Droit des finances publiques

 FINANCES PUBLIQUES

   Les finances publiques sont les finances des personnes publiques à savoir:

• l’Etat et ses établissements publiques
• les collectivités territoriales ( commune, région…) et leurs établissement publics

Dans certains cas les finances publiques s’entendent des finances des personnes privées exerçant des missions de service public.

 

• De quoi parle-t-on ?

On ne parlera que d’un argent, l’argent public. L’argent public c’est l’argent qui a vocation a alimenter les dépenses des administrations publiques (APU). Les APU sont principalement l’État, les CollectT, les établissements publics administratifs et les caisses de sécurité sociale assimilées à ces autres administrations. L’étude des finances publiques c’est donc l’étude des flux d’argent publique et de leurs gestion c’est-à-dire leur mode de prélèvement, d’administration et leur dépense.

 

• Comment abordera-t-on la matière ?

 Deux éléments. On va parler de ces flux d’argent publique en tant que juriste critique.

 En tant que juriste, ça veut dire se concentrer principalement en premier lieu sur les règles de droit, normes de comportement. Comment l’argent publique peut ou doit entrer et sortir des caisses. Un bon juriste sait aller plus loin que la règle. Plus loin en amont et en aval de la règle aussi.

• L’amont des règles c’est d’où viennent les règles, c’est-à-dire d’où philosophiquement, politique, économiquement elles-viennent ? Quels sont les objectifs philosophiques, politiques et économiques ? On aura assez systématiquement le soucis de savoir d’où ça vient.
• L’aval de la règle c’est l’observation de la mise en œuvre des règles, de leur application.

 

INTRODUCTION

Section 1 : Les objectifs de la gestion publique 

• 1 La légitimité procédurale 

1. A) La naissance du principe du consentement à l’impôt
2. B) L’actualité du principe de consentement à l’impôt

• 2 La légitimité substantielle 

1. A) Les nouveaux objectifs : performance et « soutenabilité » de la dépense publique
   
2. B) Les enjeux attachés aux nouveaux objectifs : européanisation et banalisation de la gestion publique

Section 2 : Les acteurs de la gestion publique 

• 1 Les APU (administrations publiques).

1. A) Une notion forgée par le droit européen 
2. B) La notion reçue en droit interne

• 2 Les organes de gestion de l’argent public 

1. A) Les acteurs : Les ordonnateurs et les comptables 
2. B) Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables 

• 3 Les organes de contrôle 

1. A) Les contrôles internes aux APU
2. B) Les contrôles externes 

Section 3 : Les outils de la gestion publique 

• 1 Le budget

1. A) La notion.
2. B) Le cycle budgétaire 

• 2 Les décisions de gestion 
• 3 Les opérations comptables 

1. A) Un double objectif pratique : contrôler et améliorer la gestion……………………. 22
2. B) De multiples difficultés théoriques et pratiques : que mesurer et comment mesurer 23

Première partie : LES OBJECTIFS MACRO-ÉCONOMIQUES DES APU    L’EQUILIBRE MONETAIRE ET BUDGETAIRE.

Première sous-partie : Les principes théoriques 

Titre 1 : L’équilibre monétaire

Sous-titre 1 : La monnaie 

Chapitre 1 : Définition fonctionnelle

Section 1 : La monnaie : un outil 

Section 2 : Une triple fonction.

Section 3 : Un outil garanti par l’État 

Section 4 : Un outil créé par des banques commerciales

Chapitre 2 : Monnaie, taux d’intérêt et formation des prix 

Chapitre 3 : Le prix de la monnaie : les taux de changes.

Sous-titre 2 : Les politiques monétaires.

Chapitre 1 : La conduite des politiques monétaires : les banques centrales.

Section 1 : Les garanties d’indépendance, l’élément de statut des banques centrales 

Section 2 : Un mandat fixé par le pouvoir politique

Chapitre 2 : Le contenu des politiques monétaires 

Section 1 : Les objectifs de politique monétaire 

• 1 Assurer la stabilité financière
• 2 Assurer la stabilité des prix 

Section 2 : Les outils de politique monétaire 

• 1 L’action sur les taux d’intérêts

1. A) Les opérations d’open market
2. B) Les réserves obligatoires

• 2 L’intervention sur le marché des changes

Titre 2 : L’équilibre budgétaire 

Chapitre 1 : Les aspects positifs de l’endettement public

1. A) L’État n’est pas un emprunteur comme les autres 
2. B) La dette peut être bénéfique 

Chapitre 2 : Les aspects négatifs de l’endettement public 

1. A) Le problème pratique 
2. B) Les réactions juridiques possibles 

Deuxième sous-partie : Les règles européennes (L’Union Économique et Monétaire).

Titre 1 : Le projet institutionnel

Chapitre 1 : Les objectifs politiques.

Section 1 : La formation intellectuelle du projet d’UEM

Section 2 : La formalisation juridique des objectifs

Chapitre 2 : La mise en place d’institutions 

Section 1 : La BCE 

Section 2 : Les BCN (banques centrales nationales)

Titre 2 : L’évolution des normes  

Chapitre 1 : Les normes d’origine (1992-1997)

Section 1 : Le traité de Maastricht

Section 2 : Le pacte de stabilité et de croissance (PSC).

Chapitre 2 : La crise et ses conséquences directes

Section 1 : De la crise financière à la crise des dettes souveraines

1. A) La crise des subprimes
2. A) La crise des dettes souveraines

Section 2 : Les réactions « non conventionnelles » de la BCE

Chapitre 3 : Le renforcement de la coordination monétaire et budgétaire 

Section 1 : Les dispositifs de gestion de crise 

1. A) Les crises budgétaires 
2. B) Les crises bancaires 

Section 2 : les dispositions budgétaires structurelles.

• 1 Le six-pack.
• 2 Le TSCG (Le traité sur la stabilité, la coopération et la gouvernance).
• 3 Le two-pack 

Deuxième partie : LA PRATIQUE MICRO-ECONOMIQUE : LES FLUX D’ARGENT PUBLIC 

1ère sous-partie : Les recettes publiques 

Titre 1 : Les recettes définitives 

Chapitre 1 : Les prélèvements obligatoires 

Section 1 : Les impositions de toutes natures 

Section 2 : Les cotisations sociales 

Chapitre 2 : Les redevances 

Titre 2 : L’emprunt

Chapitre 1 : L’accès des APU aux financements bancaires

Section 1 : La pratique actuelle 

Section 2 : Le cas des emprunts « toxiques » 

Chapitre 2 : L’accès des APU au financement obligataire

Section 1 : La constitution de la dette obligataire

• 1 Au préalable : la notation de la dette.

1. A) Les agences de notation.
2. B) Les critiques visant le fonctionnement des agences de notation.
3. C) La responsabilité de ces agences
4. D) Les modalités et les effets de la notation souveraine

• 2 L’émission de la dette

1. A) Les acteurs.
2. B) Les titres de dettes 

• 3 Les enjeux théoriques 

2ème sous-partie : Les dépenses publiques.

Titre 1 : La programmation des dépenses, les documents budgétaires.

Chapitre 1 : Les « grands principes » de présentation budgétaire.

Section 1 : Le principe d’unité 

• 1 Le sens du principe 
• 2 Les aménagements

1. A) Les budgets annexes
2. B) Les comptes spéciaux du trésor 
3. C) Les opérations de trésorerie

Section 2 : Le principe d’universalité 

• 1 Le principe de non-contraction des recettes et des dépenses.

1. A) La signification du principe
2. B) Les limites à ce principe 

• 2 Le principe de non affectation des recettes et des dépenses

1. A) La signification du principe 
2. B) Les aménagements 

Section 3 : Le principe d’annualité 

• 1 Le sens du principe
• 2 Les aménagements au principe d’annualité

1. A) La programmation des dépenses.
2. B) La distinction AE et CP 
3. C) Les engagements pluriannuels

Section 4 : Le principe de sincérité 

• 1 Le sens du principe 

1. A) L’apparition de la consécration 
2. B) Le contenu de ce principe 

• 2 La portée du principe 

1. A) La portée juridique 
2. B) La portée politique 

Chapitre 2 : Les techniques d’élaboration du budget ..

Section 1 : La structure des documents budgétaires 

Section 2 : La nomenclature budgétaire 

• 1 Les objectifs promus par la LOLF.
• 2 La mise en œuvre 

Section 3 : La procédure budgétaire 

• 1 L’élaboration du budget 
• 2 L’adoption du budget 

1. A) Le calendrier parlementaire
2. B) Le pouvoir d’amendement.

Titre 4 : Les modalités d’exécution 

Titre 5 : Les contrôles de l’exécution budgétaire

Chapitre 1 : Les contrôles des juridictions financières .

Section 1 : Le contrôle des comptes 

• 1 Le principe du contrôle..
• 2 La procédure de contrôle ..
• 3 « Procès financier » et principe d’impartialité.

Section 2 : Le contrôle de la gestion…

 

 

Nous tenteront d’avoir une attitude, une démarche critique. Ça signifie qu’on s’interroge sur la cohérence de l’objet, de la décision. Ça signifie se demander si l’ensemble tient la route. Il faut produire des jugements de valeur. C’est aussi développer une attitude de soupçon. Soupçon vient du latin, ça veut dire regarder en dessous. Cette démarche signifie faire l’effort de systématiquement s’interroger sur le bien fondé des règles mais surtout des informations relatives aux règles qui alimenteront notre étude des finances publiques. Pour une décision, il y a une sorte de tiers impartial, le juge et des parties en litige. En matière de finances publiques on a très peu de cela. On va travailler avec des textes mais qui va mettre en œuvre le regard qu’on a de ces textes ? C’est le gouvernement, l’administration qui au quotidien met en œuvre les règles et qui vient nous expliquer ce qu’il veut faire. Le gouvernement va nous donner des informations sur ses propres pratiques. L’information est donnée par l’acteur qui décrit ce qu’il fait. Ça rend difficile d’avoir un regard objectif sur les règles et leur mise en œuvre. Quand on parle de soupçon, on ne parle pas de paranoïa. La paranoïa c’est développer une attitude de certitude. Le soupçon c’est mettre en doute la décision. Par principe on doute. Démarche critique.

 

• Pour en dire quoi ? Élément de problématique

 

L’argent dont on va parler est l’argent public. La question est de savoir quelles sont les spécificités attachées aux règles par rapport aux autres règles concernant les entreprises et les particuliers ? C’est sur ces spécificités que l’on se concentrera. Deux points cruciaux concernant les recettes et les dépenses des APU.

 

• Les recettes : l’ensemble des recettes dont nous parleront sont marquées d’une caractéristique qui tient à la violence attachée à leur prélèvement. Tout cet argent est prélevé sous la menace de violence. Ce n’est pas spécifique aux administrations. Ex des «bande de voleurs » selon Hans Kelsen. Max Weber en 1919, Le savant et le politique, on a la formule l’État c’est principalement « l’entité qui revendique avec succès le monopole de la violence physique légitime ». Mot clé : légitime. L’État a la différence de la bande de voleurs fait ça légitimement.

 

• Les dépenses : l’ensemble de ces dépenses ont une caractéristique commune, elles sont toutes mues par le soucis de satisfaire l’intérêt général. L’intérêt général est ce que le juge décide d’appeler intérêt général pour s’adapter à la situation sociale, politique. C’est la notion que le pouvoir politique au sain de l’État et de l’administration. Nous, droit des finances publique, on va constater que l’ensemble des règles que l’on va décrire visent à garantir que les dépenses sont réalisées en conformité avec l’intérêt général. Comment s’assurer que l’argent soit effectivement dépensée au regard de l’intérêt général fixé par les autorités politiques. Ce sont des règles de procédure et de contrôle. Abus de biens sociaux est une infraction, c’est le fait pour le chef de l’entreprise de partir avec l’argent par l’exemple C’est le fait d’employer les biens de l’entreprise avec une finalité autre que l’intérêt social. C’est ce genre de règles que l’on retrouvera en finances publiques.

 

 

 

INTRODUCTION

 

Section 1 : Les objectifs de la gestion publique 

 

La « gestion publique » est la version courte pour parler des flux d’argent public. Ces objectifs se ramènent à un objectif unique, fondamentalement, ça vise à garantir la légitimité de l’impôt, la légitimité des administration à prélever des sommes qui alimentent leur activité. C’est la légitimité de l’impôt. La légitimité se rapport à liberté, égalité, justice… Ces règles poursuivent des objectifs d’intérêt général. Nous allons nous intéresser à des règles qui s’intéressent peu à la liberté, l’égalité et la justice. C’est le rôle du parlement. Quand on parle de gestion publique l’objectif est la légitimité de l’impôt qui compte.

 

Cette notion de légitimité on peut la définir comme la croyance en la conformité de quelque chose  à la justice. La légalité c’est la conformité à la loi. Légalité et légitimité peuvent coïncider. La règle de droit va parfois être perçue comme illégitime. Les règle de droit que l’on va étudier visent à créer des mécanismes qui facilitent et garantissent cette légitimité du prélèvement fiscal c’est-à-dire qui garantissent/facilitent, l’acceptabilité de l’impôt voir l’adhésion des citoyens à l’impôt.

 

Cette légitimation de l’impôt repose à la fois sur des ressorts juridiques mais aussi sur d’autres ressorts, politiques, rhétoriques qui tiennent à la capacité des gouvernants eux-même à susciter l’adhésion.  Il y a aussi des techniques juridiques pas liées à la personnalité ayant aussi l’objectif de garantir la légitimité de l’impôt. Quels sont ces mécanismes juridiques visant à asseoir la légitimité de l’impôt. Il y en a deux catégories

• asseoir la légitimité procédurale de l’impôt, relevant de la tradition des finances publiques
• des règles substantielles, de fond, la modernité

 

• 1 La légitimité procédurale

 

La question essentielle est celle du prélèvement de l’impôt et depuis peu de temps, c’est comment garantir le consentement des contribuables à l’impôt. Il y a deux mouvements historiques avec d’abord la naissance du principe du consentement à l’impôt, c’est une tradition ancrée.

 

1. A) La naissance du principe du consentement à l’impôt

 

• La naissance de l’impôt

 

Vers -3000 en Mésopotamie, en Égypte puis à Rome, il y a eu l’invention de l’impôt dans un sens extrêmement proche de celui d’aujourd’hui. Un peu avant, ce qui se pratiquait était d’aller faire la guerre pour faire le pillage. C’est le mode normal d’appropriation des richesses par des entités auprès de personnes qui sous la contrainte sont prélevées. L’inconvénient est qu’il n’y a plus rien après le pillage. Puis il y a le passage du pillage au tribut. Lorsqu’on s’approprie un territoire, il y a plus subtile que le pillage : instaurer un prélèvement

• pécuniaire ou en nature
• obligatoire (par la contrainte)
• périodique

Ce prélèvement permet d’assurer sur la durée des entrées d’argent ou de valeur et ça permet de financer le maintient sur le territoire et de garantir les annexions territoriales engagées. C’est exactement ce qui aujourd’hui s’appelle l’impôt. Les États prélèvent périodiquement des sommes d’argent. Aujourd’hui on peut payer les droits de succession et l’ISF avec des biens immobiliers et des tableaux, c’est la dation en paiement, prévu par le code général des impôts. L’impôt est prélevé par les administrations publiques. L’impôt, c’est pas nouveau. Il y a des pratiques mais pas vraiment de règles. Ça marche plus ou moins bien. La question se pose alors de l’invention d’un nouveau principe : le consentement à l’impôt.

 

• L’invention du principe de consentement à l’impôt

 

Comment se rencontrent les impôts et le législateur qui en fixent les règles ?

 

• En 1215 en Angleterre

 

Un roi, Jean Sans Terres lève des armées qu’il convient de payer et pour cela il prélève des impôts. Pour payer des impôts il faut trouver des gens qui paient des impôts. Les contribuables sont à l’époque des seigneurs, des riches propriétaires, ds barons et ceux-ci ne sont pas enclins à payer les dépenses. C’est l’insurrection, Londres est assiégé. Le roi a une réaction politique face à cette situation : elle tient à l’octroie d’une grande charte, la Magna Carta. Cette charte est présentée comme l’acte fondateur du régime parlementaire représentatif, d’un régime par lequel les représentants sont responsables devant le parlement à l’époque, parlement qui est devenu le lieu où le peuple est représenté. Cette grande charte est très essentiellement fiscale. Est en cause la manière dont les contribuables, leurs représentants, pourront accorder au roi la levée de nouveaux impôts. Il s’agit donc pour eux de consentir à la levée de nouveaux impôts ou de ceux qui existaient déjà. C’est le principe de consentement à l’impôt qui est posé par ce texte : aucun impôt ne doit être levé sans l’accord, le consentement de celui qui le paie. C’était bien vu. Les choses se sont apaisées.  On ne peut pas parler de démocratie véritablement mais est en germe un processus procédural, c’est une règle de procédure, celle selon laquelle les représentants des contribuables doivent donner leur accord selon certaines formes. C’est devenu la base d’un régime démocratique.

 

• En 1789 en France

 

En mai 1789, Louis XVI a des problèmes financiers. Lever de nouveaux impôts prévus par Louis XVI mais la perspective de levée de nouveaux impôts passe mal. Le roi a l’idée pour tenter d’amadouer les contribuables, de réunir l’espèce d’assemblée qui existait en France traditionnellement et qui visait justement à donner l’accord des contribuables sur la levée de l’impôt : ce sont les États généraux. Cette assemblée est rarement réunie (en 1312, première réunion par Philippe Lebel et en 1614, dernière réunion des États généraux). Il existe en France comme en Grande-Bretagne un système de représentation pour accorder la levée des impôts. Il y a un trou en France. En France il y a une pratique hératique alors qu’en Angleterre il y a une obligation réelle de réunion. En mai 1789, réunion des États généraux et ils se proclament assemblée constituante, abolissent les privilèges et proclament la DDHC. Beaucoup de décisions du CC reposent sur l’art 13 de la DDHC.

 

Trois articles de la DDHC (ne pas dire universelle) nous intéressent. En particulier l’article 14 qui a une particularité, il parle de la nécessité du consentement à la contribution publique. Le premier principe adopté par l’assemblée constituante est celui de cet article. L’article 14 pose de la manière la plus solennelle qu’il soit le principe du consentement à l’impôt : les citoyens, directement ou par l’intermédiaire de leur représentant, doivent être en mesure de consentir à l’impôt. C’est une obligation de droit constitutionnel. On retrouve cela en droit positif. Le CC consacre effectivement un principe d’égalité devant l’impôt qu’il tire de l’article 13 de la DDHC. Il se trouve que de ce principe d’égalité devant l’impôt le CC déduit plusieurs obligations pesant sur le parlement et notamment celle selon laquelle l’impôt ne doit pas être excessivement attentatoire aux capacités contributives de certains, il ne doit pas revêtir de « caractère confiscatoire ».

 

La décision la plus  importante ayant utilisée ce principe est la décision sur la loi de finance de 2013, décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 2012, venant annuler des dispositions du projet de budget de François Hollande. Dans cette décision, il y a plusieurs taux qui frappaient, le taux de stock options frappait car celui-ci dépassait les 80%. Les parlementaires aujourd’hui dénoncent assez fréquemment ce qu’ils croient identifier comme des atteintes au principe de consentement à l’impôt mais ces parlementaires associent ce principe au droit de propriété.

 

En 1789, d’après les révolutionnaires, ce principe selon lequel l’impôt est nécessaire et ce motif selon lequel la fiscalité est indispensable au fonctionnement de l’État est lié au soucis de garantir le droit de propriété. Mirabeau le 24 août 1789 « L’impôt c’est le prix que vous procédez vos propriétés ». L’idée est que l’État alimenté par l’impôt a une fonction principale, celle d’assurer la police et principalement de protéger le propriétaires contre les voleurs et le roi. Ils acceptent l’évidence qu’il y ait une sorte « d’entreprise de gardiennage ». Trouver une contradiction entre l’impôt et la propriété, ça semble évident mais pas au sens de 1789. En 1789 l’impôt préserve la propriété.

 

1. B) L’actualité du principe de consentement à l’impôt

 

Toutes les règles suivantes ont un lien avec le principe de consentement à l’impôt. Quelles sont ces règles ?

 

• Les règles posées par l’article 34 de la Constitution

 

On trouve des principes de procédure qui sont issus de l’article 14 de la DDHC et qui ne font que reformuler le principe. Ces deux dispositions principales sont :

 

• Premier élément : un alinéa de l’article 34 « la loi fixe les règles relatives à l’assiette, aux taux, aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature ». Ça concerne donc l’ensemble des impôts prélevés par l’État. L’assiette d’un impôt c’est ce que l’impôt vient frapper, c’est la matière imposable. C’est un revenu, un patrimoine, un consommation, c’est un indice de capacité contributive. Tous les impôts frappent une assiette. L’ISF frappe le patrimoine, l’impôt sur le revenu frappe le revenu, la TVA frappe la consommation. « Recouvrer», c’est le recouvrement de l’impôt ». D’après l’article 34 de la Constitution, aujourd’hui, seule la loi, donc le peuple par ses représentants, peut créer des impôts et des impôts qui doivent être totalement précisés quand à leur assiette, leur taux et leur modalité de recouvrement.

 

• Second élément : le fait que la loi est seule compétente pour établir chaque année le niveau des recette et des dépenses de l’État. Ça dérive de l’art 34. Sur le plan de la procédure, l’art 34 non seulement dit que la loi doit décider des impôts mais aussi que la loi doit autoriser périodiquement leur levée. Le principe de l’annualité de l’impôt, le principe selon lequel la loi doit chaque année donner l’autorisation à l’administration de prélever les impôts découle de l’art 34 de la Constitution aujourd’hui. Ce principe a été posé dans la Constitution de 1791 et apparaît aujourd’hui dans la loi organique qui accompagne la Constitution de 1758, la loi relative aux lois de finances. Ce sont des règles de procédure au cœur de la légitimation de l’impôt. Les contribuables donc grâce à ces mécanismes de l’art 34 acceptent chaque année le paiement des impôts. Ça a vocation à rendre l’impôt légal et légitime.

 

• Les règles qui ne sont pas dans la Constitution

 

Au delà de l’art 34, l’ensemble des mécanismes de technique du droit des FP peuvent tous de près ou de loin être rattachés à ce soucis de consentement à l’impôt, au soucis de la conformité des flux à ma parole des représentants du peuple. Toutes les règles ont un sens, celui de s’assurer qu’un chèque par exemple respecte ce que le parlement a décidé, ça vient donc finalement garantir le respect du consentement à l’impôt.

 

• 2 La légitimité substantielle

 

Depuis quelques décennies et singulièrement depuis quelques années se sont développés de nouveaux principes qui viennent encadrer le droit des FP et qui visent à rendre l’impôt légitime grâce à des règles de fond. La légitimité substantielle tient à de nouveaux objectifs attachés à ces règles et à des enjeux.

 

1. A) Les nouveaux objectifs : performance et « soutenabilité » de la dépense publique

 

Ils sont au nombre de deux.

 

• La performance

 

La notion de performance renvoi à la qualité d’un comportement en l’espèce, à la qualité de la gestion de l’argent public. Dès 1789 le législateur avait le soucis que l’argent soit géré conformément aux principes démocratiques mais aussi que cet argent soit bien géré et bien dépensé. Ce qui est nouveau est que ce soucis de bien dépenser de l’argent n’est traduit juridiquement par les textes que depuis très récemment. Depuis les 70’s on parle de paradigme de gestion performante des personnes publiques lorsque se développe dans les sphères administrative l’esprit du management à anglo-saxonne. À la suite de ces années, cette notion de performance est une sorte d’objectif à atteindre : l’État doit avoir le soucis de fonctionner de manière juridiquement correcte mais aussi d’être aussi bon que l’entreprise. Il y a une idéalisation de l’entreprise contrairement à l’entreprise en 1970.

 

Sauf qu’il n’y a pas de règles de droit de performances à l’époque : ça ne relève pas du droit mais des pratiques que le pouvoir politique tente de modifier. Le 1er août 2001, il y a promulgation de la LOLF (Loi organique relative aux lois de finances). Ce texte fondamental puisqu’il constitue la « Constitution financière de l’État » met au cœur de ses préoccupations cette notion de performances qui depuis 2001 est traduite en droit à travers des règles, mécanismes juridiques dont les violations sont sanctionnées, qui pèse sur l’administration. Ce objectif de la LOLF de traduire en droit la pratique peut sembler fou. Que le droit vienne expliquer qu’il fat être bon, c’est pas évident. Le but  de la LORLF est de concrétiser juridiquement un principe de qualité.

Ex : codes sociaux dans la vie professionnelle

 

La LOLF est un texte d’origine parlementaire donc il y a eu à l’origine une proposition de loi organique par ceux qui étaient président de la commission de financière (Didier Nigaud, premier président de la cour des comptes). Un président de la commission des finances plutôt de gauche et un président de la commission des finances du parlement plutôt de gauche : il y a donc initiative bi-partisane. Ce texte est adopté par l’ensemble des groupes parlementaires. Fait quasi unique la loi votée par l’ensemble des représentants du peuple quelque soient leurs parties. Tout ça suggère que le texte n’a rien de politique. Ce texte ne vient-il pas promouvoir des valeurs pas si neutres qu’en 2001 ?

Pourquoi une loi organique ? L’art 34 de la Constitution de 1958 pose deux principes : c’est à la loi de créer l’impôt et le principe selon lequel c’est également au législateur qu’il revient de prévoir l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Autrement dit l’art 34 de la Constitution accorde au parlement le pouvoir d’élaborer le budget, c’est-à-dire cet acte qui revient prévoir les ressources et les charges : principe de la légalité budgétaire.

 

L’art 34 ajoute que cette compétence s’exerce « das les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » : le constituant de 1958 estime qu’il ne lui revient pas de préciser la manière dont l’État va organiser la collecte, l’administration puis les dépenses des recettes, il renvoi au législateur organique d’édicter ces règles. Au lentement de la Constitution de 1958, une ordonnance du 2 janvier 1959 vient concrétiser cette invitation constitutionnelle à édicter une loi organique. Cette ordonnance a rythmée la vie budgétaire française jusqu’à son abrogation par la LOLF en 2001 qui vient se substituer à l’ordonnance de 1959 (substitution sur 5 ans pour donner le temps à l’administration de s’adapter aux mécanismes).

 

Le contenu de la LOLF

 

Ce texte organique poursuit deux objectifs principaux :

 

• Le premier objectif consiste à renforcer les pouvoirs de contrôle du parlement en matière de contrôle de l’argent public, contrôle de l’activité du gouvernement . Il s’agit de renforcer le consentement à l’impôt et les prérogatives parlementaires qui lui sont attachées. Caduzac était président de la commission des finances et un de ces premiers actes était d’exiger à l’administration fiscale les fichiers d’expatriés fiscaux.

 

• Le deuxième objectif : instiguer, insuffler une culture de la performance de l’action budgétaire à travers un slogan «  le soucis de dépenser mieux ». La LOLF fait un pari audacieux : celui de créer des règles techniques en apparence, afin que l’administration se comporte effectivement de manière performante. Ce soucis de la performance tient à deux éléments :
• Depuis 2001, l’idée est que l’État ne doit plus prévoir ses dépenses en fonction de leur nature mais en fonction de leur objectif c’est-à-dire en fonction des missions auxquelles ces dépenses sont affectées.
• À cette présentation par objectif soit associé non seulement une traduction juridique des objectifs en question mais aussi des indicateurs de résultat. Avant, chaque administration vient demander de l’argent en fonction de la nature des dépenses. Après la LOLF, la demande doit être réalisée avec des propositions d’objectifs en terme de politique publiques et de missions d’intérêt général. Un deuxième élément vient en plus des objectifs de politique publique : chaque administration doit quantifier chaque objectif qu’elle entende poursuivre. Cette quantification s’associe à la création d’indicateurs de résultats/de performances. L’administration doit donc donner 3 indications
• nature, objectif
• quantification
• indicateur

Qu’est-ce que ça change ? Une fois que ces éléments sont posés au début de l’année. À la fin de l’année, l’administration va revenir devant le ministre avec ses indicateurs et va lui prouver les objectifs atteintes quantifiés. C’est une manière de montrer que l’administration a bien utilisée l’argent. Il y a bien une forme objectivée, un retour objectivé sur la dépense publique. Si les objectifs ne sont pas remplis la négociation change de nature. Il y aura des questions sur la qualité. Il y a une négociation budgétaire sur la capacité de l’administration à remplir ses objectifs.

 

 

Comment quantifier l’objectif et comment apprécier la performance de la gestion ? (ex : 80% des étudiants du master sont employés à la fin). Le soucis de développer une culture budgétaire de la performance trouve des traductions concrètes (objectifs et indicateurs) qui portent souvent à la discussion, polémique et contestation car mal employés. La culture administrative évolue du fait de ces objectifs et critères.

 

• La soutenabilité

 

C’est un néologisme forgé dans les 70’s principalement par des économistes du développement (écolo). Soutenabilité, à l’origine, dérive de l’adjectif américain sustainable. Cet adjectif est attaché d’abord à des réflexions économiques sur le développement et en particulier sur les atteintes sur l’environnement que cause le développement. C’est cette réflexion qui est à l’origine de l’expression « développement durable » traduit de sustainable. Ces réflexions économiques se sont attachées à d’autre formes de questions et notamment à la question de savoir si certaines dépenses peuvent se pérenniser si elles restent durables sans mettre en cause la capacité de celui qui dépense à honorer ses dettes. Derrière la notion de « soutenabilité », c’est donc un dérivé de la notion de durabilité écologique, la question est celle de la solvabilité (capacité de faire face à ses dettes) et notamment celle des états qui se pose de leur capacité sur le long terme à faire durablement face aux dettes qu’ils ont souscrit. On parle en France pour cela de soutenabilité (solvabilité, capacité…).

 

Ce mot est beaucoup employé pour des raisons de contexte, depuis Foucault. Il y a un soucis de décrire différemment quelque chose. Depuis 1975, l’État Français chaque année vote un budget (recettes et dépenses) et ces budgets ne sont pas équilibrés puisque depuis 1975 chaque année le parlement adopte une loi de finance qui prévoit de dépenser plus que l’État ne gagnera. L’étiquette c’est « déficit ». L’État est depuis 40 ans dans une situation de déficit chaque année. Un déficit c’est une différence entre deux flux, en l’espèce un flux de recettes et un flux de dépense. Cette différence s’apprécie sur un axe de temps déterminé, une durée (une année pas forcément civile). La différence annuelle est donc déficitaire en France. Le solde de chaque exercice (différence entre les entrées et les sorties) est déficitaire en France.

 

La France en partie du fait de ses déficits, est très endettée. La dette est une expression qui ne décrit pas du flux mais c’est un stock. Donc un stock par définition ça s’apprécie à une date précise. La dette c’est un stock de dettes, un stock de créances sur soit que l’on doit assumer. Or la France au 31 décembre 2013, l’endettement de la France (stock de dettes) est d’environ 1 900 milliards d’€. C’est la dette de l’ensemble des APU. Cela représente 92% du PIB. Le PIB est un indicateur qui vise à retranscrire plus ou moins fidèlement le niveau de création de valeur dans un pays donné sur une période donnée. C’est un flux. Les économistes ont coutume d’associer les niveaux de dettes et de déficits des États à la valeur du PIB de l’État concerné. C’est pour une raison simple : la notion de PIB permet des comparaisons entre États. La croissance c’est l’augmentation du PIB. C’est le principal thermomètre des économistes. Pratiquement tous les chiffres sont liés au PIB par soucis de comparabilité. Il se trouve que cette dette a considérablement cru depuis la fin des années 2000 et en particuliers depuis 2008 (chute d’une grande banque américaine). En 2012-2013 la dette est à environ 90% du PIB alors qu’en 2006 cette dette était équivalente à 64% du PIB. En à peine 5 ans la dette française a augmenté de 50%. Cette dette coûte de l’argent.

 

Une dette c’est deux choses. D’une part du capital, une somme empruntée à rendre. Les intérêts, c’est une fraction du capital (taux d’intérêt) et la rémunération du créancier par son débiteur, le taux d’intérêt, a un coût qualifié de charge de la dette (montant des intérêts). Aujourd’hui, en 2014, la charge de la dette, c’est-à-dire combien la France a payé cette année au titre des intérêts attachés aux 1900 milliards de capital que la France doit rembourser, représente environ 50 milliard d’€. La France prévoit de dépenser environ 400 milliard d’€. Le fait que la France ait des dettes, en soit c’est pas grave. Les 50 milliards c’est pour rembourser les dettes entre autre envers les autres États. Elle le paie avec les impôts, ça représente plus de 80% de l’impôt sur le revenu. C’est l’équivalent de près d’1/6 du budget de l’État.

 

Double conclusion :

cette charge de la dette c’est un constat :

• c’est beaucoup d’argent prélevé qui ne peut pas servir à des missions de service public
• cette charge est assez faible comparée au capital emprunté. La France profite aujourd’hui de taux d’intérêts extrêmement bas. Ça signifie que si demain les taux d’intérêts de l’économie mondiale viennent à augmenter, par voie de conséquence la charge de la dette va aussi augmenter.

 

Conclusion : aujourd’hui et depuis 2008 la situation économique fait que la France a besoin d’emprunter beaucoup d’argent et s’inquiète de sa capacité future à continuer de payer les intérêts qu’elle doit à ses créanciers pour rembourser le capital qu’elle a emprunté par le passé.  La notion de soutenabilité est devenu l’un des deux paradigmes principaux de la gestion de l’argent public depuis 2008, depuis l’inquiétude quand-à la solvabilité de certains États. La notion de soutenabilité des finances publiques s’intéresse à la capacité d’un État de rester solvable c’est-à-dire de conserver des marges de manœuvre budgétaires pour honorer ses engagements. La conséquence juridique est que depuis plusieurs années et en particulier 2012, la France a multiplié la création de mécanismes juridiques qui viennent l’astreindre à respecter une forme de rigueur budgétaire lui permettant donc de conserver ces marges de manœuvre budgétaire soit en dépensant moins soit en gagnant plus pour lui permettre à faire face aux engagements passés.

 

C’est le TSCG de 2013 qui vient instaurer une règle stricte qui pèse sur la France.

 

1. B) Les enjeux attachés aux nouveaux objectifs : européanisation et banalisation de la gestion publique

 

Il y en a deux nouveaux considérables :

• celui de l’européanisation (/communautérisation)
• celui qui tient à un phénomène de banalisation (/privatisation, normalisation) du droit de la gestion publique. Le droit de la finance publique se rapproche de plus en plus du droit privé, gestion des entreprises

 

• L’européanisation

 

Depuis 1957 (traité de Rome), le droit communautaire s’intéresse directement aux ressources fiscales des États membres à travers l’harmonisation des droits de douane et au milieu des années 70, le droit communautaire a développé considérablement son système fiscal. En 1977 plusieurs directives européennes sont venues encadrer extrêmement rigoureusement les impositions indirectes susceptibles d’être instaurées ou conservées dans les États européens. EN particulier ce sont exclusivement les directives qui vienne fixer les recouvrements de la TVA qui représente aujourd’hui la ressource fiscale première de tous les États membres. France : 140 milliards et la moitié des ressources fiscales. Sauf sur quelques points de détails sur la fixation exacte de taux de la TVA, l’ensemble des règles relatives à l’assiette, au recouvrement et l’essentiel des fourchettes de taux, tout cela relève du droit européen. L’ensemble des droits d’assise (taxes indirectes prélevées à l’occasion de certaines consommation comme le tabac, l’alcool et les huiles minérales) dépendent actuellement du droit européen.

 

En dehors de ces éléments (assise, TVA, droit de douane), le droit communautaire est longtemps resté en retrait s’agissant des impôts directs (impôt sur le revenu par exemple), l’ISF, les impôts sur le patrimoine, impôt sur les sociétés. Tout cela sont des impôts directs. Les États membres sont jaloux de garder leur souveraineté là dessus. C’est très politique.

 

Toutefois, ce relatif désintérêt pour les impôts directs a été accompagné d’un développement considérable des règles européennes relatives à comment les États gèrent leur ressources publiques. La gestion des ressources par les États membres est devenu un débat essentiel dans le cadre de l’Union Européenne.

 

1992, c’est le tournant majeur, c’est l’adoption du traité de Maastricht et le projet de créer une monnaie unique en Europe. Adoption de traités venant mettre en œuvre le projet de création d’une monnaie unique. À partir du moment où des États décident de partager une monnaie, évidement ils acceptent de déléguer à une autorité tierce ce qui relève de la souveraineté de l’État : la création d’une monnaie spécifique de l’État en question. Le CC en 1992 dit que la création d’une monnaie est une atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté. Du fait de cette monnaie unique, modification de la C. Dès lors qu’une monnaie unique est créée, l’État en subira un certain nombre de conséquences dans la manière dont il prévoit les recettes et la manière de dépense. Il existe un lien intrinsèque entre la question monétaire et la question budgétaire. Fondamentalement, c’est la décision politique de faire une monnaie unique qui va impliquer des règles communes en matière budgétaire qui vont s’appliquer principalement aux États (17 pays de la zone euro). Les États membres de la zone euro sont visés par ces règles budgétaires. Les autres États membre de la zone euro sont aussi censés à terme rejoindre la monnaie unique.

 

En 2012, un processus juridiquement singulier, 25 États membres  (/27) on décidé de sceller entre eux un nouveau traité signé le 12 mars 2012, TSG (traité sur la stabilité, la coopération et la gouvernance). Ce traité formellement ne rentre pas dans les cases prévues par le TFU, c’est un outil qui ne relève pas des prévisions des traités, c’est un « ovni » juridique. C’est un outil qui associe 25 États/17, ça n’existe pas en droit de l’Union Européenne mais il doit être considéré comme un nouveau traité international dès lors qu’il implique uniquement des États membres de l’Union. Il renvoi aux organes de l’Union Européenne le soins de mettre en œuvre un certain nombre des principes qu’il prévoit (CJUE, commission). C’est très étrange, détaché du droit communautaire mais passerelles vers le droit de l’Union Européenne. Ce nouveau mécanisme au fond vient créer un certain nombre de mécanismes qui limitent considérablement la liberté des États membres de déterminer la manière de façonner leur budget et d’autre part le traité prévoit des outils de contrôle et de sanction contre les États qui ne respectent pas les règles. Au cœur de ce traité, on trouve notamment la fameuse « règle d’or »qui vient depuis le 1er janvier 2013 pour la France limiter le déficit structurel que la France peut donc s’autoriser à avoir chaque année.

