n’a pas le texte, mais n’a pas à s’en aller. Juridiquement il n’est pas forcé de s’en aller, politiquement il est obligé de le faire.
La précaution de la majorité absolue ne tiens pas en fait. Le gouvernement est obligé de partir sans avoir été renversé à la majorité absolue, mais ce renversement ne compte pas pour renverser l’assemblée. Du coup c’est absurde : le renversement est beaucoup plus facile et ne compte pas pour déclencher le mécanisme de dissolution. Point important d’autant que l’absence de majorité va caractériser la quatrième République.
Celle-ci n’était pas prévue, puisqu’au départ il y avait l’enthousiasme de la libération, les liens de la résistance. Dès l’année suivante, c’est la guerre froide, la période de forte tension avec l’URSS. On s’attend (fantasme ou pas) à voir des armée soviétiques en Europe. Mai 1947 : révocation des ministres communistes par Ramadier (ce qu’on lui a beaucoup reproché). La conséquence politique est que le premier parti de France est hors système, c’est-à-dire qu’on ne peut plus s’allier avec lui et ne peut être dans la majorité : le PC vote toujours contre, rend la gouvernabilité du système difficile.
Apparaît en octobre 1947 un second parti hors système. De Gaulle lance un nouveau parti destiné manifestement à être contre le régime, le RPF, qui va obtenir jusqu’à 40% des voix aux municipales de 1947. La grande inquiétude est évidemment que ce résultat se répète aux législatives suivantes de 1951. Si les 2 partis hors systèmes ont la majorité, le régime est perdu, car les 2 partis extrêmes et opposés ne peuvent s’allier entre eux. D’où la loi électorale pour marginaliser les extrêmes et diminuer leur représentation.
Cette question de la majorité sera tout au long de la quatrième République présente :
Malgré les bonnes intentions de départ, c’est finalement un indiscutable échec que la quatrième République. Et si on a tenu à y insister un peu, c’est que finalement il en sera tenu compte de cet échec pour l’établissement de la nouvelle constitution en 1958 : on essayera d’éviter la répétition des erreurs.
Section 4 – Inventaire de l’Héritage
Etablir un nouveau régime, c’est vouloir corriger les défauts du ou des précédents tout en amplifiant ce qui parait positif. Faire une nouvelle constitution suppose tout d’abord de faire un inventaire de ce qu’ont apporté les expériences précédentes. Finalement qu’en reste t il dans la culture politique et institutionnelle française, de ces 160 ou 170 ans qui viennent de s’écouler ?
Au sens de Colliard, trois idées :
§I. La liberté assurée par le suffrage universel et la séparation des pouvoirs.
Dès 1789 on s’en souvient, on trouve au centre de toute construction politique la grande figure du citoyen. La déclaration des droits et du citoyen. Ce qui caractérise ce citoyen est qu’il détient collectivement la souveraineté et qu’il participe à son exercice. Après les hésitations des débuts de la période (citoyen actif et citoyen passif, suffrage censitaire, etc.) le suffrage devient universel en 1848 et cela marque en quelque sorte la sacralisation du suffrage. Il n’est plus un moyen de désigner des représentants mais un droit. L’idée est possible : il n’y a plus besoin de révolution puisque avec le suffrage tout homme est libre et peut par son vote peser sur son destin, et il est au moins sur le plan politique égal de tout autre, puisque tout autre citoyen n’a comme lui qu’une seule voix. Cette vision idéaliste de cette égalité républicaine, égalité politique, dispensera d’ailleurs de toute réflexion sur ce qu’on appelle la question sociale, que l’on estimera ou fera semblant d’estimer résolue par cette égalité (contrairement à l’Allemagne impériale de Bismarck). L’all privilégie la protection sociale en laissant de coté la question de la participation politique. Le citoyen est donc libre parce qu’armée de son suffrage est il le principal décideur dans un système ou sa place est protégée grâce à la séparation des pouvoirs (le pouvoir arrête le pouvoir et tout cela modère le pouvoir et protège les citoyen).
Cette séparation des pouvoirs est considérée comme tellement importante qu’elle est sacralisée par la DDHC (Article 16 : « toute société dans laquelle la séparation des pouvoirs n’est pas déterminée n’a point de constitution »). Certes à partir de cette affirmation théorique sur la nécessité de la séparation des pouvoirs, si on y a fait attention, on l’a fait avec beaucoup de variation. La constitution de 1791 est sans doute celle qui met en œuvre le principe de séparation avec le plus de dureté ; il y a 2 pouvoirs, le roi et l’assemblée, il n’y a ni responsabilité ni dissolution. Il y a le veto pour arrêter, mais le veto est le conflit et ceci prend fin le 10 août 1792. Cette constitution de 1791 ressemble beaucoup à la constitution américaine.
La convention de 1792 à 1795. Comme la constitution montagnarde de 1793. La conception de la séparation est purement formelle : le corps législatif dispose aussi du pouvoir exécutif, les conseils lui étant étroitement subordonné sauf le Comité de Salut Public qui subordonne l’assemblée.
