Les élus des collectivités locales (statut, mandat, responsabilité…)

Les principes communs aux Collectivités territoriales : la démocratie locale et le statut de l’élu

Dans quel contexte s’applique-t-elle, l’article 1 de la constitution pose 2 principes important, la République est indivisible et ces compétences sont décentralisées. La France est une République une et indivisible, une République dans laquelle le droit est unitaire, il y a une seul source de droit au niveau national, une personnalité morale nationale.

Et parallèlement on nous dit que l’organisation est décentraliser, principe non nouveau car dès 1958 dans l’article 72 qui abordait la décentralisation mais on utilisait l’expression peut-être moins nette de libre administration territoriale. Elle renvoie a des débats anciens, ces débats se sont développé dès la Révolution entre 2 courant de pensés les girondin et les jacobins. Les girondin c’est le courant décentralisateur et les jacobins c’est le courant centralisateur, ce courant de pensé influence encore la classe politique française. Il y a des décideurs politiques très attachés à la décentralisation de droite ou de gauche, à l’inverse ils y a des hommes politiques qui sont plutôt attaché à l’Etat de droite et de gauche. Girondin et jacobin cela dépasse les clivages politiques. Ce débat sur la décentralisation a connu plusieurs phases dans l’histoire de France. Il y a des phases historiques où l’on ne décentralise pas comme lors de l’empire.

En réalité la décentralisation est véritablement lancé à la fin du XIXème siècle, elle va d’abord concerner les départements en 1871 et pour les Communes 1884. La III République a donc été plutôt décentralisatrice, la IVème République reprend la thématique de la décentralisation mais elle a d’autre priorité que la décentralisation (guerre froide, de colonie…). La Vème République dans l’article 72 et suivants abordent, traitent de la décentralisation il y a une vrai dynamique décentralisatrice autour des départements et des Communes. Mais là aussi le Général de Gaulle est plus intéressé par la France les guerres de colonie, mai 68. En réalité la décentralisation s’accélère a nouveau au moment de l’alternance de 1981-82 avec ce qu’on a appelé à l’époque les lois Deferre de 1982. L’acte 2 intervient en 2003 avec Jacques Chirac c’est une révision constitutionnelle de 2003 du 17 mars qui poursuit la décentralisation en direction des Régions, dans le prolongement de cette révision on va transférer massivement des compétences de l’Etat vers les collectivités territorial la loi 13 aout 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locale. Et puis il y a l’acte 3 qui est plus récent car il date de 2010 loi du 16 décembre 2010 qui modifie les règles de fonctionnement d’un certains nombres de règles de fonctionnement des Collectivités territoriales et accentuation de l’intercommunalité. La décentralisation, il faut comprendre quelles sont ces grands principes. Le premier est quelle a un fondement constitutionnel, c’est la constitution qui sert de base à la décentralisation. Le deuxième repose sur l’autonomie des collectivités territorial qui n’est possible que parce qu’elles possèdent la personnalité juridique. Le troisième principe est que la décentralisation est démocratique, on est dans le cadre d’autorité élu par le peuple au suffrage universel. Quatrième principe, la décentralisation doit respecter l’indivisibilité de l’Etat.

Section1 : Le statut de l’élu

Le statut de l’élu est fixé par la loi du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux et par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Sous-section 1 : L’élection.

Pour être élu dans une Collectivité territoriale il faut normalement être citoyen français, la nationalité et l’âge requis pour être électeur et être éligible, l’âge requis pour être électeur est de 18 ans pour être éligible a partir de 21 ans et cette règle a été abandonner. Il y a un petit aménagement dans le cadre des élections municipales puisque depuis 1992, depuis le traité européen de Maastricht il existe une citoyenneté européenne, cette citoyenneté permet aux personnes vivants dans un autre Etat membres que le leurs, cela leur permet de voter. Pour se présenter à une élection, il faut avoir un lien (une attache légale) avec la collectivité dans laquelle on se présente, cette attache légale est d’y avoir un domicile ou d’y payer des impôts. Parfois cela pose des problèmes. Tout le monde ne peut pas se présenter à une élection même si toutes les conditions sont remplies, mais ils existent des cas d’inéligibilités dans certaines fonctions professionnels (des entrepreneurs trop proche de la Commune). Il y a aussi des cas d’incompatibilités, si vous êtes élus vous devez abandonnez votre activité professionnel pour exercer votre fonction (comme les militaires ou policiers, ils ne peuvent se présenter dans la Communes où ils exercent).

