L’expropriation (définition, conditions, sources…)

L’expropriation.

L’expropriation est un procédé par lequel une autorité publique prend possession d’un bien appartenant à un particulier ou à une entreprise, généralement pour des raisons d’utilité publique.

Qu’est-ce que l’expropriation pour cause d’utilité publique ?

l’expropriation est la procédure par laquelle une autorité publique prend possession d’un bien appartenant à un particulier ou à une entreprise, généralement pour des raisons d’utilité publique, c’est une procédure souvent utilisée par les personnes publiques (État, collectivités territoriales, etc.) pour la réalisation d’ouvrages publics (tels que des équipements sociaux ou des réseaux d’assainissement) ou d’aménagements urbains. Cette procédure se déroule en deux phases : une première phase administrative au cours de laquelle la personne publique doit démontrer l’utilité publique de son projet, suivie d’une seconde phase judiciaire garantissant le transfert de propriété à la personne publique et le paiement d’une indemnité à la personne expropriée.

Les biens pouvant être expropriés sont ceux appartenant à des personnes privées ou morales, tels que les propriétés (maisons, terrains, etc.) et les droits d’usage qui les accompagnent (usufruit, servitude, etc.). L’expropriation peut porter sur la totalité du bien ou sur une partie de celui-ci.

Pour qu’une expropriation soit légale, elle doit répondre à certaines conditions, notamment la présentation d’une utilité publique justifiée, l’impossibilité d’éviter le projet par d’autres moyens (tels que l’acquisition amiable ou le droit de préemption), et l’absence de disproportion entre l’atteinte à la propriété de la personne expropriée et l’objectif poursuivi. En général, l’expropriation est considérée comme étant d’utilité publique lorsqu’elle concerne des opérations telles que la création de lotissements communaux, d’espaces verts, d’établissements d’enseignement ou hospitaliers, ou encore l’amélioration de la voirie.

Il est important de noter que le temps écoulé entre la décision de lancer une procédure d’expropriation et la réalisation du transfert de propriété peut varier considérablement, allant de moins d’un an à plusieurs années.

En matière d’expropriation, la procédure est généralement organisée en deux étapes distinctes : la phase administrative et la phase judiciaire.

La première étape commence par une enquête publique dont l’objectif est d’informer le public et de procéder à une enquête parcellaire pour identifier le propriétaire concerné et déterminer avec précision la mesure dans laquelle son bien sera affecté par l’expropriation. L’ouverture de l’enquête publique est annoncée dans les journaux locaux et est également affichée en mairie. Si le projet est reconnu d’utilité publique, le préfet peut alors prononcer une déclaration d’utilité publique. Parallèlement, l’ouverture de l’enquête parcellaire est notifiée personnellement par lettre recommandée avec accusé de réception au propriétaire du bien. Suite aux résultats de l’enquête, le préfet peut déclarer cessibles les parcelles.

La seconde étape consiste en un transfert de propriété qui peut se faire par accord amiable ou par ordonnance d’expropriation prononcée par le juge de l’expropriation. Dans tous les cas, l’exproprié a droit à une indemnisation qui doit lui être proposée par la personne publique.

 

 

Quelques jurisprudences

Cass. Ass. Plén. 6 janvier 1994, Baudon de Mony c/ EDF : on met fin à l’expropriation de fait. La Cour de cassation dit : « qu’en statuant ainsi, alors que le transfert de propriété non demandé par le propriétaire ne peut intervenir qu’à la suite d’une procédure régulière d’expropriation, la Cour d’appel a violé les textes ». (…)

è Tout ce qu’on a vu sur l’atténuation des effets du principe d’intangibilité, la décision du 23 janvier 2003, Commune de Clans est importante. TC 2002, M. Binet aussi est importante.

è TC, 17 décembre 2007, M et Mme Delhaye c. Ville d’Etaples : le tribunal des conflits a repris l’évolution de jurisprudence.