Avec le directoire, on connaît un certain retour à la séparation des pouvoirs. Sous le consulat et l’empire ce n’est pas la préoccupation. Cette séparation revient avec les monarchies parlementaires. Sous la monarchie de juillet, rare moment de bonheur pour les théoriciens constitutionnels : la charte de 1830 est le schéma de montesquieu. Les chambres et notamment la chambre des pairs votent la loi que le roi promulgue. Les ministres sont les conseillers du roi ms doivent avoir la confiance de la chambre. C’est un peu une naissance du régime parlementaire en France, mais un régime parlementaire sous une forme dualiste qui sera volontiers encensé par la doctrine. On trouve l’idée qu’il y a un vrai régime parlementaire par rapport aux variations parlementaristes de la troisième République et la quatrième République. Ce régime « dualiste » (c’est plus chic) ou « orléanistes » (c’est péjoratif), on le retrouve en 1958 comme réponse à une situation dans laquelle le parlement est devenu trop puissant.
Après l’échec de la seconde république qui a marqué le retour à une conception très forte de la séparation des pouvoirs, après les excès autoritaires du second empire, après le dépassement du compromis de 1875 par la crise de 1877 et la constitution Grévy, on est arrivé à la souveraineté parlementaire. Dans la loi d’habilitation du 3 juin 1958, sont prévus 5 bases, c’est-à-dire 5 principes qui doivent être respecté par cette nouvelle constitution, et parmi ceux là la séparation de l’exécutif et du législatif et l’indépendance du judiciaire.
§II. La souveraineté de la Nation, de l’assemblée, de la loi
On a déjà dit La différence entre les 2 conceptions de la souveraineté nationale et de la souveraineté populaire. S’il y a eu rarement dans notre histoire une tentation de souveraineté populaire (1793), la dominante est la souveraineté nationale avec ses caractéristiques, c’est-à-dire que c’est la souveraineté de la nation (corps abstrait), les représentants sont les représentants de la nation avec un mandat représentatif. Leur mission est de rechercher la volonté générale (base de la loi depuis Rousseau).
Même si la synthèse qui se fera accordera une place à des éléments issus de la souveraineté populaire (notamment que le suffrage est un droit), l’idée de la souveraineté nationale reste dominante. Et l’idée très forte que l’assemblée représente la Nation et finalement qu’elle la représente mieux que le peuple (ce qui est assez paradoxal). Paul Reynaud (dans le débat de 1962 sur la décision prise par De Gaulle de réviser la constitution par référendum direct) : « pour nous républicains, la France est ici et pas ailleurs ». Le peuple est finalement moins légitime à parler au non du peuple que les représentants du peuple. Ceci entraîne la prohibition du référendum, d’autant plus que celui-ci est associé à un pouvoir autoritaire du fiat des plébiscites impériaux.
Finalement, ce qui reste, l’équation dominante si l’on peut dire, est démocratie = pouvoir de l’assemblée. Cette souveraineté de l’assemblée est établie de manière partielle en 1830, plus forte en 1875, et plus forte encore et quasiment totale lorsque la tentative de Mac Mahon échoue avec la constitution Grévy, l’abandon de la constitution et l’abandon du dualisme (dès 1877) : il n’y a plus de contre poids à la toute puissance des assemblée qui élisent le Président de la République, soutiennent ou renversent le gouvernement, et qui ne sont pas concurrencées par l’intervention du peuple dont le rôle exclusif est d’élire les assemblée.
La souveraineté parlementaire s’établi ainsi : puisque la nation est l’assemblée, la souveraineté de la nation se traduit par la souveraineté de l’assemblée. Les conséquences sont non seulement le référendum, mais aussi la dissolution (de l’assemblée et du souverain), dissolution timidement rétablie sous la quatrième République. Finalement : une seule dissolution sous la troisième République (1877), et une seule sous la quatrième République (2 décembre 1955), et déjà 5 dissolutions sous la cinquième République. Elles réussissent toutes sauf al dernière. L’usage de la dissolution est rétabli même s’il est souvent accompagné de polémiques, aussi bien pour les 4 premières (1962, 1968, 1980, 1988) qui sont faites pour chercher une majorité qui n’existe pas/plus. Ces dissolutions sont finalement mieux acceptées que celle de 1997.
Cette souveraineté de l’assemblée s’étend à l’acte qu’elle fait, la loi, puisque l’assemblée est la nation. Ce qu’elle décide, la loi, est l’expression même de la souveraineté, c’est l’expression de la volonté nationale, autrement dit de la volonté générale choisie par la nation, la nation incarnée dans l’assemblée. Et donc la loi, acte du souverain, peut intervenir dans tous les domaines. Elle ne saurait être soumise à aucun contrôle puisqu’elle est cet acte qui émane directement du souverain. Ceci a un certain nombre de conséquences importantes, et c’est là-dessus que se portera l’effort de rupture de 1958. parce que cette souveraineté de la loi et du parlement avait abouti à ce qu’en dehors des faux semblants des régimes impériaux, il n’y avait une absence totale de contrôle de la conformité de la loi à la constitution : on avait contenu des constitutions souples au final.
