Les formes d’États : État unitaire, fédéral, régional

Les différentes formes (ou modèles) d’ États :

Traditionnellement, on oppose l’ État qui comporte une structure simple, appelé l’ État unitaire, à celui qui dispose d’une structure complexe, appelée État composé (ou fédéral). Il existe aussi un modèle intermédiaire avec l’ État régional.

• Plan du cours :

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  &1 : l’ État unitaire :

A] Définition et fondements de l’ État unitaire :

L’ État unitaire peut se définir comme l’ État dans lequel il existe une volonté et une organisation politique unique. La souveraineté appartenant ici de manière exclusive à l’ État. Les autres personnes morales de droit public ne sont qu’une modalité de l’organisation administrative de l’ État, c’est à dire qu’elles n’existent que par l’ État et elles n’apparaissent pas dans l’ordre politique (= collectivités territoriales). A ce titre, les collectivités ne peuvent pas prendre part à l’exercice de la souveraineté et donc elles n’ont pas de pouvoir législatif, et elles n’ont pas vocation à intervenir dans des matières (ou des domaines) que la constitution réserve à la loi (exception faite pour les collectivités territoriales d’outre-mer, et les départements d’outre-mer). Le caractère unitaire de l’ État repose sur l’idée d’indivisibilité de la souveraineté, celle-ci faisant l’objet d’une exclusivité au profit de l’ État. Ce caractère unitaire s’exprime en France par le principe d’unité et d’indivisibilité de la République, consacré par l’Art. 1^er de la constitution française. De ce principe, le conseil constitutionnel en a tiré l’existence d’un principe d’unité et d’indivisibilité du peuple français, qui interdit au législateur de créer des distinctions ou des catégories de citoyens au sein du peuple français. Dans une décision du 9 mai 1991, le conseil a déclaré contraire à la constitution, la loi ayant créé un peuple corse distinct du peuple français, au motif que la constitution française ne connaît que le peuple français composé de tous les citoyens français, sans distinction d’origine, de race ou de religion. Cependant, ce principe d’unité du peuple français ne prohibe pas la reconnaissance des populations d’outre-mer au sein de la République française.

B] Les différents modèles d’ États unitaires :

En théorie, il existe deux modèles d’ États unitaires. Un modèle traditionnel et dépassé dans les démocraties occidentales, et un modèle moderne.

• a) L’ État unitaire centralisé :

C’est ici l’ État dans lequel il n’existe aucune autre personne morale de droit public territoriale que l’ État. Dans ce modèle, les communes ne sont pas des collectivités territoriales, mais des subdivisions administratives de l’ État, qui constituent un simple cadre d’exercice du pouvoir central. Ici, la commune va agir au nom de l’intérêt central. Toutes les décisions concernant l’ensemble du territoire de l’ État, sont prises par le pouvoir central, qui constitue le centre unique d’impulsion. Cette forme d’ État est aujourd’hui devenue théorique car en pratique l’ État serait rapidement engorgé et paralysé par le nombre d’affaires et de dossiers à traiter. On dira de plus, que tout État, même très centralisé, est un minimum déconcentré (déconcentration = technique destinée à améliorer l’efficacité de l’action étatique en la rapprochant des citoyens par une répartition des agents de l’ État sur tout le territoire national). La déconcentration consiste pour l’ État, à rapprocher l’exercice de son pouvoir de décision à des autorités ou à des agents déconcentrés. Ici, ces agents sont répartis sur l’ensemble du territoire, et ils sont subordonnés à l’autorité centrale par un lien hiérarchique. Ils représentent l’ État et agissent en son nom ; les actes qu’ils prennent engageant la responsabilité de l’ État (Ex : le préfet). L’autorité déconcentrée agit toujours au nom de l’ État, contrairement à l’autorité décentralisée.

• b) L’ État unitaire décentralisé :