 

Du fait de ce TSCG et du fait de l’ensemble des règles depuis 1992, la liberté de l’État (de la France) à conduire comme il l’entend sa politique budgétaire est très largement rognée, limitée, contrainte. Doit-on considérer que la France aujourd’hui reste une nation souveraine lorsqu’on envisage la création de ces nouvelles règles européennes ? Le juriste borné va dire que non, la France a consenti à s’y soumettre. Une des manifestations de la souveraineté est la possibilité de limiter sa propre liberté d’agir. Le fait que par exemple, si le gouvernement  veut faire adopter un projet de budget, projet de loi de finances par le 1er ministre. Le conseil des ministre adopte le projet qui est adopté par le parlement. Le lendemain matin, le ministre des finances était reçu à Bruxelles par le commissaire européen chargé des questions budgétaires afin de lui présenter le projet de budget français. Le TSCG astreint les États signataires à présenter de la sorte les projets de budget en amont de l’adoption par les parlements nationaux. La conception juridique de la souveraineté aujourd’hui doit-elle être considérée comme inchangée depuis 20 ans quand on constate que des règles européennes astreignent le gouvernement  français à présenter son projet de budget à la commission européenne avant même son adoption, contrôle a priori ? Le mot souveraineté a-t-il changé de sens ? Aujourd’hui il n’y a aucune décision prise en matière de finances que ne prend pas en compte le TSCG.

 

Un deuxième enjeu est celui de la question de la banalisation du droit des finances publiques.

 

• La banalisation

 

Dans l’arrêt Blanco en 1873 il y a une définition qui défini le droit administratif : la notion de « règle spéciale ». Cette expression est essentielle car elle défini pratiquement l’ensemble des règles du droit public. Le droit public en principe est le droit spécial qui s’applique spécifiquement aux administrations publiques. Le droit des finances publiques reste-t-il ce droit spécial qu’il a toujours été ? La réponse est oui en grande partie.

 

Les agences de notation : la perte du triple A. Une entreprise privée vient accorder une note à la France de la même manière que cette même entreprise note telle ou telle société. Les États aujourd’hui sont notés exactement comme des entreprise voulant vendre sur le marché des titres de dette. Pourquoi cette assimilation ? Quels en sont les enjeux ? Quand la France après avoir été notée emprunte de l’argent sur les marchés, elle signe un contrat. La nature de ce contrat est privé.

 

L’ensemble des règles comptables sont de plus en plus à l’imitation des règles concernant les entreprises. Dès lors, ce mouvement de banalisation (privatisation) ne conduit-il pas aussi à une perte de souveraineté des États qui laisse des opérateurs privés intervenir notamment dans des règles budgétaires ? L’intérêt général reste-t-il véritablement pris en compte dans ces règles qui se banalisent ?

 

Section 2 : Les acteurs de la gestion publique 

Il y a une catégorie principale : la catégorie des APU. Au sein de ces APU, il esxiste 2 catégories de personnes. Il y a des organes et les contrôles.

 

• 1 Les APU (administrations publiques)

 

Cette notion d’APU est celle aujourd’hui autour de laquelle les règles de la gestion publique tournent. Il s’agit d’une notion d’origine communautaire et fait aujourd’hui partie intégrante du droit français.

 

1. A) Une notion forgée par le droit européen

 

C’est d’abord le droit comptable qui a forgé cette notion mais c’est aussi juridique.

 

• Un objet comptable

 

ça tient à se source. C’est un règlement du conseil européen du 25 juin 1996 qui a instituée cette notion d’APU. Ce règlement de 1996 est le règlement qui vient établir un système européen de comptabilité nationale applicable à l’ensemble des États membres d’une part et à l’Union d’autre part. Ce système plus précisément est qualifié de SEC 95 (Système européen des comptes nationaux et régionaux et 95 c’est l’année d’élaboration) Ce système a récemment fait l’objet d’une mise à jour ayant donné lieu à l’édiction d’un nouveau règlement en 2007 : le système SEC 2010 qui entrera en vigueur en septembre 2014 notamment pour l’établissement des comptes des États membres.

 

La notion de compte national renvoyant à la notion de comptabilité nationale est une notion forgée par les économistes et les statisticiens afin de tenter de décrire de manière complète un système économique donné, d’une région, d’un pays, d’un État. Cette description est censée être exhaustive (tout à vocation a être retranscrit).  L’économie est un système, il faut qu’il y ait des biens et services échangés. Il y a un territoire et l’objectif est de recenser tous les mouvements d’échanges et biens et de services sur le territoire. Ces comptes nationaux constituent un outil essentiel de description et de prévision de l’évolution économique et finalement c’est un outil d’aide à la décision mis entre les mains du pouvoir politique. Dans ces comptes nationaux sont distinguées les différentes unités institutionnelles qui sont censées « fabriquer » le système économique, qui participent aux échanges de biens et de services. Aujourd’hui, la comptabilité SEC 95 identifie 5 unités institutionnelles fondamentales parmi lesquelles les entreprises financières et normales, les ménages et la catégorie des APU. Les APU sont l’une des composantes majeurs de la vie économique.

 

Ce système de compta est prévu à l’échelle européenne par Eurostat, administration européenne. En France c’est l’INSEE. En France, c’est l’INSEE qui établi à l’échelle du territoire ses comptes nationaux (habitudes des ménages. L’INSEE dépend directement du ministère des finances, c’est une direction générale, toutefois un statut ad hoc, spécifique, vient protéger une forme d’indépendance de l’INSEE pour garantir que les statistiques et les analyses produites par l’INSEE échappent à l’influence hiérarchique du gouvernement  (du ministre des finances).

 

La définition

 

Selon SEC 95, les APU reçoivent la définition suivante qui s’impose à l’ensemble des États membres, c’est un règlement européen. Les APU se caractérisent fondamentalement par trois caractéristiques redondantes :

• les APU appartiennent au secteur non marchand
• les APU sont financées majoritairement par des contributions obligatoires c’est-à-dire concrètement par des impôts, soit directement en les prélevant soit indirectement en bénéficiant de subvention
• La définition insiste sur l’activité de ces APU qui consiste le plus souvent à opérer de la redistribution de richesses au sein du pays.

 

Ces caractéristiques sont cohérentes. Le fait de ne pas appartenir à un secteur marchand implique que les APU n’ont pas à vendre pour faire du bénéfice. En l’absence de recherche de bénéfice il est nécessaire que les ressources proviennent de cotisations obligatoires. C’est cohérent avec la mission de redistribution de la richesse.

 

Cette définition a pour principal soucis de distinguer ces administrations des entreprises au sens traditionnel du terme et cela va se traduire de plusieurs manières. Ça impliquera que certaines activités industrielles et commerciales devront exclues de l’étude des APU (ex : l’édition de livres par Assas). Sur le plan comptable, ces activités marchandes, commerciales au sens du droit français seront exclues dans un certain nombre de situation de la comptabilité des activités des APU.

 

Qui sont ces APU ?

 

Concrètement, les APU sont incarnées en France. Il y en a 4 catégories venant répondre à la définition :

• l’État qui représente environ 400 milliard d’€ de dépense par an
• les collectivités territoriales, SEC 95 évoque les APUL (administrations publiques locales), représentant environ 200 milliard d’€ de dépenses par an
• certains établissements publics et autres personnes morales exerçant des missions de SPA (établissement public administratif). Il peut s’agir d’établissements publics nationaux et locaux. Dans tous les cas sont exclus de la catégorie les EPIC car ils appartient aux sens du droit européen au secteur marchand. C’est environ 110 milliards d’€ de dépenses que représentent ces différents établissements publics
• La sécurité sociale représentant 550 milliards d’€ de dépenses par an

 

Cet objet et d’abord comptable mais aussi juridique.

 

• Un objet juridique

 

Il y a des normes extra-comptables qui viennent s’appliquer. Le droit européen attache des conséquences nombreuses et importantes à l’identification d’une APU, la notion est utilisée par de nombreux textes :

• les traités en premier lieu : l’art 126 du TFUE (reprenant le traité de Maastricht). Les traités fondateurs visent la notion de déficit public excessif que doivent éviter les APU. Les États membres doivent éviter les définit publics excessifs. Ça vise les APU.
• Le pacte de stabilité et de croissance: ensemble de textes (paquet) datant de 1997 et précisant le traité de Maastricht dans la perspective du passage à l’€, pose des critères limitant les déficit publics et les dettes pour les États membres en visant en réalité les APU.
• Le TSCG (traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de 2012) pose des nouvelles règles de discipline budgétaire concernant les APU au sens de la comptabilité européenne. Il se trouve que des règles et des sanctions précises sont attachées à ces différents textes juridiques par renvoi à une construction initialement comptable.

 

Les normes comptables sont émises par des fonctionnaires et par des entreprises privées. Il y a un problème procédural : qui produit la norme ?

 

1. B) La notion reçue en droit interne

 

La notion parce qu’elle est comprise dans un règlement européen est directement exécutoire en droit français et bénéficie de l’art 55 de la Constitution (>loi). C’est du droit interne mais, de plus, des textes de droit interne qui réalisent des compétences du législateur ou du pouvoir réglementaire en dehors des domaines harmonisés par le droit européen, dans ces domaines ou le droit interne demeure souverain, on trouve de plus en plus de textes de pur droit interne qui se réfèrent aux définitions des APU données par SEC 95. Le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique est venu remplacer l’ancien décret relatif à la comptabilité de l’État du 29 décembre 1962, aujourd’hui, fixe l’ensemble des principes applicables quotidiennement pour la gestion de l’argent public et repose sur un renvoi explicite à la notion d’APU dans SEC 95.

 

Il y a principalement deux séries d’acteurs liés par un principe qui tend à les séparer.

 

• 2 Les organes de gestion de l’argent public

 

1. A) Les acteurs : Les ordonnateurs et les comptables

 

Les ordonnateurs 

 

Les ordonnateurs sont les organes des différentes APU auxquels le textes institutifs de l’APU confient le soin de décider des modalités d’emploi de l’argent public en particulier, ce sont eux qui dans le cadre du budget voté chaque année, viennent concrètement ordonner l’engagement des dépenses permettant la conduite de la mission. Par exemple, les ministres sont considérés par le droit budgétaire par les ordonnateurs principaux pour chacun de leur ministère respectifs, ils chapeautent des ordonnateurs secondaires que sont les directeurs d’administration centrale mais aussi d’autres agents publics auxquels le ministre donne une délégation de signature. Aussi, au sein de l’université, la loi de 1984 sur l’enseignement supérieurs accorde au président de l’université le rôle d’ordonnateur qui met en œuvre les directives budgétaires quotidiennes. On trouve d’autres ordonnateurs au sein de l’université, ce sont des ordonnateurs secondaires et qui décident de l’emploie des crédits dont ils ont la gestion.

 

Les ordonnateurs sont nombreux au sein des APU et leur point commun est de décider et de choisir des modalités exactes d’engagement des dépenses. Au delà, ils ne bénéficient pas véritablement d’un statut commun : certains sont fonctionnaires mais certains sont seulement des élus ou équivalent. Au bout du compte, tous ces ordonnateurs font face à différentes formes de responsabilité, à commencer par la responsabilité politique.

 

Les comptables publics 

 

C’est la deuxième catégorie d’acteur intervenant dans la gestion de l’argent publique mais bénéficiant d’un statut très homogène. Ce statut apparaît aujourd’hui pour l’essentiel (décret de 2012) comme reposant sur la fonction des ses comptables publics. Ce sont les seuls fonctionnaires habilités à manier l’argent (les deniers) public. Habiliter signifie qu’ils tiennent leurs compétences d’un texte. « Manier » : seuls ces organes mettent les mains dans la caisse, manier de l’argent public. Ces comptables publics sont chargés de mettre en œuvre les décisions des ordonnateurs. D’un côté, ce sont ceux qui concrètement sont habilités à percevoir les différentes sommes que constituent les impôts et autres ressources des personnes publiques.

 

Ces comptables, outre l’encaissement des ressources publiques sont surtout chargés de réaliser physiquement les dépenses publiques. C’est à ce stade que les risques de mauvaise utilisation sont. Pour prévenir cela, les textes viennent accorder à ces comptables un statut particulier. Ces comptables publics, ont une particularité essentielle : ils sont responsables sur leurs propres deniers, de leur gestion de l’argent publique:pèse sur eux une responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP). Indépendamment du comportement du comptable, s’il vient à perdre des chèques, il est en principe responsable sur ses propres deniers et devra rembourser l’argent manquant.

 

Ce régime de comptabilité est extrêmement exigent. Pour garantir son efficacité, les textes prévoient que les comptables publics doivent prêter serment devant la juridiction financière à leur entrée en fonction. Aussi, il doit constituer une garantie, c’est-à-dire déposer une somme d’argent consignée pour éviter tout risque de fuite avec l’argent. Les comptables publics sont assujettis à un contrôle qui leur est propre, conduit par les juridictions financières c’est-à-dire la cour des comptes à l’échelle de l’État et les chambres régionales et chambre s territoriales des comptes (CRC). Ce contrôle consiste à ce qu’en principe tous les ans, le compte établi par le comptable est jugé, vient susciter une décision de justice sans litige. Ce jugement dans le meilleur des cas constituera un décision de quitus et dans le pire des cas, il fait l’objet d’une décision de débet c’est-à-dire décision qui le constitue débiteur de la collectivité dont il gère l’argent.

 

Ces deux forment un couple mais principe de séparation.

 

1. B) Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables

 

Ce principe trouve ses racines dès les premiers textes relatifs à la comptabilité publique peu de temps après la révolution. C’est dans la première partie du 19ème que c’est précisé. Aujourd’hui, ce principe est rappelé par le décret du 7 novembre 2012, par ailleurs on en trouve trace dans d’autres textes de valeur législative organisant les juridictions financières : le code des juridictions financières (CJF) entre autres. Ce principe vient organiser la collaboration entre les ordonnateurs et les comptables en considérant que toutes les recettes et surtout toutes les dépenses doivent être engagées grâce à l’intervention conjointe de ces deux organes, l’un ne peut rien faire sans l’autre, c’est une logique de coordination mais les deux agissent de manière séparée, chacun a une mission spécifique qu’il doit exercer à distance de l’autre.

 

Le principe de séparation a 3 principes, fonction qu’on retrouve par exemple dans les charcuteries :

• un objectif de bonne gestion par la spécialisation des fonctions de chacun c’est-à-dire que la charcuterie et l’administration fonctionnera mieux si certains sont chargés des décisions politiques et d’autres chargés de la gestion de l’argent
• un objectif de contrôle mutuel des deux organes. Le fait que tous les flux d’argent dépendent des actions coordonnées des deux permet la mise en place d’un contrôle mutuel des deux organes sur la manière que l’autre travail
• un objectif de facilitation des contrôles externes de la gestion de l’argent. Confrontation des deux comptabilités : la caisse enregistreuse et la balance.

 

Cette séparation est un principe très présent au sein du droit français et qui a peu d’équivalent à l’étranger, c’est une spécialité française. Ce principe peut donner le sentiment d’une certaine rigidité mais en pratique il apparaît efficace pour prévenir des dérives éventuelles. Ces deux acteurs sont tous soumis dans des mesures différentes à des contrôles.

 

• 3 Les organes de contrôle

 

L’ensemble des acteurs de la gestion publique sont soumis à différents contrôles opérés par des organes divers et reposant sur des procédures diverses. L’idée générale est que le soucis de prévenir la mauvaise gestion voir la dilapidation de l’argent publique a encouragé le législateur et le pouvoir réglementaire à multiplier les mesures de contrôle. Quels sont ces contrôles ?

• Des contrôles internes aux APU
• Des contrôles externes aux APU (principalement juridictionnelles)

 

1. A) Les contrôles internes aux APU

 

Il agissent à deux moment : avant et après l’engagement des dépenses.

 

• Les contrôles a priori, ex ante

 

On peut évoquer 3 séries de contrôles :

• A priori, avant le versement. C’est ce qu’opèrent les comptables publics qui ont la fonction principale consistant à manier l’argent public. Ces comptables ont également des fonctions de contrôle qui consistent à chaque fois qu’un comptable reçoit un ordre de réaliser une dépense, d’après le décret du 7 novembre 2012, le comptable doit systématiquement s’assurer d’un certain nombre de conditions :
• la disponibilité des crédits pour réaliser la dépense, les ressource permettent-elles d’abonder la dépense en question
• la qualité de l’ordonnateur
• les différents pièces justificatives: par exemple les différents procès verbaux attestant que les biens commandés ont effectivement été livrés.
• Le comptable contrôle donc la régularité de l’ordre de dépenser l’argent public c’est-à-dire le respect formel des textes de loi. La régularité et la légalité c’est pas la même chose. Légalité = régularité + bien fondé. Le comptable ne contrôle pas non plus l’opportunité de la dépense. Ces contrôles sont essentiels car s’il ne sont pas conduits avec discernement, le comptable engage sa responsabilité personnelle et pécuniaire.

 

• Depuis quelques années, l’État tente de développer en son sein un contrôle comptable interne qui consiste à l’imitation des entreprise à développer des procédures d’audits interne en chargeant des fonctionnaires rattachés aux fonctionnaires rattachés à la direction de mener des contrôles internes sur les processus de dépense. Ça vise à trouver les irrégularités et à chercher les moyens de fluidifier les circuits de la dépense. Il s’agit de trouver des procédés pour améliorer les performances de dépenses.

 

• La procédure de contrôle budgétaire interne. Il s’agit d’une forme de contrôle qui surveille l’ensemble des opérations de gestion de l’argent public c’est-à-dire de mise œuvre de l’autorisation budgétaire jusqu’au moment où la dépense est effectivement payée. Ce contrôle a été inauguré par une loi ancienne, loi du 10 août 1922, qui créé le contrôle financier. Aujourd’hui, ce contrôle repose sur un décret du 18 novembre 2005 qui institue au sein de chaque ministère, un nouveau personnage qui vient récupérer les fonctions des anciens contrôleurs financiers : c’est le Contrôleur Budgétaire et Comptable Ministériel (CBCM). Le CBCM est chargé au sein de tous les ministères dépensiers (tous sauf le ministère des finances), ce personnage est chargé d’assister les ordonnateurs (ministres, directeurs d’administrations centrales) mais aussi de les contrôler. Concrètement, il est chargé d’apposer son visa sur l’ensemble des décisions qui ordonnent l’engagement d’une dépense d’une certaine importance. Ce visa est essentiel car sans ce visa, le comptable ne peut pas réaliser la dépense. Si le contrôleur refuse de le donner, seul le ministre des finances, supérieur hiérarchique du CBCM peut l’apposer et donc autoriser la dépense. C’est une forme de tutelle qu’exerce le ministère des finances sur les autres que vient poser cette procédure, il a la capacité de bloquer toutes les dépenses du ministère. Ce visa peut donc être refusé pour des raisons liées à la régularité ou au bien-fondé de la dépense mais aussi il peut être refusé en opportunité donc si la décision politique de l’ordonnateur ne convient pas au CBCM. C’est une tutelle budgétaire qui pèse sur tous les ministères non dépensiers. Ceci a été compété depuis 2005 par une fonction de conseil, d’assistance aux ministre afin de les aider à préparer les différents actes d’exécution budgétaire et aussi à préparer les futurs projets de budgets concernant leur ministère.

 

• Les contrôles a posteriori

 

Une fois que les dépenses sont réglées par les comptables, des contrôles de l’exécution sont enclenchés au sein de l’administration. Les corps d’inspection propres à chaque ministère ont pour fonction d’apprécier les modalités d’appréciation des budgets. Exemples :

• Ces corps d’inspection, c’est l’IGPN (inspection générale de la police nationale) entre autre qui opère in contrôle financier sur la manière avec laquelle les dépenses ont été réalisées.
• Aussi, l’IGF (inspection générale des finances), corps d’inspection très prestigieux qui produit des contrôles et des expertises et aussi opère un contrôle de l’exécution des dépenses. En 2011, l’IGF a réalisé un rapport énorme sur les 482 niches fiscales (mécanismes fiscaux venant déroger à a règle commune pour accorder des faveurs à des catégories de contribuables) qu’elle avait identifiées. Parmi celles-ci, on ne sait plus à quoi elles servent. L’IGF produit un rapport assassin sur la loi fiscale française comme il apparaissait que seule une petite minorité (20%) était considérée comme vraiment efficace. François Fillon a autorisée la publication de ce rapport pour créer un débat public sur une expertise. 
• L’IGAS (inspection générales des affaires sociales) s’est rendu célèbre dans l’affaire de l’ARC (association de recherche contre le cancer) où elle a réalisée un contrôle à cette association faisant appel à la générosité publique et cette association par ailleurs est subventionnée par l’État. Du fait de son champ d’intervention, l’IGAS avait détecté des malversations financières. L’IGAS a été conduite à médiatiser cette affaire ce qui a permis à la Cour de Comptes en 1997 à rendre un rapport sur la situation de cette association ce qui a ensuite conduit à la saisie de la justice pénale. L’IGAS depuis cet épisode a vu son statut évoluer et à la différence des autres corps d’inspection, publie chaque année un rapport (public) qui lui assure une forme d’autonomie et d’indépendance car elle choisi elle même de publier des dysfonctionnement. Ça signifie que les autres corps d’inspection ne peuvent d’autorité publier quoique ce soit, ils restent hiérarchiquement soumis aux ministres et il revient à ceux ci de décider la publication d’enquêtes réalisées par ces corps d’inspection.

 

Finalement, le travail des corps d’inspection donne lieu à très peu de médiatisation. Il est donc difficile pour nous d’évaluer l’importance et l’intérêt exact que représentent ces contrôles mais ils parviennent à dénicher des problèmes sur l’argent public. 

 

1. B) Les contrôles externes

 

Il y en a deux catégories

• les plus importants, les contrôles juridictionnels
• les contrôles spécialisés

 

• Les contrôles juridictionnels

 

• les juridictions administratives à compétences générales

 

L’ensemble des décisions budgétaires qu’il s’agisse des budgets eux-même ou ensuite des actes d’exécution des budget, reposent sur des actes unilatéraux. Ces actes unilatéraux constituent des lois s’agissant du budget de l’État et pour le reste, ce sont des AAU, faisant l’objet d’un contrôle par le JA. S’agissant des actes par les CT, le REP est très largement ouvert depuis que le Conseil d’État dans un arrêt du 29 mars 1901, arrêt Casanova, présume que tous les contribuables locaux ont intérêt à agir contre les actes de la collectivité qui engagent la finance locale. C’est un arrêt de droit budgétaire avec un présomption faisant que tout contribuable local a un intérêt à agir concernant les finances des collectivités locales. Les juridictions administratives sont compétentes pour contrôler la légalité de l’ensemble des décisions d’exécution des budgets et pour contrôler les budgets sauf quand c’est la loi s’agissant de l’État qui pose les budgets.

 

• les chambres générales des comptes, la Cour des comptes

 

C’est un institution créée en 1807 qui fait partie des institutions napoléoniennes mais qui a des origines sous l’ancien régime. Elle est l’héritière directe des chambres des comptes de l’ancien régime. La Cour de Comptes exerce deux fonctions différentes :

 

• C’est un juge, elle est une juridiction et édicte des décisions de justice ayant autorité de chose jugée et bénéficiant d’une protection constitutionnelle en vertu de l’art 16 de la DDHC contre les empiétements de autres pouvoirs. L’ensemble des lois organiques sont soumises au contrôle du CC. Le CC le 25 juillet 2001 a rendue une décision sur la LOLF et a annulé deux dispositions secondaires dont l’une prévoyait que chaque année, la cour des comptes devrait « faire valider son programme de contrôle par le parlement ». Le CC estime que cette sorte de tutelle violait le principe de séparation des pouvoir et aurait porté atteinte au principe d’indépendance fonctionnelle. Cette compétence juridictionnelle est extrêmement étroite et consiste uniquement à «contrôler les comptes des comptables publics » c’est-à-dire que chaque année, le code des juridictions financières (CJF) dans sa partie législative impose à la Cour des comptes d’édicter une décision de justice à propose de la régularité des comptes. En pratique, des comptables de l’État et des comptables de personnes morales rattachées à l’État. Chaque année ce jugement prend deux formes
• jugement de quittus
• dans le pire des cas, décision de débet, comptable débiteur de l’État ou de la collectivité à laquelle il est rattaché

Ces décisions peuvent être accompagnées de sanctions qui peuvent réprimer des irrégularités commises par le comptable. La cour des Comptes est une juridiction administrative spécialisée car elle est soumise au contrôle du CC en tant que juge de cassation. Les décisions prises en première instance par la cour des Comptes sont susceptibles d’être déférées par le CC et frappées par un recours, pourvoi en cassation devant le CC.

 

• C’est également et surtout un organisme d’audit. Elle opère un contrôle de la gestion des organismes publics soumis à son contrôle, qui ne débouche sur l’édiction d’aucune décision et c’est considéré quelquefois comme des mesures d’ordre intérieur. La Cour des Comptes est chargée par la loi (CJF) d’une compétence consistant à examiner périodiquement la manière dont l’État, divers organismes publics qui lui sont rattachés et des personnes privées bénéficiant de subventions, faisant appel à la générosité publique dépensent. Ce champ est plus large pour le contrôle d’audit qu’il ne les pour le contrôle juridictionnel. Ex, l’ARC est soumise au contrôle de gestion pas la cour des comptes, contrôle d’audit mais l’ARC n’a pas de comptable public. Tous les organismes soumis au contrôle juridictionnel sont aussi soumis au contrôle d’audit mais il y a tout un cas d’organismes qui ne sont soumis qu’au contrôle d’audit. Ce contrôle ne conduit au bout du compte à aucune conséquence juridique mais uniquement à la publication éventuelle de rapports d’audit qui peuvent prendre différentes formes : des lettres d’observation, des notes, des référés (/!\ ça désigne une simple lettre au ministre afin de lui faire part de pratiques de gestion constatées par la cour). Le plus connu de ces rapports est le « rapport public annuel» publié chaque année au mois de février et consistant en un « best of », une compilation des résultats particulièrement significatifs de contrôles opérés sur différents services de l’État ou associations subventionnées, au cours de l’année écoulée. Ce rapport sert à attirer l’attention du gouvernement, du parlement et du citoyen sur certains dysfonctionnements de l’administration. Il arrive que la Cour des Comptes adresse ses éloges à des organismes publics ou privés : par exemple, l’ARC a fait l’objet d’une insertion au rapport de la cour des comptes qui avait félicitée l’ARC après l’affaire Rose-marie. La cour des comptes a mis en avant sa capacité d’émettre des sortes de brevets de bonne conduite. Les rapports sont le cas échéant rendus publics et aucune autre conséquence juridique ne leur est attachée. Néanmoins, ces rapport peuvent se prévaloir d’un certain nombre d’effets chaque année évalués au sein du rapport annuel qui s’efforce d’exercer une sorte de droit de suite. La Cour des comptes depuis 1996 s’efforce de revenir plusieurs années après avoir publiés des rapports critiques pour apprécier les conséquences éventuelles qu’on eu ces remarques et il semble que le plus souvent ce soit suivi d’effet.

Cette compétence d’audit a été prolongée par deux séries de compétences :

• Depuis 1958, l’art 47 de la C vient expressément charger la Cour des Comptes d’assister le parlement dans sa mission de contrôle de la préparation et de l’exécution du budget par le gouvernement. Cette notion d’assistance n’implique aucune forme de tutelle ou de prééminence quelconque du parlement sur la Cour des Comptes.
• Depuis 2006, la LOLF a été modifiée pour confier une nouvelle compétence à la Cour des Comptes consistant à certifier chaque année les comptes de l’État. Cette certification est la reproduction directe de ce que le droit comptable exige de la part des grandes entreprises qui toutes doivent faire certifier leurs comptes par des cabinets d’expertise comptable. La France est le premier pays au monde à avoir initiée cette forme de certification des comptes publics calquée sur les entreprises privées. La Cour des Comptes vient donc chaque année apprécier la manière dont le gouvernement a retracée la mise en œuvre du budget et elle peut, de manière indépendante, formuler des observations et voir refuser la certification. S’agissant de l’État, cette exercice de certification n’a pas de conséquence juridique. Cette opération a essentiellement un objectif, celui de rassurer les investisseurs en leur prouvant que la France est plus vertueuse que d’autres États et qu’elle n’a pas peur de se soumettre à un contrôle indépendant. C’est une forme de marketing qui vise à attirer des investisseurs. Quand la France a de la dette, il faut trouver des gens pour lui prêter de l’argent. La France est en concurrence avec les autres États. Les comptes certifiés c’est uniquement pour attirer les investisseurs pour des prêts avec moins d’intérêts.

Cette double compétence est exercée presque à l’identique par les CRTC.

 

• la CRTC (chambres régionales et territoriales des comptes)

 

Les CRTC existent depuis 1982 dans le prolongement des lois de décentralisation. Dès l’origine, le législateur les conçoit comme une sorte de contrepartie à la politique de décentralisation : d’un côté, le législateur vient accroître l’autonomie budgétaire des CT, accroître leurs compétences et supprimer pour l’essentiel la tutelle de l’État sur les décisions de ces CT, d’un autre, le législateur impose de nouveaux contrôles et une nouvelle forme de responsabilité aux élus locaux. C’est une forme d’équilibre. Les compétences de ces chambres, qui sont 19 actuellement en France, sont équivalentes à celles de la cour des comptes : elles sont juges des comptes des élus locaux et elles exercent une mission d’audit pour l’essentiel sur les CT mais aussi sur certaines personnes publiques ou privées qui bénéficient de subventions de fond public.

 

Les CRTC bénéficient d’une compétence spécifique qui consiste à assister le préfet dans l’exercice de ces compétences de contrôle mais aussi dans son pouvoir de substitution budgétaires. Les lois de décentralisation de 1982 et le CGCT aujourd’hui ont « supprimée la tutelle de l’État sur les collectivités ». Concrètement, aujourd’hui, le préfet, ne peut plus mettre son veto à l’édiction d’une décision unilatéral, de même, il ne peut plus substituer aux décisions de l’exécutif local ses propres décisions sauf en matière budgétaire. Le préfet a concerné un pouvoir de substitution en matière budgétaire. Le préfet exerce un contrôle budgétaire sur les CT qui dépendent de sa circonscription. Le préfet doit se substituer la loi s’il y a des difficultés politiques. Si une dépense obligatoire impose aux CT de payer, c’est une dépense obligatoire, le préfet devra se substituer à nouveau à la CT et inscrire la dépense en cause. Si la CT ne prévient pas à adopter un budget équilibré c’est-à-dire un budget qui en face des dépenses prévues ne prévoit pas un montant équivalent de recettes ou alors prévoit un recours à l’emprunt sans justifier de la capacité de l’obtenir auprès d’une banque, dans ce cas, le préfet peut intervenir et par exemple prévoir de réduire d’autorité les dépenses prévues et il peut prévoir l’augmentation des impôts locaux que la CT ne souhaitait pas augmenter. Ce pouvoir de substitution est parfois utilisée comme arme politique par les élus locaux. Pour médiatiser son opposition, Bartolone a menacé de faire voter un budget déséquilibré pour provoquer la réaction du préfet. Le préfet dans l’exercice de son pouvoir de substitution peut bénéficier de l’assistance de la chambre régionale des comptes qui lui confiera ses conseils, son expertise et qui pourra lui adresser des recommandations. La CRC pourra donner ses recommandations au préfets notamment pour lui proposer les modalités opportunes de rééquilibrage budgétaire. 

 

• La cour de discipline budgétaire et financière (CDBF)

 

Cette juridiction est créée en 1948 par le législateur. Dès l’origine, elle a été rattachée à la cour des comptes. Elle est présidée par le premier président de la Cour des Comptes. Elle est composée à parité de membres de la Cour des Comptes et de membres du Conseil d’État. Sa fonction est tout à fait singulière puisque la CDBF est un juge administratif répressif car elle édicte le cas échéant des sanctions, principalement des amendes, qui répriment certaines infractions à la réglementation budgétaire et financière, en particulier des règles relatives aux modalités techniques d’exécution des dépenses. L’art L313-1 du CJF qui liste des infractions de différentes manières.

 

Elle a compétence uniquement pour poursuivre les ordonnateurs uniquement. Théoriquement, cette juridiction pourrait sembler intéressante en ce qu’elle complète les compétences de la CRTC et de la Cour. Par exemple, un professeur à la retraite commandant des livres. Pourtant, la CDBF n’a rendue depuis sa création de 1948 jusqu’à 2013 n’a rendu que 191 décisions : 4/ans. La portée de ces décisions est faible : les amendes ont un montant modeste. En pratique, l’immense majorité des personnes condamnées par la CDBF ont été condamnées par la juridiction pénale.Les condamnations sont souvent très faibles. La capacité de la CDBF à faire craindre aux ordonnateurs une condamnations est moindre.

 

Pourquoi cette juridictions a-t-elle une ampleur si faible ? La loi est à l’origine, elle a considérablement restreint le champ effectif de la CDBF car à l’origine il était prévu dans l’esprit du texte que l’ensemble des ordonnateurs devaient être soumis à son contrôle. La loi a exclu des ordonnateurs de la compétence de la CDBF :

• les ministres, ordonnateurs principaux. Ils sont soumis au contrôle de la Cour de justice de la République.
• La plupart des élus locaux car ils sont responsables politiquement devant leurs électeurs. 
• L’art L313-9 du CJF vient poser un principe d’exonération de la responsabilité des fonctionnaires et des agents publics qui commentent des infractions et qui peuvent faire valoir un ordre écrit de leur supérieur hiérarchique. La loi dit expressément « en cas d’ordre écrit du supérieur hiérarchique, le fonctionnaire qui commet l’infraction est exonéré de toute responsabilité ». Il suffit alors que le ministre ou l’élu local donne des ordres aberrants à ses subordonnés ou que le subordonné vienne demander un ordre antidaté et il n’est plus poursuivi.

 

La somme de ces 3 réserves → c’est de manière exceptionnelle que l’ordonnateur va être poursuivi par la CDBF.

 

• Les contrôles spécifiques

 

Outre les juridictions, des organes extérieurs à l’administration est appelé à contrôler et à porter des appréciations sur la gestion publique. C’est le cas d’organismes internationaux (commission européenne, EUROSTAT,  Cour des Comptes européenne et plusieurs organismes internationaux tel que le FMI, la banque mondiale…).

Section 3 : Les outils de la gestion publique 

 

Ce sont des budgets, des décisions de gestion (actes d’exécution du budget) et des documents comptables

 

• 1 Le budget

 

1. A) La notion

 

Le budget est l’acte le plus important en matière de gestion de l’argent public car tous les organismes qui nous intéressent ont le point commun d’avoir un budget et car ce budget est l’acte qui vient condenser l’ensemble des informations permettant en principe de décrire l’ensemble des flux qui nous intéressent. On trouve derrière cet acte toute la matière.

 

• Un acte juridique

 

Le budget est pour l’ensemble des APU un acte de prévision des recettes et des dépenses de l’organisme en question. Cette prévision a toujours une durée de vie déterminée, celle d’un exercice, d’une année civile. Le budget des APU est également un acte d’autorisation, c’est l’acte par lequel l’assemblée délibérante qui représente le plus souvent ceux qui ont contribué à alimenter le budget (contribuables) à autoriser l’exécutif à engager les dépenses prévues par le budget et l’autoriser à recouvrer les recettes. Derrière cette notion d’autorisation se dissimule la conception française de la séparation des pouvoirs car derrière, c’est le mécanisme de collaboration entre le législatif et l’exécutif, c’est là que tout vient s’organiser.

 

Ces actes budgétaires fixent une autorisation et un prévision pour une année. Pour compléter les budgets annuels constituants les actes budgétaires de base, le droit de l’État mais aussi des autres APU prévoit également que les actes budgétaires peuvent intervenir en cours d’année afin de modifier en cours d’exercice les termes de l’autorisation et notamment l’état de prévision des recettes et des dépenses.

 

En outre, des textes de prévisions pluriannuels (actes budgétaires) prévoyant des dépenses et recettes pur plusieurs années existent pour l’État et les autres APU. Néanmoins leur valeur juridiques est différente, moindre que celle des budgets annuels car depuis 1791 le principe de l’annualité budgétaire requiert que pour l’État et les autres APU, l’autorisation des responsables et représentants soient consultés chaque année.

 

Illustrations de ces actes budgétaires

 

L’État

 

S’agissant de l’État, c’est la fois la Constitution art 34 et la LOLF art 1 qui définissent les actes budgétaires de l’État et qui en donnent la liste. Il y a une étiquette globale puis d’autres qui viennent préciser. L’art 34 de la Constitution dit la chose suivante : « Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves d’une loi organique (la LOLF) ». C’est précisé par l’art 1 de la LOLF, qui précise la définition des lois de finances composant les différents actes budgétaires de l’État. L’élément qu’elle ajoute est la périodicité de l’autorisation budgétaire, principe d’annualité pas exprimé clairement par la Constitution. En outre la LOLF vient définir les 3 catégories de loi de finances qui se distinguent des loi ordinaires. Elles sont toutes soumises par des règles procédurales.

 

• La loi de finance initiale (LFI) c’est le texte essentiel qui doit chaque amène être adoptée par le parlement dans des délais très précis fixés par l’art 47 de la Constitution. En l’absence d’un tel vote parlementaire, la Constitution permet au gouvernement d’adopter la loi de finances initiale de l’année à venir en lieu et place du parlement. Sous la Vème République, la situation ne s’est jamais présentée. Elle doit être adoptée avant le 31 décembre de l’année.