On crée le comité constitutionnel de la constitution de 1946 qui était chargé d’examiner si les lois votées supposait une révision de la constitution, ce qui était presque mettre le système à l’envers. Et donc l’idée est quand même très présente qu’on ne peut rien opposer à la loi. Lorsque la cinquième République inventera (reprendra en fait) le contrôle de constitutionnalité en 1971, cette idée heurte une tradition française qui fait que chaque fois qu’il y a une décision importante du conseil constitutionnel, il y a facilement une polémique avec le gouvernement. La dernière polémique date de 1993 après un discours le 19 novembre 1993 au congrès de Balladur. Réponse de Badinter le 23 novembre.
Conseil constitutionnel de 1985 : « la loi exprime la volonté générale dans le respect de la constitution ». Il y a cette supériorité de la loi, trois prohibitions :
Finalement, quand on veut en 1958 revenir sur cette souveraineté du parlement parce qu’on pense que c’est elle qui est la cause de l’instabilité du régime (21 gouvernements en 12 ans), 104 sous la troisième République en 65 ans. On revient sur ces trois prohibitions : installer le referendum (article 11 de la constitution de 1958), on rétablira le droit de dissolution, et on établira timidement le contrôle de constitutionnalité.
Tout cela abouti à la même idée, l’idée maîtresse de 1958 : restreindre (sans supprimer) le rôle du parlement qui était devenu sans limite, finalement tout ceci n’étant modéré que par le danger du césarisme.
Petit résumé introductif par Colliard :
La question qui se pose est de savoir ce qu’il y a dans l’héritage : quelles sont les leçons que l’on veut retenir ou au contraire que l’on veut oublier. Finalement 1958 sera assez largement une volonté de rupture avec ce qui se passe au moins depuis 1875, c’est-à-dire avec l’idée de la souveraineté du parlement. Cet héritage au sens de Colliard a 3 éléments :
L’idée dominante sous la troisième République et la quatrième République de souveraineté de la nation incarnée dans l’assemblée s’oppose à ce que le chef de l’Etat ait un pouvoir fort. Et l’idée est très présente qu’un pouvoir fort conduit à la dictature et pire encore que la dictature conduit à la révolution. Après tout, Louis XVI et l’assemblée ça a été le veto, l’empire ça a été la défaite (Waterloo en 1814 et Sedan en 1870), les restaurations ont mené à pouvoir forts, mais les révolutions de 1830 et 1848 au nom de la démocratie.
C’est vrai qu’en 1848 dans notre expérience unique et singulière du régime présidentiel, on voudra un chef de l’Etat fort. Colliard crois que c’est un peu une compensation plus ou moins implicite, c’est-à-dire qu’en même temps on essaye pour la première fois le suffrage universel, et ceux qui le mettent en place tout en en étant naturellement partisan ont tout de même un frisson d’inquiétude, des fois que ça aille trop loin, que ce suffrage universel se révèle révolutionnaire. Finalement on a cette crainte d’une assemblée qui pourrait être dominée par les extrêmes (c’est-à-dire les radicaux et les socialistes : masses populaires), donc ce ne serait peut être pas absurde d’avoir un Président de la République qui permet de résister. Et puis finalement, on se rassure en comprenant que le suffrage universel peut être conservateur : il le sera en 1848 comme en 1871, et qu’en tout cas il est intégrateur, c’est-à-dire qu’il permet à toutes les couches de se sentir représentées dans la vie politique, et que donc le suffrage universel dispense de la révolution.
C’est qu’en votant, le césarisme impérial a échoué, et il échoue en 1870 avec un stigmate qui va rester pendant très longtemps : la perte des provinces de l’est. L’idée qu’un pouvoir fort amène au de la de la négation de la démocratie à la catastrophe, à l’effondrement, est extrêmement présente, et que finalement dans un pouvoir plus collectif d’une assemblée recherchant la volonté générale il y a plus de sagesse, de mesure, de garantie.
1877 et la constitution Grévy, c’est la rupture avec cette idée d’un pouvoir fort, et d’ailleurs puisque le Président de la République est réduit à sa plus simple expression et que le président du conseil est sous l’entière dépendance du parlement, et même dans les années 1930 lorsque se pose la question de la réforme de l’Etat parce qu’on s’aperçoit que ça ne fonction pas, on passe à des tas de choses sauf à l’idée de renforcer le rôle du Président de la République, qui est esquissé ça et là mais qui n’est pas au premier plan.
Finalement à coté de cette méfiance du pouvoir fort, l’autre danger (celui de l’instabilité) est plutôt accepté mais parait moins grave, parce que finalement c’est vrai que ça pose des problèmes pour gouverner mais après tout c’est plutôt démocratique que le gouvernement soit contrôlé étroitement et même renversé en cas de faute. Pourtant cette instabilité devient massive. La troisième République, de l’élection de Mac-Mahon en juin 1940, c’est 104 gouvernements en 65 ans : un gouvernement dure en moyenne 8 mois. Certes, au début, cette instabilité n’est pas très forte et elle n’empêche pas la troisième République de gagner la guerre de 1914 1918 ce qui la légitime définitivement (du moins le pense-t-on) : il n’y a plus de débat sur la république mais il peut y avoir encore un débat sur les institutions. Ms tout de suite après, avec les législatures de l’entre 2 guerre, le mouvement s’affole.