Il y a un autre élément qu’il faut prendre en compte, la parité, c’est une thématique qui c’est beaucoup développé pour les élections. En 1999 on a révisé la constitution le 8 juillet 99 on a inséré un article 3 « la loi favorise légal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives », cette article a été prolongé par la loi du 6 juin 2000 qui impose une parité strict pour des élections aux scrutins de listes. Cette loi a été très utile parce que lors des élections municipales de 2001 avant ces élections il y avait 22% de femmes dans les conseils municipales et après 48%. Il se trouve que la parité a été encore renforcé par Nicolas Sarkozy lors de la révision constitutionnelle de 2008, l’article 3 a été abrogé et la parité a été introduite dès l’article 1 de la constitution, la parité est aussi appliquer aux responsabilités professionnelles et sociales. Il se trouve qu’il y a un dernier point qu’il faut avoir en tête en matière d’élection, cela résulte de la loi du 16 décembre 2010. Il y avait eu l’idée de regrouper les départements et les Régions et cela ne s’est pas fait, la loi a voulu simplifier l’organisation. Cette simplification passe par la formule des Conseillers Territoriaux , ces conseillers se substitueront en 2014 d’une part aux conseillers généraux (qui sont élus dans le Département) et d’autre part aux conseillers régionaux. Concrètement cela signifie qu’au lieu d’avoir à peu près 7000 conseiller généraux et régionaux on va réduire de moitié le nombre d’élus dans les collectivités départementales et territoriales. Ils seront compétents à la fois pour le Département et pour la Région à laquelle ils appartiennent. Ces Conseillers Territoriaux seront élus au scrutin uninominal à 2 tours. Ce système de Conseiller Territorial a été validé par le conseil constitutionnel dans sa décision du 9 décembre 2010, il a validé son dispositif globale mais il n’avait pas validé le découpage des circonscriptions électorales, car certains serait élus plus facilement que d’autres. Le Conseil Constitutionnel a demandé au Gouvernement de revoir le découpage, ce qui fut fait par la loi du 26 juillet 2011.

Sous-section 2 : L’exercice du mandat

Quand on est élu, on n’est pas salarié, on n’a pas un contrat de travail avec la collectivité, en revanche les élus perçoivent des indemnités qui varient selon le mandat. Contrairement à l’idée reçue et populiste, on ne fait pas de la politique au niveau local pour gagner de l’argent.

L’élu local qui a les indemnités les plus élevé est le Maire de Paris. Le Maire de Paris à sous sa responsabilité des milliers d’agents, car la Mairie embauche plus de 40 000 personnes. Le Maire de Paris est un travail à plein temps, et est rémunéré à 8000 euros par mois. Par ailleurs lorsque vous êtes élus il faut attirer les gens. Dans la plupart des cas les élus c’est vous et moi, la profession libéral, l’agriculteur, ce sont des gens normaux. Cela signifie d’abord au regard des indemnités que quoi qu’il arrive le professionnel va renoncer à une partie de son activité économique. Pour les salariés, ils bénéficient d’un système d’autorisation d’absence sans pénalité salariale. Mais le salarié qui s’absente pour faire de la politique. C’est le fonctionnaire qui est le plus protéger si il fait de la politique car il a la sécurité de l’emploie. C’est ainsi que l’on a un problème, localement et traditionnellement les élus sont souvent des fonctionnaires. Le problème est la représentativité, les élus sont ils représentatif de la population, du monde réel. Ils n’ont pas la même perception des enjeux. Une autre difficulté, c’est que l’exercice d’un mandat même dans une petite Commune c’est compliqué. C’est compliqué parce-que le droit, les règles de gestion, comptable sont des règles compliqués. La gestion comptable est devenue de plus en plus difficile. On a mis au point un droit important pour les élus locaux, c’est le droit à la formation des élus locaux. Chaque élu local à droit à des heures de formation. Ce droit à la formation il faut aussi pensée qu’il est intéressant même après le mandat. Donc les élus on aussi droit a une remise à niveau professionnel.

Ils ont aussi le droit à l’information. Dans une Collectivité territoriale il y a une majorité et une opposition, quelle est le problème ? L’opposition peut être mise de côté, autrement dit les rapports et les informations uniquement entre membre de la majorité ou même plus grave des réunions uniquement avec les membres de la majorité. C’est pourquoi l’on a créé le droit à l’information de l’opposition, et qu’on la protège. Cela veut dire que tout les élus doivent-être convoqué aux réunions dans les mêmes conditions, ça veut dire que lorsqu’il y a une réunion ont va donner les mêmes documents préparatoires. Et puis nos élus et particulièrement les élus de la majorité ils ont le droit d’agir, de poser des questions orales, demander des réponses écrites, ils ont le droit aussi de contrôler se que fait la majorité dans leur collectivité. Ce droit de l’information a été complété en 2002 par la création de mission d’information sur une question d’intérêt locale, pour contrôler le travail de la majorité.