 

• La LOLF permet en outre au gouvernement de proposer au parlement l’adoption de lois de finances rectificatives (LFR). En pratique, sous la Vème République, les LFR répondent à deux types de situations, d’aléas : un aléa économique et un aléa politique.
• L’aléa économique: il est fréquent que le gouvernement en cours d’année se rende compte que les prévisions (de recettes ou de dépenses plus rarement) prévus dans la LFI ne sont pas tout à fait réalisées. Lorsque l’INSEE prévoit les recettes, il est fréquent qu’elles augmentent. Le gouvernement  prévoit une autre croissance. Face à ces recettes <prévisions, le gouvernement  va proposer au gouvernement  de revenir dessus. Les LFR interviennent en fin d’exercice presque systématiquement, pour adapter le droit à ce qui a été la mise en œuvre de la LFI. Ça arrive le 31 décembre mais aussi en cours d’année.
• L’aléa politique: à la suite d’un changement de gouvernement et en particulier lorsque celui ci va de paire avec une nouvelle majorité parlementaire, l’un de ces premier actes politiques est de présenter devant la nouvelle majorité un projet de loi de finances rectificative qui vient traduire dans le budget de l’année en cours les orientations politiques nouvelles que souhaite le nouveau gouvernement. Systématiquement après l’élection présidentielle, si une nouvelle majorité apparue, une LFI apparaît. La LFI d’août 2012 présentée par JM Hérault après l’élection d’une nouvelle majorité parlementaire. Le projet initial de budget pour 2012 avait été préparé par Fillon et Sarkozy.

Au bout du compte, depuis 1958 on dénombre en moyenne chaque année entre 1 et 4 LFR.

 

• Les lois de règlement (LR)doivent obligatoirement être adoptées par le parlement après l’exercice en cause. Actuellement, la LOLF impose le dépôt de projet de LR par le gouvernement avant le 30 juin de l’année qui suit l’exercice de l’année conservée. Ça donne la possibilité au gouvernement de se prononcer sur les chiffres effectifs traduisant les vues réelles. Il n’y a plus de logique prévisionnelle mais une vision comptable, réalité des recettes et des dépenses. Elle a un faible intérêt politique mais un réel intérêt pratique.

 

Pour les CT et les établissements publics 

 

Plusieurs dispositions législatives (surtout CGCT) viennent définir les différents actes budgétaires locaux. Pour les EP ça dépend de l’établissement. La loi prévoit s’agissant des communes, art 2311-1 CGCT, « Le budget de la commune est l’acte par lequel sont prévues et autorisé les recettes et les dépenses annuelles de la commune. « .

 

Des circulaires (ministériels, notamment chargés de CT) viennent préciser des actes budgétaires. S’agissant des communes, une circulaire M14, chaque année, vient sous la forme d’une sorte de manuel, préciser à l’ensemble des élus et comptables locaux, la manière de préparer et de mettre en œuvre les actes budgétaires. Cette circulaire a valeur réglementaire car un arrêté ministériel vient la rendre obligatoire. Cette circulaire vient préciser que pour les communes, doit être adopté d’abord un budget primitif (équivalent de la LFI pour l’État) puis en cours d’année des décisions budgétaires modificatives (DBM) peuvent être adoptées (équivalent des LFR pour l’État).

 

• Un acte politique

 

Le budget de l’État comme une collectivité publique en général est l’acte juridique qui vient en quelques sortes qui vient traduire les choix politiques de l’exécutif, du gouvernement, du président de l’université etc… Le budget a vocation a donner à l’exécutif les « moyens de sa politique ». L’ensemble des choix politiques d’un exécutif ne nécessitent pas de solliciter des crédits. Certains choix politiques ne se retrouvent pas dans le budget (ex : mariage pour tous).

 

Cet aspect politique explique que souvent, la discussion budgétaire d’apparence austère et technique conduisent souvent en fait l’opposition (municipale, au gouvernement, représentants du personnel dans un établissement public) qui s’en saisissent pour en faire un objet d’affrontement strictement politique. Le 1er octobre 2013, la plupart des fonctionnaires américains n’ont plus été payés et la majorité des services publics au USA ont du fermée : shut down. Situations de cessation de paiement » car l’État fédéral américain n’avait plus les moyens de payer ses dettes car le congrès mené par l’opposition n’avait autorisé le gouvernement  de continuer à emprunter de l’argent pour faire face aux échéances de paiement. C’est donc le refus de voter un acte budgétaire motivé par un projet politique déterminée qui a abouti à une situation de blocage budgétaire. C’est pour tenter d’influencer sur la politique américaine.

 

En France, chaque année, la discussion budgétaire, en tout cas sur la LFI, de même dans les CT le débat sur le budget primitif, conduit a des affrontements entre les différents camps se partageant les sièges dans les assemblées délibérantes. C’est une bonne nouvelle cas ces affrontements permettent de garantir que les représentants élus puissent exercer effectivement leur contrôle sur les opérations budgétaires. C’est parce qu’il y a un intérêt politique que l’intérêt des élus est attiré.

 

C’est pour ça que la LOLF a pour principale ambition une ambition de plus grande politisation des discussions budgétaires.

 

Ça subit un cycle particulier :

 

1. B) Le cycle budgétaire

 

Le cycle budgétaire est immuable pour l’ensemble des APU. Ce cycle donne à voir la concrétisation du principe de la séparation des pouvoirs mais aussi le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables. Ces principes ont pour point commun en réalité de traduire une forme de collaboration et non de séparation stricte. Ces acteurs vont intervenir conjointement et successivement dans la vie du budget, en 4 étapes :

 

• La préparation du projet de budget relève exclusivement de la responsabilité des ordonnateurs (ministres/maires/président de l’université). Il n’est pas possible pour les assemblées délibérantes de proposer ds projets de budget alternatives. Par exemple, il n’existe pas de proposition de loi de finance mais seulement des projets. Ça permet de voir la différence ente les lois ordinaires et les lois de finances. S’agissant des petites collectivités locales et la plupart des établissements publics administratifs, les comptables ont un rôle d’assistance technique des ordonnateurs. En pratique par exemple dans la plupart de université, le comptable public vient assister l’ordonnateur et c’est souvent lui qui vient présenter au nom de l’exécutif le projet de budget. Séparation veut donc plutôt dire collaboration. Lorsque le comptable assiste l’ordonnateur, il ne doit en aucun cas substituer ses choix politiques à ceux de l’exécutif. C’est simplement de la mise en forme technique des choix politiques.

 

• Le projet de budget est présenté devant l’assemblée délibérante devant laquelle il est débattu, fait le cas échéant l’objet d’amendements.

 

• L’adoption du projet de budget : pour l’État, avant le 31 décembre et pour le autres APU, généralement à la fin de l’année précédente mais peut l’être au début de l’année pour les CT et les établissements publics.

 

• L’exécution du budget, c’est la mise en œuvre de l’autorisation budgétaire à la fois par les ordonnateurs et les comptables. Cette exécution conduit l’ordonnateur à prendre des décisions de gestion.

 

• 2 Les décisions de gestion

 

Dans le cadre exclusif de l’autorisation budgétaire, les ordonnateurs et en suite les comptables sont appelés à mettre en œuvre la politique budgétaires des ordonnateurs en prenant des décisions unilatérales et des contrats. Ces décisions sont de nature très diverses. Toutefois, un certain nombre d’opérations sont systématiquement mises en œuvre s’agissant en particulier des opérations de dépenses. Quelles sont ces opérations ? Il y en a 4.

 

• 1ère opération : L’engagement de la dépense

 

Em premier lieu, première étape, toute dépense doit être engagée. L’engagement, c’est l’opération conduit par l’ordonnateur qui consiste à faire mettre l’obligation financière à la charge de la collectivité publique. Ça tient donc à une décision unilatérale, un comportement qui vient créer une opération juridique financière. Lorsque la personne compétente signe un contrat, cette signature consiste en l’acte d’engagement car elle fait naître une obligation de payer de la part de la collectivité. De même, quand l’ordonnateur vient signer un bon de commande, une obligation naît.

 

• 2ème opération : La liquidation de la dépense

 

Liquider signifie calculer. Ce sont les opérations qui consistent de la part de l’ordonnateur et lui seul à calculer le montant exact de la dette publique au regard le plus souvent, de la prestation effectivement réalisée par le bénéficiaire de la créance. Le plus souvent, ces opérations de liquidation reposent sur la vérification du service fait. La notion de service fait est au cœur des règles du droit budgétaire français. Cela signifie qu’en principe, l’administration ne peut jamais payer ses prestataires, ses partenaires, ses employés avant qu’ils n’aient réalisé ce pour quoi ils sont payés.

 

Ex : le fonctionnaire n’est payé qu’à la fin du mois si l’ordonnateur a effectivement constaté que l’agent en question a remplie sa fonction comme il le devait. Concrètement, si le fonctionnaire n’est pas venu pendant 2 jours, le service n’est fait qu’à 80%. Il appartient à l’ordonnateur de calculer la dette exacte de la collectivité en rapport avec le service fait.

S’agissant de l’ensemble de biens et services acquis le l’administration. Le principe du service fait s’applique. Ça apparaît notamment dans le décret du 7 novembre 2012 : L’État et les APU ne doivent payer qu’après le constat du service fait. Concrètement, lorsqu’une bibliothèque commande des ouvrages, elle doit dans un premier temps adresser un bon de commande. Ensuite, les livres doivent lui être livrés. Une fois les livres livrés et la liquidation réalisée, le prestataire est payé par le comptable.

 

• 3ème opération : L’ordonnancement ou le mandatement de la dépense

 

La dépense doit être ordonnancée ou mandatée : c’est l’acte de l’ordonnateur qui vient ordonner au comptable de réaliser la dépense une fois la réalité de la dette constatée.

 

• 4ème opération : Le paiement de la dépense

 

Elle est réalisée par le comptable après qu’il a opéré les opérations de contrôle, il libère la collectivité de sa dette.

 

• 3 Les opérations comptables

 

En matière budgétaire publique comme en toute matière, les opérations comptables renvoient à des opérations effectuées a posteriori, qui visent à retracer des événements financiers effectivement réalisés. Ça retrace ce qui s’est passé. Les opérations comptables constituent toutes des opérations qui visent à représenter une certaine réalité, représentation schématisée. Plus précisément, cette représentation porte d’une part sur des flux d’argent et d’autre par, représentation de stocks de dettes et de créances, de patrimoines.

 

1. A) Un double objectif pratique : contrôler et améliorer la gestion

 

La comptabilité d’entreprise comme la comptabilité publique a d’abord poursuivi un objectif principal de contrôle suivi par un objectif de bonne gestion. Ces deux objectifs sont poursuivis à la fois par l’entité concernée mais ils concernent également l’ensemble des partenaires de cette entité.

 

• Un objectif de contrôle

 

Les historiens de la comptabilité évoquent des traces de documents comptables permettant aux agriculteurs de savoir ce qu’ils dépensent et vendent. La comptabilité d’entreprise s’est beaucoup développée parallèlement au développement des sociétés par action. Le développement des sociétés par action est lié à un besoin des entrepreneurs de trouver des capitaux, des investisseurs pour financer. D’après les historiens, le commerce triangulaire (esclaves) conduisait des armateurs à armer des navires partant parfois pour plusieurs années. Les actionnaires sollicités pour prendre des participations dans ce commerce triangulaire d’une part souhaitaient se rassurer sur la viabilité financière du projet afin de comparer les différentes entreprises pour choisir d’investir dans l’une ou dans l’autre. C’est donc l’obligation de reddition des comptes (de rendre des comptes) qui a cru avec le développement des sociétés par action. Les actionnaires souhaitent d’une part vérifier l’honnêteté de ceux auxquels ils prêtent de l’argent et d’autre part, vérifier leurs compétences.

 

Ces exigences se retrouvent à l’identique en matière de comptabilité publique dès l’ancien régime. À la fin du 18ème en France se sont développés en France pour le roi puis pour les citoyens.

 

Une deuxième fonction se développe.

 

• Un objectif de bonne gestion

 

La comptabilité en retraçant des flux de créances et de stocks permet de comparer la situation de plusieurs entités afin d’identifier certains risques. Le développement permet aux entreprises de mieux apprécier leur force et faiblesse et d’agir en conséquences.

 

La comptabilité aujourd’hui tente de développer des outils analytiques qui s’attachent à décrire le coût de certaines productions. L’outil comptable et notamment l’outil comptable analytique se développe et doit permettre une amélioration de la gestion. La comptabilité en retraçant des flux et des stocks permet de comparer la situation de plusieurs entités afin d’identifier certains risques. Cet outil de comparaison permet aux entités elles-mêmes de mieux apprécier leurs forces et leurs faiblesses. Le développement de l’outil comptable est allé de paire avec le développement de normes. Lois qui garantissent la bonne santé économique. ça permet aux entreprises de mieux évaluer leurs forces et leurs faiblesses et donc d’agir en conséquences. De même, la comptabilité tente de plus en plus aujourd’hui de proposer des outils analytiques. Cette notion d’attache à décrire le coût de certaines opérations, de certaines productions.

 

1. B) De multiples difficultés théoriques et pratiques : que mesurer et comment mesurer

 

Deux questions essentielles :

 

• Qu’est-ce qu’on doit mesurer ?

 

Échos du 6 février 2014 : la cour des comptes italienne réclame aux agences de notations 234 milliard d’€ car elle estime qu’en appréciant la situation économique de l’Italie, ces agences n’ont pas pris en compte le patrimoine culturel de sorte que l’Italie a emprunté de l’argent trop chère. Le patrimoine d’un État doit-il prendre en compte son patrimoine culturel ? Cette question intéresse autant les entreprises que l’ensemble des administrations publiques. Agences de notation : chargées d’évaluer les entreprises et des APU. Cette évaluation vise à montrer au public et notamment à d’éventuels investisseurs le niveau de solidité financière, économique, de ces entreprises ou de ces États. La meilleure note est le triple A. Ces agences prennent en compte une valeur qualifiée de comptable de l’entreprise ou de l’État, elle s’appuie donc sur des informations comme l’actif et le passif de la chose étudiée, et la question est de savoir qu’est-ce qu’on met dedans, les dettes à prendre en compte. D’après la cour des comptes italienne, les agences de notation auraient du avoir une approche plus large de l’actif de l’état italien, autrement dit du patrimoine, en tenant compte non seulement d’un certain nombre de valeurs type comme la capacité de l’état italien à lever des impôts. (ex : l’essentiel de l’actif de coca-cola, c’est la recette de la boisson, pour google c’est la formule qui permet de tout chercher). La valeur principale, l’actif des états c’est leur souveraineté car au titre de cette souveraineté, les états parviennent à gagner de l’argent. Les agences de notations tiennent compte de la capacité de l’état italien à lever des impôts, du porte-feuille d’actions de l’état italien mais faut-il tenir compte du patrimoine culturel de l’Italie ? Deux États qui ont la même population et le même niveau de PIB, très comparables en général, mais qui l’un serait oufissime et l’autre nul, convient-il de les apprécier de la même manière ? Globalement, la réponse des agences de notation est affirmative, l’Italie conteste. Aujourd’hui, la question de savoir quoi prendre en compte est compliquée, on commence aujourd’hui à prendre en compte le patrimoine immobilier et immatériel des États !

 

Pour conclure, il n’y a aucune évidence sur la question de savoir ce qu’il convient de valoriser parmi les éléments détenus par les états, parmi donc ce qui peut être intégré au patrimoine des états. Et il ne s’agit pas que de discussion philosophique, et ça a des conséquences concrètes sur la capacité d’un État à trouver des investisseurs qui acceptent de lui prêter de l’argent. L’Italie dit que si elle avait été valorisée comme elle aurait du l’être, elle aurait eu plus d’investissements. Cette appréciation comptable à des conséquences sur le coût de l’emprunt. Au delà de cette question purement comptable, comment apprécier techniquement les éléments du bilan ? Les valoriser ?

 

• Comment on doit mesurer ?

 

La valeur d’un portefeuille d’action doit il être évalué à la valeur boursière ? La question de la valorisation d’une partie de l’actif des entreprises et des états, les actifs financiers, est LA question du moment. Les actifs financiers sont des meubles particuliers, par exemple des titres d’entreprise ou des obligations. Prenons l’exemple de la France : comme la plupart des États, elle détient un actif financier car l’État est actionnaire d’un certain nombre d’entreprises. Une douzaines aujourd’hui parmi les entreprises cotées en bourse : Orange, Renault … La valeur du porte-feuille boursier détenu par l’État était au 1er mars 2014 de titres susceptibles d’être cédés par l’État dépassait les 30 milliards d’euros (si on inclut les titres incessibles, ceux détenus dans EDF GDF, c’est environ 85 milliards d’euros). Est-il pertinent au titre de la comptabilité qui souhaite donner un état précis et fiable de la valeur du patrimoine de l’État de valoriser ces titres au regard de leur cotation boursière ? A priori oui ! Sauf qu’en réalité, la question de l’évaluation des actifs financiers est la question la plus discutée aujourd’hui dans le monde entier parmi les spécialistes puisque l’évaluation de ces titres boursiers à leur valeur réelle, donc à leur valeur vénale (valeur à laquelle ces titres sont susceptibles d’être vendus, la valeur boursière) est considérée par l’ensemble des comptables français et par la plupart des spécialistes de comptabilité en Europe comme la cause principale de la crise de 2007.

 

En 2007-2008, certaines banques avaient fait des prêts inconsidérés à des particuliers et ensuite avaient titrisés ces dettes. Le problème, c’est que l’interdépendance entre les banques, les investisseurs, qu’illustre notamment le phénomène de titrisation, impliquait en 2007-2008 que quand une banque a commencé à montrer des signes de faiblesse, 50 banques en petite quantité ont récupéré des bouts de dettes qu’avait cette banque, toutes les banques ont baissés la valeur de leur actif qui était pourri et que personne ne voulait, et pouf, tout s’enchaîne.

 

Le souci du droit comptable américain de traduire à la fair value (juste valeur) les titres financiers détenus par les entreprises implique que le moindre mouvement à la baisse des titres d’une entreprise se répercute dans le patrimoine de toutes les entreprises qui ont une action dans la première. S’enchaînent ensuite des phénomènes boule de neige parce que tout le monde prend peur (même si c’est pas forcément justifié). Ces baisses éventuelles peuvent après tout, être strictement conjoncturelles et ne présenter aucun risque ! C’est pour ça qu’en France le principe reste aujourd’hui d’apprécier les titres que les entreprises ou États détiennent dans d’autres entreprises, à leur coût d’entreprise (= leur valeur d’acquisition). La valeur de cotation du jour est trop fugace par rapport à la valeur historique de laquelle on peut avoir confiance, en plus elle suscite moins de risque et de panique que la cotation au jour le jour à l’américaine.

 

Cette polémique mondiale actuelle autour de l’évaluation des actifs financiers des Etats et entreprises se pose la question de ce qu’est la réalité de la valeur d’une entreprise, de son patrimoine, et de savoir si finalement le soucis de coller à l’actualité est mieux qu’une prise de distance relative à l’évolution quotidienne de l’économie. D’après des économistes, une grosse partie de la crise de 2007 est liée à cette question.

 

 

 

Dans la 1ère partie, on va commencer par étudier les choses d’en haut avec une approche macro-économique, ensuite les APU, puis la manière dont au quotidien les différentes administration gère cet argent au niveau des opérateurs.

 

Qu’est-ce qu’une approche macro ? Qu’est-ce qu’une approche micro ?

 

L’économie est un système visant à coordonner l’offre et la demande. Définition de Paul Cruman : C’est le système qui achemine des biens et des services, de ceux qui les produisent vers ceux qui souhaitent en bénéficier. En général, tout cela est valorisé avec un prix. La macro économie, Cruman dit que c’est la branche de la science économique qui s’intéresse aux hauts et aux bas de l’économie. Les hauts c’est les périodes de croissance, et les bas c’est la récession. La macroéconomie c’est l’étude de l’économie d’un point de vue particulier : quand ça va bien et quand ça va pas bien. La macroéconomie intéresse au premier chef les États puisque derrière les hauts et les bas de l’économie on trouve des conséquences directes sur la vie des particuliers et des états de la vie concernée. En général, les hauts vont de paire avec moins de chômage, plus de richesses et de bien être pour chacun et vice versa, la récession va avec l’inverse. Dès lors, les États sont directement intéressés par le bien-être de leurs citoyens et par l’état macro-économique du système sur lequel il souhaitent agir. Les State se fixent tous deux objectifs macro-économiques :

• Le soucis de l’équilibre monétaire
• Le soucis d’un équilibre budgétaire recherché par l’ensemble des États

 

On verra dans un deuxième temps l’approche micro-économie des marché publiques. C’est l’autre branche de l’économie qui à la différence de la précédente, étudie (d’après Paul Cruman) « comment les individus prennent leurs décisions et interagissent entre eux ». Deux mots méritent d’être retenus : l’approche microéconomique se concentre sur des comportements individuels, ce qui nous intéresse, ce sont les comportements individuels des APU. On va observer comment les APU gagnent leur argent (avec des impôts notamment) comment elles le déposent.

 

 

 

Première partie :

LES OBJECTIFS MACRO-ÉCONOMIQUES DES APU    L’EQUILIBRE MONETAIRE ET BUDGETAIRE

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En ce moment, on entend souvent « Il faut limiter la dette et le déficit public en points de PIB », ou « il faut relancer l’activité économique ou la croissance », ou encore « Il faut prendre gare à ce que le niveau d’inflation ne baisse pas trop ». Ces notions économiques sont au fondement de notions juridiques essentielles : budget juridique de l’État, avec la dette de l’État par exemple.

 

Les concepts économiques que nous allons étudiés n’ont pas toujours la fiabilité que les juristes et les politiques leur prêtent. Ces concepts manquent parfois de fiabilité, ce que les économistes eux-mêmes reconnaissent bien volontiers mais qui suscite néanmoins la création de règles de droit, elles mise en œuvre de manière extrêmement rigides. Il y a des normes juridiques sur le déficit des États appliquées à la hache par la Cour de Justice. Il faut se rendre compte qu’il y a un objectif, une théorie économique derrière la règle, mais peut-être pas si solide que ce que les juristes croient.

 

Il faut étudier avec distance les différents concepts, et ce à trois égards, car il y a 3 problèmes :

• Les concepts proposent une vision limitée de la réalité économique qui intéresse les APU
• Les concepts économique montre quelque chose parfois quelque chose de déformé
• Les concepts économiques donnent lieu à la mise en œuvre de modèles économiques qui eux-mêmes, sont extrêmement imparfaits

 

• Une vision limitée

 

Les APU, poursuivent globalement trois missions derrière un objectif unique ou principal : la satisfaction de l’intérêt général, poursuivre le bien-être de la population. Ce bien-être est atteint par trois types de missions :

• une première de réglementation (ce qu’on a pas le droit de faire, ce qu’on peut faire, ce qui est recommandé de faire …),
• une seconde de prestation (création d’écoles, d’hôpitaux …),
• une troisième : certain ont une mission de redistribution des richesses (Robin des bois : prendre aux uns pour redonner aux autres).

 

Ces trois fonctions de l’État donnent lieu pour l’immense majorité des actions à des flux. L’essentiel des activités des APU sont susceptibles d’être traduites en terme d’économie. Toutefois, de très nombreuses activités des APU sont in-susceptibles d’être traduite en activité économique : quand le gouvernement adopte la loi sur le mariage pour tous, l’objectif est d’accroître le bien-être d’une partie de la population. Néanmoins, ça ne coûte ni ne rapporte rien à l’Etat. Certaines actions de l’État ne lui rapportent rien !  Certaines actions des APU qui sont considérées comme participant à la création du bien-être ne peuvent être prise en compte sur le plan économique donc l’outil économique n’est pas un acteur exhaustif du bien-être d’une société, c’est un indicateur limité. Quand ça se passe avec de l’argent, il n’est pas certain que les indicateurs économiques parviennent à nous donner une image fidèle.

 

• Des indicateurs économiques imparfaits pour montrer ce qu’ils décrivent

 

L’indicateur économique principal est le PIB. Cet indicateur défini par un certain nombre de normes internationales auxquelles la France souscrit entend montrer la valeur de la production annuelle d’un état, d’un pays plus précisément. Autrement dit, c’est la somme des valeurs ajoutées dégagée par l’ensemble des acteurs de l’économie : acteurs privés (entreprises, individus) et publics (administrations). Le PIB est donc aussi en pratique l’ensemble des recettes encaissées par l’ensemble des acteurs économiques moins l’ensemble des dépenses réalisées par ces acteurs. C’est le chiffre d’affaire de l’ensemble des acteurs moins les consommations intermédiaires. En un mot, le PIB est censé révéler l’aisance d’un pays, le niveau de vie d’un pays. On peut encore raffiner en divisant le PIB par le nombre d’habitant, l’aisance moyenne de chaque habitant est le PIB par habitant. 

 

Ce PIB, indicateur fondamental, pose un certain nombre de problèmes : D’une part, il est particulièrement complexe de l’établir de manière fiable, d’autre part, il ne parvient pas dans certains cas à montrer ce qu’il souhaite montrer. Problème méthodologique et de résultat : Il ne suffit par pour établir le montant du PIB de prendre les chiffres des entrées dans les caisses de tous les acteurs et les chiffres de ce qui en est sorti. En effet, ces valeurs nominales (ce qui apparaît sur la facture) ne suffisent pas à eux-seuls à établir le PIB : lorsqu’un ordinateur a la valeur nominale équivalente à celle qu’il avait l’année d’avant, mais que pour cette même valeur nominale (le prix sur l’étiquette) le nouvel ordinateur est plus puissant que celui de l’année d’avant, le consommateur se voit offrir une plus grande quantité de services qu’avant ! Dès lors, il y a une augmentation de la valeur ajoutée produite par Apple et de la valeur dont bénéficie le client. Le rôle du PIB est de traduire précisément cela, cette augmentation de la valeur globale de la production de bien et de services. Or, l’augmentation de cette valeur n’est pas forcément équivalente à l’augmentation du prêt. Il est difficile de quantifier les augmentation. Les résultats d’un pays sont également sujet à caution. Les indicateurs économiques de 2000 montre que le coût de la vie n’a pas évolué depuis le passage à l’euro. En effet, les ordinateurs sont beaucoup plus performants. En même temps, le ressenti de 100% de la population est que le passage à l’euro a conduit à une perte sensible de pouvoir d’achat. D’après les économistes, cette perte de pouvoir d’achat des petites choses de la vie (café, baguette) est compensée par une augmentation du pouvoir d’achat des trucs chers (télévision, ordinateurs). Néanmoins, dès lors que l’objectif des APU est de maximiser le bien-être des individus, ce qui importe à ces administrations c’est le ressenti des individus. C’est l’objectif de poursuite de l’intérêt général, du bien-être qui est une valeur subjective.

 

Un rapport emmené par Siblits (prix Nobel d’économie) en 2008 qui s’appelle « Rapport sur la mesure de la performance économique et du progrès social » tend à proposer des indicateurs alternatifs aux pays permettant d’aller plus loin que le PIB pour mesurer le bien-être, ce qui intéresse les APU et les États. On voudrait ne pas mesurer non pas seulement les revenus, mais aussi l’accroissement de la qualité de vie et prise en compte de la soutenabilité du niveau de vie et du bien-être.

 

Au delà de cette proposition de réforme, certains économistes sont plus radicaux et proposent de se débarrasser de cette notion de PIB qui d’après eux, vient renforcer l’idée selon laquelle le bien être reposerait principalement sur la consommation de biens matériels, c’est la théorie de la décroissance. On peut s’interroger là dessus mais pour l’instant, les États persistent à dire que la population préfère gagner plus d’argent à la fin du mois et restent attaché à cet indicateur.

 

• Une mobilisation des indicateurs économique pour informer les politiques

 

Les indicateurs économiques sont mobilisés par le pouvoir politique pour alimenter certains modèles économiques, eux mêmes imparfaits. Ça permet aux politiques de guider leurs actions. La science économique a développé des modèles économiques, un modèle économique est une grille d’explication de phénomènes passés qui visent à proposer des hypothèses mobilisables dans l’avenir.

 

Ces grilles viennent mettre en relation plusieurs indicateurs afin de jouer leur rôle de prévision pour l’avenir. Par exemple, plusieurs modèles économiques tentent de mettre en pression l’évolution de croissance et de chômage. Ou encore, ces modèles tentent de mettre en relation l’augmentation de la baisse de certains impôts et de l’activité des entreprises. Ces modèles sont élaborés par des universitaires ou des administrations. En France, c’est la direction générale du trésor public qui gère ces modèles économiques, et le Président se fait une idée par rapport à ce que cette institution lui dit. Le problème est que ces modèles sont imparfaits, d’une part parce qu’ils intègrent un nombre de variables limité (ex : les indicateurs de Russie ne pouvaient pas prévoir la survenance de la révolution en Ukraine). Ces variables sont incapable de prévoir des comportements sociaux (ex : quand la France a gagné la Coupe du monde en 1998 la croissance est repartie, on pouvait pas le prévoir). Seulement, les modèles sont les seuls moyens qu’on a pour analyser la situation économique d’un pays. Bélanchard « Les macro-économistes sont comme les médecins devant le cancer, ils en savent des choses mais en ignorent aussi beaucoup ».

 

 

 

 

 

 

Première sous-partie : Les principes théoriques 

 

Les administrations publiques, les États poursuivent un objectif principal sur le terrain macroéconomique, de maintenir un certain équilibre. Autrement dit, tout simplement tenter de lisser les hauts et les bas de l’économie pour accroître le bien être de la population ou limiter les effets négatifs. Les hauts, on appelle ça la croissance et les bas, la récession. Pour conduire ces politiques tentant de garantir une forme d’équilibre, les États disposent principalement de deux outils :

• 1er outil, agir sur la monnaie : politique monétaire, aboutissant à avoir un équilibre monétaire
• 2ème outil, l’outil budgétaire: outil qui va conduire l’État soit à jouer sur ses dépenses soit à jouer sur ses recettes (notamment fiscales). On va retrouver cette idée générale, l’État visera un équilibre budgétaire.

 

Ces deux outils sont en principe complémentaires. Ils ont un point commun : ils permettent à l’État d’influencer le niveau global des dépenses. L’idée est toujours  la même : faire en sorte que les acteurs de l’économie dépensent plus ou moins c’est-à-dire que ces acteurs produisent et consomment plus ou moins. La somme des dépenses (productions et consommations) sont l’activité économique traduite par le PIB. Le lien entre ces deux outils est problématique car ils peuvent tous les deux apparaître contradictoires. En effet, l’action sur l’outil budgétaire par exemple dans la volonté de relancer la croissance peut avoir une incidence négative sur le plan monétaire. L’État dépense donc plus d’argent dans l’économie, ça peut donner lieu à une inflation qui peut avoir un effet négatif notamment sur le bien-être.

 

Pour tenter de concilier ces deux outils, différentes politiques économiques sont établies. On parle de policy mix qui vise à tente de résonner en même temps au politique monétaire et au politique budgétaire.

 

Une certaine forme de hiérarchie du point de vue juridique s’est établi entre ces outils. Aujourd’hui, le droit a consacré une forme de priorité aux politiques monétaires sur les politiques budgétaires  → Dans la plupart des régions du monde, les États ont fait le choix d’agir principalement sur la politique monétaire et dans un second temps, de conduire des politiques budgétaires qui ne menacent pas l’équilibre monétaire. Ex : critère de déficit des dettes, critères de Maastricht. C’est un choix politique. Le choix aujourd’hui fait en Europe est bien d’abord une monnaie qui fonctionne bien.

 

Titre 1 : L’équilibre monétaire

 

La monnaie a une place essentielle au quotidien mais ça a des conséquences fondamentales aussi sur notre bien-être.

 

Sous-titre 1 : La monnaie 

 

La monnaie se définit par sa fonction.

 

Chapitre 1 : Définition fonctionnelle

 

Cette définition tient à 4 caractéristiques essentielles :

 

Section 1 : La monnaie : un outil 

 

Les économistes s’interdisent de définir la monnaie par certaines caractéristiques qui lui serait propres pour uniquement définir la monnaie au regard des fonctions qu’elle remplie. C’est donc un outil qui va être défini à l’égard du service qu’il rend à celui qui l’emploie. Cette définition est commune à tous les chercheurs et reprise par l’ensemble des institutions internationales et par les États. La monnaie c’est, selon Paul, « Tout actif qui peut être facilement utilisée pour acheter des biens et des services ». Toute l’économie mondiale fonctionne sur une définition peu précise. Cette définition concrètement renvoi à deux ensemble principaux. Cette définition au sens stricte qui dans tous les pays du Monde est utilisée associée à un agrégat économique qui recouvre deux choses : c’est l’agrégat M1 :

 

• d’une part la monnaie fiduciaire: Fidus en latin renvoi à l’idée de ce en quoi on a confiance. Concrètement cela recouvre les billets de banque et par extension les pièces de monnaie. Aujourd’hui, cette monnaie est exclusivement éditée par des Banques centrales mais avant, elles étaient également éditées par des banques privées commerciales. Il y avait une forme de concurrence pour éditer ces papiers. À l’époque, l’ensemble des banques qui éditaient ces monnaies papier s’engageaient à donner à leurs porteurs l’équivalent de la somme inscrite en quantité d’or ou de métal précieux : cette monnaie était gagée sur d’autres valeurs, principalement des métaux précieux.

 

• d’autre part la monnaie scripturale. Ça signifie que cette monnaie est inscrite dans des livres de comptes des banques qui en réalité éditent la monnaie. Ce sont toutes les banques commerciales et quelques établissements comparables. Ces sommes sont inscrites au passif de ces banques, ça signifie que ce sont les soldes que la banque doit aux titulaires de comptes à vue (comptes courants). Cette monnaie scripturale constitue à l’échelle du pays la somme de tous les comptes à vue inscrits dans toutes les baques : c’est toutes les sommes que les titulaires de comptes peuvent facilement retirer puisqu’il suffit pour eux d’émettre un chèque ou de sortir leur carte bleue pour acheter. Aujourd’hui, les sommes inscrites sur le compte courant on la même fonction économique que les billets de vente.

 

En terme de facilité de pour dépenser, les deux sont comparables. Elles remplissent des fonctions équivalentes sur le plan macroéconomique.

 

Ça se distingue d’autres actifs qui sont des biens physiques : ce sont des valeurs qui ne peuvent pas être échangées immédiatement contre des biens ou des services. Les sommes placées sur un compte d’épargne ne peuvent pas directement être échangées contre un service, il faut des opérations supplémentaires pour transférer les sommes. C’est très important puisque ça donne une informations économique très importante sur ce que le titulaire des comptes veut faire de son argent. Concrètement, un particulier, qu’il laisse son argent sur un compte courant ou sur un livret d’épargne, ce particulier n’aura pas le même usage de ces sommes.

 

Il existe des définitions plus larges de la monnaie avec des agrégats moins utiles aux économistes : l’agrégat type M2 : M1 + livrets d’épargnes les plus liquides.

 

Il existe un agrégat M3 : M2 + d’autres titres que sont les VCVM (produits financiers facilement vendables sur le marché)

 

Cette classification dépend du niveau de liquidité des actifs. La liquidité, c’est la capacité d’un bien à se transformer. Les billets sont ce qu’il y a de plus liquide.

 

Ces définitions visent à faire des catégories liées au comportement des détenteurs de monnaie en fonction de la facilité qu’ils auront à dépenser cet argent. Concrètement, aujourd’hui, en France, ma monnaie au sens stricte

• 5% de monnaie fiduciaire
• 95% de monnaie scripturale

 

En 1960, la proportion était

• 58% de monnaie scripturale
• 42% de monnaie fiduciaire

 

La définition peut s’appliquer dans des espaces clos à d’autres catégories de biens.

 

On comprend que les définitions de la monnaie ne sont ni vrai ni fausses. Elles sont exclusivement élaborées par les économistes afin d’être utiles à leur expertise. Une bonne définition donne des bonnes indications sur le comportement des acteurs ce qui permettra à l’État d’agir en conséquence.

 

Section 2 : Une triple fonction

 

La monnaie a 3 fonctions :

 

• Un instrument de paiement: c’est un intermédiaire aux échanges. Ça n’a pas d’autre fonction intrinsèque.

 

• Une unité de comptes: c’est un instrument de calcul économique, un élément de comparaison de la valeur de différentes choses

 

• Une réserve de valeur et de liquidité: la monnaie est en principe le seul actif qui peut être gardé dans le temps qui pourrait en principe garder de sa valeur et conserve sa liquidité.

 

Section 3 : Un outil garanti par l’État

 

Réussite d’une monnaie à s’imposer comme un outil d’échanges de biens et de services. Cette réussite tient exclusivement à un facteur : la garantie que l’État apporte qui se traduit par une contrainte. C’est une prérogatives des États que de réussir à imposer sur un territoire donné une obligation à l’ensemble des opérateurs économiques d’accepter en échange des biens et services produits de recevoir la monnaie officielle, ayant cours légal.

 

Historiquement, plusieurs monnaies parallèles ont pu se développer dans beaucoup d’États, notamment avec la monnaie papier. Il se trouve que, dans les États où circulaient officiellement plusieurs monnaies, l’État central est parvenu à en imposer une en donnant une autre forme de garantie : garantie aux titulaires de la monnaie émise d’admettre que cette monnaie servait à payer les impôts. C’est ce qui s’est passé avec les pièces. C’est la garantie de libérer les personnes de leurs dettes à son égard.

 

Section 4 : Un outil créé par des banques commerciales

 

Historiquement, la création d’une monnaie (mise en circulation de nouveau billets ou mise en place d’une nouvelle monnaie scripturale) repose presque exclusivement sur les différentes banques commerciales auxquelles s’adressent les entreprises et les particuliers et ce de façon assez simple. Pour comprendre la création de la monnaie, il faut passer par un schéma faisant agir les 3 acteurs

• une banque
• une entreprise
• un salarié de l’entreprise

 

1ère étape : Une entreprise se créé et souhaite commencer une activité nouvelle. Elle demande au banquier de lui prêter de l’argent. Le banquier paie de l’argent. Le compte de l’entreprise est crédité d’argent qu’elle va pouvoir utiliser pour payer les salariés.

 

2ème étape : L’entreprise paie ses salariés.

 

3ème étape : La salarié va mettre le montant sur son compte en banque et il va devoir arbitrer a priori, une partie de cette argent va être transformée en argent liquide et le reste de l’argent restera sur le compte à vue, voir une partie sera versée sur un compte épargne ou encore convertie en titres financiers. Les sommes que le salarié va laisser sur son compte à vue et celles placées sur un compte épargne vont pouvoir être utilisées par la banque pour être prêtées à d’autres entreprises.