Des élections de 1919 aux élections de 1924, soit en 5 ans, on a 6 gouvernements.
Alors on voit par ces simples chiffres et ce qu’ils recouvrent (une crise ministérielle tous les 6 mois), qu’au nom de la souveraineté de l’assemblée et au nom de la prévention de ce risque que serait le césarisme (le pouvoir exécutif fort), on assiste à une caricature du régime parlementaire : la crise permanente. Le peuple est en réalité dépossédé de tout rôle dans l’attribution du pouvoir puisque la majorité qu’il désigne au moment des élections s’effondre au bout de quelques mois. Finalement, la défaite de 1940 va amener à la prise en compte renouvelée des deux dangers :
Il y a bien sur l’instabilité qui a mené la troisième République, mais il y a aussi et surtout le césarisme et le risque parait plus grave d’autant qu’il y a les années de gouvernance du maréchal Pétain, et finalement quand on se pose le problème en 1945 et 1946 c’est l’instabilité qui est la principale préoccupation (elle l’était déjà dans la résistance). Pour autant il faut trouver les moyens de renforcer l’exécutif : ce sera cette idée de rationalisation du parlementarisme qui échouera sous la quatrième République parce que le mécanisme était mal conçu et que le problème de majorité devient insoluble. La création d’une majorité réussira sous la cinquième République. Là aussi la cinquième République a un peu tenu le dos à l’héritage et a substitué l’idée que le césarisme est moins grave que l’instabilité contrairement à la 4ème.
Chapitre 3 : Le régime présidentiel et les Etats-Unis d’Amérique
Donnons un aperçu des principaux régimes politique étrangers, aperçu nécessairement rapide d’autant que ceci sera l’objet d’un cours en 2eme année. Il faut voir ça plutôt comme une illustration de ce qui a été vu dans la théorie. Voyons comment ces éléments s’articulent, comment ils constituent un régime politique, c’est-à-dire un mode de gouvernement défini par des critères politique.
Si l’on veut jeter ce rapide coup d’œil étranger et comparatif, le premier problème est celui du choix. Il y a près de 200 Etats dans le monde, tous différents, même si on peut les regrouper par famille. Mais à partir de quoi distinguer ? Par quels critères ?
Le premier critère qui peut apparaître et qui est finalement un des meilleurs d’ailleurs est celui du niveau de développement, il a permis pendant longtemps d’identifier 3 mondes différents :
Mais s’il y a eu pendant longtemps ces trois mondes, il faut bien dire que le 2ème a aujourd’hui disparu (sauf le Vietnam et la Chine). Ses membres tendent à intégrer le premier groupe (cf. l’évolution de l’Europe centrale et orientale) avec un risque de basculer dans le troisième.
On laissera donc le 2ème (qui a disparu quasiment) et le 3ème qui a peu d’intérêt sur le plan institutionnel, même si la dialectique démocratie/développement est sans doute un des sujets majeurs des années à venir (il suffit de voir le cas de l’Irak ou de l’Afghanistan pour en être convaincu).
On en restera Le premier monde donc, celui des démocraties libérales, et là la classification juridique la plus traditionnelle fondée sur la séparation des pouvoirs, ou plutôt sur l’articulation des pouvoirs, reprend une réelle pertinence. On sait qu’à partir de la grande théorie de Montesquieu ou créée à partir des écrits de Montesquieu, il y a une répartition théorique des régimes politiques mais très inégale. Trois types :
Le régime conventionnel ou directorial (selon que l’on se réfère à la Convention ou au Directoire, mais c’est un peu la même idée) a pratiquement disparu. Il existe en Suisse : « ce régime est sympathique mais n’est pas fondamental dans le monde d’aujourd’hui » (ça c’est du Colliard…).
Le régime présidentiel est lui aussi assez rare, mais il a la chance de compter avec un client de poids : les Etats-Unis d’Amérique, et un certain nombre d’imitation en Amérique Latine qui fonctionnent plus ou moins bien. Ceci dit ce régime est important et est parfois évoqué comme une orientation possible pour la France.
Ceci dit, le modèle général, celui que connaît pratiquement toute l’Europe, et en tout cas l’Europe des 15, et si l’on prend l’Europe des 25 (24 pays, à l’exception de Chypre, sympathique mais pas fondamental..) connaissent une autre forme qui est le régime parlementaire. C’est donc la forme très largement dominante de nos démocraties contemporaines.
Comment les distinguer ?