Avant on disait : vous avez un terrain, vous en avez été dépossédé d’e fait. Dessus on a construit des ouvrages. Ces bâtiments ont créé une plus value pour le terrain. Puisque vous en avez été dépossédé, la valeur du terrain est celle du terrain y compris la plus value des bâtiments qui sont dessus. La Cour EDH dit non. L’ampleur de la dépossession, le montant du préjudice doit être regardé comme cristallisé au moment de l’expropriation de fait : l’indemnisation se fait maintenant du point de vue de la Cour EDH juste au vu de la valeur des terrains au jour où l’exproprié a perdu la propriété. Le surcroit d’indemnisation, qui était le seul élément dissuasif pour la pp a disparu. Mais ce n’est pas grave car à partir moment où Baudon de Mony, Commune de Clans et M. Binet suppriment l’expropriation de fait et l’intangibilité absolue de l’ouvrage public, la personne publique quand même un risque énorme : se voir contester le titre de propriété et de devoir déplacer l’ouvrage public.

Expropriation indirecte : du fait de l’intangibilité lié à un ouvrage public construit sur le terrain d’une personne privée, on transférait le terrain d’assiette de fait dans le chef de la personne publique.

CE Levallois Perret 2012 : les 3 phases de la procédure judiciaire :

– Identifier la poursuite d’un but d’utilité publique

– vérifier qu’il n’y a pas d’autre moyen d’y parvenir que l’expropriation (nécessité) :

– bilan

CE, Sect. 29 juin 1979, Ministre de l’intérieur contre Malardel, 5536 : les conclusions de Philippe Dondoux sur cet arrêt.Utilité positive – inutilité – absence de désutilité

CE, 21 juillet 1989, Association de défense c. Astérix Land : L’intérêt privé a une place dans la DUP

CE, 1971, Ville nouvelle est : le contrôle du bilan n’est pas un contrôle maximum. Il y a le contrôle normal (entier), le contrôle infra-minimum. L’EMA n’est pas un contrôle de qualification juridique des faits. On a créé l’EMA pour que dans le contrôle restreint ou on refuse de contrôler la qualification juridique des faits : on va contrôler l’appréciation manifestement erronée. On ne refait pas l’opération à la place de l’administration mais on vérifie en restant extérieur à l’opération si en faisant cette opération l’autorité administrative n’a pas manifestement erré. Quand on parle de contrôle restreint de qualification juridique des faits, c’est discutable.

Il n’existe pas de contrôle maximum. Dans le bilan on manie quelque chose qui se rapproche de la proportionnalité. Le principe de proportionnalité guide le contrôle mais ne détermine pas son étendue : on peut faire du contrôle entier de proportionnalité et du contrôle restreint de proportionnalité. Le contrôle de proportionnalité c’est la norme à partir de la quelle on contrôle.

Les sources du régime de l’expropriation. – Elles sont de plusieurs types :

Les sources constitutionnelles: articles protégeant le droit de propriété (articles 2 et 17 DDHC); et on a derrière tout cela, l’idée d’une exigence d’indemnisation juste et préalable. On voit que celle-ci ne suffit pas à justifier l’expropriation. Si on regarde les bases constitutionnelles : il y a l’amont = une nécessité publique (puis à une utilité publique) : c’est la justification permettant de s’ingérer dans la propriété privée. Puis, l’aval dans la séquence qui va déboucher sur le transfert de propriété, c’est qu’une fois qu’on a justifié l’expropriation (longue phase administrative) on arrive à l’indemnisation du propriétaire. Cette indemnisation doit être juste (= vérifié soit par un accord amiable, si contestation : recours au juge de l’expropriation qui est un juge spécial chargé spécifiquement de contrôler les atteintes et ingérences au droit de propriété = rôle clé dévolu au juge judiciaire par la nature des questions dont il s’agit : avoir en tête les décisions du conseil constitutionnel de 1987 qui consacre les matières réservées par nature au juge judiciaire = généralement aujourd’hui il y a deux branches, sphères protégées par l’intervention exigée du juge judiciaire : liberté individuelle et le droit de propriété mais surtout l’extinction du droit de propriété) et préalable.