 

On a un triple phénomène de création de monnaie sur la base de différentes relations de confiance. Dans ce schéma simple, la banque en réalité à créé d’abord de la monnaie lorsque celle-ci a été prêtée puis cette monnaie est en partie détruite lorsqu’elle est détruite lorsque distribuée puis elle est recréée quand le salarié vient replacer l’argent sur son compte. Le salarié va permettre à la banque d’utiliser une partie de son argent. À partir du moment où l’employer place, c’est de la monnaie scripturale. La création de monnaie est exclusivement l’affaire des banques à travers le mécanisme du crédit. L’État va avoir une influence au niveau des prix.

 

Chapitre 2 : Monnaie, taux d’intérêt et formation des prix

 

Le lien entre la monnaie et les prix est évident. Un prix est une valeur exprimée en monnaie. Au delà ce ce lien, il existe un liens entre :

• d’une part quantité de monnaie disponible dans un État, la masse monétaire
• d’autre part, l’évolution des prix des différents biens et services disponibles

 

La monnaie est essentiellement un outil et le prix est évalué grâce à la monnaie car ce qui fixe le prix, c’est principalement l’offre et la demande. L’outil que constitue la monnaie n’est pas toujours facilement disponible car la quantité de monnaie présente dans l’État pour jouer le rôle de facilitateur des échanges, peut varier et avoir des conséquences sur les prix. C’est le concept de taux d’intérêt qui permet de comprendre pourquoi la masse monétaire va varier et cela va avoir des conséquences sur le prix des biens et des services et donc sur le bien-être des gens. Le salarié qui a perçu son salaire va soit consommer son salaire ou épargner une partie de ce salaire. L’épargne c’est le fait d’acheter des titres financiers. Le choix entre la consommation et l’épargne dépend de plusieurs facteurs parmi lesquels un facteur apparaît essentiel : le taux d’intérêt. C’est le prix de l’argent. C’est combien ma banque va accepter de rémunérer le fait que j’épargne ces sommes plutôt que de les consommer. EN fonction de ce que la banque va proposer à son client, du point du vue du clients, une partie de l’argent va disparaître. Le client s’engage ) moins consommer. En fonction des sommes épargnées à long terme, la banque pourra plus ou moins prêter. Le taux d’intérêt permettra de rémunérer la banque et les clients de la banque qui ont placé leur argent sur un compte épargne. L’ensemble de ces arbitrages individuels (des banques, entreprises et clients) de consommation ou d’épargne vont avoir des conséquences directes sur l’activité économique et donc sur le chômage et donc sur le bien-être. Dans ces choix on trouve les taux d’intérêts. Ce lien est compliqué à exprimer. Les économistes s’efforcent de le modéliser pour établir le niveau optimal qui permettra aux États d’assurer une croissance de bonne qualité sachant que le niveau de ces taux d’intérêts n’est pas fixé par l’État mais par les banques. Les États vont néanmoins tenter d’influencer ce niveau de la masse monétaire en agissant sur les taux d’intérêts. Si l’État propose de prêter de l’argent à des taux d’intérêt faible, ça incitera les banques à faire de même. C’est bon pour la croissance. C’est pas toujours  le cas. À l’inverse, dans certaines périodes, les salariés peuvent être tentés de beaucoup épargner. Les banques auront dès lors beaucoup d’argent disponibles pour prêter aux entreprises mais les entreprises ne trouveront pas de client. La masse de la monnaie a de grandes conséquences sur le bien-être au quotidien.

 

Chapitre 3 : Le prix de la monnaie : les taux de changes

 

Le taux de change, c’est le prix des monnaies nationales les unes par rapport aux autres. Ces taux de changes fluctuent au quotidien en fonction de critères (que les économistes ont du mal à interpréter). On constate que les monnaies s’échangent entre elles en fonction de taux qui fluctuent. Les échanges de monnaies nationales entre elles sont courantes et représentent des sommes globales considérables. La banque des règlements internationaux dit qu’on peut dénombrer, en moyenne, ces dernières années, 4 000 milliards de $ qui s’échangent en différentes monnaies (PIB France/ans : 3000 milliard de $). Pourquoi ces échanges ? L’essentiel de ce marché des devises concerne d’abord les entreprises qui ont besoin de devise étrangère (ex : Airfrance achète ses avions en $). En outre, ce marché des devises est également le support de certaines opérations strictement financières d’investissement ou spéculatives. Aujourd’hui, les 2/3 de la dette française est détenue par des étrangers. Ces étrangers souhaitent acheter la dette française. La dette est libellée en euros. Les étrangers doivent donc acheter des euros. L’épargne est largement mondialisée. Il y a une part de spéculation attachée à ce marché de devises. La spéculation consiste à parier sur l’évolution de certaines valeurs (par exemple du cours d’une monnaie par rapport à une autre). Cette spéculation peut être mauvaise dans certains cas. La spéculation a aussi des aspects positifs avec les dérivés . La spéculation est aussi quelque chose  qui permet à des entreprises qui ne souhaitent pas prendre trop de risques, de trouver d’autres personnes qui permettent de prendre les risques à leurs place. Le marché des devises est beaucoup lié au fait que beaucoup d’entreprises types Airfrance qui va être obligée d’acheter beaucoup en $, prendra une décision économiquement utile uniquement si elle a la certitude que même en cas de fluctuation importante en $, elle ne perdra pas trop. L’économie sera heureuse de ça. Des investisseurs vont parier sur les fluctuations : si ça fluctue trop, ça donne de l’argent a Airfrance et inversement.

 

Retenir que la quantité de monnaie, masse monétaire, disponible dans le circuit économique a influence certaine mais difficile à évaluer sur le niveaux des prix (inflation ou déflation) qui a lui-même des liens importants avec le niveau de production du pays et avec le bien-être des ses habitants (chômage, confiance en l’avenir…).

 

Sous-titre 2 : Les politiques monétaires

 

Deux questions conduisent ces politiques

 

Chapitre 1 : La conduite des politiques monétaires : les banques centrales

 

Les BC sont des institutions bancaires apparus historiquement à de moments différents selon les États. En France, en 1800, l’État a créé sous la forme d’une société anonyme, la Banque de France qui a en 1803 acquis un privilège : le législateur lui a accordé le monopole de la production de billets de banque reconnus par l’État comme monnaie officielle, qui était utilisée pour payer les impôts. Jusqu’en 1936, la BDF a conservé son statut et était détenue principalement par des particuliers. On parlait des « 200 familles », actionnaires principaux de la banque de France, qui conduisaient sa politique. En 1936, Léon Blum nationalise la banque de France. Ça ne constitue pas un changement de statut juridique. Les actions son rachetées pour la plupart par l’État. C’est l’acquisition forcée par l’État des titres. En 1945, la Banque de France a récupéré le statut de 1936, de banque nationalisée. L’arrêt du TC du 16 juin 1997, Société La Fontaine de Mars, vient préciser le statut de la Banque de France dans le cas d’un litige contractuel qui soulevait une question de compétence JA/JJ. Il y avait en 1997 une question sur la nature publique ou privée de la Banque de France. Il n’y a pas de modification du statut de société anonyme. Ça implique que la Banque de France a un statut privé ? Le TC considère qu’au regard des missions que la loi a confiée à la BDF, celle-ci est devenue une personne publique. À l’époque, en 1997, le TC dit que c’est une personne publique sui generis.

 

Dans le monde, certaines banques sont nées plus tôt : Banque d’Angleterre en 1694. L’objectif était de déléguer à une banque à statut priver, le soins de gérer la dette. Aux USA, la FED (réserve fédérale) est née au lendemain de la crise de 1907 avec l’objectif principal de régulation, de surveillance du système bancaire. Elle garde un statut mixte : publique mais dirigée par des privés. La Banque centrale Allemande est née en 1948. Historiquement, les banques centrales ont des statuts variables et des missions variables à l’origine. Le point commun de ces missions est que toutes constituent une forme de privilège que l’État accorde à ces banques : un monopole de l’exercice de missions que l’État vient leur confier.

 

Aujourd’hui, ces missions trouvent être précisées dans le statut qui caractérise ces banques centrales et dans le mandat fixé.

 

Section 1 : Les garanties d’indépendance, l’élément de statut des banques centrales

 

Aujourd’hui, l’ensemble des grandes Banques centrales donc des grands États (la BCE aussi qui se superpose aux Banques centrales étatiques). Aujourd’hui, les Banques centrales nationales ou européenne partagent une caractéristique statutaire essentielle : toutes affichent dans leur statut certaines garanties d’indépendance à l’égard du pouvoir politique, du gouvernement de leur État. Le plus souvent cette indépendance se traduit par une forme d’étanchéité statutaire qui fait que si c’est souvent le pouvoir politique qui nomme les dirigeants des BC, une fois que ceux-ci sont nommés, ils ne reçoivent aucun ordre de la part du pouvoir politique. Cette indépendance s’accompagne d’une forme d’inamovibilité des dirigeants des BC. Ils ont tous des mandats assez longs, entre 5 et 15 ans qui les garantie des rester en place et les prémunissent de l’influence du pouvoir politique.

 

Cette indépendance a parfois été acquise tard historiquement. En France, c’est depuis 1993, au lendemain du traité de Maastricht que la BC est indépendante du pouvoir politique. C’est devenu une évidence dans les 80’s.

 

Quel est le sens de cette indépendance ?

 

Ce statut tient au succès généralisé, depuis les années 80-90, les gouvernements ont été influencés par des théories économiques tendant à montrer que le lien trop fort entre une BC et le pouvoir politique se traduisant par des interventions du pouvoir politique tendant à influencer le maniement des outils monétaires avait des conséquences souvent néfastes à long terme. D’après ces économistes, le pouvoir politique a tendance à encourager les politiques monétaires dites expansionnistes, et ce peu de temps avant les élections car ces politiques ont souvent des effets concrets favorables au niveau de la croissance et le l’emploie. Le problème est que ces effets sont de cours termes puisque ces actions excessives produisent à long terme des effets contre productifs liés à une hausse de l’inflation. Ces travaux aujourd’hui sont très peu contestés. Ils fondent aujourd’hui l’ensemble des statuts de BC.

 

Ce statut d’indépendance semble justifier, pour prévenir certains risques de dérive liés au comportement électoraliste des politiques, toutefois au regard des des principes démocratiques élémentaires que l’État accepte de se dépouiller de certaines de ses prérogatives en empêchant de le gouvernement d’agir et vient confesser son irresponsabilité et préfère avouer qu’il ne peut pas gérer les question monétaires. On peut considérer que les valeurs démocratiques sont conciliables avec cette vision de l’action publique consistant à confier des mission à des experts indépendants plutôt qu’aux élus. C’est principalement grâce à la fixation d’un mandat déterminé par les pouvoirs politiques que les principes démocratiques sont censés être préservés.

 

Section 2 : Un mandat fixé par le pouvoir politique

 

Toutes les BC voient leur statut mais également leur mission déterminée par des lois et autres supports de normes (TFUE). Le pouvoir politique vient fixer une ligne de conduite politique en indiquant à la BC quelle est sa mission et quels sont les outils pour remplir sa mission. Ça s’appelle un mandat. Un mandat : un mandant donne procuration à un mandataire pour faire quelque chose  à sa place. Ce mandat peut avoir un contenu variable mais donne à chaque fois des directives substantielles (un sens politique à l’action). Deux exemples :

• La BCE : L’art 119 du TFUE : la BCE se voit confier une tache unique : maintenir la stabilité des prix.
• La FED pose deux principes prioritaires.
• Stabilité des prix
• croissance économique et faiblesse du taux de chômage

II y a une mission différente, on parle des effets des prix.

 

Ces mandats donnent lieu à des interprétations. L’acteur doit lui donner du sens. Ces interprétations peuvent conduire les membres à s’écarter du sens initial du mandat. Par exemple, la BCE a développée depuis 2012 une politique consistant à acheter des titres de dettes d’États membres de l’Union. Il semble que la lettre du mandat de la BCE s’oppose à ce type de pratique. Ces n’est pas l’interprétation de la BCE mais la Cour constitutionnelle allemande au mois de février 2014 a saisi pour la 1ère fois la CJUE d’une question préjudicielle pour déterminer si la BCE a ou non violé son mandat. En cas de litige relatif à l’interprétation et à l’application du mandat politique, le seul recours possible dans les États est la saisine d’un juge qui peut souvent contrôler l’action des BCE mais il existe très peu de mécanismes de responsabilité politique : le pouvoir politique ne peut le plus souvent pas révoquer les membres ni censurer l’action des BC car indépendance. Ces BC on tendance à dire qu’elles sont responsables politiquement car elles sont obligées de rendre des comptes au public. On peut en douter.

 

Ce statut d’indépendance qui n’est pas remis en cause dans la plupart des États mais suscite l’étonnement des juristes car il n’existe pas de véritable mécanisme de responsabilité.

 

Chapitre 2 : Le contenu des politiques monétaires 

Traditionnellement, les économistes différencient

• les banques centrales qui privilégient des objectifs dits internes (stabilité des prix, croissance, emplois et absence de chômage)
• les banques centrales qui privilégient des objectifs externes liés à la valeur de la monnaie nationale

 

Aujourd’hui, tous les grands pays privilégient les objectifs internes. Les BC ont aujourd’hui presque toutes 2 objectifs concrets qu’elles poursuivent. Il y a pour les BC

• un soucis de stabilité financière
• assurer la stabilité des prix

Section 1 : Les objectifs de politique monétaire

 

• 1 Assurer la stabilité financière

 

Cette notion est au cœur du mandat de l’ensemble des BC du monde mais il s’agit de concepts flous pour les économistes. Derrière cette expression de « stabilité financières », les économistes envisagent une mission visant à assurer une confiance des différents acteurs économiques, en la viabilité du système et sa capacité à produire les liquidités, et au delà l’ensemble des biens et services. C’est pour rassurer l’État. Plus précisément, les BC sont chargées de garantir le système des paiements, c’est le fait qu’on puisse payer les biens et services de manière stable. Il s’agit de prévenir les crises de liquidité.

 

Cette crainte de crise de liquidité, à quoi tient-elle ? Cette crainte tient au mécanisme sur lequel repose l’ensemble des banques commerciales, c’est-à-dire où d’un côté, les banques reçoivent les débits de leur client, elles on dès lors des créances à l’égard de leur clients, qui doivent être honorées à court terme (retrait pas le client). De l’autre côté, les banques grâce à ces déport à vue peuvent prêter de l’argent à des entreprises principalement et cet argent sera prêté à plus long terme dès lors, elle va se trouver elle-même créancière de l’entreprise, elle détiendra un actif (titre de dette que l’entreprise s’engage à rembourser, accompagnée d’intérêts qui rémunèrent la banque). Le problème est que le volume de l’argent prélevé par les particuliers ne correspond pas exactement au jour le jour au volume de l’argent que récupère la banque grâce aux intérêts et au retour du capital qui arrive à échéance. Ces flux ne sont pas nécessairement équilibrés. Ce déséquilibre entrée les flux entrée/sortie créaient un risque qu’à un moment donné, la banque n’encaisse pas suffisamment de liquidités pour faire face au retraits de ses clients. Face à ce risque d’insolvabilité, pesant sur l’ensemble des banques, risque en principe simplement conjoncturel car une banque peut être en parfaite santé financière structurellement mais peut se retrouver conjecturalement en mauvaise santé.

 

Face à ce déséquilibre, qui peut miner le système de paiement, un principe, les banques se tournent vers les autres banques commerciales pour leur emprunter de l’argent à très court terme, 24h. Il existe dans le monde, un marché interbancaire qui précisément permet aux banques qui ont besoin de liquidités à très court terme, d’emprunter à d’autres banques qui ont des surplus de liquidités. Ça conduit à ce que les prêts soient rémunérés à des taux très faibles, vers 0,1%.

 

Les taux de rémunération d’un emprunt sont toujours  formulés en point de base. 0,1% ça veut dire que si je paie 1000, je récupère 1001. Le risque est faible, c’est pour ça que c’est bas. Les taux traditionnellement exprimés sont des taux annuels. En réalité, la banque qui prête 1000 pour une journée, récupérera le lendemain 1000/365. En principe les banques se tournent vers le marché interbancaire.

 

Le marché interbancaire ne fait pas toujours  bien son travail, il arrive que des banques ne trouvent pas de liquidités sur le marché interbancaire car les banques ayant des liquidités se méfient, parce que leur liquidité est fragile. Les banques peuvent avoir dans leur bilans des actifs de mauvaises qualité, ce qui créé de la méfiance. Dans ce cas de figure, c’est le rôle en principe d’une BC que d’intervenir pour compenser les défaillances du marché interbancaire, donc pour intervenir en tant que PDR (préteur de dernier ressort). La BC donc a pour fonction de prêter en dernier ressort aux banques en difficulté  mais uniquement si elle estime que la banque commerciale en difficulté est suffisamment saine. Dans le monde, les BC lorsqu’elles prêtent en tant que PDR, elles exigent toujours en échange un certain nombre de garanties, des gages de la part des banques commerciales : ce sont donc des prêts gagés. Concrètement, les banques commerciales doivent héberger pendant 24h des titres qu’elles-même détiennent et qui sont suffisamment surs pour constituer des garanties que la BC acceptera. Le plus souvent, la banque commerciale va proposer en garantie des titres de dette souverain, obligations émises par des États souverains (USA, France et Allemagne sont surs) ou ça peut être des titres d’entreprise (obligations d’entreprises solides).

 

Au bout du compte, cette fonction de PDR permet d’éviter la faillite de banques en bonne santé et au delà, un risque faillite qui puisse provoquer derrière des risques de panique bancaires, financières. Ce risque de panique est notamment bien décrit dans Mary Popins. En cas de panique financière, tous les clients se ruent sur le guichets pour récupérer leur agent. Le phénomène de panique financière tient au risque de perte de confiance des clients dans la capacité de la banque à rembourser ses dettes envers ses clients. Si tous les clients arrivent le même jour, il ne sera pas possible pour le banque de les rembourser tous sauf si une autre banque ou la BC accepte d’accorder un prêt. Ce phénomène peut toucher une banque mais peut rapidement s’étendre car une manque e bonne santé a toujours des relations avec la sphère économique et les risques de contagion sont toujours présents. C’est la raison pour laquelle, lorsque à l’automne 2007, l’une des plus grosses banques américaines (Lehman) a commencé à paniqué car elles avaient beaucoup de d’actifs de mauvaise qualité, et plein de clients qui s’en rendent compte à cause de l’obligation de transparence. La banque a un moment n’a plus de liquidité et n’arrive pas à refiler ses actifs à d’autres banques. En 2007, Lehman est en situation de faillite, elle n’est plus en mesure de faire face à ses dettes, elle demande l’aide à la BC qui refuse car ses actifs sont de trop mauvaise qualité. La BC américaine a donc refusé pour cette banque de faire jouer l’adage « too big to fail ». ça craint une éventuelle faillite qui e propagerait dans tous les USA. Dans les semaines suivantes, la BC américaine a fait le choix au contraire de sauver deux autres grandes banques américaine, non pas en leur prêtant de l’argent mais en sollicitant leur nationalisation par l’État américain qui a racheté la banque avec ses créances et ses dettes.

 

Au delà des ces situations critiques, les BC sont amenées au quotidien à payer de l’argent sur 24h aux banques et aussi éventuellement de recueillir les dépôts de ceux qui craignent de prêter de l’argent à leurs collègues. Concrètement, en Europe, la BCE chaque jour propose à l’ensemble des banques commerciales,parallèlement au marché interbancaire, des facilités permanentes. Les facilités permanentes ce sont :

• d’une part, la BCE propose des facilités de dépôt marginal. C’est donc l’argent que les banques commerciales peuvent déposer à la BCE pendant 24h. Ces dépôts sont rémunérés faiblement pour inciter les banques commerciales à prêter ces sommes aux autres banques. Aujourd’hui, le taux de dépôt est de 0%. à l’été 2013, le taux de dépôt a été légèrement négatif (la BNP a du payer la BCE pour qu’elle protège sont argent). Ça montre la crainte des banques commerciales à prêter à d’autres banques commerciales. En règle générale, ces taux restent faibles, <marché interbancaire, c’est pour ça que ces dépôts sont appelés taux planchers, il s’agit du premier taux directeur de la BCE. C’est le taux le plus bas auquel de l’argent peut être prêté.
• Chaque jour, la BCE propose également de prêter des liquidités aux banques commerciales dans le besoin, il s’agit donc de facilités de prêt marginal. Ces facilités reposent aussi sur un taux fixé par la BCE qui est légèrement supérieur au taux du marché interbancaire, c’est un taux plafond, le taux le plus élevé de l’argent à 24h. Aujourd’hui, la BCE prête à un taux journalier de 0,75%. Ce taux plafond est le deuxième taux directeur de la BCE donc c’est entre ces deux taux directeurs que le marché interbancaire défini, en fonction de l’offre et la demande, le coût de l’argent à 24h.

 

En 1929, la BC américaine n’est pas intervenu du tout.

 

• 2 Assurer la stabilité des prix

 

La stabilité des prix est la mission prioritaire de la BCE. Il s’agit pour elle de lutter contre la baisse des prix (déflation) et aussi contre une trop forte inflation. L’ensemble des économiste affectent la hausse et la baisse des prix au cycle de l’activité économique : c’est principalement la croissance qui a tendance à faire augmenter les prix mais ce n’est pas toujours  problématique car ça abouti à l’augmentation des salaires. Toutefois, il arrive que l’inflation ou la déflation se détache du cycle économique ou encore, que la mauvaise santé de l’économie soit encore favorisée par l’évolution des prix.

 

Livre de Piketty « le capital au XXème siècle ». Thomas décrit bien en quoi l’inflation et la définition ont des « inventions du XXème siècle ». IL montre que dans la littérature du XIXème, les auteurs quantifiaient la richesse des gens. À partir de la 2nde WW, les livres débarrassent de chiffrent attachés à leur richesse car la monnaie change et la valeur de la monnaie évolue.

 

C’est devenu un mythe. Par exemple en Allemagne, au début des années 1920, le pays a connu une inflation considérable et encore aujourd’hui des historiens racontent. Le charbon et et le savon servaient d’argent pour payer les consommations quotidiennes. Cette inflation fut provoquée par l’endettement de l’Allemagne du fait de la 1ère WW qui pour faire face à ces dettes, imprimait de la monnaie. L’ensemble des économistes rattachent des périls potentiels à l’inflation puis à la déflation.

 

L’inflation 

 

L’inflation traditionnellement se rattache à 3 périls potentiels

• 1- L’inflation implique une hausse des prix, donc une baisse du pouvoir d’achat, sauf si l’inflation est compensée par une hausse des salaires
• 2- La baisse de la valeur de l’épargne. Les sommes épargnées à un taux d’intérêt fixé à l’avance vont perdre de leur valeur dès lors que l’inflation vient dépasser le taux d’intérêt. C’est un problème politique considérable en particulier dans les États comme l’Allemagne qui traditionnellement économisent beaucoup parce que notamment les retraites sont assez faibles. Ça a un impacte négatif sur les épargnants mais également un impact négatif sur l’investissement potentiel du pays car les épargnants auront tendance à placer leur argent à l’étranger, ça fait fuir les capitaux. La fuite des capitaux.
• 3- Ça conduit traditionnellement à une chute de l’offre de prêt de la part des banques. Soit d’une part parce qu’elle récupère moins de dépôt, mais aussi et surtout parce que les banques craignant l’inflation auront tendance à réclamer des taux d’intérêt extrêmement élevés pour réaliser des prêts. Le coût des biens devient trop élevé. C’est un effet boule de neige et le risque est une rétractation considérable de l’activité économique.

L’inflation fait des heureux : les personnes endettées vont voire leur dette perdre de la valeur. Les États endettés peuvent avoir un intérêt à l’inflation en voyant la valeur de leur propre dette se réduire notamment. Quand l’inflation>taux d’intérêts, l’État gagne. Certains États en mauvaise posture aujourd’hui sont contraints d’emprunter à des taux liés à l’inflation (ex Argentine). L’Argentine persiste à trouver des entités pour lui prêter de l’argent dès lors que les taux d’intérêt sont indexés sur l’inflation. Des experts ont estimé que l’Argentine trichait pour calculer les taux d’intérêts pour payer moins. En 2013, l’Argentine a affiché officiellement un taux d’inflation à 11%. D’après l’ensemble des institution privées et le FMI, en réalité l’inflation était de 28% la même année. En janvier 2014, l’Argentine s’est vu imposer un nouvel outil statistique pour évaluer son taux d’inflation, c’est le FMI qui lui a imposé cela pour lever les soupçons de triche tendant à limiter le coût de sa dette grâce à l’inflation en laissant courir cette inflation.

 

La déflation

 

C’est la baisse des prix. Elle est décrite par tous les économistes comme le phénomène économique le plus dangereux, bien pire que l’inflation parce que la déflation équivaut à une hausse du prix de l’argent. Deux phénomènes principaux sont attachés à cela. La déflation bloque l’activité économique car l’ensemble des acteurs ont tendance, soit par choix, soit par obligation, à repousser leur décision de consommation ou d’investissement. Les consommateurs ont tendance à limiter leur consommation et à épargner, ce qui a des conséquences dramatiques sur les entreprises qui ne trouvent plus de client, ont du mal à payer leurs employés à investir et donc les banques éviteront de prêter de l’argent et de prendre des risques. Dès lors, la déflation en faisant gagner de la valeur à l’argent fait perdre de la productivité à l’économie et créé plus de pauvreté et plus de décroissance, de perte de bien-être pour la population. Aujourd’hui en Europe, le risque de déflation existe.

 

L’inflation était tombée en Europe à 0,7% et la BCE a entendu réagir face à cela pour pouvoir se rapprocher de sa cible officielle de 2% d’inflation.

 

Section 2 : Les outils de politique monétaire

 

C’est d’abord sur les taux d’intérêts que les BC interviennent puis sur les taux de change.

 

• 1 L’action sur les taux d’intérêts

 

Les BC pour beaucoup d’État on souvent mobilisé l’arme réglementaire pour imposer la réglementation, le coût et pour fixer les différents taux d’intérêt auxquels les opérateurs pouvaient emprunter les opérateurs. L’action passe par de l’incitation surtout, ce sont les opérations « d’open market ».

 

1. A) Les opérations d’open market

 

Cette expression renvoi aux opérations faites par les BC dans les conditions du marché, c’est-à-dire par opposition à des opérations de gré à gré, il s’agit de proposer à l’ensemble des partenaires potentiels, un certain nombre de contrats d’échanges. Ces opérations sont conduites par les BC

• d’abord à travers des opération de vente et d’achat de titres de dette souverains
• puis à travers les opérations de prise en pension s’apparentant à des opérations de prêt

 

• L’achat et la vente de titres de dettes souveraines

 

Aux USA par exemple, lorsque la réserve fédérale souhaite intervenir sur le coût de l’argent, elle va tenter d’influencer ce coût grâce à une forme d’incitation qui va consister, deux possibilités :

• la BCE va pouvoir acheter les titres de dette de l’État américain avec pour objectif de créer des liquidités. Ça vient mettre en circulation de la monnaie dans l’économie. Cette création de monnaie par l’achat de titres souverains va faire baisser les taux d’intérêt. Le coût de l’argent va baisser.
• À l’inverse, la BC américaine va pouvoir être tentée de se débarrasser de titres et en vendant ces titres, la BC va récupérer des liquidités et ces liquidités vont sortir du circuit économique ce qui va créer une diminution de la masse monétaire et donc finalement, les taux d’intérêt auront tendance à augmenter ce qui aura comme conséquence de réduire l’inflation.

 

La BCE quand à elle ne peut pratiquer ces achats et ventes de titres souverains :

 

• Prise en pension de titres

 

ce ont des opérations de prêt. La BCE pour tenter d’agir sur les taux d’intérêts et sur la quantité de monnaie en circulation, elle privilégie une autre technique consistant principalement à prêter aux banques commerciales des liquidités pour une semaine. Ces prêts sont réalisés contre un collatéral (garantie que la banque commerciale v apporter pendant une semaine à la BC) qui fait l’objet d’une prise en pension. C’est une forme de prêt à moyen terme. À chaque fois, la BC cherche à se rassurer en prenant en pension des garanties.

 

C’est essentiel car le taux auquel la BC prête toutes les semaines de l’argent pour une semaine, reposent sur un taux fixé de manière réglementaire par la BC, il s’agit du principal taux directeur. « Taux directeurs » est employé parce que derrière les autres taux, la BC défini le coût auquel elle émet et accepte les liquidités. Ça envoie des signaux à l’ensemble des acteurs économiques, la BC fait un discours sur le fait qu’elle entend favoriser soit l’accroissement soit la rétractation des l’accroissement. Ça explique que les commentateurs regardent beaucoup ces taux car ça a des conséquences globales sur l’offre de crédit.

 

Aujourd’hui, ce taux directeur, taux principal directeur de la BCE est de 0,25%.

 

Outils principal de refinancement : prêts chaque semaine que sort la BCE. C’est le principal taux directeur fixé par la BCE mais de plus et surtout, ce taux fixé par la BCE a vocation a influencer la manière dont les banques commerciales vont définir les taux auxquelles elles se prêtent de l’argent entre elles et prêtent aux entreprises. Le taux que fixe la BC pour ses propres prêts vient influencer les taux d’intérêts des banques commerciales. C’est pour cette raison que le taux de la BC est dit directeur.

 

à la suite de la crise de 2008, la BCE a assoupli sa politique de refinancement en admettant de prêter à des banques de l’argent pour des durées plus longues (3 mois à 3 ans). Ça signifie que la grande fragilité de banques a conduit la BCE a prendre en pension des actifs fragiles de ces banques en échanges de leur apporter des liquidités qui permettent à rassurer l’ensemble des partenaires de ces banques. Les liquidités apparaissent sur le compte des banques commerciales auprès de la BC. Ça rassure globalement les systèmes financiers.

 

Les mécanismes de refinancement sont d’une période assez courte mais peuvent être allongés pour rassurer et stabiliser le marché de la monnaie.

 

Il se trouve qu’il existe une autre techniques principalement sollicitée par les BC. Outre ces opérations sur les marchés qui visent à influencer les taux d’intérêt, les BC disposent également d’outil réglementaires qui poursuivent aussi une influence sur les taux d’intérêt.

 

1. B) Les réserves obligatoires

 

La plupart des États du monde disposent d’une réglementaire incluent une obligation pesant sur toutes les banques commerciales : détenir un minimum de liquidité au prorata, en proportion du montant des dépôts qu’elles ont dans leur bilan. Cette réglementation exige un ratio minimal avec d’une côté l’ensemble des dettes liées au comte à vue et de l’autre, le montant des liquidités en réserve, disponibles à tout moment. Plus précisément, ces réserves obligatoires de liquidité ne sont pas placées dans le coffre fort de la banque, il s’agit de monnaie scripturale, qui apparaît sur le compte que détient la banque commerciale au près de la BC.

 

À l’origine cette obligatoire vise a prévenir les risques de panique pour faire face à un afflux de retraits. En deuxième lieu, cette obligation a également une influence sur les taux d’intérêt puisque plus le taux de réserves est élevé, moins les banques commerciales ont la possibilité de prêter de l’argent. Donc moins la monnaie en circulation est importante, plus les prix sont élevés. Cette chèreté de la monnaie en circulation a pour corollaire une augmentation des taux d’intérêts. 

 

Aujourd’hui certains États pratiquent la hausse fréquente des taux de réserve pour influencer le prix de l’argent : la Chine. Selon les cultures juridiques des États, les BC privilégient l’incitation ou la réglementation. En Européen, la BCE fixe un tel taux : aujourd’hui depuis 2012, ce taux est fixé à 1%. C’est le coefficient entre les liquidités placées en réserve d’une part (monnaie scripturale immédiatement transformable en billets) et d’un autre côté, c’est l’ensemble des comptes à vue ainsi que l’ensemble des comptes d’épargne et des dettes les plus liquides détenues par les clients de la banque.

 

Aux USA, la FED fixe traditionnellement un taux élevé autour de 10% avec une définition des dépôts pris en compte plus restrictives.

 

Cette action par la réglementation reste fondamentalement incitative : il y a un objectif d’incitation à relever les taux d’intérêt lorsque la BC l’estime nécessaire. La situation en Europe (inflation faible et activité économique molle) encourage à la BCE a baisser ses propres taux pour inciter les BC elles-même a prêter de l’argent aux entreprises a faible taux, relancer l’investissement et les réserves sont très faibles.

 

Cette intervention par l’incitation est prolongée par une action incitative sur le prix de l’argent, sur le change.

 

• 2 L’intervention sur le marché des changes

 

Aujourd’hui, les États ont parfois le désir d’intervenir non pas sur le prix de l’argent localement mais sur le prix de l’argent en devise étrangère : il s’agit du taux de change ici en cause. Traditionnellement, les États peuvent privilégier deux formes d’interventions :

• une intervention extrêmement forte sur le prix de la monnaie nationale : régime de change fixe
• à l’opposé les États peuvent privilégier le libre cours du marché en favorisant un régime de change flottant.

 

Ces deux régimes constituent deux pôles entre lesquels les États naviguent. Avant les 70’s, beaucoup d’États privilégiaient un régime de change fixe : ils s’engageait à vendre et à acheter leur monnaie nationale ou les États s’engageaient à donner de l’argent nationale en échange de métal précieux (notion d’étalon or). Exemple des USA jusqu’en 1971. Aujourd’hui, beaucoup de petits États continue de déterminer la valeur de leur monnaie en raison d’une parité avec un autre monnaie.

 

Ex : Les Bahamas ont un régime de parité avec le dollar américain : 1§ aux Bahamas vaut 1£ américain.

Les États d’Afrique de l’Ouest ayant le franc CFA indexé sur la valeur de l’€. C’est un régime de change fixe.

 

La France a connu récemment un tel régime dans la préparation du passage à l’euro, c’était le temps de l’écu. Le SME (système monétaire européen) entre 1979 et 1993, la France et plusieurs États européens s’engageaient tous ensemble à ce que leur monnaie respectives restent indexées les unes sur les autres, avec des marges (plancher et plafond).

 

Aujourd’hui, la plupart des États industrialisés privilégient des régimes de change flottant c’est-à-dire qu’en principe, les BC ne fixent pas d’objectif particuliers de valeur de leur monnaie en devise étrangère. Les fluctuations de la valeur de la monnaie peuvent être problématiques pour les États. La valeur de la monnaie peut dissuader les exportations puisque l’euro est élevé. C’est la raison pour laquelle il arrive que certains États décident ponctuellement de faire baisser ou augmenter la valeur de leur monnaie alors même que ces États privilégient en régime de change flottant.

 

Ex : Lorsque la Russie envahi la Crimée, le rouble a perdu de la valeur. Au début de février 2014, la BC Russe a racheté ds quantités importantes de Roubles en les échangeant contre des milliards de $ et d’€. ça a stoppé la baisse du  cours du rouble.

Ex 2 : Situation inverse. En 2011, la Suisse a eu une action extrêmement vigoureuse pour faire baisser la valeur de sa monnaie. Entre 2008 et 2011, le cours du Franc Suisse est passé de 0,60€ à 0,95€ : c’est une appréciation de 50% du Franc Suisse par rapport à l’€. Toute la production Suisse a vu leur valeur augmenter. La Suisse est intervenue en 2011 a vendu massivement des Francs Suisse sur les marchés monétaires pour tenter de faire baisser sa propre monnaie. Techniquement, la Suisse a pu acheter des actifs à l’étranger contre des Francs Suisse et a acheté des devises ($, €) en refilant des Francs Suisses. Sur la période 2008-2011, c’est 180 milliards de $ en 3 ans que la BC Suisse a soumis, c’est 1/3 du PIB annuel Suisse. Ça a conduit en 2012 a la stabilisation du cours du franc Suisse aux alentours de 0,80€, c’était ce qui était recherché. Cette action a été efficace mais reste réservée à des cas particuliers. L’après crise de 2008 a généré un afflux d’argent vers la Suisse. Tous ces outils misent sur l’incitation à la baisse des taux de change.

 

 

Titre 2 : L’équilibre budgétaire 

 

Les États conduisent des politiques publiques (réglementation, redistribution…) qui se traduisent en termes budgétaires puisque la plupart d’entre elles se concrétisent par des dépenses et recette. L4étude des fiances publiques conduisent à analyser ces flux d’argents public qui traduisent des politiques publiques. Depuis plusieurs années, ces flux d’argent public se sont vus affublés d’un cadre général tenant à l’objectif d’équilibre entre ces flux. Beaucoup d’État se sont fixé un objectif réglementaire visant à se fixer un objectif de lien entre le niveau des dépenses et le niveau des recettes. Dans la zone euro, cette exigence d’équilibre est devenue extrêmement forte surtout depuis 2012 (TSIEG).

 

Cet objectif d’équilibre ne relève pas de l’évidence. Il y a des aspects positifs au déséquilibre, à l’endettement mais il y a surtout des aspects négatifs.

 

Chapitre 1 : Les aspects positifs de l’endettement public

 

Les États peuvent-ils vivre sur le long terme au delà de leur moyens ? Oui !

 

1. A) L’État n’est pas un emprunteur comme les autres

 

Il y a au moins deux raisons :

• L’État a des ressources qui, sans être infinies, sont toujours sollicitables : les ressources fiscales. C’est la souveraineté de l’État qui lui offre une possibilité d’accroître ses recettes. Cette possibilité n’est pas infinie. En pratique, il semble que la plupart des démocraties s’accommodent de certaines augmentations des prélèvements fiscaux dans certaines circonstances mais cela rencontre certaines limites. Il semblerait que le pouvoir politique se heurte quelquefois à un mécontentement lorsque le ras le bol fiscal apparaît. Le principe du consentement à l’impôt trouve parfois ses limites lorsque le peuple refuse de consentir. Cette limite au prélèvement fiscal reste insusceptible de quantification. Le grand slogan préféré des campagnes électorales est « trop d’impôt tue l’impôt ». C’est le bon sens populaire. À ce slogan est associé un économiste américain : Arthur Laffer. Laffer a, à la fin des 70’s produit la courbe de Laffer qui monte et que descend. Cette courbe montre qu’au delà d’un certain niveau d’augmentation de l’impôt, la résistance des milieux économiques conduit à une baisse de l’activité économique, les recettes fiscales par conséquent décroissent. Aucun seuil n’est déterminé. C’est seulement une intuition. Il y a une intuition mais aucune base scientifique pour trouver le seuil. L’État peut augmenter ses impôts mais pas de manière illimitée.
• L’État est immortel. À la différence d’une personne physique ou d’une société, l’État et les administrations n’ont pas de durée de vie limitée. Conséquences : l’État a toujours la possibilité d’emprunter à nouveau pour rembourser les emprunts passés arrivés à échéance. En principe, les États empruntent un capital pour une certaine durée et doivent rembourser le capital à la fin du délai prévu et verse, dans l’intervalle, des intérêts à un investisseurs. Ça fonctionne à certaines conditions.