On se souvient que l’idée de base du régime présidentiel est la séparation rigide des pouvoirs. L’exécutif et le législatif sont séparés dans leur origine, dans leurs domaines de compétence, et finalement ils ne se rencontrent que pour s’arrêter avec des procédures prévues pour que « le pouvoir arrête le pouvoir » selon la vielle formule de Montesquieu. Le président oppose son veto au parlement, ou le parlement refuse de voter les crédits nécessaires à la mise en œuvre du gouvernement. Chacun peut arrêter l’autre, il faut donc chercher des compromis. Mais c’est délicat : encore faut-il que la culture politique du pays incite à trouver ces compromis. Il y a un risque de blocage et de crise, et c’est pour ça que le système est sans doute assez rare et échoue souvent : on se souvient de la France de la seconde République qui échoue en décembre 1851 par un coup d’Etat, et il y a des exemples nombreux ces dernières années d’élections présidentielles annulées, de crises importantes, en Amérique Latine. On se souvient du Chili à l’autonome 1973 (blocage des institutions, coup d’Etat de Pinochet), du Pérou en avril 1992 ou encore en septembre 2000, de la destitution du président du Brésil en 1992 ou de la crise en argentine en 2002-2003, ou le Mexique qui n’est pas passé loin de la crise ces dernières semaines.
Le régime fonctionne mal, sauf dans le cas des Etats-Unis – ce qui n’est pas rien – car c’est la première puissance mondiale tout de même. Se pose la question de savoir pourquoi ce régime présidentiel fonctionne plutôt bien là, inchangé depuis 200 ans, et pourquoi il fonctionne bien là et pas ailleurs. La réponse est relativement simple, elle amène à privilégier l’examen du cadre de la vie politique, qui a permis aux institutions de fonctionner, puis de voir ces institutions elles-mêmes : le pouvoir exécutif, c’est-à-dire essentiellement le Président de la République, et le pouvoir législatif, le congrès, avant de dire un mot du pouvoir judiciaire (de l’institution judiciaire).
Section 1 – Le cadre de la vie politique
On oublie souvent un élément pourtant important et essentiel : les Etats-Unis, LES (au pluriel), c’est-à-dire que c’est l’union forte (certainement) mais l’union de 50 Etats et qui entendent bien vivre comme Etat avec une spécificité par rapport aux autres. Ces 50 Etats sont unis par le fédéralisme. On peut voir ici quelles en sont les conséquences avant d’insister sur un élément politique qui s’articule avec lui et qui est essentiel pour le fonctionnement harmonieux du système politique : le système de parti et plus spécialement du bipartisme (souple) qui caractérise le système.
Les Etats-Unis c’est donc l’union de 50 Etats dans un mouvement de fédéralisme par agrégation. Au départ, les fameuses 13 colonies sur la cote est des Etats-Unis (colonies de faibles tailles) qui entrent en lutte contre l’Angleterre à partir de 1775. Une déclaration d’indépendance en 1776, une guerre difficile qui aboutit en 1783 à l’indépendance. A l’occasion de cette indépendance, une structure qui est confédérale et puis une constitution fédérale en 1787, ce qu’on appelle souvent le « compromis de Philadelphie », compromis entre ceux qui auraient voulu garder une confédération mais qui acceptent qu’on aille vers une fédération à condition que, et réciproquement. La condition que est que les Etats gardent du pouvoir, que le pouvoir central n’en n’ait pas trop, et que les Etats soient associés au pouvoir central de la même façon. Le compromis sera le Sénat, une fois de plus, et l’idée qu’il représente à égalité les différents Etats de la fédération quelque soit leur importance en terme de population ou d’économie.
La constitution sous l’influence de Franklin est ratifiée en 1789. C’est en même temps que la révolution française, à quelques mois près, d’où le problème de l’origine de la liberté entre France et Etats-Unis. Donc cette constitution fédérale de 1787 et 1789 et par la suite la création de nouveaux Etats admis tour à tour dans la fédération, au fur et à mesure que l’expansion vers l’ouest se développe, au fur et à mesure que les terres sont achetées. Et aujourd’hui, 50 Etats, les deux derniers étant l’Alaska et Hawaii. Et le fédéralisme qui a résiste à toutes les crises, notamment la plus sérieuse d’entre elle, la guerre de sécession de 1861 à 1865 (guerre très dure, annonciatrice par sa violence que ce que seront les guerres de la fin du 19ème et du début 20ème). Elle est intéressante sur le plan juridique, car c’est l’affrontement violent de 2 principes différents : fédération versus confédération. La question posée derrière : un Etat peut-il être contraint par les autres ? On avait laisse cette question de voté en 1787 à Philadelphie : la question de l’esclavage.
Cette guerre de sécession se termine par la victoire du Nord, c’est-à-dire l’idée qu’effectivement un Etat est forcé d’appliquer les normes fédérales, qu’il ne peut se retirer de la fédération. Ce fédéralisme peut se définir comme étant pour autant limité mais aussi comme étant égalitaire (et c’est important).
Bien sur, on est dans le fédéralisme, donc double pouvoir constituant (cf. supra). Chaque Etat membre a son propre pouvoir constituant et fait ses propres institutions. Elles sont généralement calquées de très près sur les institutions fédérales : il y a une reproduction en réduction des institutions fédérales. Président/gouverneur, congrès bicaméral, etc. exception : le Nebraska est monocaméral. Ça n’a aucune importance si ce n’est que pour montrer qu’on peut suivre le modèle fédéral mais on n’est pas obligé : pouvoir d’auto organisation de chaque Etat.