Restriction des domaines normalement réservées au JJ : article 66 de la Ct° (la sureté, ce qui correspond à l’Habeas corpus) et le droit de propriété (l’extinction).

DC, 25 juillet 1989: rappel la nécessité publique, une indemnisation juste càd qui couvre l’ensemble du préjudice direct, matériel (pas de préjudice moral et le conseil se situe en dissonance avec ce que la cour européenne exige) et certain. La figure des protections équivalentes : en réalité, le conseil constitutionnel protège moins mais lorsqu’il protège il le fait plus efficacement. En réalité, cela s’explique certainement par le fait que l’arsenal conventionnel privilégie une approche subjective.

On peut prendre l’exemple du service public pénitentiaire, système de réduction de peine : personne devait justifier d’un bon comportement pour pouvoir la réduire et bénéficier d’une réduction de peine. Désormais, système inverse : lorsqu’on se voit notifier sa peine, la réduction de peine est appliquée de plein droit au moment de l’exécution de la peine. Mais, ce crédit de réduction peut être retiré. Le conseil d’état a renvoyé une QPC sur la question de savoir si le principe de légalité des délits et des peines (article 8 DDHC), le conseil constitutionnel a dit que ce qui l’intéresse est de savoir si ce mécanisme de réduction du crédit affecte la durée de la peine telle qu’elle a été prononcée par les juridictions répressives. Et il dit non, il est condamné à telle durée, et cela affecte seulement les modalités d’exécution de la peine = le temps d’enfermement. Ca n’affecte pas le prononcé de la peine, et bien alors ce n’est pas couvert par le principe de légalité des délits et des peines. Ce n’est pas une mesure pénale au sens répressif du terme.

Ce mécanisme est il respectueux des garanties procédurales posées par l’article 6 CEDH, et le Conseil d’État a dit oui car il y avait la jurisprudence de la CEDH par rapport d’un dispositif analogue au RU. Il dit qu’on est dans la matière pénale au sens de l’article 6 (alors que pas dans la répression pénale au sens constitutionnel de l’article 8), il dit que ce qui compte pour savoir si matière pénale, c’est de savoir si du point de vue du condamné on a affecté l’espérance légitime de se voir réduire sa peine, du fait qu’on lui avait notifié sa peine et la possibilité de la réduire. Cela affecte la durée prévisible de sa peine.

On voit bien que l’approche de la CEDH est différente, elle voit que cela a un effet pénal, car ça affecte l’attente légitime qu’avait créé dans le chef du condamné la notification de ce droit.

Pour revenir à la DC du 15 juillet 1989, il dit que l’intervention des tribunaux judiciaires pour la fixation définitive de l’indemnité constitue un PFRLR tout en soulignant l’importance des attributions confiées à l’autorité judiciaire = protection de la propriété immobilière.

Les sources conventionnelles : 1P1 et article 6 CEDH dans son volet civil dont les exigences procédurales font qu’il y a eu des contestations des modalités retenues pour la fixation de l’indemnité.

Il y a un triptyque d’arrêts à connaître. Arrêts dans lesquels, il s’agissait toujours des conditions et modalités d’indemnisation :