 

1. B) La dette peut être bénéfique

 

• Un constat pratique

 

à l’heure actuelle, le taux moyen d’endettement des États les plus industrialisés est de 90% du PIB des États en question. Le niveau moyen des États émergents est de 30% en moyenne. Constat : on constate que les les riches sont plus endettés que les pauvres.

 

• Un constat théorique : justifications théoriques à l’endettement

 

Les économistes dans leur grande majorité des économistes s’accordent pour considérer que l’endettement public a 3 vertus :

 

• lorsque l’endettement permet à l’administration d’investir (acquérir des infrastructures ou dépenser de l’argent à des fins de recherche, développement, éducation…). En développement de l’investissement, quitte à s’endetter, l’État accroît ses richesses de la même manière qu’une entreprise qui investi en s’endettant. Pour un État, c’est nous le retour de l’investissement, c’est difficile à calculer.

Cette logique d’investissement permet de justifier que les personnes qui aujourd’hui son formées dans des universités ou qui profiteront demain des infrastructures, participent au remboursement. Autrement dit,le lien entre l’endettement et l’investissement a un aspect juste puisqu’il fait peser sur ce qui à terme profiteront des infrastructures, le remboursement des sommes engagées.

 

• Dans le prolongement des travaux, aujourd’hui, tous les économistes estiment que dans certaines circonstances, l’endettement même massif des États reste la moins mauvaise des solutions pour permettre une relance économique et prévenir une aggravation de la situation économique. C’est ce qu’il s’est passé, à la suite de la crise de 2008, qui marque la théorie néo-keynésienne qui suggestionnent que l’endettement est la solutions la plus favorable pour la croissance à long terme lorsque ça intervient en situation de crise si et seulement si, une fois la situation revenue à la normale, l’État compense son endettement en ayant assez de profits. Les analyses Keynésiennes ont toujours trouvé une forme d’équilibre si il est compensé ensuite.

 

• L’endettement public fourni au système financier une épargne sûre. C’est un des facteurs de stabilité de l’ensemble du système financier de pouvoir compter sur la production de dettes de bonne qualité par les États, ça rassure.

 

Il y a des aspects négatifs sur l’endettement public.

 

Chapitre 2 : Les aspects négatifs de l’endettement public 

 

En théorie, c’est compliqué mais en pratique, il y a une évidence.

 

1. A) Le problème pratique

 

Le problème est double : pour pouvoir faire face à se perte, l’État doit :

• D’une part persister à trouver des investisseurs qui acceptent de lui prêter de l’argent : ça signifie donc que l’État doit continuer d’inspirer la confiance.
• D’autre part, les États paient les intérêts dus aux investisseurs. Aujourd’hui, la France a un stock de dettes d’environ 2 000 milliard d’euros. Ce stock de dettes, c’est lui qui peut perdurer car on va compenser. Néanmoins, à ce stock de dettes est associé un montant d’intérêts que la France doit payer chaque année. Aujourd’hui, le montant de ces intérêts versés, la charge de la dette, équivalent cette année à environ 50 milliards d’euros. C’est donc environ 1/6 des dépenses de l’État qui reviennent aux gentils vieux américains. Le coût de la dette, ses intérêts, pèsent considérablement sur le budget des États industrialisés et cette charge risque de s’accroître dans les années à venir car en pratique, la France bénéficie de taux d’intérêt les plus bas de l’histoire. Aujourd’hui, taux d’emprunt à 10 ans : 2%. On parle de spread, différence d’emprunt entre des États. L’Italie et l’Espagne empruntent en 6 et 8%. L’Allemagne, 1,3%. En 1981, la France empruntait à 10 ans au taux de 17%. Au début des 90, entre 8 et 10%. Historiquement, depuis la 2nde WW, les taux ont toujours été très supérieurs aux actuels et tous les économistes considèrent que les coûts vont augmenter. Le niveau de la dette est donc voué à augmenter.

 

1. B) Les réactions juridiques possibles

 

Pour éviter que la charge de la dette devienne insupportable, donc pour garantir la soutenabilité des finances publiques, c’est-à-dire permettre aux États de continuer de trouver les investisseurs qui acceptent de prêter à des taux qui n’entraînent pas l’état à la faillite, en principe 3 techniques s’offrent au pouvoir politique

• la plus pratiquée historiquement : laisser courir l’inflation, ce qui a pour conséquence de réduire voir d’effacer la dette publique. Aujourd’hui, c’est plus possible car c’est exclu par la plupart des États du monde car il a des conséquences pires que cet aspect positif.
• Accroître les impôts
• Réduire les dépenses

La plupart des États tentent de lier ces deux politiques. Dans ces deux cas, les économistes parlent de politique d’austérité, c’est au cœur de la construction européenne.

 

 

Deuxième sous-partie : Les règles européennes (L’Union Économique et Monétaire)

 

L’essentiel des règles sont aujourd’hui posées par les institutions européennes. En 1992, le choix fait par les États membres de l’époque, de créer une monnaie unique a eu des conséquences considérables sur leur politique économique et budgétaire et sur les politiques économiques sociales conduites par les États membres. Aujourd’hui, le choix d’un État du mode d’indemnisation chômage. Dès 1992, le projet institutionnel est porteur d’un véritable projet politique (il y a des jugements de valeur).

 

Titre 1 : Le projet institutionnel

 

Dès la fondation de l’Union Européenne comme de l’UPM, les projets d’apparence techniques portés par les institutions européennes étaient mus par de véritables projets politiques, de société. Il y a une expression qui est un concept théorique qui explique bien cela. Ce concept, cette expression, est le néo-fonctionnalisme. Un courant de la science politique américaine, dès la fondation de l’Union Européenne, a tenté de théoriser les mécanismes intellectuels des fondateurs et ça reste aujourd’hui valable. Ça se fonde sur des thèses fonctionnalistes qui attirent l’attention sur le fait que la fonction développe l’organe.

 

S’agissant de l’Union Européenne, il s’agit de théories qui visent à expliquer que des projets essentiellement techniques créent par effets successifs, par effet de spill-over (débordement, émulation). Ces projets techniques, dès lors qu’ils fonctionnent, auront pour conséquences de contaminer, de déborder au cela de leur objet initial par effet d’entraînement, et donc conduiront finalement à augmenter le niveau d’intégration. Cette théorie persiste à bien expliquer de politiques européennes particulièrement en matière économique et monétaire. Ces thèses néanmoins n’expliquent pas tout et rencontrent des échecs théoriques, en particulier le grand échec tient au débordement de la sphère économique vers la sphère de l’adhésion politique.

 

Dès l’origine, des objectifs politiques ont été posés par les fondateurs, traduits par la mise en place d’institutions.

 

Chapitre 1 : Les objectifs politiques

 

Il y a un projet de philosophie politique.

 

Section 1 : La formation intellectuelle du projet d’UEM

 

À la base du projet d’Union Européenne , il y a un projet libéral au sens politique et économique. Projet libéral, au lendemain de la seconde GM, le pari des 6 États fondateurs est à la fois un pari politique de rupture définitive  avec le nazisme mais aussi de rejet du communisme Stalinien. La traduction de ce projet est essentiellement économique : les fondateurs parient sur les libres marchés donc pour porter ce projet politique de développement de la paix contre les deux modèles.

 

En matière économique, le projet d’union économique et monétaire, lui aussi est imprégné de conceptions politiques qui prolongent en matière économique les thèses précédentes. Plus précisément, entre les 70’s et 90’s, certains philosophes et économistes, auteurs, ont beaucoup inspiré les travaux qui ont débouchés sur le traité de Maastricht. Ces auteurs sont attachés à un  courant de pensée : l’ordo-libéralisme. C’est un ensemble de thèses philosophiques et économiques qui ont été développées par plusieurs auteurs avant la 2nde GM. Deux noms sont souvent associés à ces thèses : Röpke et Eucken. Ces philosophes ont posé une doctrine libérale particulière reposant sur 3 idées principales :

• il s’agit de doctrines s’opposant aux thèses des libéraux classiques qui croient en un ordre supérieur du marché, opposition avec les thèses dominantes
• au contraire, l’ordre économique doit être posé et garanti grâce à des règles juridiques. C’est l’outil juridique de créer les conditions d’un bon ordre juridique. Ce droit doit être libéral : il doit protéger le consommateur et doit s’abstenir d’être dirigiste, de confier le soin à l’État d’orienter l’économie.
• Ces thèses s’accompagnent de propositions pratiques précises en matière de politique économique. En particuliers, ces auteurs instituent sur l’importance de l’outil monétaire et sur la stabilité des prix que l’État doit garantir. D’après ces auteurs, la stabilité des prix doit être accompagnée d’une rigueur budgétaire : moins d’impôts possibles et moins de dépenses possibles.

 

Ces théories libérales ont puissamment influencé la réflexion communautaire car elles ont été exploités par les gouvernements allemands  d’après guerre avec des succès économiques évident. Dans les années 70, 80, l’ensemble des promoteurs de l’Union Européenne sont sensibles au succès économique allemand et souhaitent reproduire ce miracle à l’échelle européenne. C’est pour cela notamment que Jacques Delors, alors président de la commission européenne, fut l’auteur d’un rapport essentiel publié e 1989, rapport qui a servit à la rédaction du traité de Maastricht et ce rapport s’inspire des thèses d’ordre libéral.

 

Section 2 : La formalisation juridique des objectifs

 

En 1992 dans le traité de Maastricht, les thèses libérales sont formalisées autour de 4 axes :

• La coordination des politiques économiques
• La création d’une monnaie unique
• Des objectifs substantiels attachés à la monnaie et aux politiques économiques
• monnaie stable
• finances publiques stables : art 119 du TFUE « l’action des États membres et de l’union implique XXX ».
• Proposition d’une traduction juridique contraignante aux 3 axes précédents : contraintes juridiques de sanction.

 

Il y a des institutions pour appliquer tout cela.

Chapitre 2 : La mise en place d’institutions

 

Les institutions pouvant mettre ce projet en œuvres, issues pour l’essentiel du traité de Maastricht, constituent une sorte de mille feuille complexe qui associe les États sur un mode inter-gouvernemental, tout en mêlant cette inter-gouvernementalité d’institutions spécifiques européennes : des experts indépendamment des États vont être associés à la définition et à la conduite des politiques qui trouvent à s’appliquer dans les États membres.

 

Aujourd’hui, ce sont principalement 2 socles institutionnels qui servent de base à l’ensemble du système :

• d’une part, existe depuis 1992
• un SEBC (système européen de BC) : c’est le socle institutionnel qui associe les 28 États membres de l’Union Européenne, y compris ceux qui n’ont pas l’€ comme monnaie. Ce socle réuni principalement les gouverneurs des 28 BC pour promouvoir la coordination économique et monétaire sachant que les 10 États qui n’ont pas l’€ sont censés rejoindre la zone euro. En pratique, le poids de ce mécanisme est très limité.
• l’euro-système: c’est le mécanisme global, ensemble institutionnel qui associe les États membres de la zone euro. Il repose principalement sur 2 séries d’institutions :
• la BCE
• les BCN (banques centrales nationales, elles sont 18)

 

Section 1 : La BCE

 

• Son organisation

 

• Son organisation est originale en comparaison avec les autres institutions européennes. Cette originalité tient à un mélange entre des représentants nationaux d’une part et des représentants, des institutions européennes d’autre part, sachant que tous ces représentants sont indépendants des États et de l’Union Européenne. C’est un paradoxe. La BCE est composée d’un organe de direction principal qui associe un directoire avec 6 membres (avec un président et un VP). Ils sont nommés pour 8 ans par l’ensemble des États membres et c’est un mandat non renouvelable → garantie d’indépendance des BCE. Les 18 gouverneurs des BC sont attachés au directoire pour définir la politique de la BCE. Ces 18 gouverneurs représentent leur BCN mais ces BC sont indépendantes des gouvernements nationaux d’après le traité européens. Il y a une spécificité liée à la pluralité d’indépendances.

 

• Le mandat de la BCE, apparaît aujourd’hui principalement à l’article 119 du TFUE : ce mandat est principalement lié à l’objectif de stabilité des prix.

 

• Les moyens techniques dont dispose la BCE pour réaliser ses objectifs : la BCE dispose de l’ensemble des outils traditionnels d’action dont disposent en principe les BC. Ces moyens tiennent à l’émission monétaire et à l’influence sur les taux d’intérêts ainsi qu’à la gestion de la politique de change (avec les réserves de change).

 

• Il existe une grande spécificité tenant aux missions : une spécificité fonctionnelle inscrite à l’article 123 du TFUE. Une double interdiction pèse sur a BCE comme sur les BCN :
• aucun découvert ne peut être accordé aux États ainsi qu’à leurs APU. Cette obligation date de 1993, traité de Maastricht. Ça implique que la trésorerie des États soient constamment alimentés
• interdiction faite à la BCE comme aux BCN d’acheter les dettes publiques des États membres, c’est-à-dire d’acquérir directement les titres de dette émis par les États. La question de savoir s’il est possible d’acheter les titres sur le second marché (marché de l’occasion). L’art 123 interdit-il aux BC d’acheter au près d’investisseurs des titres que ces investisseurs ont acheté au près des États ? Depuis 2011, la BCE a privilégié une interprétation souple en estimant qu’il restait interdit d’acheter des titres sur le marché primaire de la dette. EN revanche, le marché de l’occasion, depuis l’interprétation de 2011, serait ouvert à la BCE.

 

• Les missions de la BCE

 

Cette double interdiction est motivée par l’objectif de stabilité des prix. Cette contrainte qui pèse sur les BC doit limiter l’accroissement de la masse monétaire. Le traité a dit que les États de l’Europe ne peuvent pas acheter de dette souveraine → stabilité des prix. Il y a les soucis de la stabilité des prix mais aussi le soucis d‘indépendance de la BCE qui vient conforter cette interdiction car la BCE se mettrait dans une situation politiquement compliquée vis à vis des États membres si elle devait arbitrer. Ça interdit les relations privilégiées entre la BCE et un État.

 

Siège de la BCE : Francfort

 

Aujourd’hui, c’est la BCE qui défini toute la politique monétaire de la zone euro. Les BCN ne font qu’appliquer cette politique. 

 

Section 2 : Les BCN (banques centrales nationales)

 

Leur statut est très précisément encadré par le TFUE. Ces BCN ont conservé des prérogatives traditionnelles. En particulier, la Banque de France continue de gérer le compte en banque de l’État. Au deal de ces questions techniques, les BCN sont des courroies de transmission de l’ensemble des choix politiques de la BCE. Cette politique décidée à Francfort par le directoire et le gouvernement  des BCN, est mise en œuvre en grande partie par les différentes BC. Concrètement, ce sont les BCN qui vont prêter de l’argent aux banques commerciales nationales de leur propre État au taux directeur décidé par la BCE. Cette mise en œuvre pourra conduire chaque BCN à avoir une activité lucrative. La BDF a un bénéfice nette en 2013 qui dépasse les 2 milliard d’euros. Ces sommes reviennent presque exclusivement à l’État français. La BCE associé les BCN puisque leur gouverneurs participent aux décisions communes. L’un des 6 membres du directoire est un français.

 

Titre 2 : L’évolution des normes 

 

 

Depuis 1992, les normes européennes connaissent deux caractéristiques inchangées :

• le lien entre les politiques monétaires et les politiques budgétaire est resté central. Cette idée qu’il y a un lien fondamental insécable entre politique monétaire/budgétaire
• l’objectif politique profond portée par le courant ordo-libéral est resté au cœur de l’ensemble des normes.

 

Néanmoins, les différents traités et règles de droit dérivé ont notoirement évolué depuis 1992 du fait de différentes évolutions conjoncturelles, parmi les quelles la crise de 2007-2008. Il y a une constante dans le sens de l’évolution : l’ensemble de ces évolutions sont allées

• vers un approfondissement de l’intégration européenne
• toujours plus de contraintes attachées au règles, toujours plus de sanctions potentielles attachées à la violation de ces règles

 

Chapitre 1 : Les normes d’origine (1992-1997)

 

Il y en a deux qu’on connaît :

• Maastricht
• Le pacte de stabilité et de croissance

 

Section 1 : Le traité de Maastricht

 

Signé le 7 février 1992, le traité est signé à Maastricht. Ce traité vient approfondir sur différents terrains la construction européenne. En particulier, il instaure formellement l’UEM (union économique et monétaire) en son article 2. A cette union est attaché le projet de création d’une monnaie unique. Dès l’origine, cette monnaie unique se voit assigné une tache, un objectif : d’après l’art 105 du traité « l’objectif principal du SEBC est de maintenir la stabilité des prix ». L’objectif apparaît en 1992. L’obsession actuelle n’est pas nouvelle. Pour mettre en œuvre cet objectif et assurer l’entrée potentielle dans l’euro à moyen terme, le traité de Maastricht et les protocoles qui l’accompagnent viennent préciser des critères de convergence. Il s’agit d’indicateurs économiques qui permettent d’apprécier la situation macro-économiques des différents États concernés pour valider leur capacité à intégrer la monnaie unique dès son lancement. Il existe 5 critères de convergence dont deux retiennent l’attention :

• un critère porte sur le niveau d’inflation de l’État. Le traité exige un niveau maximal de chaque État pour qu’il puisse participer au lancement de la monnaie
• un critère lié au taux de change
• les taux d’intérêts offerts par les systèmes bancaires nationaux

 

Les deux derniers les plus importants

• un critère concernant la dette des APU : cette dette devait être <60% du PIB
• un critère de déficit annuel : il devait être <3% du PIB

 

Ce dernier critère était lié à un autre article du traité qui prévoyait une limite globale au déficit excessif que les différents États membres indépendamment de l’euro, pourraient avoir. Ces différents critères étaient à l’origine conçus pour rapprocher les caractéristiques macro-économiques des États avant l’entrée en vigueur de l’État pour s’assurer de l’homogénéité des caractéristiques des États. Ces critères restes aujourd’hui qualifiés de critères de Maastricht. Le plus souvent, seuls les deux derniers restent en mémoire puisqu’en pratique, ce sont ceux qui ont posé le plus de problème. Les chiffres 3% et 60% ont été choisis à l’époque d’une façon assez arbitraire. Ces deux chiffres correspondaient à l’époque à une moyenne supérieure de ce qu’avaient constatés les services de l’union de la situation économique des États membres. C’est du bricolage, il n’y a pas de logique économique derrière. Ces critères ne font que se durcir.

 

Section 2 : Le pacte de stabilité et de croissance (PSC)

 

À l’initiative de l’Allemagne, u renforcement des contraintes pesant sur les États à la veille du passage a l’euro a été initié. D’une part, une révolution du 17 juin 1997 et d’autre part deux règlements du 7 juillet 1997 ont formé le PSC qui consiste à prolonger le traité de Maastricht en faisant des critères de convergence des règles censés s’appliquer au delà du passage à l’euro : au delà du moment de l’entrée dans la monnaie unique. Les deux règlements posent d’une part un volet préventif et d’autre part un volet répressif.

• Le volet préventif impose aux États membres de publier fréquemment des informations sur leur situation économique
• Le volet répressif tient principalement à la procédure de déficit excessif (PDE). Ce pacte vient prévoir une procédure l’alerte engagée par la Commission européenne lorsqu’elle craint qu’un État s’écarte de l’objectif des 3% et des sanctions pécuniaires sont prévues si l’État n’arrive pas à enrayer son déficit. La mise en œuvre de ce pacte fut hésitante car à partir de 2001, la situation économique mondiale s’est assombrie au point que 5 des 12 États se sont retrouvés visés par une procédure de PDE initiée par la Commission. La France et l’Allemagne ont approché les 4% de déficit en 2003 et ont été poursuivis pas la Commission. La CJUE est intervenue pour nous sauver.

 

Des procédure dites PDE (de déficit excessif) ont été engagées à l’époque à l’égard des états. C’est la commission qui avait engagé ces procédures qui sont des procédures de sanctions. Le Conseil Européen avait mis son véto à la poursuite des procédure de sanction au point que la commission engagea à recours devant la cour de justice contre la décision du conseil.

Dans une décision du 13 juillet 2004, le juge assez subtilement constate effectivement que les états avaient dérapé ce qui est plutôt une manière de saluer le rôle de la commission et néanmoins, dans le même mouvement, la CJUE considère que la règle inscrite dans le traité en matière de PDE mérite une interprétation souple qui préserve une marge de liberté au conseil pour s’abstenir le cas échéant de conduire à terme une procédure de sanction.

 

Conclusion : la cour de justice se laisse convaincre par les arguments des deux poids lourds de la zone euro (France Allemagne) en interprétant les traités de façon constructives qui, pris à la lettre, commandaient sans nul doute une procédure de sanction. En 1997 jusqu’en 2004, les règles et procédures de sanction étaient précises mais avec un juge qui interprète.

 

Tout cela a conduit en 2005 a une réforme du pacte de stabilité et de croissance. Les deux règlements de 1997 et l’ensemble des textes formant le pacte de responsabilité ont été réformés en 2005. Une réforme faisant à assouplir les règles du pacte de stabilité afin de renforcer leur effectivité. Le paradoxe serait que la mauvaise application des règles en 2004 conduise à leur durcissement. Eh bien non. Au contraire pour rendre plus effectif le respect des critère de Maastricht, les états s’accordent pour rendre ces critères un peu plus souples afin que leur mise en œuvre ne soit pas aussi systématique que la commission le pensait en 2003-2004.

Cette réforme de 2005 multiplie les cas de circonstances exceptionnelles qui permettent aux états de déroger à la règle.

Deuxième élément d’assouplissement, la réforme de 2005 prévoit l’assouplissement des mécanismes qui permettent aux états de revenir en dessous du seuil de déficit explicite en prévoyant une formule plus contractuel entre la commission et l’état prévoyant ce retour à une situation équilibrée.

 

La commission a mis en place des sanctions. Le conseil européen avait mis son véto à la poursuite des procédures de sanctions comme il en avait le pouvoir. Au point que la commission engagea un recours devant la CJ contre la décision du conseil. Dans une décision de la CJ du 13 juillet 2004, le juge, assez subtilement constate effectivement que les États avaient dérapé. C’est plutôt une manière de saluer le rôle de la commission. Et néanmoins, la CJ considère que la règle inscrite dans le traité en matière de PDE mérite une interprétation souple qui préserve une marge de liberté au conseil pour s’abstenir le cas échéant de conduire à terme une procédure de sanction. Conclusion, la CJ finalement se laisse convaincre par les arguments des deux poids lourds la zone euro, en consentant à une interprétation extrêmement constructive des traités qui pris à la lettre commandaient une procédure de sanction. Tout cela a conduit en 2005 à une réforme du pacte de stabilité et de croissance. Les textes et notamment les deux règlements de 1997, l’ensemble des textes qui forment le pacte de stabilité ont subi une légère réforme en 2005 visant à assouplir la lettre des règles du pacte de stabilité afin de renforcer leur effectivité. Souvent, le juge n’ose pas mettre en œuvre la règle lorsqu’elle est trop stricte. Le semi paradoxe serait que la mauvaise application a priori des règles en 2004 conduise à leur durcissement. Au contraire, pour rendre plus effectif le respect des critères de Maastricht, les Etats s’accordent pour les rendre un peu plus souples afin que leur mise en œuvre ne soit pas aussi systématique que la commission le pensait. Cette réforme de 2005 assouplit non pas le chiffre de 3% et de 60%, mais multiplie les cas de circonstances exceptionnelles qui permettent aux États de déroger à al règle. Deuxième élément d’assouplissement, la réforme de 2005 prévoit l’assouplissement des mécanismes qui permettent aux États de revenir dans les clous, de revenir en dessous du seuil de déficit excessif en prévoyant une formule plus contractuelle entre la commission et l’État, prévoyant ce retour à une situation équilibrée.

 

Chapitre 2 : La crise et ses conséquences directes

 

Section 1 : De la crise financière à la crise des dettes souveraines

 

1. A) La crise des subprimes

 

En 2000, aux USA, le marché immobilier se développe de manière considérable. Les taux d’intérêt sont bas. Des offres de construction de logement se développent. Les constructions se multiplient, la demande de logement est très importante. Les banques volontiers de l’argent et notamment développent de nouveaux crédits immobiliers afin de toucher de nouvelles clientèles, en particulier des clientèles a priori peu solvables. C’est à dire avec des revenus faibles et un patrimoine limité. On leur propose des crédits qualifiés de subprimes. Cette expression dérive de l’expression prime qui signifie de bonne qualité. Prime c’est les crédits immobiliers de base accordés aux clients solvables. Pour les gens en deçà, il y a un crédit subprime, en dessous du crédit prime.

 

• La caractéristique de ces crédits

 

Il s’agit de crédits hypothécaires. Concrètement, le banquier récupérait la propriété du bien immobilier en cas de défaillance de l’emprunteur. C’est ce qu’on appelle une sûreté. L’idée des banquiers était que certes le risque de défaillance certes des emprunteurs était important, mais les banques se disaient que grâce à des hypothèques et au marché de l’immobilier qui allait bien, ça irait pour elles.

Au début, taux d’intérêt très faibles, puis augmentation des taux dans un second temps en fonction de l’évolution des taux d’intérêt généraux accordés par les banques en général. Ce sont des crédits à taux variable.

 

• Les conditions qui les ont rendus possibles

 

Les banques ont développé ces crédits subprimes pour deux raisons principales. La première liée à la politique de taux d’intérêts faibles, notamment de la FED. Deuxième facteur, tient au développement de la titrisation. Il s’agit d’un mécanisme financier relativement simple a priori qui conduit à titriser une créances, c’est à dire à transformer une créance sur un emprunteur en plusieurs titres de dette qui vont être offerts à des investisseurs qui se faisant vont récupérer le risque attaché à la créance initiale. Concrètement, les banques américaines pour pouvoir multiplier les crédits qu’elles accordaient à leurs clients, ont créé des sociétés. Ces sociétés ont racheté les crédits. Ces sociétés créées ad hoc rachètent les créances aux banques en s’endettant grâce à l’émission de titres obligataires. Finalement, tout un tas d’investisseurs vont acheter ces titres obligataires qui dérivent d’un crédit immobilier. Pourquoi les gens les achètent ? Parce qu’à l’époque cette titrisation a été soutenue par les agences de notation qui estimaient le mécanisme sûr parce que ces agences estimaient que la bonne santé du marché immobilier, au bout du compte, créait certains risques, mais que c’était gérable. En 2006, c’est ainsi 24% de l’ensemble des nouveaux crédits immobiliers au USA qui prenaient cette forme de subprimes.

 

Le retournement est très facile à identifier, il date de 2007. En 2007, les USA assistent à l’éclatement de la bulle immobilière. Concrètement, en 2007, la demande de logement commence à baisser. Deuxième élément, en 2007, la politique de la FED en matière de taux d’intérêts évolue et les taux commencent à augmenter. Cela a immédiatement un impact sur les taux réclamés aux titulaires de crédits subprimes. De nombreux emprunteurs se retrouvent insolvables. Évidemment, du fait de l’hypothèque, les banques récupère les logements. Ainsi en 2007, la bulle explose. Pour les économistes, un bulle c’est l’augmentation du prix d’un bien (ici des biens immobiliers) liée aux anticipations irréalistes sur les prix futurs de ce bien. Il y a une baisse de la demande, afflux de nouveaux biens sur le marché (nouvelles constructions et bien saisis). Il n’y a plus personne pour acheter les maisons. Ainsi, en 2007, immédiatement la baisse de al demande immobilière se traduit par une grande fragilisation financière de toutes les banques. Soit qu’elles aient accordé des crédits subprimes, mais au delà, l’ensemble des entreprises et des autres banques qui avaient investi en achetant des titres auprès des sociétés de titrisation, se trouve touché par le phénomène qui conduit finalement à une peur généralisée puisque l’ensemble des acteurs économiques commence à s’inquiéter de la solvabilité de ses partenaires. Plus personne n’a confiance en ses partenaires du fait des actifs pollués par ces titres issus des crédits subprimes qui sont présents partout sans qu’on sache les identifier. C’est donc cela qui conduit à la crise économique initié en 2007 et en particulier à la faillite emblématique de la banque Lehmann Brothers ( ?) de 15 septembre 2007. Panique généralisée, puisque l’ensemble du monde financier se rend compte que même les plus grandes banques jusqu’alors considérées comme too gib to fail, ne sont pas à l’abri d’une faillite. L’activité économique est totalement bloquée et c’est finalement la croissance qui s’effondre.

Cette crise d’abord financière se mut donc en crise économique au sens que l’économie réelle est touchée, et finalement en crise des dettes souveraines.

 

1. A) La crise des dettes souveraines

 

Trois facteurs essentiels.

 

Plusieurs États sont appelés à s’endetter eux-mêmes, plus que d’habitude, pour aider leur système bancaire nationale. Par exemple, les USA, après avoir laissé LB se casser la gueule, décident de nationaliser deux autres banques. Pour ce faire, elles empruntent, et donc creusent leur propre déficit. De même en Irlande, une crise immobilière et la baisse de l’activité économique, de la même manière, nationalise plusieurs de ses banques. Au delà, d’autres États se contentent de prêter des liquidités à leurs banques commerciales, et pour cela eux aussi empruntent de l’argent sur les marchés. Premier facteur qui vient creuser les dettes des États.

 

Deuxième facteur, c’est la baisse d’activité économique, la récession, qui se traduit immédiatement par une baisse des recettes fiscales. Or cette baisse des rentrées fiscales, dans la plupart des États, s’accompagne du maintient voir de l’augmentation des dépenses publiques. L’afflux de nouveaux chômeurs implique qu’il y a plus de dépenses au titre des aides sociales. Et donc plus de dettes.

 

Troisième facteur, plusieurs États européens se trouvent par ailleurs dans une situation nationale compliquée. Pour diverses raisons. En 2009, le nouveau gouvernement grec révèle que son prédécesseur avait truqué les chiffres relatifs à l’état des finances publiques grecques pour permettre à la Grèce de rentrer dans la zone euro. Le chiffre de la dette et du déficit grec avait été très largement sous-évalué pour qu’il soit en phase avec les critères de convergence. Mais l’annonce de ce trucage, immédiatement, créé une forme de panique. Plus personne ne veut prêter à la Grèce de sorte qu’elle soit insolvable. Des phénomènes comparables de panique liés à la solvabilité d’autres États se développent, principalement l’Espagne, l’Italie, le Portugal et l’Irlande. Plusieurs États sont également dans des situations difficiles car leur dette nationale avant la crise était déjà élevée, et ces facteurs généraux les frappent d’autant plus. Conséquence : en 2008 et 2009, les budgets de la plupart des États européens se retrouvent difficiles à boucler, parce que les dettes se creuses et parce que beaucoup d’État peinent à trouver des investisseurs pour leur prêter de l’argent à des taux raisonnables.

 

Section 2 : Les réactions « non conventionnelles » de la BCE

 

Ces réactions visent deux objectifs. D’abord l’UE souhaite relancer l’activité économique. Et parallèlement, réduire la tension autour des dettes souveraines de certains États membres, cette difficulté qu’ont certains Etat à trouver des investisseurs qui acceptent leurs titres de dette à des taux raisonnables.

2 séries de réactions immédiatement prises par la BCE.

 

Première série de réaction, l’assouplissement des conditions d’émission de liquidités par la BCE. Ça vise à remettre dans le circuit économique de l’argent. En l’espèce, trois éléments principaux sont intéressants.

Tout d’abord, la BCE accepte de prêter énormément de liquidités aux banques commerciales à des taux très faible et prend en pension de très nombreux actifs en échanges. En 2008 et 2012, le bilan de la BCE  a doublé, c’est à dire son patrimoine, son actif, il est passé de 1.500 milliards à 3.000 milliards d’euros.

Deuxième élément, la structure du bilan de la BCE a beaucoup baissé en qualité. Les actifs que la BCE accepte de la part des banques en échange de liquidités, ils sont moins bien notés qu’ils ne l’étaient aux conditions habituelles. Concrètement, la BCE se fait moins prudente en acceptant la prise en pension de titres assez peu surs.

Troisième élément, la durée des prises en pension, c’est à dire la durée des prêts de liquidités. Elle a augmenté. En principe, la BCE prête des liquidités à échéance d’une semaine. Or à partir de 2010, la BCE a accepté de prendre en pension des titres pour des durées de 3mois, allant au moins jusqu’à 3ans.

Ces trois formes d’actions de la BCE ont permis aujourd’hui à la croissance de repartir. Moins en France que dans d’autres endroits. On n’a jamais eu de récession véritable. Mais on n’a pas assez de croissance pour créer des emplois.

 

Ces différentes actions de la BCE n’étaient pas proscrites par les traités mais impliquaient un risque d’inflation important. Dès lors, ces actions furent qualifiées par les banques elles mêmes d’actions non conventionnelles (genre pas normal). Pour souligner le caractère conjoncturel de ces interventions qui finalement n’ont pas conduit à une augmentation de l’inflation.

 

Deuxième série de réactions non conventionnelles. Au delà de cette action monétaire non conventionnelle, la BCE est intervenu directement auprès des États pour réduire les tensions sur les taux d’intérêts auxquels leurs dettes souveraines étaient prises sur les marchés. Donc, la deuxième série d’actions, c’est le rachat indirect de dettes souveraines par la BCE. La CJ a été saisie par l’Allemagne par une question préjudicielle sur la légalité des mécanismes. Le TFUE reprenant le traité de Maastricht interdit en principe à la BCE d’acheter directement auprès des États de l’Union des titres de dette. Néanmoins, la BCE a estimé en 2010 avec l’accord des États membres, qu’il fallait se lancer dans un programme SMP (security market programm ( ?) ). Ce programme dit SMP conduit à la BCE à acheter sur le marché secondaire, c’est à dire le marché dit de l’occasion des dettes souveraines, des titres de dette grecques. Ce rachat de titres grecs a pour conséquences de faire baisser les taux d’intérêts attachés aux titres émis par la Grèce. Concrètement, du fait de cette action en 2010, la dette grecque était émise à 6% après l’intervention de la BCE alors que c’était 12% avant l’intervention de la BCE.

En 2012, pour conforter cette action non seulement d’aide à la Grèce mais aussi d’aide aux autres Etats européens en difficulté (Espagne Italie Portugal principalement), le président italien de la BCE annonce la mise en place d’un mécanisme pérenne de rachat éventuel de titres souverains sur le second marché. C’est un programme dit OMT

Qui permet globalement à la BCE d’intervenir pour conduire à ce que les taux d’intérêts attachés à n’importe quelle dette souveraine d’un État de la zone euro, baissent. Ce mécanisme OMT, pour le moment n’a pas été mis en œuvre. La BCE dit qu’elle le fera si c’est nécessaire. Il est contesté, principalement par l’Allemagne, qui par la voie de sa cour suprême a saisi d’une question préjudicielle en février 2014 la CJ pour que celle-ci vérifie la conformité aux traités de ce mode d’action annoncé par la BCE.

 

Ces réactions directes ont plutôt porté leurs fruits. La crise a été contenue puis a commencé à se résorber. L’UE a souhaité prolonger cette action pour prévenir de nouveaux risques de crise comparables à celle de 2008, tout cela grâce à de nouveaux mécanismes.

 

Chapitre 3 : Le renforcement de la coordination monétaire et budgétaire

 

C’est entre (2012 et maintenant). Deux tendances. Il y a d’une part des dispositifs de gestion de crise. Et puis il y a dans un deuxième temps, des dispositifs plus structurels qui concernent les budgets des Etats membres.

 

Section 1 : Les dispositifs de gestion de crise

 

Il y a deux séries de crises qui méritent d’être prévenues. Les crises budgétaires et les crises bancaires.

 

1. A) Les crises budgétaires

 

 

La commission et l’ensemble des Etats membres ont souhaité mettre en place un dispositif pérenne qui permette de prévenir les risques d’insolvabilité des Etats membres tels que la Grèce l’Italie et l’Espagne ont couru (ce risque). Pour cela, la mise en place d’un fonds alimenté par l’ensemble des États de la zone euro à proportion de leur importance économique a été mise sur place en 2 temps. Dans les deux cas, il s’agit que ce fonds doté d’un capital puisse d’un côté prêter de l’argent aux Etats en difficultés (ceux à qui on propose seulement des taux déraisonnables), et d’un autre côté, ce fond pourra lui-même émettre des titres de dette à des taux relativement faibles ne pratique, puisque ce fonds a vocation à rassurer les investisseurs du fait de son capital important et de ses actionnaires principaux qui sont fiables. C’est un mécanisme de solidarité. Ensemble ils peuvent trouver des gens qui prêtent de l’argent pas cher, et cet argent sera prêter au même prix aux petits Etats.

Dans un premier temps, c’est un fonds européen de stabilité financière (FESF) qui est mis en place. Il regroupe les Etats de la zone euro et permet également l’intervention du FMI. En 2012, il est remplacé par un mécanisme européen de stabilité (MES). Ce MES repose sur un traité spécifique, c’est un traité intergouvernemental signé le 2 février 2012. Il permet une intervention auprès des Etats en difficulté avec une capacité potentielle de prêt supérieure à 500 milliards d’euro. En réalité, ce chiffre ne correspond à aucune réalité tangible. Pour le moment ce mécanisme a servi à rassurer les investisseurs. Ce mécanisme n’a pas eu à intervenir. Néanmoins sa seule création a conforté la situation grecque Espagne italienne notamment, puisque ces Etats aujourd’hui parviennent à emprunter de l’argent à des taux raisonnables.

 

Deuxième séries de dispositions structurelles qui concernent la gestion de crise.