Et bien sur, principe d’autonomie cher au fédéralisme. Autonome des Etats avec leurs compétences propres, donc compétences de droit commun : droit civil, droit des entreprises, mariage. Et aussi naturellement le principe e participation et notamment par la représentation au sénat, le sénat qui est la plus importante des 2 chambre du congrès.
Ceci dit, même s’il y a cette autonomie et cette participation, il y a naturellement (là comme ailleurs et peut être plus que là qu’ailleurs) un rôle du pouvoir central accru autour du président, pour les raisons générales notamment la personnalisation du pouvoir et le rôle international majeur des Etats-Unis au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale. Et le rôle de la présidence également à l’intérieur du pays qui va s’affirmer très nettement à partir de la crise de 1929 (crise éco, chômage, et donc la nécessité voulue par Roosevelt de l’intervention de l’Etat, le New Deal, c’est-à-dire que l’Etat va intervenir pour soutenir l’économie et essayer de résorber le chômage). Cette tendance à l’intervention de l’Etat sera amplifiée après la Seconde Guerre Mondiale avec ce qu’on va appeler jusque dans les années 1970 la « présidence impériale », l’idée que les Etats-Unis c’était l’empire. « On pourrait le comprendre au sens empire romain ou au sens guerre des étoiles » (c) Colliard.
Le président est donc à la tête de l’empire et pouvait gouverner d’une façon très libre. Cet accroissement subit un coup d’arrêt dans les années 1970 après un certain nombre de scandales qui affectent durablement l’institution présidentielle : scandale du Watergate (affaire d’espionnage minable de l’écoute du parti opposé alors que Nixon était sûr d’être réélu, et ensuite « l’Irangate » : trafic d’arme avec l’Iran impliquant notamment la CIA).
Cela mène a un coup d’arrêt avec la présidence, notamment c’était net dans le programme de Reagan qui proclamait la réduction du « big gouvernement » au profit d’un fédéralisme renouvelé. Il proposait un mouvement de déréglementation. Heureusement, ce thème porté avec enthousiasme par Reagan fera long feu et finalement disparaîtra avec l’ère Reagan. Clinton mettra l’accent sur le volontarisme fédéral, ce sera l’échec de la révolution conservatrice rêvée par un congrès à majorité républicaine à partir de 1994. Avec Bush junior, cette question est beaucoup moins présente, les questions de politique étrangères ont pris une importance croissante.
Si l’on rappelle cela c’est que finalement c’est un débat un peu permanent aux Etats-Unis. Il y a une sorte de balancier : des périodes où l’on va plus vers le pouvoir fédéral, et d’autres moins. Etc. etc.
De là cependant reste une forme forte, une tradition d’autonomie des Etats, et des conséquences institutionnelles du fédéralisme, surtout les mécanismes de la vie politique, y compris les partis :
Bipartisme simplicité. Il n’y a que 2 partis d’importance nationale, les démocrates et les républicains, c’est-à-dire l’âne et l’éléphant, ceci durant depuis les années 1850. Les autres partis n’ont jamais percé, et notamment les idées socialistes ou sociale démocrates n’ont jamais pénétré sauf au cours de quelques mouvements épisodique dans les années 1930. Il n’y a pratiquement pas de tiers parti aux Etats-Unis. La dernière performance récente a été celle du riche milliardaire Perroth qui a fait 8% en 1996 et 4% en 2000. Dans les dernières élections présidentielles en 2004 il y avait en tout et pour tout 1% des électeurs qui se sont prononcés en faveur de petits candidats en dehors des 2 grands.
Le bipartisme est donc très poussé. La lutte pour le pouvoir est la lutte entre ces 2 partis, lutte d’autant plus accentuée que l’un des 2 seras forcément majoritaire et exercera seul le pouvoir. Ce sont des partis d’électeurs peu préoccupés par le système parti de masse / parti de cadre, et ces partis sont considérés comme des machines électorales destinées à capter des voix et à les apporter à leurs candidats. Ils ont peu d’idéologie, peu de programme, un fond commun assez grand (le bonheur du peuple et la liberté de chaque citoyen) d’où des frontières assez floues entre chaque parti : un élu peut passer d’un parti à l’autre.
Et tout au plus peut on noter un certain nombre de désaccords qui au départ étaient tactiques mais qui ont fini par donner une identité propre à chaque parti : les démocrates ont toujours été (depuis le New Deal) dans le ralliement des minorités (en général les immigrés), ce qui fait un parti plus ouvert aux préoccupations sociales, et les républicains plus attachés à la tradition des WASP (White Anglo Saxon Protestant), c’est-à-dire finalement de la population qui se considère comme originelle, et un attachement à la liberté d’entreprise et la méfiance envers le rôle de l’Etat. Et sur la question fédérale et la question raciale, il y a une curieuse inversion des rôles : les républicains étaient le parti de Lincoln, anti-esclavagiste, le parti yankee, pour l’Etat fédéral. Les démocrates étaient dans le sud. Les positions politiques sont maintenant inversées.
