L’élaboration du projet de loi de finances par le Gouvernement

L’élaboration du projet de loi de finances par le Gouvernement

Jusqu’à la Révolution française, il n’y avait pas de séparation des pouvoirs. A la Révolution DDHC A16, l’idée est qu’il faut une séparation des pouvoirs dans une démocratie. En matière financière, cette séparation se retrouve aussi. Le pouvoir exécutif est principalement le ministère et le gouvernement. Les organes législatifs sont l’Assemblée nationale et le Sénat. Le pouvoir judiciaire avec principalement la Cour des comptes et le Conseil constitutionnel. Comment synthétiser les rapports entre les pouvoirs ? Théorie des quatre temps alternés qui synthétise la répartition entre les trois pouvoirs en matière budgétaire. Le premier temps est la phase de préparation avec le pouvoir exécutif. Le deuxième temps, une fois le texte préparé, il est voté par le pouvoir législatif. Troisième temps, le budget voté est exécuté par le pouvoir exécutif. Enfin le quatrième temps est la phase de contrôle par d’une part le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire.

Derrière la théorie, il y a des problèmes qui se posent dans chacun des quatre temps. Exemple : Pendant la phase de vote on dit que c’est le Parlement qui vote la loi de finance. Le problème sous-jacent qui se pose est de savoir si le vote du Parlement est simplement un vote de validation ou a-t-il le pouvoir de modifier le texte présenté par le Parlement ? ; Contrôle formel ou matériel de l’exécution du budget ?

Avant Ve République, on considérait qu’il y avait une domination du Parlement. Y compris dans le processus budgétaire. En 1958, l’idée est qu’on a essayé de rationaliser le parlementarisme, soit on a essayé de diminuer le pouvoir législatif en donnant plus de pouvoir à l’exécutif. L’ordonnance de 1959 de La LOLF donnait plus de pouvoir à l’exécutif en matière financière. La LOLF a deux grands objectifs : budgétisation par les résultats ; redonner plus de pouvoir au Parlement en matière de loi de finance. 3 chapitres pour chaque année : élaboration et adoption à l’année N-1, exécution à l’année N et contrôle à l’année N+1.

L’Article 39 de la Constitution qui nous dit que le projet de loi de finance et le projet de financement de la sécu sont soumis au premier lieu à l’Assemblée nationale. Le gouvernement est compétent en matière de projet de loi. Le Parlement est compétent est matière de proposition de loi.

Section 1 – Elaboration du projet de loi de finance par le gouvernement

Le ministre des finances a un rôle central dans la préparation du budget annuel sous la responsabilité du Premier ministre. Ministre délégué au budget qui prépare le projet de loi de finance sous l’autorité du ministre des finances.

D’abord la préparation se fait au sein du ministère. Ensuite une fois ce travail préalable effectué par le ministère, on a des arbitrages politiques le plus souvent exercé par le Premier ministre. De plus en plus de contraintes européennes qui encadrent cette phase de préparation. Les Etats-membres ont de moins en moins de liberté. L’élaboration nationale se fait dans un cadre européen de plus en plus contraignant.

Par. 1 – La phase administrative de préparation du projet de loi de finance

A) La préparation des projets de budget au sein des ministères

Il y a trois idées :

– L’idée d’un encadrement politique du travail des ministères ; idée d’un séminaire gouvernemental avec discussion des orientations du prochain projet de loi de finance. A la fin de ces séminaires, il y a des lettres de cadrage adressé par le premier ministre aux autres ministères qui rappellent les objectifs généraux des ministères.

– Chacun des ministères va commencer à préparer son propre budget. Chaque ministère a en charge une mission et chaque ministère va préparer le budget de chaque mission

– Centralisation effectuée par le Direction du budget qui est un service au sein du ministère des finances. Le rôle de la direction du budget est de centraliser les projets de budgets de chaque ministère ; éléments liés au dépenses. Le deuxième rôle de la Direction du budget est de réfléchir aux prévisions de recettes. Exemple : hypothèse de croissance. La direction budget va comparer les deux et établir un projet d’article d’équilibre.

B) Les conférences budgétaires ou réunion de budgétisation

Conférences entre d’une part la Direction du budget donc le ministère des finances et d’autre part les autres ministères. Réunions de négociation dans lesquelles on a deux intérêts antagonistes : les ministères veulent plus de budget et la Direction du budget veut limiter les dépenses. On essaye de trouver des compromis. Parfois des dossiers coincent : un ministère refuse d’obéir à la Direction du budget. Le premier ministre tranche.

Par. 2 – La finalisation politique du projet de loi de finance

A) Les arbitrages ou réunion de restitution

Des budgets de restitutions synthétisent les compromis entre la Direction du budget et les ministères. Dans ces budgets de restitutions, on peut constater l’absence de compromis. Les arbitrages sont toujours effectués par le Premier ministre. C’est très rarement un arbitrage du Président de la République. Exemple : l’arbitrage sur les transports. Au début des années 90 il y avait au sein du ministère des transports l’idée qu’il fallait améliorer les transports dans la région parisienne. Il propose de construire à terme la ligne 14 et le RER D. Le ministère des finances proposait d’en faire un à la fois. Le ministère des transports voulait construire les deux en même temps. Pas de compromis à l’époque. Arbitrage de Rocard qui construit les deux en même temps. Entre janvier et juin.

B) Les lettres plafonds et finalisation des bleus budgétaires

Le ministère des finance envoie aux différents ministères des lettres plafonds qui contrairement qui lettres de cadrage ont des chiffres beaucoup plus précis. Exemple : nombre de fonctionnaires précis. Chaque ministère va pouvoir finaliser son projet de budget, soit les bleus budgétaires pour chacun des programmes ministériels. Une fois ce travail fait, cette finalisation est faite durant l’été. Fin août début septembre, la Direction du budget au sein du ministère des finances va synthétiser l’ensemble des bleus budgétaires puis mise en forme du projet de loi de finance. Puis passage devant le CE, avis sur le projet de loi de finance. Puis adoption du projet de loi de finance en conseil des ministres. A fin septembre, le projet de finance est fini et prêt à être présente au Parlement.

Par. 3 – Les contraintes européennes

Deux seuils :

Chaque état membre ne doit pas avoir 3% de déficit public par rapport au PIB. Chaque état membre ne doit pas une dette publique cumulée qui dépasse 60% de son PIB. Découlent du Pacte de Stabilité de Croissance de 1997 issu du traité de Maastricht. (PSC)

Entre 1997 et 2010, les pays n’ont pas respecté les seuils mais aucune sanction. Depuis 2,3 ans de plus en plus de textes européens rendent les seuils plus contraignants. Depuis mars 2012, le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) signé par 25 des 27 états-membres. Ce n’est pas un traité de droit européen, c’est un traité international applicable à l’UE. Dans ce traité, il y a l’idée de la règle d’or, le respect de l’équilibre budgétaire. La France a voté ce texte par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et la gouvernance des finances publiques. Loi organique qui précise le régime juridique des lois de programmation des finances publiques. On a deux autres textes s’appellent « le paquet de six » et « le paquet de deux » (six pack et two pact) qui ont pour finalité de contraindre les états-membres à respecter l’équilibre budgétaire. L’idée est que de plus en plus, les Etats membres ne peuvent plus faire ce qu’ils veulent dans la phase de préparation du budget.