 

1. B) Les crises bancaires

 

A la fin du mois de mars 2014, Michel Barnier, commissaire européen, a négocié avec les ministres des finances des Etats membres la mise en place pour toute l’union économique et monétaire, un dispositif de prévention et le cas échéant de traitement des crises bancaires afin d’éviter qu’elles se muent en crise financière. Cet accord fut très contesté en Allemagne. C’est un mécanisme qui repose sur une logique de solidarité et qui conduit s’il entre en vigueur, à une nouvelle limitation de la souveraineté des Etats membres. Avancée importante qui se traduit principalement de 2 façons. Première façon, l’UE va mettre en place un mécanisme de supervision unique des banques commerciales des Etats membres, géré par la BCE. Jusqu’à présent, ce sont les BCN qui géraient ce contrôle des différentes banques. Cette supervision unique conduit à un abandon par les Etats membres d’une de leurs compétences traditionnelles.

L’autre élément de cet accord, c’est un mécanisme de résolution des éventuelles crises bancaires sera mis en place à travers la constitution d’un fonds de résolution. Concrètement, ce fonds sera alimenté par l’ensemble des banques commerciales des Etats membres, et aura vocation à intervenir en cas de situation difficile d’un établissement bancaire, soit en tentant de rétablir la santé de cet établissement, soit en le démantelant. Le fait que ce fonds soit alimenté par des banques est un point essentiel car jusqu’à présent, ce sont les différents États qui pouvaient intervenir pour sauver leurs banques nationales, ou régler leur situation en mobilisant l’argent des contribuables nationaux. Dorénavant, ce sont les banques elles-mêmes, et donc les actionnaires des banques qui devront intervenir puisque ce fonds est alimenté par les banques elles-mêmes.

 

En attendant l’entrée en vigueur de ces mécanismes, l’Union a d’ores et déjà formalisé de nouvelles normes concernant les budgets des États membres pour prévenir des nouvelles crises des dettes souveraines.

 

Section 2 : les dispositions budgétaires structurelles

 

L’objectif poursuivi par les institutions européennes est de prévenir une nouvelle crise des dettes souveraines dont l’ampleur est liée à une crise dont les États ne sont pas responsables. Néanmoins, la gestion de cette crise financière a fait penser à la plupart des États membres et aux instituions européennes que si une meilleur coordination des politiques économiques européennes avait existé, l’Europe aurait mieux géré la crise économique et aurait limité la crise budgétaire qu’elle a connu.

Trois épisodes. Le six-pack en 2011, le TSCG, et enfin le two-pack.

 

• 1 Le six-pack

 

En 2011 la commission européenne a initié une réforme extrêmement importante des dispositions du PSC (pacte de stabilité et de croissance) pour en renforcer le contenu et surtout l’effectivité. Ce six-pack est composé d’une directive et de cinq règlements. 4 objectifs principaux sont poursuivis.

 

• Des nouvelles modalités de surveillance de pratiques budgétaires des États, conduites par la commission européenne pour l’essentiel, qui portent sur la mise en œuvre des budgets nationaux mais surtout sur leur élaboration. Ce six pack met en place un « semestre européen ». Il s’agit d’un planning de rencontres entre chaque État membre et les instances européennes dans la phase d’élaboration des budgets nationaux pour permettre à la commission de vérifier si les États honorent leurs engagements, en particulier de réduction des déficits. Ce planning s’étale sur environ 6 mois.

 

• Le six pack vient renforcer les règles relatives aux seuils de dettes. Précédemment, seule a règle relative au déficit annuel était susceptible d’engager la mise en œuvre d’une procédure de sanction à l’égard des États. Avec le six pack, il n’existe pas à proprement de sanction des états ayant une dette supérieure à 60% mais une obligation chiffrée de réduction de cette dette. Cette dette est censée décroître d’au moins 1/20ème chaque année. Une nouvelle obligation liée à la croissance de la dette. En cas de non respect de cette obligation de réduction, une procédure de sanction peut être mise en œuvre.

 

• Le six pack vient faciliter la mise en œuvre de la procédure de sanction (qui existe depuis le PSC). La mise en œuvre peut être bloquée par le Conseil. Il y a une facilitation de la mise en œuvre par la commission de mise en œuvre de sanctions.

 

• Le point essentiel : Le six pack vient modifier substantiellement la définition technique des normes relatives au solde budgétaire autorisé (différence entre les dépenses et les recettes annuelles). Avant 2013, l’ensemble des soldes budgétaires étaient exprimés en soldes nominales : le chiffre de 3% était obtenu comptablement, valeur faciale, chiffre brut comptable. Le six pack vient attacher à la norme, aux 3%, une nouvelle définition du solde concerné : les 3% visent un solde structurel.

 

• Limites du système ancien (les 3% d’un solde nominal) : cette définition comptable du solde évidemment avait le mérite d’une certaine vérité, elle comparait des flux entrants à des flux sortants. Néanmoins, ces chiffres nominaux amalgamaient des catégories de déficits différentes sur le plan de la réalité économique. Un déficit pouvait être causé par des mesures d’investissement ayant un intérêt pour l’avenir comme des mesures de fonctionnement sans que ces deux chiffres soient distingués. Le solde nominal amalgamait les effets de mesures conjoncturelles et les effets de mesures plus structurelles.

Ex : un État A gagne la coupe du monde de foot et la croissance va rebondir pendant quelques mois et cette hausse conjoncturelle de l’activité économique va rapporter 1 milliard d’€ de recettes fiscales conjoncturelles. L’équipe d’en face qui perd décide de licencier des fonctionnaires pour faire des économies, ils licencient l’équivalent d’1 milliard de salaires dans l’année. Ces deux États vont se retrouver à la fin de l’année avec un solde budgétaire qui aura évolué de la même manière or dans un cas il y a une mesure structurelle dont les mesures doivent ressentis à long terme alors que la coupe du monde, c’est très conjoncturel.

Le solde nominal ne tenait pas comte du cycle de l’activité économique. Peu importait la conjoncture économique globale. Face aux limites de ce solde nominal, l’Union Européenne a fait le choix d’une forme de maturation de cette norme afin de la faire gagner en intelligence afin qu’elle tienne mieux compte de l’activité économique (plus stricte quand ça va mieux et inversement) et cette norme vise à distinguer les mesures prises par les gouvernement  en tenant compte de leur caractère structurel ou seulement conjoncturel.

 

• La définition actuelle du solde structurel : C’est l’art 3 du TSCG qui la défini, le solde structurel est : « le solde structurel est le solde annuel corrigé des variations conjoncturelles, déduction faite des mesures ponctuelles et temporelles ». L’idée que porte cette définition consiste à trier les différentes informations économiques qui permettent de dégager les soldes budgétaires des administrations en fonction de leur nature structurelle ou conjoncturelle.

Techniquement, le calcul de ce solde structurel autour duquel la distinction entre mesure conjoncturelle et structurelle dépend de la détermination d’un PIB potentiel. La croissance, c’est quand le PIB monte. Les traités européens, le règlement six pack et depuis, les normes françaises qui transposent ces normes européennes, entendent établir un agrégat qualifié donc de PIB potentiel qui matérialise ce que serait la croissance de l’État en question si le cycle économique était normal (indépendamment d’une hausse ou d’une baisse de la croissance lié à un événement particulier).

Cette croissance est établie au regard de données économiques relatives au niveau de chômage et plus généralement au niveau de productivité du pays, au regard des déterminants structurels de la croissance économique.

Idée : construire un modèle économique qui permet de produire un chiffre : au regard de la productivité du travailleur et du taux de chômage : qu’est-ce que la France est capable de produire indépendamment des événements.

Une fois ce PIB potentiel obtenu, il est possible de déterminer ce que sont, indépendamment de la législation en vigueur

• Les recettes fiscales potentielles
• combien serait dépensé au regard de l’État du droit

                               Peut donc être déterminé un solde structurel, c’est-à-dire un niveau de déficit qui, au regard de la                      législation en vigueur.

Ce chiffre est celui donc qui guide l’Union Européenne pour apprécier la manière dont les États membres conduisent leurs espoirs de réduction de déficit. Ce qui est possible

• ce solde permet de se débarrasser des effets du cycle (crise par exemple).
• Ce solde permet de tenir compte des efforts structurels faits par les gouvernement pour réduire le déficit structurel et écarter les mesures conjoncturelles qui ne sont plus prises en compte pour déterminer ce solde.

Ex : le haut Conseil des finances publiques en 2013 a ainsi formulée une réserve sur le solde structurel que le gouvernement  français avait fait apparaître à coté du solde nominal dans son projet de la loi de règlement pour 2012. Le gouvernement avait tenu compte pour les deux soldes : le gouvernement  avait cédé une fréquences pour free pour 2,6 milliards d’€. D’après le haut Conseil, le solde est venu limiter le déficit. Néanmoins,cette mesure n’est pas pérenne, le gouvernement  ne pouvait pas en tenir compte pour déterminer le solde structurel, c’est purement conjoncturel.

Finalement aujourd’hui, l’ensemble des États de la zone euro doivent déterminer leurs efforts de déficit en fonction de ce solde structurel. Bonne nouvelle : une crise économique implique une forme d’assouplissement. La mauvaise nouvelle est que dorénavant, les États ne peuvent pas tricher en réduisant artificiellement leur déficit annuel. Arrêt Bayrou 2004 : La France, pour réduire son déficit a vendu la moiter les autoroutes de France, et c’est pour ça que la France a pu afficher un déficit structurel juste en dessous des 3%.

 

Tout cela se retrouve aujourd’hui dans le TSCG.

 

• 2 Le TSCG (Le traité sur la stabilité, la coopération et la gouvernance)

 

Il a été signé par 25 des alors 27 États membres. Ce traité formellement vient graver dans le marbre constitutionnel de la plupart des États signataires, les règles qui étaient dans le six pack. Les États membres font remonter les règles dans le droit national. Certains États dont la forme on bénéficié d’une sorte d’assouplissement, la France a transposées les obligations du TSGC dans la loi organique du 17 décembre 2012. En France, cette loi impose que le législateur chaque année vienne soit adopter, soit mettre en œuvre une loi de programmation qui traduise en droit interne les engagements pris vis à vis des instances européennes notamment s’agissant de la réduction des déficits.

 

Sur le fond, le TSCG et ses transpositions en droit interne conduit à un durcissement des droits du six pack qui sont beaucoup reprises mais qui sur un point particulier sont notoirement durcies : on parle d’une règle d’or pour désigner la nouvelle formulation de la limite liée au déficit public. D’après le traité, le chiffre de 3% n’existe plus pour se voir substituer un principe pus rigide d’équilibre structurel des finances publiques des États membres. Plus précisément, d’après le traité en principe, le solde structurel doit être égal à 0 ou être excédentaire. La limite à ce principe est que, art 3 du TSCG , il y a une marge de libertés. D’après le traité, est considéré comme à l’équilibre structurel, l’État qui affiche un déficit structurel de 0,5% au pire. Le traité ajoute un deuxième élément essentiel relatif à la mise en œuvre de la nouvelle norme : celle ci dépend de la situation de chaque État membre s’agissant de la date à laquelle elle doit être négociée. Chaque État a négocié la date limite à laquelle elles doivent obtenir ce chiffre. Le France a obtenu que le chiffre soit respecté en 2017. C’est cette « trajectoire de retour à l’équilibre déterminé en fonction du traité pour chaque État membre » que chaque État peut tenter de négocier.

 

Aujourd’hui, une loi de programmation 2012-2017 prévoit que la France soit à 0% de déficit structurel en 2017. En 2013, le déficit structurel de la France était de 2,8% du PIB alors que le déficit nominal de 2013 était de 4,3%.

 

 

Les procédures de contrôle des États

 

Le TSCG impose aux États membres la création ou la dévolution à une autorité indépendante des gouvernements déjà existantes, de la mission d’assurer le suivi pas les organes nationaux, des engagements prix en la faveur du TSCG. En France c’est la loi organique du 17 décembre 2012 qui a créé un haut comité ds finances publiques (HCFP) qualifié d’organe indépendant (du gouvernement). Ce haut conseil est composé de 11 membres et présidé par le premier président de la Cour des comptes → rattachement à la Cour des comptes. Ce conseil formule, comme la loi organique l’impose, un avis sur l’ensemble des prévisions économiques prévues par le gouvernement et au delà, le Conseil formule un avis plus généralement sur la capacité de l’État, à l’occasion notamment des textes budgétaires, à respecter ses engagements vis-à-vis des autres États signataires du TSCG. Le TSCG a imposé une forme de double surveillance sur les États : à la surveillance de la commission s’ajoute une espèce de surveillance interne, en quelques sortes le traité vient créer un bras armé au sein même des Etats.

 

Les sanctions pouvant frapper les États violant le TSCG. Le traité vient compléter les pouvoirs répressifs dont disposent les organes de l’Union Européenne sur le fondement du PSC. Une procédure de sanction spécifique est créée par le TSCG :

• cette procédure est conduite par la cour de justice
• la Cour de justice peut-être saisie par tout État membre
• le montant de la sanction, quantum, ne peut dépasser un millième (0,01%) du PIB

La France actuellement cherche déjà à assouplir les conditions de respect des engagements pris en 2012.

 

Le nouvel outils qui vient compléter cette panoplie, c’est le two-pack.

 

• 3 Le two-pack

 

En 2013, de nouveaux règlements sont venus à nouveau modifier le Pacte de stabilité et de croissance. Le principal objectif est d’intégrer au sein du droit communautaire les nouveautés juridiques induites par l’entrée en vigueur du TSCG.

 

D’une part, le two-pack modernise les procédures de surveillance par le Commission, des États membres et notamment les États placés sous procédure de déficit excessif (PDE).

 

Le two-pack créé une nouvelle obligation de partenariat entre la Commission européenne et les États placés sous PDE. Ce « partenariat » en réalité vise une procédure qui permet à la commission de tenter de dicter à l’État en difficulté la manière fiscale, budgétaire, politique qui lui permettra de respecter ses engagements.

 

 

Conclusion : un question mérite d’être posée : la France est-elle encore un État souverain au regard de toutes ces règles nouvelles ?

 

• Le Conseil Constitutionnel dans sa décision du 9 août 2012 sur le traité de stabilité, de coordination et de gouvernance) a estimé que la question ne se posait pas. D’après le CC, le TSCG approfondi les engagements de la France et donc les contraintes auxquelles elle a souscrit. Néanmoins, cet approfondissement ne va pas jusqu’à remettre en cause les conditions essentielles d’exercice de la souveraineté. Donc le CC ne voit pas de véritable remise en cause de la souveraineté.

 

• Néanmoins, si il est difficile de trouver une atteinte frontale à l’exercice de la souveraineté dès lors que la France a consenti à ces nouvelles contraires qu’elle a souhaité de s’auto-infliger. Le contenu de la notion de souveraineté est aujourd’hui différent de ce qu’il était avant les 80’s. Illustration : le fait que le ministre des finances dorénavant doive présenter le projet loi de finances actuel avant même que le parlement soit saisi. L’obligation d’un partenariat avec la Commission en cas de dérapage des comptes publics qui conduit la commission à dicter la politique permettant de respecter les engagements européennes, tout cela fait peser une surveillance et implique une sorte de tutelle en matière de politique budgétaire mais aussi économique et sociale. Si la France reste juridiquement souveraine, ses marges de manœuvre politique sont profondément amoindries.

 

Sous l’empire des normes nouvelles, l’ensemble des acteurs publics doivent tenir compte de tout cela dès lors qu’ils font entrer ou sortir de l’argent des caisses.

 

 

 

Deuxième partie :

LA PRATIQUE MICRO-ECONOMIQUE : LES FLUX D’ARGENT PUBLIC

 

 

 

1ère sous-partie : Les recettes publiques

 

D’une part, nous allons aborder les recettes définitives, opposées à l’emprunt.

 

Titre 1 : Les recettes définitives 

 

Traditionnellement les juristes distinguent deux catégories de recettes définitives :

• d’une part, les impôts
• d’autres en l’échange de prestation :
• les redevances, prix du SP
• les cotisations sociales

 

Cette distinction reste impliquée par la Constitution. L’art 34 de la Constitution réserve à la loi la compétence de fixer l’ensemble des règles relatives aux impôts. En revanche, les cotisations sociales et les redevances relèvent de la compétence normative du pouvoir réglementaire. L’existence d’une contrepartie aux sommes versées à une conséquence sur les organes habilités ) décider sur la matière concernée.

 

Cette distinction est aujourd’hui mise en cause par le droit de l’Union Européenne sur le fondement d’un raisonnement économique. Pour les économistes, la distinction pertinente est celle qui opère le départ entre

• d’une part les prélèvements obligatoires : les impôts et les cotisations sociales
• d’autre part, les redevances : sommes versées de façon facultatives pour bénéficier d’un service public

Les économistes entendent décrire et éventuellement prévoir les comportements d’acteurs économiques individuels (entreprises et personnes) et ces comportements sont influencés de manière différente par des prix obligatoirement fixés et qui assortissent des prestations pour lesquelles ces acteurs ne font pas le choix. Cette évidence économique (distinction du caractère obligatoire/facultatif) est directement pris en compte par l’ensemble des catégories d’acteurs. (définition des APU repose sur leur mode de financement).

 

Finalement, le droit budgétaire reprend cette notion de prélèvement obligatoire pour la distinguer dur reste et particulièrement des redevances. Le droit européen, le traité de Maastricht et les autres prend ça en compte pour raisonner sur la mise en œuvre des règles.

 

Chapitre 1 : Les prélèvements obligatoires

 

Il en existe deux catégories principales :

 

Section 1 : Les impositions de toutes natures

 

Cette notion posée par l’art 34 de la Constitution de 1958 qui renvoi à la loi le soins de fixer toutes les règles relatives à ces impositions, ne les défini pas : c’est la jurisprudence constitutionnelle et administrative qui sont venues définir cette notion d’imposition de toute nature.

 

/!\ Le législateur n’emploie pas de vocabulaire stable lorsqu’il vient créer ou modifier de nouvelle « impositions de toutes nature » (au sens de la Constitution). La TVA (taxe sur la valeur ajoutée), l’IR (impôt sur le revenu), la CSG (contribution sociale généralisée), la TEOM (taxe sur l’enlèvement des ordures ménagères), le prélèvement sur les casinos : ce sont des « impositions de toutes natures » selon la Constitution.

 

C’est principalement un arrêt d’assemblée du 21 novembre 1958, Syndicat national des transporteurs aériens qui vient poser mes principaux critères d’identification. Il y a 5 critères (par par cœur)

• des prélèvements pécuniaires
• des prélèvements prélevés par voie d’autorité
• des prélèvements définitifs c’est-à-dire que les sommes prélevées ne sont pas en suite remboursées (avant les 80’s, il y avait des prêts obligatoires).
• des prélèvements opérés au bénéfice de personnes chargées de missions de service public ou de missions d’intérêt général
• ces prélèvements sont effectués sans contrepartie directe

 

Il est traditionnel de distinguer deux catégories d’impositions:

• les impôts au sens stricte
• les taxes : le juge désigne les impositions de toute nature prélevées à l’occasion du fonctionnent d’un service public ou à l’occasion de la jouissance d’une opération ou d’une prestation quelconque.

Ex : la TEOM est qualifiée de taxe par la loi et la jurisprudence  car c’est à l’occasion du ramassage que les collectivités peuvent récolter ces taxes (que je produise plus ou moins d’ordures, je suis prélevée comme tout le monde).

 

Ex 2 : les taxes sur le tabac, l’essence etc, le droit communautaire par d’accise car c’est à l’occasion de l’achat que je verse des impositions. On ne nous donne rien en échange. Ex : je fais le plein, je paie une taxe.

 

Cette notion de taxe, juridiquement n’a pas d’intérêt car le régime juridique des taxes est le même que celui des autres imposions, c’est le législateur qui les défini.

Section 2 : Les cotisations sociales

 

Depuis 1945 et le système de sécurité sociale, les cinq risques pris en charge par les différentes caisses de sécurité sociale, ces dernières sont alimentées pour l’essentiel par des cotisations versées d’une part par les employeurs et d’autre part par les employés. Le tiers restant est versé par l’impôt. Les 5 risques :

• le risque d’être malade (CNAM)
• le risque famille
• le risque accidents du travail (historiquement le premier)
• la vieillesse
• le risque chômage

 

Les cotisations sociales sont prévues sur le fondement des principes posés par la Constitution de 1958. Celle-ci confie à la loi l’établissement des principes fondamentaux relatifs à la sécurité sociale. Depuis a réforme constitutionnelle de 1996, en outre, le législateur (art34) fixe les conditions d’équilibre des régimes de sécurité sociale au sein de la loi de financement de la sécurité sociale. Mais c’est le gouvernement (art 37) qui pour l’essentiel vient fixer en dernier lieu l’ensemble des normes portant sur le montant des cotisations et ensuite le montant des prestations offertes par les caisses de sécurité sociale, en principe en accord avec les partenaires sociaux (représentants des employés et employeurs). Concrètement c’est le gouvernement  qui vient décider par exemple de modifier le taux de cotisations sociale sur les employés. De même, le montant des prestations versées par la sécurité sociale, c’est le gouvernement qui décide.

 

D’après le constituant, cette différence de compétence normative repose sur une caractéristique : les cotisations sociales à la différence des impôts donnent droit à prestation. La CSG est un impôt, il est prélevé sans contrepartie, malgré le fait qu’il alimente les caisses de la sécurité sociale.

 

Conclusion : ces cotisations sociales restent des prélèvements obligatoires que le droit communautaire a tendance à rattacher aux impôts. Le droit français laisse un régime spécifique aux cotisations.

 

Chapitre 2 : Les redevances

 

L’expression redevance est celle privilégiée par la jurisprudence administrative et constitutionnelle pour identifier le mode de financement des services publics dont la fixation revient au pouvoir réglementaire. Ces redevances se distinguent des impôts au regard de deux caractéristiques : elles ne sont pas obligatoires, sont toujours associées à des services publics facultatifs et aussi, elles sont prélevées en l’échange d’une contrepartie directe.

 

Ex : le prix du ticket de piscine municipale, prix du péage, participation aux activités sportives de l’université.

 

Ces redevances sont acquittées par les usagers d’un service public en l’échange d’une prestation offerte par l’administration. Il revient à l’administration de créer ces redevances. La distinction entre l’impôt et la redevance n’est pas toujours évidente.

 

Ex : piscine municipale qui marche bien. Le maire souhaite augmenter le prix du ticket de piscine. Les sommes sont légèrement supérieurs au prix de fonctionnement du service → en finançant indirectement un autre service public, les usagers ne bénéficieront pas d’une contrepartie exactement équivalente à la redevance. Ainsi en augmentant le prix d’une redevance au delà du prix de la prestation offerte, la commune vient créer un impôt. Le maire n’est pas compétent pour créer un nouvel impôt.

Ex 2 : une société concessionnaire d’autoroute souhaite différencier les tarifs en fonction de l’heure de passage. Juridiquement, c’est possible ? La difficulté est que les usagers de l’autoroute quelque soit l’heure, bénéficient de la même prestation. Il semble donc problématique de faire varier le prix au regard de cette caractéristique extérieure à la qualité de la prestation.

 

Toutefois, le Conseil d’État a assouplie sa jurisprudence  qui conduit à identifier la notion de contrepartie directe afin de tenir compte de considérations d’intérêt général. Depuis un arrêt d’ass du Conseil d’État du 16 juillet 2007, l’association nationale pour la défense de l’exercice de la médecine libérale à l’hôpital, le Conseil d’État conserve la notion de contrepartie directe mais il estime que c’est globalement la valeur économique de la prestation offerte par l’administration qui doit être pris en compte pour déterminer le caractère exactement proportionné de la contrepartie. En l’espèce, étaient en cause les redevances réclamées par les hôpitaux auprès de leurs médecins exerçant des prestations libérales au sein de l’hôpital. La question est est-ce qu’un hôpital peut faire payer différemment le même bloc opératoire équipé de la même manière avec les mêmes infirmières (hôpital de renommée/hôpital dans un trou pommé). Le Conseil d’État estime qu’en effet, la valeur économique apparaît supérieures à dans un hôpital moins prestigieux. En pratique, pour l’usager du service public, la valeur de la prestation peut-être détachée du coût de cette même prestation pour l’administration. Le Conseil d’État valide cette différenciation tarifaire. Ça permet la différenciation pour l’autoroute aussi.

 

Conclusion : cette notion de redevance repose sur des critères en apparence simples à identifier mais en pratique difficiles à mettre en œuvre. Elle a parfois des conséquences considérables.

 

Ces redevances et impositions de toutes natures permettent en principe de faire fonctionner les services publics mais en principe seulement car en pratique, les APU sont contraintes d’opérer d’autres prélèvements pour faire fonctionner leur différentes missions.

 

 

Titre 2 : L’emprunt

 

Pourquoi les collectivités empruntent-elles ?

 

Distinction des besoins de trésorerie et des besoins de financement. Les APU ont besoin d’argent pour financer leurs différentes activités et en particulier pour compléter les différents prélèvements définitifs qu’elles opèrent sur les usagers et sur les contribuables.

 

Ces besoins de recours à l’emprunt en pratique sont de deux ordres :

• des besoins dit de trésorerie

Pour les entreprises, lorsque l’on évoque la trésorerie, il est fait référence aux sommes d’argent immédiatement disponibles : cash flow. Une entreprise comme une administration a régulièrement des besoins de trésorerie liés à un manque seulement momentané de liquidités. Concrètement, l’État reçoit le 15 février de l’argent au titre de l’impôt prévisionnel de l’impôt sur le revenu, si il a besoin de payer ses fonctionnaires 2 jours avant, c’est pas grave. Il se trouve que ces besoins de trésorerie liés au défaut de coïncidence entre les flux d’entrée et de sortie, doivent conduire les administrations à emprunter de l’argent puisque 1992, l’art 123 du TFUE interdit aux administrations publiques d’être à découvert. Ainsi les administrations publiques doivent emprunter. Elles le font très souvent pour des durées très limitées. L’année 2011 est l’année recors car des emprunts sont arrivés à échéance en même temps, plus de 400 milliards d’€ ont été empruntés à court terme, pour faire face aux besoins de trésorerie. Ils ont impliqué une charge faible de 1,6 milliards d’€.

• des besoins dits de financement

Techniquement, ces besoins de financement se traduisent par la souscription d’emprunts à moyen ou très log terme. Cela vise à faire face à deux besoins :

• un besoin d’investissement: l’investissement va conduire une collectivité à se lancer dans un projet à long terme qu’elle n’est pas en mesure de financer
• un besoin lié au dépenses de fonctionnement: l’État a pris l’habitude d’emprunter de l’argent pour faire face à ces dépenses habituelles pour payer les fonctionnaires notamment parce que le impôts ne suffisent pas.

Sur le plan technique, le ministère des finances doit donc, s’agissant de l’État, à la fois trouver chaque année de l’argent pour combler le déficit annuel (2014, 70 milliards d’€) et le ministère des finances doit trouver de l’argent pour amortir la dette, pour trouver les capitaux équivalent à ce qui doivent être remboursés, c’est-à-dire pour compenser le terme de certains emprunts arrivants à échéance. Concrètement, en 2013 comme en 2014, c’est environ 70 milliards qui sont levés sur les marchés financiers pour combler le déficit annuel et c’est environ 105 milliards que le ministère des finances emprunte uniquement pour combler les emprunts qui arrivent à échéance. 

 

Les modalités d’emprunt :

 

L’ensemble des APU empruntent de l’argent potentiellement de la même manière que l’entreprise. En réalité c’est plus simple du côté des administrations : en principe une entreprises dispose principalement de deux méthodes :

• s’adresser à une banque, recours au crédit bancaire → possible aussi pour les APU
• l’emprunt obligataire : l’entreprise ou l’administration va émettre des titres de dette, passer des contrats, avec des investisseurs qui peuvent être d’autres entreprises, des particuliers, des banques… Il n’y a pas la médiation d’un établissement bancaire : c’est sur le marché.
• Il existe une 3ème possibilité de financement réservée aux entreprises et que ne connaissent pas les APU : l’émission d’actions, titres de propriété d’entreprises. Une entreprise a la possibilité pour bénéficier de liquidités, d’augmenter son capital et de proposer à qui souhaite la souscription, l’achat, d’un morceau du capital, une action. Il n’y a pas d’action de l’État, des personnes publiques, qui n’ont pas de capital donc personne n’en est propriétaire.

 

En principe, le recours à l’emprunt obligataire coûte moins chère pour l’emprunteur que le recours au crédit bancaire toutefois, techniquement, il est plus compliqué d’émettre des titres obligataires, ça a un coût de montage du projet. Grosso modo, lorsqu’une collectivité publique veut emprunter 500 millions d’€, le coût lié à l’émission de titres d’obligations est de 1,5 à 2 millions d’€. Il est donc plu favorable d’avoir recours à l’emprunt obligataire si des clients sont prêts à prêter.

 

Chapitre 1 : L’accès des APU aux financements bancaires

 

Section 1 : La pratique actuelle

 

Aujourd’hui, les collectivités territoriales en France sont les principaux investisseurs publics car aujourd’hui, 70% de l’investissement public en général, des APU, est porté par les collectivités locales. Aujourd’hui, c’est de l’ordre de 50 à 60 milliards d’€ qui sont investis par les administrations locales et c’est seulement environ 20% de cette somme qui n’est pas couvert par les recettes définitives de ces collectivités. Concrètement, c’est environ 15 milliards d’€ que les collectivités doivent trouver chaque année en empruntant. Pour 97% de cette somme, c’est grâce aux banques que les emprunts sont souscrits.

 

L’endettement des collectivité locales est relativement limité en comparaison avec l’État : aujourd’hui, c’est un peu moins de 10% de l’endettement global des administrations au sens de Maastricht, qui sont dus à la dette locale.

 

Ce relativement faible endettement des collectivités locales n’empêchent que celles-ci font face aujourd’hui à une réelle difficulté à trouver des banques qui leur prête de l’argent. Problèmes :

• une banque détenue par des personnes publiques constituait le préteur privilégié des collectivité locales : Dexia. Cette banque détenue par la France et la Belgique s’est effondrée comme une crotte en 2010 du fait d’investissement malheureux. Elle est aujourd’hui en cours de dépeçage
• à la suite de la crise de 2008, l’ensemble des États développés se sont entendus pour renforcer, à travers des traités internationaux, des normes prudentielles applicables aux banques : ce sont les accords de Bâle en Suisse. Bâle 1, 2 et 3. 2014 : entrée de Bâle 3 : les banques doivent notamment respecter des « ratios de solvabilité» : toutes ces banques doivent détenir des liquidités dans une proportion suffisamment importante au regard des encours de crédits qu’elles ont constitué. Ces normes générales relatives aux banques ont un impacte spécifique sur les collectivités locales car d’une part, les collectivité empruntent à long terme. Le problème est que ces ratios de solvabilité dissuadent les banques de prêter sur le long terme. Deuxième problème : les banques n’aiment pas les collectivités en tant que clientes car celles-ci ne détiennent pas de comptes courants auprès des banques qu’elles sollicitent.

 

Conclusion : pour tenter de faciliter l’accès des collectivité locales aux crédits bancaires, la France s’est lancée dans le projet de création d’une nouvelle banque des collectivités locales, elle a été créé fin 2013 : L’agence France locale. Elle existe mais pas complètement car il s’agit d’une structure juridique atypique déttenue exclusivement pas des collectivités locales. Cette structure a vocation d’un côté à emprunter de l’argent à des taux raisonnables, dans la mesure où elle rassurera les investisseurs, et d’un autre côté elle prêtera ainsi ces sommes à une collectivité qui le souhaite. En pratique, elle a vocation de commencer à fonctionner fin 2014. La création de cet établissement a vocation à faciliter l’accès au crédit et à éviter certaines dérives que le cas des emprunts « toxiques » a révélé.

 

Section 2 : Le cas des emprunts « toxiques »

 

La Cour des comptes a publié en 2011 un rapport très précis qui propose des chiffres précis qui décrivent les montages en cause. Selon ce rapport, ce sont plusieurs milliers de collectivités locales qui se sont vu proposer par des banques des emprunts prenant des caractéristiques nouvelles, plus sophistiquées, des emprunts qualifiés de « produits structurés ». Concrètement, il s’agit de produits financiers qui associent d’une part, un emprunt traditionnel et un produit dérivé. Ce sont des produits. Un produit dérivé c’est un contrat qui porte sur un risque que le preneur du contrat s’engage à couvrir. 

 

Ex : une entreprise souhaite se couvrir contre un risque de change : contre le risque qu’une devise dont il a besoin pour ses affaires courantes augmente. Les collectivités locales ont accepté de souscrire à de tels produits dérivés, c’est-à-dire en pratique couvrir des risques pris par l’entreprise notamment sur le marché des changes.

 

Pour la collectivité, l’intérêt était que c’était un taux très faible et dans un deuxième temps, les taux pouvaient augmenter par la réalisation ou non du risque couvert.

 

D’après la Cour des comptes, l’évolution de la situation financière à partir de 2008 a conduit certaines de ces collectivités à voir les taux d’intérêts qu’elles devaient rembourser augmenter jusqu’à parfois 50% par an. Ces situations ont conduit des collectivités à saisir des juridiction pour voir les contrats ou les clauses annulées ou modifiées. Tous ces contrats constituent des contrats de droit privé. Les juridictions judiciaires ont appliqué le droit de la consommation et certaines collectivités ont réussi à mettre en cause les manquements des banques en particulier à leur obligation de conseil. Les juridictions parfois ont admises que les collectivités ne remboursent pas les intérêts que le contrat prévoyait lorsque ces banques avaient manqué à leurs obligations professionnelles (conseil).

 

Ex : Cour d’appel de Paris 4 juillet 2012 : ça concernait Saint Étienne contre une banque écossaise qui n’a pas réussi à convaincre le juge d’imposer à saint Étienne de rembourser les intérêts.

 

Le législateur est intervenu en 2013 pour prévenir ces mésaventures :

• loi du 26 juillet 2013 relative à la régulation bancaire vient ajouter des dispositions spécifiques au CGCT, relatives aux emprunts bancaires : art L1611-3-1. Ça vient imposer des obligations simplifiées. Les taux d’intérêt doivent rester dans une fourchette redéfinie.
• Loi de finances pour 2014 est venu créer un fond spécial d’aide aux collectivités concernées. En revanche, le CC a annulé l’art du projet qui prévoyait de légaliser a posteriori ces différents contrats.

 

 

Un produit dérivé, c’est un contrat qui porte sur un risque que le preneur du contrat s’engage à couvrir. Exemple, une entreprise souhaite se couvrir contre un risque de change ( = risque qu’une devise dont elle a besoin pour ses affaires courantes augmentent. Des collectivités locales ont ainsi accepté de tels produits dérivés, de couvrir des entreprises sur le marché des changes. Concrètement, pour la collectivité, l’activité est le suivant :

 

– Dans un premier temps, le taux offert est très faible même nul quelques années.

– Dans un second temps, il pouvait augmenter en fonction de la réalisation ou non du risque couvert par le produit dérivé.

 

Ex : Je suis maire, on me demande 10 millions. Ok, vous avez 5 ans pour rembourser, pendant 2 ans vous ne me devez rien et après vous devrez couvrir le risque. Sauf que d’après la Cour des comptes, l’évolution de la situation financière a conduit certaines de ces collectivités à voir les taux d’intérêts qu’elles devaient rembourser augmenter jusqu’à 50% par an.

Ces situations, emprunts qualifiés de toxiques, ont conduit des collectivités à saisir des juridictions à saisir les juridictions pour voir les clauses d’emprunt modifiés par le juge. Tous ces contrats sont privés. Donc les juridictions judiciaires ont appliqué naturellement le droit de la consommation et certaines collectivités ont réussit à mettre en cause les manquements des banques en particulier à leurs obligations de conseil. Parfois, les juridictions ont admis que les collectivités ne remboursent pas les intérêts que le contrat prévoyaient quand les banques avaient manqué à leurs obligations professionnelles.

CA Paris 4 juillet 2012, concernant Saint-Étienne : une banque écossaise n’a pas réussi à convaincre le juge de faire payer à Saint-Étienne les sous qu’elle lui devait.

Au delà de ces réactions juridictionnelles, en 2013 le législateur est intervenu pour tenter de prévenir les mésaventures suivies par certaines collectivités. Une loi du 26 juillet 2013 relative à la régulation bancaire vient ajouter aux CGCT des dispositions spécifique aux emprunt des collectivités territoriales. C’est le nouvel article L1611-3-1 : il pose des obligations simplifiées.

Deuxième élément important : Les taux d’intérêt doivent rester dans une fourchette pré-définie ce qui n’était pas le cas avant l’entrée en vigueur de ce texte.

Enfin, la loi de finances pour 2014 créé un fond spécial d’aide aux collectivités concernées avec quelques dizaines de millions d’euros dedans mais le Conseil Constitutionnel a annulé l’article qui prévoyait de légaliser a postériori ces différents contrats

Chapitre 2 : L’accès des APU au financement obligataire

 

Aujourd’hui, l’ensemble des états et de très nombreuses collectivités publiques ont recours tout comme les entreprises au financement obligataire (= émettre des titres de dettes d’une certaine durée rémunérés à un certain titre annuels, des obligations quoi). Aujourd’hui, l’ensemble de l’encours obligatoire (volume global attaché à l’ensemble des obligations émises) est composé à environ 45% de dettes dites souveraines, c’est-à-dire titres émis par des États et leur démembrement, le reste c’est de la dette d’entreprise.

Aujourd’hui, l’ensemble des états comparables à la France (dont la France d’ailleurs), n’emprunte qu’à travers l’émission d’obligations. Il y a encore quelques décennies, la France et les autres pouvaient emprunter auprès de particuliers. Le dernier épisode connu en 1993, c’est l’emprunt Balladur premier ministre à l’époque. Il avait lancé un emprunt proposé aux particuliers, aux français, ce qui a permis à l’état de récolter près de 6 milliards de francs. Le plus souvent, c’est mixé avec un petit avantage fiscal pour inciter les gens à prêter à l’état.

Depuis 1993, la France a abandonné ce recours à l’emprunt dit populaire qui ne rapporte pas assez de capitaux et qui coûte plus cher à l’état (taux d’intérêt élevés pour attirer).