C’est l’ État qui se réalise par la décentralisation, c’est à dire par la reconnaissance d’intérêts locaux, directement gérés par les collectivités territoriales. Ces collectivités disposent d’une liberté d’administration prévue par l’Art. 72 de la constitution et organisée par la loi. Elles se caractérisent par la possession de la personnalité morale de droit public. Les collectivités disposent aussi d’affaires propres ; d’un pouvoir de décision, d’une certaine autonomie par rapport à l’ État ; autonomie garantie par le principe de l’élection des membres des assemblées locales au suffrage universel direct. Cependant, cette autonomie demeure limitée dans la mesure où elle est simplement de nature administrative et financière. L’autonomie ne présente aucun caractère politique, c’est à dire qu’elle ne saurait autoriser une collectivité autre à exercer la souveraineté (pas de possibilité pour les collectivités de faire des lois donc). Les collectivités territoriales disposent d’un pouvoir règlementaire, qui appartient au domaine administratif, que l’on peut qualifier de finalisé et doublement subordonné. Cela signifie que les collectivités ne peuvent édicter des règles qu’en vue d’exercer les compétences qui leurs sont reconnues par la loi (Ex : la gestion d’établissements d’enseignement primaire, l’urbanisme). Aussi, les règlements édictés par les collectivités sont soumis aux lois, mais aussi aux règlements nationaux (= décrets d’application des lois). Les limites de l’autonomie locale se manifestent aussi au travers d’un contrôle exercé par l’ État sur les collectivités territoriales qu’il estime illégales. Depuis cette loi de 1982, la décentralisation a progressée en France ; la dernière grande réforme ayant été opérée par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, relative à l’organisation décentralisée de la République française. Cette loi est notamment venue inscrire dans le texte même de la constitution, le principe de décentralisation par la modification de l’Art. 1^er de la constitution. Ce dernier dispose désormais que l’organisation de la République française est décentralisée, cela signifiant que la décentralisation constitue aujourd’hui un principe de valeur constitutionnel, auquel même la loi ne pourrait porter atteinte.

II] L’ État fédéral :

A] Définition de l’ État fédéral :

Classiquement, il se définit comme un État composé d’autres États appelés États fédérés. L’ État fédéral superpose des collectivités étatiques et réalise une division verticale du pouvoir, avec au niveau supérieur, l’ État fédéral, et au niveau inférieur, les États fédérés. Le fédéralisme est aujourd’hui la forme d’organisation étatique la plus répandue dans les pays les plus vastes (Ex : États-Unis, Canada, Australie, Argentine, Inde…). L’ État fédéral se distingue de la confédération d’ État, qui est une association d’ États, qui tire son origine ou son existence d’un traité international et non pas d’une constitution. Autre point de différence : contrairement à l’ État fédéré, chaque État confédéré conserve sa pleine et entière souveraineté ; les décisions prises en commun étant adoptées par la voie de l’unanimité et non pas de la majorité. Dernier point de différence : la confédération ne crée pas une volonté et un ordre juridique supérieur à l’ordre de chacun des États membres. Parmi les confédérations, on peut citer la C.E.I par exemple (Confédération des États Indépendants).

B] Les fondements de l’ État fédéral :

Tout État fédéral repose sur des principes communs que l’on qualifie de lois du fédéralisme, qui sont ici au nombre de trois :

a) Le principe de superposition :

tout État fédéral va superposer deux niveaux étatiques et deux ordres juridiques ; celui de l’ État fédéral, et celui des États fédérés. Le premier est néanmoins supérieur au second, ce qui suppose que l’ordre juridique des États fédérés doit être conforme à l’ordre juridique établi par l’ État fédéral. La superposition des deux niveaux étatiques, conduit à se demander si les États fédérés demeurent des États souverains. A l’évidence, les États fédérés disposent de l’essentiel des attributs d’un État, avec leurs propres constitutions, leurs propres organes politiques (Ex : leurs propres parlements), et enfin, leurs propres juridictions (= leurs propres tribunaux).

b) Le principe d’autonomie :

il suppose que les États fédérés disposent d’une sphère de compétence propre, dans laquelle l’ État fédéral ne peut s’immiscer. Ici, l’autonomie des États fédérés est donc beaucoup plus large que celle des collectivités territoriales dans le cadre de l’ État unitaire décentralisé, puisqu’elle est aussi d’ordre constitutionnel et législatif, c’est à dire de nature politique. Elle se traduit ici, cette autonomie, par une répartition des compétences entre l’ État fédéral et les États fédérés, qui peut être effectuée de trois manières possibles :

• La constitution fédérale énumère de façon limitative, les compétences de l’ État fédéral, toutes celles n’étant pas mentionnées, appartenants lors aux États fédérés.
• C’est l’inverse : la constitution va énumérer les compétences de l’ État fédéré, toutes celles n’étant pas mentionnées, appartenant alors à l’ État fédéral.
• La constitution fédérale va ici énumérer à la fois les compétences de l’ État fédéral, et celles des États fédérés. Certaines compétences peuvent être exercées aussi bien par l’ État fédéral, que par les États fédérés (= compétences concurrentes) ; ou bien certaines compétences exercées par les États fédérés en application des lois fédérales (compétences complémentaires).

