L’exécution de la loi de finances votée

L’exécution de la Loi de financess votée et les corrections budgétaires

C’est par définition en année n. La Loi de financess de 2021 va s’exécuter à partir du 1e janvier 2021.

Une Loi de finances c’est un texte macro-budgétaire qui contient des dispositions générales en matière budgétaire. Il faut traduire ces dispositions macro-budgétaires en dispositions micro budgétaire, d’application directe. Dans la Loi de finances, on a un ensemble de dépenses prévues, sauf que les sommes mentionnées sont très larges, il faut que quelque chose intervienne afin que l’on sache comment sont divisées ces sommes.

Il y a tout d’abord une exécution politique des Loi de finances. Pour que la Loi de finances soit exécutée, il faut une intervention du gouvernement, il faut qu’il mette à disposition les sommes prévues dans la Loi de finances. Mais un problème se pose : est ce qu’il existe une marge de manœuvre pour le gouvernement par rapport à la Loi de finances votée ? Peut-il changer le texte voté ? Ensuite il y a une exécution comptable ou administrative. Cela renvoie au principe de séparation ordonnateurs/comptables. Ils interviennent afin d’exécuter la Loi de finances.

 

Section 1 – La mise en œuvre budgétaire

Le gouvernement ne change pas le texte autorisé par le Parlement, il ne fait que l’exécuter. La Loi de finances a besoin d’une traduction pour la rendre effective. Il y a 2 types de dispositions techniques, c’est-à-dire que le pouvoir réglementaire intervient mais cette intervention ne fait que traduire dans la nomenclature des exécutions budgétaires, les décisions du Parlement votées dans la Loi de finances.

 

Par. 1  – Les taches traditionnelles de mise en œuvre du budget : les décrets de répartition

Art 44 de la LOLF : une fois que la Loi de finances a été promulguée, le gouvernement prend des décrets de répartitions. Ils mettent à disposition les crédits pour les différents ministères. Cette répartition doit respecter la séparation mission/programme. Les décrets de répartition reprennent les bleus budgétaires, cela répond au principe de spécialité budgétaire.

 

Par. 2 – Les mouvements de crédits techniques en cours d’exécution

On est en cours d’exécution, mais il va se passer des événements particuliers. Le gouvernement va intervenir pour enregistrer ces évènements. Mais cela ne modifie pas ce que le Parlement avait enregistré.

Art 17 de la LOLF : les événements pouvant survenir en cours d’exécution sont

          fonds de concours

          rétablissement de crédits –        attribution de recettes

A) Les fonds de concours

Ces fonds s’inscrivent dans 2 situations :

          de fonds à caractère non fiscal versés par des personnes publiques ou privées, pour concourir à des dépenses d’intérêt public

          de produit des lègues et donations attribués à l’État

En cours d’exécution, il y a souvent des personnes privées qui lors de leur décès donnent leur argent, ou leur patrimoine à l’État. Traditionnellement, on enregistrait l’argent correspondant dans le texte budgétaire.

La situation qui se pose aujourd’hui est plus souvent, des collectivités locales qui participent à une dépense d’intérêt public, dirigée par l’État (ex : rénovation des routes en France). Le ministre des finances va prendre un arrêté ministériel afin d’enregistrer ce qu’il s’est passé dans l’année au niveau des donations.

B) Les rétablissements de crédits

Il s’agit de réinscrire sur une ligne budgétaire une somme qui en a été enlevée de façon erronée. C’est la même situation que pour les fonds de concours, le ministre prend un arrêté ministériel afin de rétablir le crédit et corriger l’erreur. Ça ne modifie pas le texte adopté par le Parlement.

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Section 2 – Les corrections budgétaires

 

Par. 1 – Les modifications règlementaires des crédits

Le gouvernement va pouvoir modifier ce qui a été votée par le Parlement. On autorise le pouvoir réglementaire à modifier le texte, car on veut laisser une marge de manœuvre au gouvernement dans l’exécution de la Loi de finances.

Il existe 3 marges de manœuvres octroyées au gouvernement.

A) La fongibilité des crédits depuis 2001

Il y a les décrets de répartitions mettent à dispositions les crédits par missions et par programmes dans les différents ministres. Dans chaque crédit alloué aux différents programmes, il y a X millions pour les dépenses de personnel, X millions pour les dépenses d’investissement, etc.

Dorénavant, depuis 2001, il y a une fongibilité qui est asymétrique des crédits par programmes. En droit civil, on parle de biens interchangeables. Pour l’État, on parle de la fongibilité des crédits, c’està-dire qu’ils sont interchangeables entre eux. Mais cette fongibilité n’existe qu’à l’intérieur de chaque programme.

On parle de fongibilité asymétrique, soit que l’interchangeabilité ne marche pas dans tous les sens.

Exemple : les dépenses de personnel peuvent devenir des dépenses d’investissement ou des hors personnel. Cependant, une dépense d’investissement ou de fonctionnement hors personnel, ne peut pas devenir une nouvelle dépense de personnel.

B) Les autres techniques organisant les mouvements de crédits en cours d’exécution

Mais ces mécanismes ne sont pas de droit, il y a des conditions de fond et de forme. A chaque fois que le gouvernement adopte une de ces techniques, il doit en informer le Parlement.