 

Les autres APU que l’État, notamment les collectivités locales, en France ont peu recours à l’endettement obligataire. Le Sénat dans un rapport a donné le chiffre de 4% de la dette globale des collectivité territorial qui a cette forme (donc 96% c’est de l’emprunt bancaire). Pourquoi ? Le recours à l’émission d’obligations implique des frais incompressibles auprès de cabinets d’avocat par exemple. Une petite émission de dette (500 millions d’euros ça coûte un peu moins de 2 millions en frais de gestion).

Seules les plus grandes collectivités locales (ex : Paris, Lyon) ou des regroupements de collectivités locales ont recours à ces modalités de financement qui leur font réaliser des économies.

 

Section 1 : La constitution de la dette obligataire

 

• 1 Au préalable : la notation de la dette

 

1. A) Les agences de notation

 

Les agences de notation sont des entreprises dont l’objet social est d’évaluer le risque qu’un émetteur de dette (entreprise, l’État, …) n’honore pas ses engagements. Il s’agit d’apprécier le risque de défaut. (référence : Rapport du Sénat agence de notation 2012).

Aujourd’hui, il existe environ 130 agences de notations mais parmi elles, 3 détiennent environ 98% du marché.

• La plus connue qui détient 50% des parts du marché, c’est Standards and Poor’s, qui a regroupé deux agences en 1916 et en 1921.
• La deuxième c’est Moody’s de 1919, c’est la plus ancienne ;
• La troisième, c’est Fitch, qui date de 1924.

Les autres ne concernent qu’un seul trait de biens ou de services. Ces trois agences ont des grilles de notation qui consistent à attacher une note au niveau de risque qu’elles ont tenté d’évaluer au regard de différentes considérations économiques. Ces grilles sont proches mais pas exactement similaires pour ces trois agences subventionnées. La meilleure note c’est le triple A. Chez Standards, la note juste inférieur c’est AA+ alors que chez Moody’s c’est AA-.

Toutes ont 22 notes. La dernière note c’est double C, ensuite y’a R et le dernier SD (= ils sont morts de chez mort, ils ne peuvent rien payer). Ces grilles de notation sont utilisée de la même manière pour noter des entreprises et des émetteurs de dettes souveraines c’est à dire des états.

Ces notations délivrées par les agences ont pris une importance considérable depuis une vingtaine d’années, c’est-à-dire depuis que se développe la mondialisation des échanges depuis une vingtaine d’année. Avec l’informatique, tout ceux dans le monde qui veulent investir de l’argent peut comparer les investissements proposés par des émetteurs de dettes du monde entier, et il est facile de faire son marché en comparant la France par rapport aux autres. Cette mondialisation des échanges implique que les investisseurs qui ne peuvent pas connaître intimement l’ensemble des marchés de l’ensemble des pays sur lesquels des investisseurs proposent de la dette aient recours à une analyse extérieure. C’est donc les agences de notation qui vont proposer ce service indispensable aux investisseurs pour qu’ils puissent comparer objectivement les différents produits proposés par les émetteurs de dettes du monde entier.

Aujourd’hui en France 100% des émissions de dettes qui dépassent les 10 millions d’euros font l’objet d’une notation par une voire plusieurs de ces agences de notation.

 

Deuxième raison qui explique le poids des agences de notation : les États ont indirectement transféré certaines prérogatives à ces agences de notation en leur confiant une sorte de délégation de pouvoir liée à l’application de la réglementation bancaire. Depuis les années 1930 aux États-unis se sont développées dans les états occidentaux des réglementations bancaires qui font notamment peser des obligations par exemple de provision (= de l’argent mis de côté pour faire face à un risque) sur les banques en cas de risques particuliers. La réglementation européenne et américaine identifie certains titres de dette auxquels des provisions doivent être attachées en fonction de la note que des agences de notation leur ont accordé. Pour faire simple : Aujourd’hui on pose des règles dans la lois, dans des dispositifs réglementaire venant expliquer aux banques qu’elles doivent respecter le fait de mettre de l’argent de côté si elles ont dans leur bilan des titres un peu pourri, c’est à dire un titre mal noté. Il y a donc une forme de délégation de pouvoir aux agences de notation qui vont être amenées à noter les titres. L’application de la réglementation dépend en partie des notes. Reconnaissance implicite des états du rôle que jouent ces agences.

 

1. B) Les critiques visant le fonctionnement des agences de notation

 

Trois séries de problèmes soulevées principalement depuis 2007-2008 où elles sont devenues un sujet de débat public. Certains critiquent le manque de fiabilité des notations, visant autant les entreprises que les états. Deux exemples, les plus connus, ne concernent pas les états :

• Enron : Entreprise américaine du secteur de l’énergie (une des plus grosses) qui a fait faillite en 2001 et emporte avec elle des désastres sociaux absolument considérables. 20 000 personnes ont été licenciés du jour au lendemain et plein de retraité ont perdu leur pension, parce qu’ils avaient placé de l’argent dans cette entreprise. Traumatisme aux états unis. Chute d’autant plus surprenante que l’entreprise était extrêmement bien notée ;
• La crise des subprimes : À la veille de la chute de la banque Lehmman, l’ensemble de ces fameux crédits titrisés bénéficiait de très bonnes notes de la part des agences de notation. Toutes avait considéré jusqu’en 2007 que ces mécanismes de titrisation ne soulevaient pas véritablement de difficulté. En pratique, elles ont toutes eu tort.

 

Le risque de conflits d’intérêt lié au fonctionnement de ces agences est régulièrement dénoncé. Concrètement, depuis les années 70, toutes les agences de notation sont financées sur la base d’un mécanisme étrange dit « le principe de l’émetteur payeur ». Ça veut dire qu’il revient aux entreprises ou aux états qui émettent de la dette de payer les agences pour que celles-ci notent l’émission en question. C’est un peu comme si on devait payer notre chargé de TD. L’entreprise qui sollicite une note paie celui qui va la noter, c’est fou !

Pendant les années 70, apparition du photocopieur et donc d’un phénomène qui consistait pour les entreprises qui souhaitaient investir et qui jusqu’alors payait pour obtenir la notation d’un émetteur de dette, faisait des photocopies pour refiler les dossiers en question à d’autres investisseurs. Sauf que les agences de notation s’y perdait un peu. Ex : BMP veut acheter des titres apple et paie une agence pour la faire, sauf qu’après il en fait une photocopie et la passe à ses copains qui eux ne paient pas.

Des critiques visent ce mode actuel de financement parce qu’il est difficile pour une agence de rester impartial quand elle note celui qui la paie, on préférera payer celles qui sont sympa avec nous !

 

1. C) La responsabilité de ces agences

 

De très nombreuses entreprises, états, se sont étonnés que les erreurs commises par ces agences ne les conduisent pas à rendre des comptes à quiconque et certains considèrent (sans doute à juste titre) qu’une forme d’irresponsabilité pèse sur ces agences de notation.

La nature de ce que produisent ces agences : elles bénéficient de la protection du droit américain (pour les américaine) et le premier amendement garanti la liberté d’expression. Or, ces agences considèrent toutes qu’elles émettent de simples opinions. Juridiquement, toutes estiment qu’elles bénéficient donc du premier amendement, ce sont de simples opinion qui n’ont pas d’autres valeur que leur donne celle des entreprises qui les écoute. De la même manière, dans les éléments de justification de la notation les agences sont très prudentes. Quand une agence note un État ou une entreprise, la note apparaît et y’a les éléments de la justification de la note.

La problème tient plus à la perception qu’a le public des production des agences de notation qui est très décalé par rapport à ce que ces productions sont sensée être d’après les agences elles-mêmes.

Au delà de ce statut d’opinion qui rend difficile les poursuites : en droit français et européen, des tentatives de mise en place d’un régime de responsabilité spécifique ont conduit le législateur européen et national à adapter les principes issus de l’article 1382 du code civil. C’est notamment la loi du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière. Des textes spécifiques disent que si une faute des agence cause un préjudice à leur client ou à n’importe qui d’autres engagent leur responsabilité. Ces tentatives de création de régime spéciaux de responsabilité ne sont que la reproduction des principes de droit commun. Ces principes sont difficile à mettre en œuvre car :

 

1) La faute de l’agence est difficile à prouver ;

2) Le lien de causalité entre l’éventuel préjudice allégué (= j’ai été mal noté alors que j’étais super bon et j’ai bénéficié de hauts intérêts) est toujours difficile à prouver parce que c’est pas que de la faute de l’agence si le mec a décidé d’acheter un titre de mauvaise qualité.

 

Conclusion : Les mise en cause régulières des agences de notation on conduit à l’ouverture de discussions sur l’éventuel cadres réglementaires qui concrètement aujourd’hui restent à l’état de projets (très très très peu concrets). La seule chose concrète sortie de créer une agence européenne de notation, sorte d’agence publique. Reste à savoir pourquoi cette agence travaillerait mieux que celles qui font ça depuis un siècle. Projet abandonné depuis son émission par Michel Barnier.

 

1. D) Les modalités et les effets de la notation souveraine

 

Certains états et administrations publiques sollicitent les agences pour noter leurs émissions de titres mais d’autres s’y refusent. Pourtant, ces états font tout de même l’objet de notation. C’est la notion dite de notation non-sollicitées. Par exemple, la France, l’Allemagne, les US et les autres gros émetteurs de dettes ne sollicitent pas de notation et pourtant sont notés. Ils ne paient donc pas pour être notés mais ne peuvent néanmoins pas empêcher les agences de délivrer une opinion sur la qualité de leurs émissions de dette. Ces états subissent des notations qui sont utiles aux agences puisque ces dernières peuvent être sollicitées par des enttit »és qui bénéficient de la garantie de l’état. Concrètement, il est fréquent que des collectivités locales ou établissements publics français, américains, sollicitent une note et dès lors que ces entités ou collectivités locales bénéficient de la garantie au moins implicite de l’état (= si ça se casse la gueule, l’état est derrière) il est indispensable pour l’agence de connaître la fiabilité de l’état afin de pouvoir noter son démembrement. Voilà la véritable utilité pratique des agence à mettre une note aux gros émetteurs qui ne la sollicitent pas

Ces états qui ne sollicitent pas de note font l’effoert d’aider les agences de notation dans leur travail.

 

Au delà de cette distinction entre informations sollicitées et non-sollicitées.

 

• Les critères de notation

 

Les grilles de notation sont les mêmes pour les entreprises et les états. Toutefois, la méthodologie mise en œuvre pour aboutir à ces notes n’est pas la même pour une entreprise et pour un état. Pourquoi ? Le niveau de solvabilité d’une entreprise, sa capacité à ne pas faire défaut, repose sur des critères différents de ce qui concerne l’état et pour des raisons simples : l’état peut toujours a priori augmenter les impôts contrairement à l’entreprise.

Ces critères sont pour certains objectifs car concernent des données macro-économiques telles le niveau de la dette, de croissance, de chômage. D’autres sont subjectifs car qualitatifs sont également pris en compte. Concrètement, c’est notamment la capacité d’un état à augmenter ses rentrées fiscales qui va être appréciée. Ça, ça dépend de la capacité politique d’un gouvernement à convaincre d’éventuelles hausses d’impôts qui va être appréciée. Par exemple, lorsque la France a été rétrogradée le 8 novembre 2013 de la note AA+ à AA- (= 18/20), un communiqué de presse et une fiche qui l’accompagne en explique toutes les raisons. L’agence pointe notamment l’incapacité du gouvernement à réduire les dépenses de l’état de manière significative. Il faut en retenir que ces agences portent un jugement sur la capacité politique d’un gouvernement à convaincre sa majorité et au delà à faire passer des réformes.

Cette appréciation qualitative d’une situation politique est nécessairement subjective (c’est un ressenti) et court dès lors, le risque d’être partiale ! La subjectivité c’est le fait d’avoir un ressenti personnel, la partialité c’est quand ce ressenti participe d’un préjugé, ce n’est pas la même chose ! Lors de la rétrogradation de la France, certains économistes tel Paul Krugman estiment que les appréciations portées sur les États sont trop souvent empruntes, non seulement de subjectivités mais encore c’est normal, mais aussi de partialité, ce qui est moins normal.

Par exemple, derrière les appréciation de Standards and Poor’s, Krugman semble déceler un présupposé de l’agence selon laquelle il est mieux aujourd’hui pour la France de réduire les dépenses plutôt que d’augmenter les impôts. Or, il montre que de très nombreuses instances dont le FMI au même moment, suggèrent que structurellement les hausses d’impôts ciblées sont souvent plus efficaces que les baisses de dépense, et d’après Krugman et autres, un débat existe sur la pertinence macro-économique de baisse de dépense par rapport aux hausses de recherche. Ces agences seraient parfois coupables d’une forme de partialité liée au fait que ces agences seraient trop liées au chef d’entreprise qu’elles côtoient au quotidien, chefs d’entreprises qui semblent majoritairement être assez hostiles au augmentations d’impôts mais indépendamment de l’impact macro économique de ces augmentation.

 

Conclusion : La subjectivité inhérente aux techniques de notations souveraines est source de polémiques sans cesse renouvelés alors même que les effets attachés à ces notes resstent parfois assez limités.

 

• Les effets de la notation

 

Il y a des effets médiatiques et sur les taux d’intérêt.

Depuis 2012, les notes  souveraines des agences ont acquis une fortune considérables. L’impact médiatique implique un impact politique, et le gouvernement tel qu’il soit est sommé de répondre à ces notations alors même que ces paroles sensées être d’expert ne sont pas des paroles d’une impartialité et d’une objectivité évidente ! Les préjugés à l’égard de la France sont présents et ça met les gouvernements dans des situations difficiles.

Quant aux effets sur les taux d’intérêt, la note a vocation a informer les investisseurs sur la solvabilité de l’émetteur et en fonction de cette note, les investisseurs seront conduit plus ou moins directement à acheter de la dette à un prix plus ou moins élevé. Plus le risque est élevé, plus le prix le sera, tout comme les taux d’intérêt. Mais est-il si évident qu’il y ait un lien entre la baisse de la note de la France et l’augmentation des taux d’intérêt ? Le lien entre l’évolution d’une note souveraine et celle des taux d’intérêt attaché à la dette en question est assez variable. Le 10 novembre 2011 à 16h, une erreur informatique conduit l’agence Standards and Poors à envoyer un e-mail à certains de ses clients annonçant une rétrogradation de la France. Ce message est démenti à 17h41, et dans l’intervalle, le spread (= différence de taux) entre la dette française et la dette allemande sur le marché secondaire en 1h41 a augmenté de 10 points de base, soit 0,1%  ce qui est beaucoup sur 2000 milliards de dettes. Tout ça pour un petit bug informatique qui coûte potentiellement des millions d’euros, impact qui rendra la dette française moins attrayante.

Les dégradation de la France en 2012 (triple AA) et 2013 (transformation du AA+ en AA-) n’ont pas empêché notre beau pays de bénéficier des taux d’intérêt les plus bas de son histoire !

Conclusion ; Les effets de la notation s’agissant des états restent relativement limités sur le plan économique (pas sur le plan politique parce que les investisseurs ont généralement accès à d’autres sources d’informations sur les situations de chaque état.C’est quand même pris en compte au moment où est émise la dette.

 

• 2 L’émission de la dette

 

1. A) Les acteurs

 

Depuis 2001, c’est l’AFT (agence France trésor) qui au sein du ministère des finances est chargée de l’ensemble des émission des titres de dette mais ensuite de leur gestion au quotidien et c’est notamment elle qui détermine ce qu’elle qualifie pompeusement de stratégie française d’émission de dette : il s’agit de déterminer comment concrètement faire face aux besoin de financement liés d’une part au déficit, et d’autre part au besoin de trésorerie.

Cette stratégie repose sur le choix de la durée des titres et ce en fonction des taux d’intérêt susceptibles d’être obtenu, mais aussi le soucis du lissage du remboursement de la dette c’est à dire de l’amortissement de la dette. L’agence France trésor travaille main dans la main avec une série d’investisseurs privés qui définissent avec elle les produit de dette les plus susceptibles d’intéresser les investisseurs privés. Il s’agit en particulier des SVT (spécialistes en valeur du trésor) ce sont des banques privés qui bénéficient d’une sorte de label qui vient attester de leur collaboration active avec le ministère des finances ;

Pour les banques, ce label leur permet d’apparaître comme sérieusement après d’investisseurs privés et c’est positif pour l’état qui trouve des interlocuteur privilégié pour l’aider à écouler sa dette à bas prix.

Chaque année, palmarès des meilleurs SVT, le dernier publié au début 2014 et le premier c’est BMP.

 

1. B) Les titres de dettes

 

La dette française aujourd’hui repose très majoritairement sur des titres négociables, c’est-à-dire des titres que les preneurs, les investisseurs, peuvent à leur guise revendre sur le marché dit « secondaire », de l’occasion. Ces titres aujourd’hui appartiennent à 3 catégories qui se distinguent principalement selon la maturité à l’émission (la durée de vie).

• Les OAT (obligations assimilables du trésor) : ce sont ces obligations qui ont la maturité la plus longue à l’émission, c’est-à-dire concrètement la durée de vie la plus longue au moment où elles sont émises. Cette maturité est comprise entre 5 et 50 ans. En pratique, aujourd’hui, la majorité des OAT émises ont des durées de vie qui environnent 7 à 10 ans. Aujourd’hui, ces titres concrètement représentent environ 2/3 (environ 65%) de l’encours de dettes négociables de la France. Tous les mois en principe, l’Agence France Trésor réalise une émission de titres de cette nature. Selon les mois et selon les besoins, l’AFT va solliciter les investisseurs pour une durée plus ou moins grande. Dans tous les cas le principe est celui d’une adjudication, une vente aux enchères. L’État, l’AFT indique qu’elle souhaite placer sur le marché un montant fixé de dettes pour une certaine durée. Les différents investisseurs, les SVT en particulier, proposent un prix. Celui qui demande le taux le plus bas l’emporte. Formellement, il y a cette « vente aux enchères » mais elle est préparée en avance par une coopération.

 

• Les BTAN (les bons du trésor à intérêt annuel) : La maturité à l’émission est de 2 à 5 ans, moyen terme. L’émission a également lieu tous les mois. Ces titres emportent environ 20% de la dette négociable française. Le principe est que les intérêts sont payés chaque année aux preneurs de ces titres.

 

• Les BTF (les bons du trésor à intérêt fixe et précompté) : il s’agit des titres à court terme, entre 1 mois et 1 an en principe. Ces titres portent l’essentiel des opérations de trésorerie et ils sont concrètement associés aujourd’hui à 15% environ de la dette négociable française. Ces titres ont pour particularité (intérêt précompté) de prévoir un mode de rémunération spécifique : concrètement, l’État va emprunter 100 pour une courte durée, il perçoit 97 tout de suite et il rembourse 100 à la fin dans l’hypothèse où le taux d’intérêt est de 3%. C’est comme si la rémunération était donnée dès le départ.

C’est donc un choix économique et stratégique de l’AFT de privilégier à telle ou telle période une catégorie de la dette pour

• amortir
• trouver de la dette à plus bas prix → économies

 

 

• 3 Les enjeux théoriques

 

Il y en un principal : la souveraineté de l’État et son éventuelle mise en cause. Atour de cette problématique de la souveraineté, deux éléments :

• un chiffre : aujourd’hui, la dette française est détenue à environ 65% par des étrangers (parmi les investisseurs connus par l’AFT). La grande majorité de la dette française est détenue par des particuliers, des entreprises, des États étrangers… ça implique que la France paie des étrangers avec nos impôts plutôt que des investisseurs français. Soucis éventuel : en cas de difficulté de la France à faire face à ses engagements, le fait que ces créanciers soient étrangers implique que les moyens de pression politiques et juridiques à leur égard sont moindre qu’à l’égard d’éventuels créanciers français.
• L’ensemble des titres de dette aujourd’hui constituent des contrats de droit privé et en particulier en cas de difficulté juridique, en cas de défaut de l’État, la France, ce sont en principe les voies du droit commun, de l’exécution qui devraient s’appliquer au risque que les États et autres politiques publiques soit assimilées à des personne privées en situation de faillite. Ces situations de faillite ne concernent pas la France ni les collectivités publiques car l’État leur pose sa garantie.

Ex : ville de Détroit aux USA en 2013 a été placé sous le régime des faillites comme celui des entreprises avec comme conséquence immédiate qu’un juge est saisi et négocie actuellement, notamment avec les 5 cas des employés, l’étendue des licenciements. Aujourd’hui, la commune négocie sous l’autorité de la justice, le niveau de licenciement de ces agents ainsi que l’attribution des pensions des retraités. L’impacte sur le fonctionnement des services public est considérable, c’est la conséquence de l’application du droit des faillite à un État.

Ex 2 : La faillite d’un État : L’Argentine en 2001 a fait défaut, elle a arrêté de payer ses créanciers, c’est un défaut des fonds souverains. À la suite de cela, une tentative de reconstruction de sa dette a été lancée sous l’égide du Club de Paris, organisation internationale informelle qui réuni à Paris les principaux États du Monde qui sont créanciers d’autres États. Ce groupe en cas de risque de faillite d’un autre État tente de faire l’intercesseur entre l’État en question et l’ensemble de ses créanciers publics et privés. En 2001, début de négociation avec les créanciers de l’Argentine. Ça conduit certains des créanciers à tenter de revendre leurs titres à des prix plus faibles que la valeur faciale des titres en question. Certains fonds d’investissement, spéculatifs, ont acheté un grand nombre de titre de dettes à prix bradé et ensuite, se sont lancés grâce a une sorte de guérilla juridique afin de convaincre les juridictions d’État dans lesquels l’Argentine avait des intérêts pour récupérer des sommes appartenant à l’Argentine. Le fond spéculatif a demandé à la justice française d’ordonner la saisi de créances fiscales de l’Argentine. Des entreprises françaises ont des intérêts en argentine et au titre de cela elles doivent payer des impôts en Argentine. Ce sont des créances fiscales que les fonds spéculatifs ont tenté de saisir. C’est remonté jusqu’à la Ccass qui a fait une pure décision politique, 1ère ch civ 28 mars 2013, MNL capital c/ République d’Argentine : la Ccass bote en touche en s’abritant derrière la conventions internationale de Genève de 2004 relative aux immunités de l’État pour considérer que les créances fiscales étaient protégées par ces immunités. D’après les spécialistes, la convention ne fait pas mention de ce type de créances. La Ccass dans un soucis essentiellement diplomatique a rendu un arrêt sur mesure mais le risque que d’autres juridictions acceptent de saisir les créances fiscal est raisonnable.

 

Conclusion : le développement de l’endettement public à travers de support juridiques peut conduire à la mise en cause directe des prérogatives directes les plus essentielles de ces administrations publiques à commencer par le droit de saisir l’impôt. C’est une privatisation de la gestion de l’argent public qui se retrouve dans le prélèvement de certaines ressources amis aussi dans la prévision et l’exécution des dépenses publiques.

 

 

 

 

2ème sous-partie : Les dépenses publiques

 

Ce sont les dépenses des administrations publiques. Certaines difficultés se posent dans l’évaluation du périmètre de ces différences s’agissant particulièrement des cadeaux fiscaux que font certains États. Il s’agit d’une baisse de recettes ou d’une forme de dépenses ? Aujourd’hui en France, le législateur assimile les cadeaux fiscaux (diminution d’impôts à des catégories de personnes) des dépenses fiscales pris en comptes au titre des ces dépenses publiques.

 

Les dépenses publiques reposent sur des règles en pratique spécifiques qui de plus en plus tendent à se rapprocher des mécanismes privilégiés par les entreprises pour dépenser leur argent.

 

Titre 1 : La programmation des dépenses, les documents budgétaires

Chapitre 1 : Les « grands principes » de présentation budgétaire

 

Section 1 : Le principe d’unité

 

• 1 Le sens du principe

 

Le principe d’unité apparaît à l’art 6 de la LOLF qui reprend une tradition juridique française. Art 6  « Toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique intitulé « budget général ». Ce principe d’unité est un principe d’exhaustivité qui signifie que l’ensemble des données relatives aux dépenses comme aux recettes doivent apparaître dans un unique document pour une raison évidente : cela permet aux assemblées délibérantes, aux représentants du peuple d’exercer leur fonction de contrôle du gouvernement  en ayant à disposition l’ensemble des informations relatives aux flux d’argent public.

 

 

Comment déterminer le périmètre du budget ? Le périmètre exact du budget de l’État projette deux difficultés, questions :

• l’état peut-il isoler certains flux de recettes ou de défenses en ne les faisant pas paraître dans le budget général ?
• L’État peut-il confier à d’autres personnes juridiques certaines dépenses et certaines recettes, ce qui conduit à faire sortir des flux d’argent public de leur périmètre pour le confier à d’autres ? C’est depuis 1994 que le CC a apporté une réponse relativement précise dans sa formulation. Le ministre du budget, Sarko, a le projet de confier à un établissement public, certaines des dépenses attachées aux pensions des fonctionnaires, 1,5 milliard d’€. LE projet du gouvernement est de transférer à cet établissement certaines dépenses fiscales. L’argent entrera directement dans les caisses de cet établissement public à la place de l’État. Y a-t-il un motif politique ? Ça a une utilité politique car ça permet au ministre de dire qu’il a diminué le train de vie de l’État, le poids de l’État dans l’économie car il a déduit ses dépenses et ses recettes. Problème : ça a une part d’artificialité, ce n’est que juridique. C’est pour cette raison que le CC tente de mettre un point final à ce genre de pratique, atteinte au principe d’unité du budget de l’État : décision du 29 décembre 1994 : «ces règles fondamentales font obstacle à ce que les dépenses qui, s’agissant des agents de l’État, présentent pour lui par nature, un caractère permanent ». D’après le CC, certaines dépenses relèvent par nature des dépenses de l’État car « elles ont un caractère permanent ».

Ex : les pensions de retraite car elles sont légalement dues, elles ne peuvent être confiées à d’autres personnes morales par l’État. Cette définition des dépenses qui ne peuvent faire l’objet d’une débudgétisation, pour le moins confuse. Le meilleur indice de son caractère confus est la référence à la nature des choses.

Depuis, le législateur a tenté de limiter ces mécanismes de débudgétisation même si la LOLF elle-même prévoit que des mécanismes comparables restent praticables.

 

• 2 Les aménagements

 

(mots clés à retenir avec un exemple)

Le droit budgétaire permet à l’État et aux autres APU d’isoler certains flux et donc de les extraire de leur budget le plus souvent dans un soucis d’efficacité: flux :

 

la création d’un établissement public, c’est une manière de faire sortir des dépenses et des recettes quand elles ne sont pas rattachées par nature aux activités de l’État

 

1. A) Les budgets annexes

 

Les budget annexes : traditionnellement, la France a admis que l’État comme les collectivités locales isolent certaines de leurs recettes et dépenses dans un soucis de souplesse des sommes attachées. Aujourd’hui l’État a deux budgets annexes pour lesquels les volumes globaux sont retracés dans la loi de finance mais le détail échappe au contrôle parlementaire.

• Contrôle et exploitation aérien : il s’agit d’une mission de service public administratif (SPA) qui revient à l’État et qui donne lieu au prélèvement de redevances aéroportuaires. Par soucis donc de gestion de ces sommes, l’ensemble des recettes et dépenses sont retracées ensemble dans son budget annexes.
• Publication officielle et information administrative : ce sont les éditions de JO. LE fait que cette maison d’édition qui n’a pas la personnalité morale car elle dépend de Matignon, le fait qu’elle ait un budget annexe lui permet une gestion plus dynamique de ses recettes. Il y a un objectif de souplesse dans les recettes et les dépenses.

 

Les collectivités territoriales aussi connaissent les budgets annexes car l’ensemble des SPIC exploités en régie doivent faire l’objet d’un budget annexe surtout pour un meilleur contrôle du financement des SPIC, car art 2224-2 du CGCT exclue par principe la subvention par les collectivités des missions de SPIC pour des raisons tenant essentiellement au droit de la concurrence.

 

1. B) Les comptes spéciaux du trésor

 

Ces comptes spéciaux constituent des techniques budgétaires et comptables qui conduisent à isoler au seins de la loi de finance, un certain nombre de flux d’argent public dans la mesure où ces flux sont transitoires, ils ne ofnt que transiter par les caisses de l’État.

 

Par exemple, actuellement un compte d’affectation spéciale concerne l’audio-visuel public, AVANCES : les entreprises de l’audio-visuel public sont financées en grande partie par la redevance audio-visuelle appelée aujourd’hui la contribution, c’est un impôt. Ces sommes sont récoltées par l’État mais il vient simplement les récolter pour le compte d’autres personnes morales et ces sommes ne font donc que transiter de manière provisoire par les caisses d’État d’où ce compte, espèce de tube.

 

Deuxième exemple : les relations de la France avec le FMI sont retracées dans un compte d’opération monétaire.

 

Dernier exemple : l’ensemble des relations financières avec les États étrangers, notamment les prêts à l’État étranger, voient leur compte dans un compte de cours financier.

 

L’ensemble des sommes liées à ces flux sont retracées dans la loi de finances mais l’ensemble ne donne pas lieu à discutions par les parlementaires.

 

1. C) Les opérations de trésorerie

 

L’ensemble des flux d’argent attachés attachés aux émissions et aux remboursement d’emprunts constituent des opérations qui ne sont que provisoires. Donc, ce caractère provisoire a traditionnellement conduit l’État à ne pas du tout mentionner les volumes concernés dans le cadre des lois de finances. Aujourd’hui, depuis 6 ans, la loi de finance par soucis de transparence vient préciser les montant globaux que l’administration chaque année doit emprunter sur les marchés financiers afin d’amortir la dette et faire face au déficit annuel. Au delà des 70 milliard d’€ qui permettront de combler le déficit, c’est 105 millions d’€ que l’AFT vient emprunter sur le marché pour amortir la dette.

 

Section 2 : Le principe d’universalité

 

 Ce principe complète le principe d’unité et le plus souvent , les deux sont violés ensemble. Plus précisément, la LOLF distingue les deux facette traditionnelles de ce principe :

• principe de non contraction
• principe de non

 

• 1 Le principe de non-contraction des recettes et des dépenses

 

1. A) La signification du principe

 

C’est l’art 6 de la LOLF qui dit pour l’État qu’il est fait dans le budget recette du montant intégral du produit sans contraction entre les recettes et les dépenses. Ce principe constitue un principe de non-compensation entre les recettes et les dépenses. Chaque service administratif doit faire apparaître toutes ses recettes, toutes ses dépenses sans contraction entre elles.

 

Ex : administration fiscale fait entrer 1000 et coûte 100 à l’État. Il doit faire apparaître 1000 et 100 en contractant les recettes et les dépenses.

 

Ex 2 : ça peut paraître rigide. Le château de Versailles avait une tradition consistant à ramasser du bois mort dans le parc pour chauffer le château. Ça pose un problème budgétaire car le combustible constitue une source d’enrichissement et donc le fait qu’il y ait un flux sur la récolte de cette valeur et qu’il y ait une dépense en brûlant, ça doit être retracé. Jusqu’en 1940, ça imposait de vendre le bois aux services du ministre des finances compétent qui ensuite lui donnait une notation financière lui permettant de racheter son bois au même ministère des finances. Aujourd’hui, les choses ont été simplifiées, c’est seulement des écritures comptables qui conduisent le château à valoriser le bois ramassé ce qui permet aux représentants du peuple qui financent le château de réaliser l’ensemble des flux de valeur.

 

1. B) Les limites à ce principe

 

Ex 1 : La LOLF permet des « prélèvements sur recette ». Ce sont des sommes qui sont directement prélevées dans les recettes globales de l’État pour être affectées sans discussion parlementaire à certains récipients d’air. Aujourd’hui, la loi de finance prélève directement une partie des recettes de l’État pour les affecter à l’Union Européenne et pour en affecter aussi d’autres aux collectivités territoriales.

 

Ex 2 : les RDI (remboursement des dégrèvements d’impôt) : cette notion revoit à une pratique budgétaire et fiscale dont la loi de finance s’efforce de tenir compte pour des raisons de clarté.

Illustration : chaque année, ISR est payé à travers des avances et ce n’est qu’au mois d’août que l’État sait combien les contribuables lui doivent. En août 2014, la France va devoir rembourser un certain contribuable qui avait gagné beaucoup en 2012 mais pas en 2013. Au début 2014, on lui a demandé beaucoup d’avances mais quand ils se rendent compte qu’il n’a rien gagné, ils rendent l’argent.

 

Concrètement, le principe d’universalité impose que chaque année, la loi de finance prévoit l’ensemble des flux entrants et sortants parmi lesquels certains sont assez artificiels puisque provisoires. Conséquence : la loi de finance par soucis de transparence et de réalisme des données prévoit une forme de contraction pour justement effacer les données relatives à ces remboursements d’impôts qui sont assez artificiels. Le chiffre brut sans tenir compte des RDI 407 milliards de dépenses et parmi elles les sommes qui seront remboursées au mois d’août. Autre chiffre qui inclus les RDI, c’est seulement 305 milliards, 102 milliards de différence quand même, voilà une forme de contraction.

 

• 2 Le principe de non affectation des recettes et des dépenses

 

Très violé en pratique. Signification et limite ou aménagement.

 

1. A) La signification du principe

 

Toujours dans l’article 6 de la LOLF, formule ramassée : l’ensemble de recettes assure l’ensemble des dépenses ». Le soucis de la LOLF dans le prolongement de l’ensemble des textes budgétaires est qu’il soit fait masse de l’ensemble des recettes pour que le parlement puisse exercer sa souveraineté et décider des dépenses sans priorité accordée à telle ou telle émission. Bref pour qu’une vraie discussion puisse s’engager sur l’ensemble des missions de l’État, il est nécessaire d’éviter que certaines recettes soient directement attachées à certaines missions puisque ça limiterait la capacité des parlementaires à décider d’intervenir plutôt sur tel ou tel point plutôt que sur tel ou tel autres.

 

Ce soucis que les recettes ne soient pas affectées doit permettre d’éviter certaines dérives démagogiques car s’il était possible de multiplier les affectation et faire que toutes servent à financer un service public pré défini, il serait difficile de financer certaines missions financièrement plus difficile à justifier, à vendre. Le principe est que tous les impôts tombent dans la même caisse.

 

Il y a une troisième raison importante : en prévoyant de pré-affecter certaines recettes à certaines dépenses, le risque est celui d’une inadéquation au fil du temps entre les besoin du service concerné et les recettes concernées. Par exemple, aujourd’hui le CNC (centre national de la cinématographie) est un établissement public qui est principalement financé par des taxes perçues sur les places de cinémas.son assiette a été juste calibrée pour permettre au CNC de remplir sa mission. Mais il se trouve que les recettes de cet établissement ont crus beaucoup plus que les prévisions de sorte que le CNC gagne trop d’argent par rapport à ses besoins. Actuellement, la trésorerie du CNC avoisine le milliard d’euro.

 

1. B) Les aménagements

 

Les textes prévoient un certain nombre de limites souvent contestables qui existent pourtant. Quelles sont ces limites ? 3 exemples :

 

• La création d’un établissement public : Elle reste la manière la plus simple de confier certaines dépenses à une autre personne que l’État et à prévoir par la loi que cet organisme bénéficiera directement de certaines recettes fiscales ;
• Les universités fonctionnent de cette manière ! L’état confie des recettes fiscales à l’université ;
• L’ensemble des caisses de sécurité sociales qui se voient affectés plus de 100 milliards d’euros d’impôt, c’est principalement la CSG qui aujourd’hui représente un volume d’environ 80 000 euros d’impôts.

 

Deuxième série d’exemple, les comptes spéciaux et les budgets annexes :

 

• Ils constituent une forme de pré-affectation de certains produits, France TV etc, y’a ce même mécanisme. Ça ne fait que passer par les caisses de l’État.
• La notion de fonds de concours, cette expression renvoie à une pratique budgétaire ancienne que connait l’état et aussi les collectivités territoriales qui permet à une collectivité publique ou à une personne privée de « subventionner » certaines dépenses de service public. Il arrive qu’une collectivité territoriale riche souhaite que l’état fasse des efforts dans l’équipement des routes nationales qui la traverses. La collectivité pourra accorder des sommes à l’état. Cette procédure budgétaire permet de concourir de tout son long à certains objectifs déterminés.

 

Section 3 : Le principe d’annualité

 

Le sens du principe et les aménagements.

 

• 1 Le sens du principe

 

Dès lors qu’un budget est un acte de prévision est d’autorisation, il est évident qu’il doit être attaché à une certaine temporalité, à un certain exercice, à une certaine période de temps. Cet temporalité, cet exercice en France, est un an. Le choix de la France c’est de retenir un an pour enfermer prévisions et autorisations. En France, l’exercice budgétaire. C’est sur le point de la comptabilité qui retrace l’exécution du budget qu’il y a une petite subtilité. 

La question est la suivante : quelles sont concrètement les opérations qui doivent être attachées à une année plutôt qu’à celle d’après ? L’État tient principalement une comptabilité dite de caisse ou comptabilité budgétaire.

Une année, au titre de cette comptabilité, sont rattachée à l’année N l’ensemble des recettes et des dépenses encaissées au titre de cette année. C’est l’encaissement et le décaissement effectif qui compte. L’autre technique qu’emploie les entreprise c’est la comptabilité d’engagement, d’exercice ou de comptabilité générale. La comptabilité d’engagement consiste à décrire pour l’année N l’ensemble des créances acquise et les dettes certaines. Il s’agit de retracer des engagements juridiques, cela est plus parlant économiquement que des encaissements et des décaissements. Ce qui compte pour une entreprise, c’est d’abord de savoir qu’elle est sure de récupérer de l’argent, ou qu’elle est sure de devoir payer. La question de la date exacte à laquelle le chèque sera fait ou encaissé est assez secondaire, c’est un problème de trésorerie. Le fait qu’on reçoive un chèque le 3 décembre ou le 3 janvier dépend aussi de la poste. L’annualité n’est pas quelque chose d’évident

 

C’est pour ça que l’État continue essentiellement de rattacher ces flux d’argent public à une année en fonction des encaissements et décaissements. Néanmoins, ils s’efforcent en parallèle de tenir également la comptabilité de ses engagements de ses dettes et de ces créances. Pour terminer sur ces histoire d’annualité :

 

• 2 Les aménagements au principe d’annualité

 

La vie économique n’est pas réductible à un rite annuel : quand l’état se lance dans un projet d’investissement ou qu’il embauche un fonctionnaire, les textes budgétaires prévoient une certaine programmation des flux d’argent public et tiennent comptes des engagements pluriannuels

 

1. A) La programmation des dépenses

 

La Constitution en 2008 a été modifiée avec la QPC notamment, et surtout afin d’intégrer à l’article 34 de la constitution une nouvelle catégories de lois : les lois de programmation en matière de finances publiques. Ces lois sont sensées conduire le parlement à prendre des engagements sur plusieurs années, actuellement c’est une loi de 2007 qui trouve à s’appliquer. Ces textes ont tout de même une portée très limitée puisqu’il n’enlèvent rien au principe fondamental de l’annualité budgétaire et de l’impôt et plus fondamentalement encore c’est le principe du consentement à l’impôt. Cette loi de programmation tient de l’engagement moral du parlement qui prévoit sur une période de 3 à 5 ans l’évolution des recettes et des dépenses en fonction de ses engagements politiques. Néanmoins, ces prévisions n’enlève rien au pouvoir de décision totale que conserve chaque année le parlement qui peut ne pas respecter ses engagements. Outre ces lois, il est important de voir la distinction des AE et des CP.