c) Le principe de participation :

Ce principe implique que le droit auquel sont soumis les États fédérés, doit être un droit qu’ils ont contribué à forger, c’est à dire un droit dont ils ont été associés à l’élaboration. Les États fédérés participent au pouvoir constituant, au pouvoir législatif, et au pouvoir exécutif. La participation au pouvoir constituant se manifeste principalement lors de la modification ou de la révision de la constitution fédérale, qui nécessite l’intervention des États fédérés (Ex : en Allemagne, toute révision constitutionnelle doit être approuvée par les deux tiers des membres de chacune des deux chambres parlementaires). La participation au pouvoir législatif s’opère au travers du système du bicamérisme, qui suppose donc que le parlement de chaque État fédéral soit composé de deux chambres, dont l’une représente les États fédérés. La participation au pouvoir exécutif s’effectue principalement par l’association des États fédérés, à la désignation des titulaires du pouvoir exécutif (Ex : en Suisse, le gouvernement fédéral est désigné par les deux chambres parlementaires).

• III : l’ État régional :

Généralement, l’ État régional est présenté comme une forme intermédiaire entre l’ État unitaire et l’ État fédéral (Ex : Italie, Espagne, Portugal). Il se caractérise par deux éléments principaux.

A] La reconnaissance d’une autonomie politique au niveau des régions :

Dans tout État régional, l’autonomie qui est reconnue aux régions, va bien plus loin que celle dont dispose les collectivités territoriales dans l’ État unitaire décentralisé. Ce droit à l’autonomie qui s’étend jusqu’au domaine politique, est consacré par la constitution de chaque État. Il appartient à l’ État de le mettre en œuvre, par le jeu des lois nationales, et au juge constitutionnel de veiller à son respect. Le droit à l’autonomie se manifeste par la possibilité pour les collectivités régionales, d’adopter des lois dans les matières ou les domaines prévus par la constitution, et dans le respect des compétences reconnues au législateur national. En principe, il n’y a pas de hiérarchie entre les lois nationales et les lois régionales, dans la mesure où ces deux catégories de normes n’interviennent pas dans les mêmes matières.

B] Le maintien de l’unicité de l’ État :

Malgré l’autonomie politique conférée aux régions, l’ État régional demeure indivisible, en ce sens qu’il conserve une forme unitaire, et cela implique que l’autonomie des collectivités régionales est relative, et que l’ État exerce un contrôle sur les actes ou lois des collectivités régionales.

• a) Une autonomie relative des collectivités régionales :

Les régions ne possèdent pas une autonomie et des attributs comparables à ceux des États fédérés. Cette réalité peut se mesurer à deux niveaux. D’une part, ce que l’on appelle le pouvoir d’auto-organisation des régions, qui demeurent très encadrées car elles ne disposent pas d’un pouvoir constituant leur permettant de se doter de leur propre constitution. D’autre part, la participation des régions à l’exercice du pouvoir étatique est fort peu développée dans l’ État régional, par rapport à ce qu’il se produit dans l’ État fédéral. Cette participation s’effectue par la représentation des collectivités régionales au parlement, ou encore par l’association des régions à la législation de l’ État, et à l’élection du président de la république (c’est le cas de l’Italie).

• b) Une autonomie contrôlée des régions :

Dans l’ État régional, le contrôle opéré par l’ État sur les régions apparaît plus strict que dans le cadre de l’ État fédéral, dans la mesure où ce contrôle n’appartient pas exclusivement au juge constitutionnel. Cependant, il existe dans le contrôle exercé, des différences de degré, d’un État régional à un autre (Ex1 : en Espagne, les actes législatifs et administratifs des communautés autonomes, font respectivement l’objet d’un contrôle de constitutionnalité, et d’un contrôle de légalité. Ce contrôle est exclusivement juridictionnel, exercé par le tribunal constitutionnel, et il se fait a posteriori, càd, intervenant après l’adoption et l’entrée en vigueur de l’acte contrôlé : en France, le contrôle est a priori – Ex2 : en Italie, au-delà du contrôle de constitutionnalité des loi régionales, exercé par la cour constitutionnelle, il existe aussi un contrôle d’opportunité, exercé par la même cour, qui peut à ce titre, invalider certaines lois régionales, au motif qu’elles n’avaient pas lieu d’être adoptées).