La question du cumul des mandats qui est une question récurrente. Il y a la thèse qui veut qu’on interdise le plus possible le cumul des mandats, cette thèse s’appuie sur plusieurs arguments. Le premier argument est qu’on veut éviter les cumulards, il faut aussi introduire de la diversité chez les élus. Et puis le dernier argument, c’est le fait notamment que quant on est élu local et national, on manque d’objectivité. On va voté au niveau national en réfléchissant aux répercutions sur sa collectivité. L’autre thèse au contraire adhère à une dose de cumul mais acceptable. Lorsqu’il s’agit de cumul de mandat local et national c’est l’idée selon laquelle pour bien comprendre les problèmes nationaux il faut savoir se qui se passe sur le terrain, c’est donc le mandat local. Mais il faut bien aussi comprendre que quand on est élu ça prend du temps, on est arrivé à un compromis concernant le cumul des mandats. Pour éviter les inconvenants on a instauré des règles de non cumul, vous ne pouvez pas être conseiller municipal dans plusieurs Communes, même chose pour les départements et les Régions. On a également interdis le fait d’être élu dans 3 Collectivités territoriales vous ne pouvez exercer que 2 mandats. En revanche il y a des possibilités de cumul entre le mandat local et national, sénateur-Maire, député-Maire.

Sous-section 3 : La responsabilité des élus locaux

Quant on est élus c’est compliqué et il y a des risques, et notamment le risque que sa responsabilité soit engagé. Il y a trois types de responsabilité : la responsabilité civile, financière et pénale.

§1 : La responsabilité civile

Cela veut dire que lorsqu’il y a un dommage ont peut demander une indemnité. On peut rechercher la responsabilité selon les cas de la Commune elle même, vous poursuivez la Commune en temps que personne morale. Cela s’inscrit dans une faute de service. Mais dans certains qu’un vous allez chercher la responsabilité de l’élu lui-même, c’est le cas de la responsabilité pour faute personnelle.

§2 : La responsabilité financière

Cette responsabilité c’est le fait pour un élu d’être poursuivi pour des fautes de gestions, ou alors parce que l’élu a utilisé de l’argent public alors qu’il n’en avait pas le droit on dit qu’il est comptable de fait. Dans ces hypothèses l’élu peut-être poursuivi à titre personnelle poursuivi par la cour de discipline budgétaire qui va sanctionner l’élu financièrement.

§3 : La responsabilité pénale

Nous sommes dans une société qui connait un phénomène de judiciarisassions des rapports sociaux. Cela signifie que lorsqu’il y a un conflit on saisi facilement le juge et plus particulièrement le juge pénal pour obtenir une sanction pénal. Les élus se sont vu confronté à se phénomène, car dès qu’il y a un accident dans une Commune, très souvent les victimes ne se contente pas de dommages et intérêts et attaque le Maire personnellement. Et les hypothèses sont multiples, troues dans la chaussé, plaque de verglas, un enfant qui tombe d’un jeu sur un square. A-t-elle point que dans les années 90 il y avait tellement de Maire mis en examen et mis en détention provisoire est que 50% des Maire ne voulaient pas se représenter. C’est pourquoi le législateur a du voter la loi du 10 juillet 2000 loi Fauchon, qui modifie l’article 121-3 du code pénal pour limiter les poursuites engagés contre les élus. L’idée est la suivante, un élu sera poursuivi dans l’hypothèse de délit non intentionnel uniquement si il a exposé autrui à un risque d’une particulière gravité, il faut que le Maire pour être poursuivi est violé de manière manifeste son obligation de prudence. On ne peut pas non plus faire peser un risque trop important sur les Maires.

Section 2 : La démocratie locale

La loi du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité et celle du 3 aout 2004, ces 2 lois ont amélioré des dispositifs de la participation de la population aux affaires locales.

Sous-section 1 : La consultation

La consultation dans les collectivités locales est apparue dans les années 70 mais surtout avec la loi du 6 février 1992 qui permet aux Communes d’organiser une consultation des électeurs de la Commune sur un sujet d’intérêt communal, c’est un référendum consultatif. L’initiative part du Maire et du Conseil Municipal ou même des électeurs eux-mêmes par le moyen d’une pétition (1/5 des électeurs) qui va demander une consultation. Ce dispositif créé par la loi de 92 n’a pas connue un très grand succès, d’abord car cela coûte beaucoup d’argent, mais la raison principal est que les Maires ont été assez prudent face à ce mécanisme pour des raisons politiques. Soit le Maire pose une question sur laquelle il sure d’avoir l’approbation et on va l’accusé de plébiscite. Soit au contraire le Maire va hésiter, il obtient une réponse contraire a se qu’il pense lui, même si il n’est pas tenu juridiquement de suivre le résultat du référendum. Et puis même les électeurs étaient dubitatifs avec des taux d’abstention très important que les réponses n’avaient pas d’intérêt. Voilà pourquoi on a apporté 2 réformes, une avec peu d’intérêt et une intéressante. Celle qui ne porte pas d’intérêt c’est la loi du 13 aout 2004, par souci d’égalité le référendum consultatif était étendu aux départements et Régions, article 1012-15 à 1012-22 du code général des Collectivités territoriales.