 

1. B) La distinction AE et CP

 

Cette distinction est posée par la LOLF mais on s’en fout complètement ça marche pas, mais faut savoir ce que c’est. Depuis la LOLF, les budgets publics sont articulés autour de deux séries d’enveloppes. La plus importante est celle dite des crédits de paiement. Concrètement, il s’agit de l’enveloppe effectivement accordée pour l’exercice à venir mais en plus pour l’ensemble des administrations, l’état doit prévoir également des autorisations d’engagements qui viennent fixer la limite pluriannuelle dans laquelle le service administratif concerné peut s’engager.

 

Exemple : Cette année le parlement souhaite permettre l’achat d’un porte-avion, il va prévoir des autorisations d’engagement de 5 milliards et comme l’idée c’est que ça va mettre 5 ans à ce construire, il souscrit un crédit de paiement de 1 milliard. Ces autorisations ont une conséquences juridiques. Néanmoins, les lois de finances successives ne sont pas liées par les autorisations d’engagement précédentes. Surtout en pratique, chaque année la loi de finance limite au maximum les autorisation d’engagement et dans l’immense majorité des cas, le montant de ces AE est équivalent à celui des CP (crédit de paiement) en pratique, le parlement refuse donc d’offrir une possibilité d’engagement importants aux différents ministères par soucis de précautions.

 

1. C) Les engagements pluriannuels

 

L’état souscrit des contrats de plan ou des contrats pluriannuels.

 

Ex : contrat entre Assas et le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche. Ces contrats conduisent l’état à s’engager à verser des sommes pendant 4 ans, 5 ans et en contrepartie l’université s’engage à développer certaines pratiques nouvelles. Il se trouve que sur le plan budgétaire, le contrat ne vient pas limiter la liberté du parlement, il peut très bien chaque année ne pas tenir compte des termes de ce contrat. Néanmoins ,la jurisprudence administrative attache des effets de droit à la violation par l’administration de ses promesses, ça s’appelle une faute pour l’administration que de ne pas tenir ses promesses. Donc le Conseil d’État admet d’indemniser la rupture de son engagement par l’état.

 

Deuxième exemple : l’autorisation d’emprunter. Quand chaque année le parlement autorise le gouvernement à emprunter pour combler le déficit, ça n’apparaît pas formellement dans la loi de finance mais on sait bien que l’emprunt ça ne sera pas sur 1 an pile, le parlement sais bien que c’est ensuite sur des années que les intérêts devront être payés.

 

Troisième exemple : la notion de garantie. La LOLF permet à l’état de même que le CGCT permet aux collectivités territoriales d’offrir sa garantie à certains partenaires économique de l’administration. C’est un contrat qui accorde sa garantie à l’établissement public pour qu’il puisse emprunter auprès d’une banque (c’est comme quand les parents se porte caution pour qu’on puisse louer un appartement. État va devoir payer si plus tard l’établissement se casse la binette.

 

Dernier exemple : L’emploi de personnel par les personnes publics. Évidemment, il a en pratique des conséquences sur 60 ans, 70 ans selon la durée de vie du fonctionnaire et si juridiquement chaque année le parlement peut refuser de payer les fonctionnaires, il est peu probable en pratique que l’état n’engage pas ses engagements.

 

Le principe d’annualité reste donc de portée limitée.

 

Section 4 : Le principe de sincérité

 

Ce principe a été formalisé plus tard que ceux vus précédemment, ils reste considéré par plusieurs auteurs comme un gadget. C’est un principe qui d’après certains ne sert à rien. Le prof n’est pas de cet avis. Aujourd’hui il apparaît dans la Constitution par la réforme 2008, art 47-2 qui dispose « Les comptes des APU sont réguliers et sincères ». ça pose le principe de sincérité des comptes des ensembles des APU. S’agissant de l’État, c’est la LOLF art 32 qui était venue consacrer en 2001 ce principe qui pèse sur l’élaboration et l’exécution du budget de l’État.

 

• 1 Le sens du principe

 

1. A) L’apparition de la consécration

 

Décision du CC du 21 juin 1993 sur les lois de finance rectificatives vient expressément considérer qu’un projet de loi financier ne viole pas le principe de sincérité et ce faisant, le CC consacre le principe. Cette consécration formelle est consécutive à des saisine par les parlementaires qui tentaient de faire annuler des projets de textes budgétaires en invoquant la sincérité ds prévisions sur lesquelles le gouvernement  avait fondé ses projets de loi. Les parlementaires à force d’invoquer la même expression, finissent par convaincre le Constitutionnel de dégager ce principe. On a eu la même chose avec l’imposition confiscatoire.

 

Aujourd’hui, ce principe a une définition proposée par la LOLF qui en 2001 se contente de dire « Les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État ».

 

1. B) Le contenu de ce principe

 

La seule précision que la LOLF donne quand au contenu de la sincérité est d’ordre processuel : « la sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ».

 

C’est le CC qui est venu préciser le contenu de cette notion en indiquant dans sa décision du 29 décembre 2004, sur la loi de finance pour 2005, « la sincérité se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre budgétaire ». C’est une obligation de bonne foi qui pèse sur le gouvernement qui prépare le budget et sur le législateur qui va fonder les textes. Le CC a repris cette définition.

 

Cette obligation de sincérité apporte-t-elle quelque chose  de nouveau par rapport aux principes d’unité et d’universalité ? La plupart des cas de mauvaise foi du gouvernement  et du parlement visent des situations de débudgétisation en faisant sortir des dépenses du budget de l’État. La grande majorité des cas de mauvaise foi du gouvernement  ou du parlement pouvaient d’ors et déjà être contestés sur le fondement de l’universalité et de la bonne foi.

 

ça fourni une arme au CC pour rapprocher plusieurs textes adoptés par le parlement : la loi de finances initiale et la loi de programmation. À travers le principe de sincérité il est possible pour le CC de confronter les textes pour évaluer la discordance ou non . À travers cette notion de bonne foi, le CC peut reprocher un manque de cohérence au gouvernement  donc un manque de bonne foi, ce qui n’était pas possible.

 

Cet outil partiellement novateur est-il véritablement efficace ?

 

• 2 La portée du principe

 

La portée juridique du principe est très faible. Il a une portée politique essentielle qui nous conduit à penser que ce principe est intéressant.

 

1. A) La portée juridique

 

S’agissant de l’État, cette portée semble limitée à deux égards au moins

• au regard de la nature humaine de la règle
• au regard de sa mise en œuvre par le CC

 

• La nature même de l’évidence

 

Norme = modèle de comportement

Cette norme porte sur la bonne foi du gouvernement  et ensuite du parlement mais le problème est qu’elle s’apprécie au regard principalement de prévisions économiques. L’essentiel des dispositions des projets de lois de finances reposent sur une disposition économique.

 

Le CC dans sa décision de décembre 2004 ajoute qu’il est conscient

• que les prévisions économiques sont aléatoires car reposent sur des estimations jamais fiables à 100%. L’évolution d’une économie est par nature imprévisible. Il est donc délicat pour le CC, le cas échéant d’attester la mauvaise foi du parlement et du gouvernement, caractérisé par l’écart entre la prévision de croissance par le gouvernement et la prévision que l’INSEE ou autre retiendrait. Il est donc difficile de prouver la mauvaise foi supposée du gouvernement et du parlement.

En 2000, une loi de finances initiale est adoptée, fondée sur une prévision de croissance nettement supérieure à cette que l’INSEE avait prévu. Le CC est tenté d’annuler ces prévisions. En août 2000 une polémique éclate qui accuse le gouvernement  d’avoir constituée une cagnotte fiscale : Jospin aurait camouflées des entrées fiscales supérieures aux prévisions liées au fait qu’en pratique, la croissance s’est révélée très supérieure aux deux prévisions. Cet épisode montre de manière significative que les prévisions peuvent s’avérer plus pessimistes que la réalité qui s’en suit et a met le CC dans une situation difficile : prendre le risque d’annuler pour insincérité alors qu les prévisions sont dépassées, le juge est dans une position très inconfortable.

 

• La mise en œuvre par le CC du principe

 

ça conforte cette idée d’un défaut relatif d’efficacité du principe. Il faut constater que depuis 2004, le CC a posé le principe d’un contrôle qu’il qualifiait de contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation. Le CC indique qu’il ne censurerait qu’une violation manifeste de la norme portée par le principe. Il entend lui-même rester en retrait.

 

Élément statistique : depuis 1993, première évocation du principe par le CC, le CC n’a identité qu’à deux reprises une violation de ce principe :

• 30 décembre 1997
• 29 décembre 1998

Dans ces deux cas, le CC n’a pas tiré de conséquence concrète de ces constats de violation de la Constitution car dans ces deux cas, il a admis que l’engagement du gouvernement d’adopter une loi de finance rectificative qui révise les prévisions erronées suffise donc à laisser le CC vivre les textes contestés.

 

Juridiquement la portée effective du principe de sincérité semble très réduite. Néanmoins, doit-on considérer que la portée d’une norme se mesure à sa capacité à être violée et à être sanctionnée ?

 

1. B) La portée politique

 

Depuis 1993, il n’y a pas une année sans que le CC soit saisi par les parlementaires de l’opposition de requêtes qui tentent de faire constater une violation de ce principe. On peut considérer que ce principe a une portée prophylactique, préventive. La vertu principale de ce principe de sincérité est de reformuler une obligation de bonne foi qui certes, est déjà présente dans le principe d’unité et dans le principe d’universalité. Cette reformulation est d’un point de vue politique très intéressante. Universalité et sincérité c’est la même chose mais sincérité ça fait peur.

 

Conclusion : le principe de sincérité fait peser une menace d’annulation effrayant pour le gouvernement  car une éventuelle sanction du principe serait immédiatement comprise comme un cas avéré de mauvaise foi qui politiquement coûterait chère. En pratique, il semble que depuis que ce principe existe, la crainte qu’il incarne, pousse les gouvernement successifs à être plus raisonnables dans leurs prévisions et finalement à plus respecter ce principe.

 

Chapitre 2 : Les techniques d’élaboration du budget

 

Section 1 : La structure des documents budgétaires

 

S’agissant de l’État, il y a deux parties dans la loi de finance. La Constitution et l’ordonnance de 59 puis la LOLF impliquent que la loi de finances doit être découpée en 2 parties :

• une qui vient préciser les recettes estimées et l’équilibre des recettes publiques au regard des prévisions de dépenses pour l’année à venir
• la deuxième partie vient ventiler les crédits entre les différentes missions de SP. Ça précise les dépenses que l’administration pourra engager

Il résulte de la Constitution et des textes organiques que le parlement doit adopter dans un premier temps la première puis la seconde. Il s’agit d’éviter des promesses de dépense inconsidérées en imposant au parlement de se fixer sur les recettes qu’il entend faire entrer dans les caisses.

 

En 1979, le parlement commence à discuter la deuxième à la place de la première. Le projet est adopté dans le mauvais sens. Le CC est saisi. Le 24 décembre 1979, il prend une décision d’annulation du projet de loi de finances. Le parlement adopte en catimini un projet de loi de finances pour l’art 1 pour palier l’annulation initiale. Ça impose un examen prioritaire de la première partie du budget. 

 

Les différents tableaux statistiques et documents 

 

Certains documents ont une valeur juridique et sont le complément indispensable du budget et d’autres ont une simple portée informative. Les documents les plus importants tiennent aux États législatifs qui se distinguent (A, B..) qui viennent préciser la ventilation des recettes et dépenses qui apparaissent dans la loi de finance. Il existe des documents budgétaires qui notamment se caractérisent par leur couleur.

 

Il résulte des textes organiques que le parlement doit d’abord adopter la première partie. Il s’agit d’éviter des promesses de dépense inconsidérée en imposant au parlement de se fixer sur les recettes

 

Il se trouve qu’en 1979, VGD dit qu’il faut rompre avec ces principes procéduraux et le parlement discute la deuxième partie avant la première. Le CC est saisi et le 24 décembre 1979 et VGD annule la loi de finances. Le parlement prend une décision pour adopter en catimini simplement un article 1 pour la loi de finance de 1981 pour pallier cette annulation du projet initial causé par la violation de cette règle de procédure qui impose donc un examen prioritaire de la première partie du budget.

Les différents tableaux statistique et documents : traditionnellement une multitude de documents accompagnent le projet de loi de finance, certains ont une vraie valeur juridique et sont le complément indispensable du budget, d’autres ont une portée informative mais joue un rôle en permettant un contrôle parlementaire efficace. Les document s les plus importants tiennent aux États législatifs qui se distinguent par leurs jolis noms.Ils viennent préciser la ventilation des recettes et des dépenses qui apparaissent dans la loi de finances.

 

Ensuite, il existe une ribambelle de documents budgétaires qui notamment se caractérisent par leur couleur.

Deux autres séries de documents méritent d’être évoqués. Toutes une série de rapport porte spécifiquement pour des sujets d’intérêt budgétaire, c’est donc des rapports thématiques qui accompagnent ces projets. Des rapports thématiques, jaunes, accompagne les budgets. Chaque année, ça concerne les relations financières entre l’État et les CT. C’est une sorte de mémoire qui vient regrouper l’ensemble des informations budgétaires. Aussi, les qualités ministérielles : ça vient expliquer les moyens financiers consacrés à ça.

 

2ème série : les papiers bleus, viennent préciser la loi de finance en précisant la ventilation précise des crédits attachés aux différentes enveloppes. C’est dans ces bleus, PAP (projet actuel de performance), projet pour présenter les objectifs qualitatifs de gestion de l’argent public. Depuis la LOLF, cette documentation s’est considérablement développée, avec le soucis de donner une information toujours  plus précise et plus concrète.

 

La multiplication de la masse d’information disponible facilite-t-elle le contrôle ou conduit-elle a noyer les parlementaires ? Le prof pense que cette multiplication des informations à destination du parlementaire et du public a renforcé l’importance des juridictions en particulier financières, la cour des comptes. Bizarrement, l’idée était une adresse directe mais il faut quelqu’un qui intervienne entre les deux.

 

Section 2 : La nomenclature budgétaire

 

La structure, c’est la macro-structure, c’est le plus gros. La nomenclature c’est le plus précis, dans le détail. Cette nomenclature incarne la microstructure des documents budgétaires, en particulier de la deuxième partie de la loi de finances liée aux crédits et aux dépenses. La question posée aux juristes est celle de la forme de cette nomenclature. Traditionnellement, sous l’empire de l’ordonnance de 59, cette ventilation s’opérait pas nature de dépense (stylo, voiture, personnel…). C’est matériellement ce que l’argent permet d’acheter. Or, la LOLF fait un pari ambitieux qui permet de ventiler l’ensemble des crédits en fonction de la fonction de la dépense, en fonction des politiques publiques que les crédits permettent de conduire, c’est la fonction  au sens politique : à quoi sert l’argent qui va être remise en avant ?

 

Deux idées :

• ce soucis de ventiler est par fonction des crédits plutôt que par nature repose sur une exigence démocratique, donner une meilleur transparence, lisibilité.
• Outre cet aspect, il y a une autre fonction, le soucis d’une meilleur gestion : comment inciter l’administration a mieux dépenser l’argent, de manière plus efficace (que ça parvienne au but), efficiente (rapport qualité/prix), économique (le moins chère possible).

Les objectifs promus par la LOLF ont tenté d’incarner ces objectifs.

 

 

• 1 Les objectifs promus par la LOLF

 

 

 La LOLF visait à introduire dans l’administration une culture du résultat. Plus précisément, la LOLF a mis en place un découpage ds différentes enveloppes affectées aux différentes administrations, très novateur par rapport à celui issu de l’ordonnance.

Par <3

 

Aujourd’hui, le budget de l’État est découpé en 32 missions (environ 30) qui elles-mêmes sont subdivisées en en tout, environ 150 programmes,  et chacun de ces programmes est divisé en actions, au nombre total de 600. En principe d’après la LOLF, à chacun des programmes, l’administration concernée est censée attacher des objectifs et pour ces objectifs, tous en principe et en pratique la plupart, l’administration doit également définir des indicateurs de résultat.

 

Les objectifs aujourd’hui, il en existe environ 500 mais environ 1000 indicateurs de résultat. Le niveau du programme est important non seulement pour les objectifs qui y sont associés mais aussi parce que la LOLF prévoit que la fongibilité des crédits dorénavant est associée au niveau du programme. Concrètement, l’enveloppe global qui constitue un programme est accordée à l’administration une fois la loi de finance et les différents crédits des différentes actions pourront être librement redéployés par l’administration en cours d’exécution si elle l’estime utile.

 

• 2 La mise en œuvre

 

Depuis 2006, la LOLF est pleinement entrée en vigueur donc on a 10 ans d’expérience de mise en œuvre des objectifs.

 

La Cour des comptes a rédigés des rapports sur cela. S’agissant d’abord du découpage du budget en mission et en programme, ce redécoupage, en pratique, n’a pas véritablement changée la manière de faire de l’administration, c’est plutôt un échec. En somme, les différentes missions sont pour la grande majorité d’entre elles, directement associées à un ministère donc on retrouve le redécoupage de la LOLF, ministère par ministère. On trouve aujourd’hui une mission « justice ». Néanmoins, certaines missions sont apparues, par exemple la mission « conseil et contrôle de l’État, qui pour l’essentiel regroupe les crédits affectés aux juridictions administratives à caractère général et à la Cour des comptes et à certaines AAI. Ça veut dire que chaque année, c’est le VP du Conseil d’État qui vient négocier son enveloppe avec le ministère des finances et il se trouve assimilé à un ministre qui vient négocier ses crédits pour son ministère. Néanmoins, certains programmes attachés à certaines missions sont parvenus à remplir l’objectif initial en donnant une lecture plus politique des dépenses publiques comme c’était l’objectif. C’est le cas par exemple avec la mission justice. Elle a plusieurs programmes qui lui sont associés et en particulier un programme administration pénitencière d’un côté et de l’autre, aide aux victimes. Derrière ces enveloppes, se dessine une politique publique. Le choix politique du gouvernement sera-t-il de mettre le paquet sur la prison ou sur la réinsertion des délinquants ? Ça fonctionne pour certaines enveloppes immédiatement identifiées. C’est du côté en principe essentiel des objectifs et des indicateurs de résultat. Ce sont d’abord ces objectifs et ces indicateurs qui sont censés incarner chaque années les missions principales que se fixent les administrations et ça permet de vérifier si les objectifs politiques ont été tenus ou pas.

 

Ex : mission des contrôles de l’État. Il y a un programme « justice administrative ». Cette année, il y a principalement deux objectifs

• l’objectif de réduire les délais de jugement
• l’objectif de maintenir la qualité des décisions de justice

On comprend qu’il y a une logique de politique publique. Il y a un indicateur : l’indicateur pour réduire les délais de jugement, il porte sur un délai de jours. Il est facile de quantifier la réduction de ce délai. Le Conseil d’État pour attester de sa réussite ou de son échec et par conséquent négocier des crédits. En revanche, l’indicateur associé à l’objectif de maintenir la qualité des décisions de justice, c’est plus compliqué.

 

Comment quantifier la capacité à maintenir la qualité des décisions de justice ? D’après le document budgétaire, la capacité à rendre des bonnes décisions par les TA et les CAA tient au nombre d’annulations par les juridictions supérieures. Toutes les juridictions sont intégrées à la même mission, même budget. Si le Conseil d’État est malhonnête, il ne va pas beaucoup annuler, pour avoir plus d’argent. Certains indicateurs de résultat sont très aisés à manipuler, en tout cas par une administration malhonnête, de mauvaise foi. Aujourd’hui l’ensemble des universités ont parmi leur objectifs, notre réussite. C’est facile à quantifier. Certains de ces indicateurs se prêtent à des manipulations et peuvent impliquer des biais dans l’action administrative. Ex : manière dont le ministère de l’intérieur s’est vu attribuer des objectifs d’arrestation. Les syndicats disent que c’est la « politique du chiffre ». ça a conduit à des pratiques de politique publique contestables. La police nationale a longtemps eu ds indicateurs d’arrestation et de résolution des enquêtes qui assimilaient les infractions quel qu’en soient à nature. En clair, de nombreux commissariats, plutôt de réaliser des missions de PA, de se concentrer sur les cambriolages compliqués,crimes, ces commissariats se concentraient sur les gamins qui fumaient du shit à la sortie du lycée.

 

Dernier élément : au delà de la définition des indicateurs, la lecture des résultats peut parfois susciter des interrogations. Durant plusieurs années, la mission « sécurité » se subdivisaient en deux programmes : gendarmerie nationale et police nationale. Les policiers et les gendarmes chacun de leur coté avaient plusieurs actions communes : sécurité routière. Ces actions se voyaient affublées de plusieurs indicateurs de résultats et objectifs : le nombre de tués/blessés. Un deuxième indicateur, aussi attaché à l’action sécurité routière, était le nombre d’alcoolémie positif. Ce même indicateur de résultat donnait des lectures divergentes :

• d’après les gendarmes, la marque du succès de leur action était que le chiffre baisse, moins de personnes interpellées en état d’ivresse
• l’après les policiers, l’indicateur devait monter pour témoigner de la qualité de leurs interventions 

 

Derrière cette illustration des éventuelles divergences d’interprétation des administrations dans la lecture d’indicateurs, on comprend néanmoins que la définition de tels indicateurs impose aux administrations de s’interroger sur le sens de leur mission. Il y a une obligation pour répondre aux normes budgétaires, d’auto-évaluation par l’administration, auto-interrogation sur le rôle social. À cet égard, la LOLF a véritablement conduit à responsabiliser l’administration, ses agents, les faire se poser des questions.

 

La mise en œuvre de la LOLF se se traduit pas par un succès absolu, des difficultés persistent. Néanmoins, la culture de l’efficacité commence à entrer dans les mœurs.

 

Section 3 : La procédure budgétaire

 

• 1 L’élaboration du budget

 

L’art 38 de la LOLF vient rappeler un principe essentiel depuis la révolution, selon lequel la préparation du budget de l’État relève de la compétence exclusive du gouvernement. Ça se retrouve dans les APU. C’est toujours  l’exécutif qui prépare seul le projet de budget pour ce qui concerne l’État. Ça signifie donc que la notion de « proposition de loi de finance » n’a pas de sens, il n’y a que des projets de lois de finances.  C’est le gouvernement  qui fait tout.

 

S’agissant de l’État, cette préparation du projet de budget est très peu codifiée par les textes. Néanmoins, la pratique est à peu près constante de sorte à ce que chaque année, une circulaire du premier ministre vient fixer les étapes à venir en début d’année. Cette pratique tient à plusieurs étapes, 4 :

• chaque année, au mois de janvier, un « séminaire gouvernemental» réuni le gouvernement pour fixer les objectifs politiques et les associer à des perspectives économiques
• en février, le premier ministre adresse une «lettre de cadrage» adressée à l’ensemble des membres du gouvernement  pour donner le cadre général, macro-économique dans lequel devra s’inscrire le projet de loi de finance. C’est la base qui va permettre la négociation par chaque ministre et chaque responsable d’une mission avec le ministre des finances qui vient servir de contrepoids aux appétits des ministères dépensiers.
• En avril/mai, le premier ministre vient clore la phase de négociations en adressant à l’ensemble des ministres et des responsables des missions des lettres-plafond. Cette lettre vient pour chaque mission, fixer l’enveloppe maximale que le gouvernement, le premier ministre, envisagent de confier à chaque administration, à chaque ministère en pratique.
• Tout l’été est occupé à préciser au sein de chaque ministère, la ventilation des dépenses, la préparation des bleus. C’est la rédaction des projets annuels de performance. À la fin du mois d’août, le Conseil d’État est saisi pour avis sur le projet de loi de finance. Enfin, après avoir recueilli l’avis du Conseil d’État, le projet est délibéré en Conseil des ministres et après son adoption par le Conseil des ministres, il passe devant le parlement, devant l’assemblée nationale. Le budget est alors adopté.
• 2 L’adoption du budget

 

Il y a deux éléments important fixés par la Constitution elle même. La Constitution de 1958 est peu développée en matière budgétaire sauf sur la question des modalités d’adoption du budget de l’État.

• Le calendrier parlementaire
• Le pouvoir d’amendement parlementaire

 

1. A) Le calendrier parlementaire

 

Ce calendrier est précisément fixé à l’art 47 du la Constitution qui fixe un délai maximal de 70 jours de discussion entre les deux assemblées et que l’assemblée nationale est saisie en premier lieu, elle a 40 jours pour  discuter du projet de première lecture. Si non respect, sanction, le gouvernement  adopte par voie d’ordonnance le projet de loi de finances.

 

1. B) Le pouvoir d’amendement

 

Sur ce second point, la Constitution de 1958 s’est fait extrêmement rigoureuse à l’égard des parlementaires afin de prévenir des débordements démagogiques et des blocages illustrés par les Républiques précédentes. C’est aujourd’hui l’art 40 de la Constitution qui vient poser un cadenas sur le pouvoir d’amendement des parlementaires qui a priori est essentiel. C’est le seul pouvoir véritable dont disposent les parlementaires.

Art 40 «Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. »

D’après l’art 40, une sanction d’irrecevabilité, même pas examiné, frappe tout amendement qui en pratique se révélerait coûteux pour le budget de l’État, soit en diminuant les recettes, soit en aggravant les charges.

 

En pratique, le CC dans un premier temps et la LOLF dans un second temps ont retenue une interprétation très souple de cet article :

• le CC a une pratique, dans son contrôle, équivalente à cette relative à l’application de l’article 34 et de l’article 37. Le CC ne sanctionne pas systématiquement les incursions du législateur dans le domaine réglementaire. Des irrecevabilités doivent être levées par le gouvernement ou par les commissions des finances pour ensuite être potentiellement sanctionnés par le CC
• la LOLF, conformément à l’esprit du CC a tenté de desserrer la contrainte pesant sur les parlementaires en facilitant les possibilités de gager les amendements coûteux par des économies réalisées par ailleurs. Concrètement, depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, art 47, «La charge s’entend de la mission ». ça veut dire que, d’après la LOLF, les parlementaires peuvent aggraver une charge au sein d’une mission si en contrepartie, il propose une économie ou la création d’un nouvel impôt attaché à la même mission.

 

En pratique, les parlementaires ont des recettes qui conduisent de manière un peu artificielle à réussir à gager certaines propositions de dépense.

 

Conclusion : Les assouplissements de l’art 40 conduisent-ils les parlementaires à se saisir véritablement de leur pouvoir d’amendement ? La doctrine universitaire traditionnellement est très critique en rappelant un chiffre récurant d’une année sur l’autre selon lequel seulement en moyenne chaque année, 1/1000 des crédits inscrits dans la loi de finances seraient déplacés à la suite d’amendements parlementaires. Néanmoins, ce chiffre doit être pris avec distance car :

• il mérite d’être rapporté au pouvoir dont le gouvernement lui-même dispose pour réduire ou augmenter certaines recettes ou dépenses. En pratique, 95% des dépenses prévues chaque années ne sont que la reproductions des années précédentes. La capacité des parlementaires à déplacer, réaffecter, ds crédits mérite, pour être apprécié, en rapport avec la liberté du gouvernement à procéder à des redéploiements. EN moyenne, chaque année depuis 1968, le budget annuel constitue pour environ 95% des crédits qu’il englobe, ça constitue la reconduction des crédits engagés les années précédentes. C’est environ 5% de crédits sur lesquels le gouvernement  a vraiment un pouvoir surtout pour les réaffecter. Il est pertinent de comparer cette liberté du gouvernement  à celle qu’utilise les parlementaires portant sur 1/1000 de l’ensemble. On peut considérer que c’est donc 2% des crédits que le gouvernement  peut redéployer que fait l’objet de redéploiements parlementaires.
• Une autre considération mérite d’être prise en compte : si les parlementaires ne déploient qu’assez peu de crédits, l’essentiel de leurs amendements portent sur des questions sensibles politiquement, qui soulèvent de vrais difficultés, qui mettent en cause de vrais débats. Ex : tous les ans depuis 1982, des parlementaires déposent des amendements pour modifier l’ISF. À chaque fois, ces amendements relatifs à l’ISF portent sur des questions très sensibles politiquement car elles soulèvent véritablement des enjeux quand à la conception même de ce qui est juste/bien/mal. Des sommes assez faibles peuvent être significatives de discussions politiques importantes. Les parlementaires sont là pour faire de la politique, c’est leur métier. Ces discussions politiques parfois peuvent être rattachées à des discussions qui financièrement représentent des enjeux très limités. Ex : le mariage pour tous ça ne coûte rien.

 

 

Titre 4 : Les modalités d’exécution 

 

La LOLF a initié un mouvement apparemment contradictoire mais qui en pratique ne l’est pas. D’un côté, la LOLF a le soucis de renforcer la liberté du gouvernement, de redéployer en cours d’exercice les crédits ouverts au titre de l’autorisation budgétaire. Cette plus grande liberté tient au fait que le programme est devenu l’enveloppe essentielle : chaque année, le parlement vote sur environ 150 programmes qui constituent autant d’enveloppes qui, en cours d’année, voir la ventilation des crédits qu’elles renfermes, modifiés par l’ensemble des administrations concernées, et ce de manière très libre. Avant la LOLF, encore jusqu’à 2001, le budget de l’État connaissait des chapitres qui correspondaient aux actuels programmes et ces chapitres étaient au nombre d’environ 800 → il y avaient 800 enveloppes que le gouvernement  ne pouvait pas véritablement modifier, il était tenu par les crédits de toutes ces enveloppes sans possibilité de créer des passerelles entre elles. Aujourd’hui, cette contrainte se retrouve dans 1/150ème du budget. C’est une forme de responsabilité, le gouvernement  doit indiquer au parlementaire les raisons pour lesquelles il redéploie en motivant ces mouvements financiers.

 

D’un autre côté, la LOLF est venue limiter la liberté dont dispose traditionnellement le gouvernement  de geler ou d’annuler des crédits en cours d’exécution. L’ordonnance de 59 prévoyait

• l »annulation de crédit : supprimer en cous d’année des crédits ouverts dans la loi de finance.
• Le gèle de crédit : Ça renvoi à la décision de reporter sur l’exercice suivant le crédit ouvert au titre de l’année en question

 

L’ordonnance venait limiter le montant global de ces gèles et annulations et la LOLF vient renforcer ces limitations.

 

Ex : Les annulation au titre d’un exercice ne peuvent pas selon la LOLF représenter plus de 1,5%de l’ensemble des crédits ouverts par la loi de finance. Le gouvernement  ne peut pas choisir en cous d’année de dépenser moins de 98,5% du budget prévu par la loi de finance.

 

Cette contrainte peut sembler contradictoire selon laquelle le budget est une autorisation de dépenser et pas une obligation. C’est le soucis d’éviter des dérives démagogiques qui dès 69 ont tenté de prévenir une forme d’insincérité qui consiste à faire ce que les gouvernements aiment faire de temps en temps. Pour éviter que le gouvernement  fasse, durant la discussion budgétaire des propositions inconsidérées qu’il sait qu’il ne va pas tenir, le gèle et la limitation de crédit lui imposent de ne pas utiliser ces outils, au risque d’une forme d’insincérité évidente.

 

Titre 5 : Les contrôles de l’exécution budgétaire

 

Parce que c’est de l’argent public que les administrations dépensent, dès la Révolution, le constituant et le législateur ont eu le soucis de contrôler de manière rigoureuse la façon dont les budgets sont exécutés car c’est de l’argent qui vient de l’impôt. Concrètement, ces contrôles portent d’abord sur la régularité des opérations, c’est-à-dire 2 choses sur le plan juridique :

• le respect par l’administration des termes de l’autorisation budgétaire annuelle
• le respect de l’ensemble des règles de droit public, règles relatives à l’emploie des personnes publiques, règles relatives aux marchés publics, toutes ces règles techniques qui permettent de vérifier que l’argent public est dépensé selon les formes prescrites par le droit public

 

Il y a une autre forme de contrôle, relative aux fond publics, tenant à la qualité même de la gestion, à la manière, bonne ou mauvaise, dont l’administration gère et dépense les crédits dont elle dispose. C’est un contrôle plus subjectif en cause qui voisine avec un contrôle de l’opportunité des pratiques de l’administration et du pouvoir politique. Ça suscite parfois des polémiques, principalement lorsque les contrôles sont conduits pas des juridictions financières.

 

Chapitre 1 : Les contrôles des juridictions financières

 

En France, ce sont des juridictions qui sont chargées de contrôler l’exécution des budgets publics par l’administration. Ce statut juridictionnel est une spécificité. Dans la plupart des démocratie comparables à la France, ce sont des organes de contrôle rattachés au parlement. Rémi Belet dit « dans un État de droit, le statut de juridiction accordé à l’organe de contrôle des fonds publics est d’autant plus importante que le fond public est faible ». En France, c’est sûrement pour compenser la faiblesse du parlement, qu’on dot d’un statut juridictionnel les autorités de contrôle.

Section 1 : Le contrôle des comptes

 

Dans quelle mesure le contrôle des comptes par la cour des comptes et les chambres régionales, est-il véritablement un contrôle de nature juridictionnelle ? La loi lui accorde ce statut. Néanmoins, on peut se demander si celui-ci n’est pas un peu usurpé au regard de ce qu’est une procédure juridictionnelle.

 

• 1 Le principe du contrôle

 

D’après aujourd’hui le Code des juridictions financières dans sa partie législative, les juridictions ne contrôlent pas des personnes mais contrôlent seulement un acte : le compte du comptable public. Cela implique des spécificités. Ce que certains qualifient de « procès financier » est donc un procès dans lequel il n’y a pas de parties : personne ne s’oppose à personne et il n’y a pas non plus de litige puisque le principe même du contrôle annuel est comptes est une obligation législative. Le CJF impose chaque année qu’un jugement soit de quitus, soit de débès soit prononcé par les juridictions sur l’ensemble des comptables publics. L’ouverture du procès financier et son contenu chaque année est déterminé par la loi, indépendamment de parties et de litiges. Le jugement du compte implqie que le comportement personne du comptable et ses négligences en principe n’entrent pas en ligne de compte dans le contrôle que conduit la juridiction qui reste strictement objective.

 

Une pratique administrative qui aujourd’hui apparaît dans un décret du 5 mars 2008, accorde au ministre des fiances un pouvoir de « remise gracieuse » qui lui permet d’effacer les éventuelles conséquences financières pour le comptables liées à un jugement de débet le concernant. Ça signifie que toutes les décisions des juridictions financières qui entendent mettre en cause la responsabilité pécuniaire et personnelle du comptable du fait d’un débet prononcé à son encontre peuvent voir leurs effets pratiques neutralisés par cette sorte de grâce que peut mettre en œuvre le ministre sur le fondement de ce décret. La portée de ces décisions juridictionnelles est largement mis en cause et ce d’autant plus qu’en pratique, l’immense majorité la quasi totalité des décisions de débet donnent effectivement lieu à une telle remise gracieuse.

 

• 2 La procédure de contrôle

 

La procédure de contrôle a fait l’objet d’une importante réforme : une loi du 28 octobre 2008, pour tenir compte de certaines décisions de la Cour EDH et du Conseil d’État, a profondément juridictionnalisé le procès financier en le rapprochant notoirement du procès pénal. Ainsi aujourd’hui, tout compte conduit un rapporteur à examiner la gestion annuelle du comptable. Si ce rapporteur identifie des problèmes, alors il rédige un rapport transmis à un parquet financier (de la CRC ou de la Cour des comptes) et c’est ce parquet qui décide soit de classer l’affaire, soit de saisir la formation collégiale de la juridiction pour que celle-ci instruise le procès financier.

 

Avant 2008, la procédure était très différente, celle du double arrêt → la juridiction financière conduisait l’instruction sur tous les comptes publics et elle édictait un arrêt provisoire transmis au comptable afin que celui-ci réponde et que dans un second temps, un arrêt définitif soit adopté. C’était censé faire respecter le principe du contradictoire. La personne était amenée à se défendre devant la même formation que celle qui l’accusait.

 

• 3 « Procès financier » et principe d’impartialité

 

Le 23 février 2000, le Conseil d’État rend la décision Labor Metal et considère que la loi est contraire à l’art 6 §1 du la Conv EDH en conduisant le premier président de la Cour des comptes à présider la juridiction qui pouvait condamner un comptable alors même que la situation de ce comptable avant pu être stigmatisée par un simple rapport de la Cour des comptes relative à la gestion de l’organisme.

 

Section 2 : Le contrôle de la gestion

 

C’est la deuxième casquette des juridictions financières. Il s’agit du contrôle d’une part de la régularité, d’autre par de la qualité de la gestion qu’opèrent ces juridictions en produisant régulièrement de simples rapports d’audit sur telle ou telle administration mais ces rapports n’ont aucune valeur juridique, ce sont des rapports d’observation qui n’impliquent aucun sanction juridique. Néanmoins, l’effectivité de ce contrôle de la gestion st peut-être et sans doute plus importante que celle du contrôle des comptes car ces simples rapports sont très médiatisés et donc redoutés par l’administration.

 

Conclusion : le droit des finances publiques conduit à prendre de la distance avec la porté des sanctions juridiques. C’est d’abord un droit politique. Les sanctions médiatiques sont les plus importantes, les plus redoutées.