En réalité il y a à l’intérieur de chaque camp des libéraux ou des conservateurs et qui ne le sont pas forcément sur les mêmes thèmes. La vie politique est beaucoup moins structurée par cette existence de 2 partis qu’on pourrait penser dans un cadre européen par exemple. Il est vrai cependant que disons ces 10 ou 15 dernières années les choses sont devenues un peu plus claires. Il était difficile de parler de droite et gauche il y a 20 ans, maintenant c’est un peu plus clair. La présidence de Clinton était orientée vers une politique sociale, et rapprochement avec les travaillistes anglais. De l’autre coté, le poids de la coalition chrétienne a fait que le parti républicain est devenu très à droite. Aujourd’hui, on peut quand même dire qu’il y a un parti démocrate plutôt un peu à gauche (Bayrou, Borloo) et un parti républicain très conservateur (fragilisé ces derniers temps par le fait que c’est considéré comme assez excessif). Ce qu’il faut souligner c’est que là aussi le fédéralisme joue : un parti américain est l’union de 50 partis démocrates ou de 50 partis républicains. Ces 50 partis ont donc une organisation locale pas très importante et une très faible organisation nationale, c’est-à-dire qu’il y a un comité national républicain et un comité national démocrate avec un président (souvent un illustre inconnu) qui est là simplement pour convoquer les réunions. Car ces partis en réalité, chacun mène sa politique dans son Etat comme il l’entend, et ces partis ne se réunissent et décident ensemble que tous les 4 ans pour la présidentielle et pour la désignation du candidat.
Pour le reste, les positions de ces parties restent assez floues. Il y a peu de discipline de vote dans les assemblées par exemple.
Finalement la fonction principale des partis est la sélection des candidats aux différents postes électifs, postes locaux (le parti local décide) ou postes nationaux (c’est la réunion des partis locaux qui décide). Décision prise soit par les organes du parti, prise par les caucus ou caucuses au pluriel. Ce terme correspond à ce que nous appellerions un comité directeur qui va désigner les candidats. Ou bien, cette désignation des candidats se fait par le biais d’élections primaires.
Il faut bien comprendre ce qu’est cette notion d’élection primaire. Ce n’est pas comme on le croit souvent en France un premier tour. L’élection primaire est une élection pour choisir le candidat qui sera proposé à l’élection définitive. Ces primaires traditionnellement étaient de 3 types :
Cette formule est en train de disparaître, car la cours suprême a dit que les primaires partisanes étaient contraires à la liberté d’un parti de conduire sa propre existence parce qu’elle permettait à un parti de venir voter dans ses propres décisions. La primaire ouverte permettait des coups tordus, du genre un opposant au parti pouvait aller voter pour le plus mauvais candidat de l’autre parti, et inversement.
La cours suprême tend à dire qu’il faut des élections primaires fermées.
Et ces primaires, c’est un choix de l’Etat, c’est-à-dire que tous les Etats membres n’ont pas un système de primaire (35 sur 50 l’ont), dans les autres le choix se fait par caucuses. Mais c’est une loi de l’Etat : tous les partis dans l’Etat doivent organiser des primaires. Ces élections primaires ont une très grande importance car elles permettent aux électeurs d’intervenir de manière décisive dans le choix des candidats, notamment dans les candidats des 2 grands partis : ce sont ceux qui ont les chances d’être élu.
Cette vague des primaires a atteint l’Europe (en Italie, désignation de Prodi comme candidat des différents partis de gauche), mais on s’en rapproche avec le suffrage universel des militants. La primaire, c’est le choix des électeurs.
C’est important pour les représentants des grands partis, parce que les Etats-Unis pratiquent pour toutes les élections le scrutin de type britannique (majoritaire à un tour), le scrutin FTTP : « first takes the post », qui on le sait, par un phénomène de vote utile, conduit à un bipartisme presque parfait. Ceci est d’autant plus vrai aux Etats-Unis que le débat politique se polarise sur l’élection présidentielle : c’est plus encore qu’en France l’élection principale. D’ailleurs les élections congrès ont lieu en même temps et le même jour, d’où un effet d’entraînement. Ou bien puisque le mandat des représentants est court (2 ans), il y a des élections de mi mandat (midterm elections). Elles se font là encore par référence au président : l’enjeu de ces midterm élections est de voter pour ou contre le président.
Section 2 – Le président des Etats-Unis
Il est fréquent de voir dire que le président est l’homme le plus puissant de la planète, ce qui n’était certainement pas le but des constituants. Mais l’institution s’est imposée en particulier à cause de l’indiscutable légitimité tirée de l’élection populaire, processus très long et compliqué qui donne à son titulaire malgré un mandat relativement court (4 ans), la capacité à exercer des pouvoirs importants.