1-  Les décrets de virement et de transfert

Art 12 de la LOLF : ces 2 mécanismes permettent d’organiser des mouvements de crédit, soit au sein d’un même ministère entre ces différents programmes (décret de virement) soit entre 2 ministères à la condition de respecter l’objet des actions du programme d’origine (décret de transfert). Cela permet au gouvernement de modifier l’affectation des crédits votés par le Parlement.

Conditions de forme : décret du Premier ministre et une information des commissions parlementaires.

Condition de fond : montant global des décrets de virement et de transfert est limité à 2% des crédits ouverts en Loi de finances initiale

2- Les décrets d’avance

Art 13 de la LOLF : ça permet d’anticiper une Loi de finances en cas de besoins urgents. Aucun crédit n’est prévu pour répondre à ces besoins urgents, donc on va créer des crédits correspondants.

Conditions de forme : Décret d’information et de consultation des commissions parlementaires Conditions de fond : Les décrets d’avance ne peuvent dépasser 1% des crédits ouverts par la Loi de finances initiale (3 milliards d’euros). En principe, sauf cas particuliers, la création d’une nouvelle ligne budgétaire pour dépenser et encadrer par l’équilibre budgétaire. Pour créer 500 millions, il faut annuler 500 millions ailleurs.

Le dernier encadrement des décrets d’avance est que le décret d’avance doit être ratifié dans la prochaine Loi de financess. Le parlement doit finalement ratifié à posteriori le décret d’avance.

C) les techniques juridique organisant les mouvements de crédit en fin d’exercice

Le principe d’annualité budgétaire implique que l’exercice se finit au 31 décembre. Ce qui veut dire encore que les recettes et dépenses sont prévues pour un an. Si des opérations ne sont pas finies au 31 décembre, elles n’ouvrent pas droit pour l’année suivante. Il faut quand même donner une marge de manœuvre car si c’est trop stricte alors contre-productif donc deux techniques pour les dépenses:

          Report de crédit sur l’exercice d’après

          L’annulation des crédits

1- Les reports de crédits sur l’exercice suivant

C’est l’article 15 de la LOLF. Le gouvernement peut reporter des crédits d’un programme sur un exercice suivant s’il s’agit du même programme ou à défaut d’un programme suivant les mêmes objectifs. C’est aussi encadré par les conditions de formes, il faut que ça passe par un arrêté conjoint du ministre des finances et ministre responsable correspondant. Ce report de crédit est limité à 3% des crédits votés initialement. La dernière condition est que ne sont pas reportable les dépenses de personnels car ce sont des dépenses d’exercice.

2- Annulation de crédit

Article 14 de la LOLF. Les conditions : ça passe par un décret du premier ministre, information des commissions des finances et c’est limité à 1,5%. En pratique, très souvent cette technique est utilisée parce qu’elle permet en fin d’exécution de faire des économies et donc diminuer le déficit budgétaire.

 

Par. 2 – Les modifications législatives de crédit (Loi de financess rectificatives)

Article 1er de la LOLF : Les lois de finances rectificatives sont des lois de finances. Elles ont la même finalité que les lois de finances annuelles, ce sont des actes d’autorisation et de prévision. Ce qui implique aussi qu’au niveau du formalisme, les lois de finances rectificatives répondent aux mêmes conditions de formes. La Loi de finances annuelle est avant l’exécution, les lois de finances rectificatives sont en cours d’exécution.

La portée temporelle de la loi rectificative n’est pas annuelle mais infra-annuelle. Elle s’appliquera de sa promulgation à la fin de l’année.

Il n’y a pas de limites au nombre de Loi de financess rectificative.

Les vocations :

A) La vocation de modifier politiquement la Loi de finances de l’année

Cela renvoie principalement à l’idée qu’en cours d’exécution on a un changement de majorité parlementaire donc par définition on a à chaque fois une Loi de financess rectificative. On peut prendre l’exemple le plus récent avec 2012.

On peut avoir aussi un changement de politique au sein d’une même majorité. Exemple : 1984, avec le changement de premier ministre entre Mauroy et Fabius. On avait la même majorité mais modification de la politique de la majorité de gauche. On a eu l’adoption de suite d’une Loi de financess rectificatives.

B) La vocation de modifier les conditions de l’équilibre financier définit préalablement

Dans les lois de finances rectificatives on a souvent la ratification des décrets d’avance. L’idée important est que les modifications réglementaires de crédit sont encadrées par des conditions strictes en pourcentages. Dans les lois de finances rectificatives, il n’y a aucun plafonnement. C’est-àdire qu’on peut modifier tous les crédits, toutes les dépenses. Et cela puisque c’est le parlement qui vote alors que dans les modifications règlementaires c’est beaucoup plus stricte. Ce qui fait qu’en pratique, cela passe le plus souvent par les lois de finances rectificatives.

La deuxième idée est qu’il n’y a pas de nombre limite et de la temporalité des lois rectificatives. En revanche, on a le CC qui est venu préciser une chose dans une décision du 24 juillet 1991 : une Loi de financess rectificative doit être déposée dans le cas où il apparait que les grandes lignes de l’équilibre économique et financier définies par la Loi de finances de l’année se trouveraient en cours d’exercice bouleversé. De manière pratique, c’est en principe chaque année une Loi de financesR. Sur les dernières années, depuis 2008, on a eu environ 3-4 par an alors qu’avant c’était environ 2.

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