La deuxième réforme est l’objet de la Sous-section 2, on a créé un référendum décisionnel qui va contraindre celui qui l’organise.

Sous-section 2 : Le référendum décisionnel

Ce référendum décisionnel est la conséquence de la révision constitutionnelle de 2003, conformément a l’article L112-1 du code général des Collectivités territoriales. Ce référendum concerne toutes les Collectivités territoriales. Il s’agit d’organiser des référendums dans les Collectivités territoriales pour faire accepter ou refuser des projets de délibération générale et impersonnelle, des projets d’acte réglementaire. Le référendum décisionnel ne peut jamais porter sur des actes individuels. Naturellement l’acte qui est soumis aux électeurs est un acte qui rentre dans les compétences de la collectivité territorial. Ce référendum peut-être organisé à l’initiative du pouvoir exécutif de la collectivité (Maire pour une Commune…) ou à l’assemblée délibérante (Conseil Municipal pour la Commune). Par conséquent il n’y a plus concernant le référendum décisionnel d’initiative populaire. L’initiative reste bien sous le contrôle des élus de la collectivité. Le référendum décisionnel comme la consultation, il ne peut être organisé dans un calendrier conçu en vu de scrutin électoral.

En France ont se méfie du référendum, on hésite. En effet dans le cadre local il y a une condition qui a été imposé pour que le référendum décisionnel soit valable, cette condition est qu’il fat que le taux de participation des électeurs de la collectivité soit supérieur ou au moins égal à 50% des électeurs inscrit dans la collectivité (taux très élevé). Le terme de référendum décisionnel est un terme à peine utilisé par les collectivités.

Il y a cependant un cas dans lequel le référendum décisionnel est obligatoire. Il y a en effet une hypothèse dans laquelle l’Etat doit organiser dans une collectivité. Ce cas c’est celui du changement des statuts d’une Collectivité territoriale. Lorsque l’Etat pense à changer le statut d’une collectivité territorial et doit organiser un référendum dans la collectivité territorial concerné. Et aussi pour les limites géographiques d’une collectivité, un référendum doit être organisé.

Sous-section 3 : Le droit de pétition

C’est une possibilité qui a été ouverte par la révision constitutionnelle de 2003 qui a servi à réviser l’art 112-16 du code général des collectivités territoriales.

Il est question pour les électeurs d’une collectivité d’organiser une pétition, cette pétition ayant pour objectif que l’examen d’une question, d’un sujet soit inscrit à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de la collectivité. En toute logique la pétition rentre dans les compétences de la collectivité, on demande. La collectivité n’est en rien obligée d’inscrire cette question à l’ordre du jour, c’est une demande, mais pas une demande obligatoire.

Il y a un aspect juridique, car la constitution pose le principe d’organisation du droit de pétition. Mais ce n’est pas parce qu’elle prévoit le droit de pétition qu’elle fixe les détails d’organisation. Qui fixe les détails ? Le législateur, notamment pour déterminer le nombre de signature nécessaire. Or le problème c’est que le législateur n’est pas intervenu, se qui pose des problèmes de mise en œuvre. Tant qu’il n’y a pas de texte, la mise en œuvre est impossible. Cela a donné lieu à une affaire pour la Mairie de paris, constatant que le législateur n’était pas intervenu le Maire de paris à organiser sa propre procédure. Le dispositif organisé par la Mairie de paris a été contesté avec un argument juridique qui consistait à dire que ce n’est pas a la collectivité à établir ces propres règles c’est aux législateur. Au nom de quoi la Mairie de paris peut-il remplacer le législateur, c’est le tribunal administratif de paris a du ce prononcer sur la question le 12 février 2011. Le tribunal administratif a validé le dispositif de la Mairie de Paris, car il ne s’agit pas de mettre en œuvre le droit de pétition pour le juge. Se qui a servi de fondement juridique a la Mairie de Paris est le droit d’interpellation, le droit d’interpellation c’est pour le juge administratif une forme de liberté d’expression. Pour le juge administratif rien n’empêche d’organiser une interpellation pour les citoyens au nom du droit de la liberté d’expression.