C’est donc tous les 4 ans le grand moment de la vie politique américaine. L’aboutissement d’un long processus qui s’étend sur près d’un an et même maintenant près de 2 ans avec ce que l’on appelle les money primaries, c’est-à-dire les primaires de l’argent, autrement dit les collectes de fond pour pouvoir figurer dans les élections primaires. Autrement dit, commence très en amont une pré campagne des candidats pour récolter des fonds. En 2000, c’est en décembre 1998 (22 mois avant) qu’Al Gore (vice président en place) signale à l’organisme du contrôle (la FEC, Federal Election Commission) qu’il entame la collecte des fonds. Nous sommes dans cette période, les prochaines élections présidentielles ont lieu en novembre 2008. Officiellement, l’élection proprement parler va se dérouler sur près d’un an depuis les premières élections primaires qui sont au mois de février de l’année électorale jusqu’à l’installation au capitole au mois de janvier de l’année suivante.
Que fait-on pendant cette année ? Il y a plein de choses à faire. L’élection présidentielle se déroule en 6 étapes :
Elles désignent sur le nom des candidats à la candidature, parti par parti, un certain nombre de délégués qui vont ensuite être nommé au niveau national pour être désigné qui est candidat. Si plusieurs candidats s’affrontent, celui qui aura le plus de voix d’électeur aura sur son nom élu un certain nombre de délégués qui iront ensuite à la réunion du parti qui sont mandatés pour voter par le candidat qui va bien. Ce système a été créé au début du siècle dans le Wisconsin. Ce système existe dans 35 Etat sur 50 et c’est une loi de l’Etat qui décide si les partis vont désigner par primaire ou pas. Traditionnellement aux usa la première primaire est dans le New Hampshire, petit Etat de la cote est (27 janvier 2004). Ceci va jusqu’à la fin du mois de juin : en 2004, les deux derniers Etats ont été l’Etat du Montana et le New Jersey. Et c’est un calendrier qui s’étale sur 5 mois. Il fait émerger des tendances, et donne des indications pour la vraie campagne : on voit les candidats qui plaisent, les têtes qui intéressent, et petit à petit de plus en plus ces primaires sont décisives : les candidats distancés jettent l’éponge et très vite apparaissent les 2 candidats : le démocrate et le républicain. Les autres disparaissent car ils ont peu d’électeur, et aussi peu d’argent. Les donateurs donnent à celui qui a le vent en poupe. Très vite apparaissent les deux : Bush et Clinton en 92, Clinton et dole en 96, Gore et Bush junior en 2000, et Bush et Kerry en 2004. Dans ces primaires, il faut le noter, participent à peu près 30% des électeurs. C’est peu, mais comme à l’élection finale participent qu’un peu plus de 50%, ça veut dire qu’une majeure partie de l’électoral véritable participe au choix du candidat. Dans les autres Etats sans cette loi sur les primaires, ils désignent eux aussi des délégués par leurs caucuses, c’est-à-dire les organes directeurs de chaque parti. Donc tous ceux-ci désignent des délégués par Etat. Que font-ils ?
C’est la réunion des délégués ainsi élus (primaire) ou désignés. Ce sont des grandes fêtes réunissant des centaines et des centaines de délégués (un des records a été la convention démocrate de 2000 avec 4338 délégués). Les dernières conventions ont été pour les démocrates à Boston (26 et 27 Juillet), les républicains se réunissant à New York (30 août au 2 septembre) pour s’approprier l’émotion du 11 septembre. Ces conventions ont changé de nature :
La convention nationale additionnel se résultats des primaires et désigne le candidat à la présidence et le candidat à la vice présidence
Elle dure jusqu’à fin octobre. C’est une campagne évidemment « à l’américaine », c’est-à-dire une campagne de spectacle, qui aujourd’hui est essentiellement une campagne de télévision : l’achat de spots télévisés. L’aspect le plus caractéristique est l’extraordinaire débauche d’argent qu’est une campagne américaine. Théoriquement on a fait des efforts pour cela : une loi de 1971 prévoyait un plafond de dépense et un financement public des dépenses pour les seuls candidats à l’élection présidentielle. Les plafonds sont relativement importants : on est monté de 60M dollars à 75M dollars. En France le plafond est autour de 20M euro s’il va au second tour. La somme a priori est assez raisonnable. Mais à coté de cette campagne où ces fonds sont qualifiés de hard money, on considère que sont dépensés 4G dollars dont la moitié pour les présidentielle et l’autre pour les élections au congrès. En 2004 on va jusqu’à 5G dollars : sommes colossales. Pourquoi une telle différence ? Il y a une différence entre le hard money et le soft money. Ce dont on vient de parler, c’est le plafond pour les candidats. Cette règle ne s’applique pas au parti, donc un parti peut faire campagne de son coté. Il est difficile de faire campagne pour son candidat car ça apparaîtrait comme un détournement de la règle : il peut faire campagne contre l’autre candidat. Les partis consacrent des sommes considérables pour acheter des spots TVs pour montrer que l’autre est complètement nul. Cette campagne très chère crée quelques incertitudes sur l’origine des fonds avec des scandales réguliers. Il y a une réforme faite il y a 2 ans voulue par le sénateur Mac Cain (républicain, adversaire de Bush à l’investiture de 2000) qui estimait qu’il avait été battu par Bush à cause du poids de l’argent. L’idée est d’avoir de plus en plus d’argent réglementé (hard money) et moins de soft money.
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