  • CEDH, 1997, Guillemin c. France : délai trop long, pas raisonnable pour exproprier. France a été donc sanctionnée.
  • CEDH, 11 avril 2002, Lallement c. France : au regard de 1P1. Il y a en France, deux couches de protection = contrôle de la phase administrative où l’on contrôle l’utilité publique de l’expropriation (contrôle du bilan); ensuite deuxième phase judiciaire avec la seconde couche de protection avec l’exigence d’une indemnité juste et préalable. Pour la CEDH, elle fait tout en un, la proportionnalité de l’atteinte fait masse des deux : l’équilibre entre l’IG et la propriété est en lien avec le niveau d’atteinte. On a dans la prise en compte des éléments qui sont intégrés dans la réparation du préjudice il y a cette prise en compte de l’outils de travail. Jurisprudence assez isolée, mais importante car illustre bien la différence avec la protection qu’offre la Constitution (car indemnise la perte du bien et non pas de l’outils de travail).
  • CEDH, 24 avril 2003, Yvon c. France : au regard de l’article 6 CEDH, la CEDH a apprécié le respect par la procédure de l’expropriation de la fixation du montant de l’indemnité. Sanctionné pour avantage structurellement favorable pour l’administration du fait de la présence d’un représentant de l’administration fiscale – le commissaire du gouvernement – qui occupait une place dans la fixation de l’indemnité (différent du commissaire du gouvernement du Conseil d’État, nécessité de changer du fait de ces confusions). CEDH censure l’intervention du commissaire du gouvernement, car c’est un litige entre le particulier et l’administration et l’intervention auprès du juge chargé de trancher le litige d’un représentant de l’Administration la favorisait.

Article 17 de la charte des droits fondamentaux. Copié-collé des exigences constitutionnelles et conventionnelles : nécessité publique, prévue par la loi, indemnité juste, et temps utile.

Les sources législatives : le code de l’expropriation vient de sortir dans sa partie législative. Il y avait eu une habilitation à le modifier. A partir du 1er janvier prochain, il entrera en vigueur. Publié par une ordonnance du 6 novembre 2014. C’est un code à droit constant et il n’est donc pas révolutionnaire (recueil organisé des textes existants). Sous réserve de quelques modifications autorisées : à droit existant serait donc plus approprié.

Article 3 du code : il faut assurer le respect de la hiérarchie des normes. On ne peut codifier des règles qui seraient contraires à des normes supérieures. Il faut aussi opérer des déclassements et des reclassements : la codification est de bien redistribuer les dispositions pour assurer le respect de la HDN et notamment la séparation entre article 34 et article 37. Ensuite, on peut opérer une harmonisation de l’état du droit pour résorber des incompatibilités qui existerait au sein du code mais aussi des incompatibilités d’un code à l’autre (on peut alors modifier l’autre code). Enfin, mise à jour formelle, harmonisation du style du code.

Ce travail est enserré dans les limites de la codification à droit constante mais il autorise quand même le codificateur à reformer le droit. La codification réorganise également : cette opération de mise en ordre sr traduit par un plan qui va structurer le recueil et les règles. Il y a un principe de parallélisme du plan entre la partie législative et la partie réglementaire.

Le nouveau code de l’expropriation va comporter 6 livres, consacrés à l’utilité publique (Livre I), à la juridiction de l’expropriation, au transfert judiciaire de propriété et à la prise de possession (Livre II), à l’indemnisation (Livre III), aux suites de l’expropriation (Livre IV),aux procédures spéciales (Livre V), et à l’Outre-mer(Livre VI).

L’article L. 1 ouvre le code en définissant de manière générale ce qu’es l’expropriation. Dans le premier livre, il y a un article qui est plus pédagogique que normatif, qui énonce les différents régimes d’enquêtes publiques qui existent. Il existe 3 régimes d’enquêtes publiques différents : les enquêtes environnementales (issues du décret Bouchardeau, dont le régime est prévue par le code de l’environnement), les enquêtes d’utilité publique (classiques), les enquêtes innomées. Ces trois régimes répondes à des exigences qui ne sont pas nécessairement les mêmes.

L’enquête publique préalable à la DUP est définie et ses modalités sont précisées dans le code de l’expropriation. Mais lorsque l’opération d’utilité publique a un impact sur l’environnement, alors c’est l’enquête environnementale qui s’applique, et le code de l’expropriation renvoie au code de l’environnement. Et puis on a un ensemble de textes éparts où l’on parle de la nécessité de faire une enquête publique mais ou on n’a pas de DUP à l’horizon : pas des enquêtes organisées en amont de DUP. Et pourtant, ces textes éparts renvoient au code de l’expropriation. On a donc un état du droit un peu bizarre.

Les biens susceptibles d’être expropriés.

En principe d’expropriation ne peut porter que sur des biens immeubles. Par exception au principe, des lois spéciales peuvent autoriser l’expropriation de biens meubles. En outre, pas d’expropriation possible des biens du domaine public. Les biens des personnes publiques de leur domaine privé sont expropriables. On peut exproprier une partie du bien et non son entièreté, à supposer que le tout soit divisible et que la partie non expropriée puisse fonctionner sans la part expropriée.

Les acteurs.

Il y a les expropriants et les expropriés. Parmi les expropriants on distingue le bénéficiaire de l’expropriation et le titulaire du pouvoir d’exproprier (qui peut être le même). On a une compétence exclusive de l’État pour autoriser l’expropriation : il est le titulaire du pouvoir d’expropriation.

Les personnes habilitées à demander l’expropriation. – L’ensemble des personnes publiques peut demander l’expropriation : l’État, les collectivités territoriales, établissements publics. Ensuite s’agissant des personnes privées, même dans le silence des textes, on regarde la qualité de délégataire de service public comme autorisant la personne privée à demander l’expropriation (CE, 17 janvier 1973, Ancelle). On a aussi assez fréquemment des textes qui dotent expressément des personnes privées de cette qualité : concessions d’autoroutes, entreprises d’énergie hydraulique. Les personnes privées sont donc éligibles au bénéfice de l’expropriation, soit si un texte les en a dotées soit à raison d’une DSP dont elles sont titulaires

La question du monopole du pouvoir d’exproprier de l’État. – à cette diversité d’expropriants potentiels répond une autorité unique susceptible d’autoriser et de conduire la procédure d’expropriation. C’est aussi une garantie d’impartialité dans la majorité des cas. Il ouvre l’enquête préalable, conduit la procédure, prononce la DUP, ouvre l’enquête parcellaire et va prendre l’arrêté de cessibilité. Ce monopole n’est pas prévu par les textes, c’est une espèce de fonction inhérente à l’État (« fonction propre » de l’État). On a pu se poser la question de savoir si les lois de décentralisation n’allaient pas redistribuer les cartes et permettre aux CL de conduire l’expropriation. La jurisprudence du CE et du Conseil constitutionnel est très claire : elle a réaffirmé le monopole (DC 13 décembre 1985 par exemple). C’est un pouvoir que l’État va exercer mais qu’il n’est jamais tenu d’exercer : il a ce pouvoir de décider des suites à donner à une demande d’expropriation. Le préfet peut refuser d’ouvrir une enquête préalable. Sachant que le refus peut être attaqué devant le juge administratif mais qui ne contrôle que l’erreur manifeste, ce qui laisse une marge de manœuvre importante à l’État (CE, 7 mars 1979, Commune de Vestric et Candiac). On a des cas d’annulation sur erreur de droit, évidemment. A la fin de l’enquête préalable, il y a des conclusions. Si jamais les conclusions sont favorables, le préfet n’est toujours pas tenu de déclarer l’utilité publique (CE Sect., 1970, Commune de Thérouanne : le préfet conserve pas moins le droit et même le devoir de refuser de prononcer la déclaration s’il lui apparaît qu’un motif de droit ou d’opportunité s’y oppose).

Les bénéficiaires de l’expropriation sont ils toujours ceux qui ont demandé l’expropriation ? Oui. La plupart du temps, dans le cadre de DUP effectuée au bénéfice d’une personne privée concessionnaires c’est la PP concédante qui va demander l’expropriation.

La procédure. – Deux phases : phase administrative et phase judiciaire.

La procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique