Les finances publiques françaises (cours L2)

FINANCES PUBLIQUES

Plan du cours de finances publiques sur www.cours-de-droit.net :

Partie 1 : Les finances de l’état.

• Section 1 : Le contexte des finances de l’état.
• §1/ Les dépenses de l’état.
• §2/ Les ressources de l’état.
• A.Les ressources fiscales : l’impôt.
• I. La théorie générale de l’impôt.
• II. Les différents impôts d’état.
• B.Les ressources non fiscale de l’état = 10%.
• §3/ La dette de l’état.
• Section 2 : Les institutions des finances de l’état.
• §1/ Le ministère (des finances, son titre vari).
• §2/ Les directions et service des ministères.
• §3/ La banque de France.
• §4/ La caisse des dépôts et consignation.
• Chapitre 1 : Le budget de l’Etat.
• Section 1 : Les sources du droit budgétaire
• A.Le droit britannique.
• B.L’expérience française.
• C.La déclaration des droits de l’homme.
• D.Le corps de la constitution.
• E.La loi organique relative aux lois de finance.(LOLF)
• F. La jurisprudence constitutionnelle.
• G.La jurisprudence administrative et financière (cour des comptes).

• Section 2 : Les principes budgétaires.
• §1/ Le principe d’annualité.
• §2/ Les principe d’unité et d’universalité.
• §3/ Le principe de spécialité.
• §4/ Le principe de sincérité.
• Chapitre 2 : la loi de finance.
• Section 1 : l’élaboration de la loi de finance initiale.
• §1/ Les caractères de la loi de finance.
• §2/ La préparation du projet de loi de finance.
• §3/ Présentation et dépôt du projet de loi (et des annexes).
• §4/ Le rôle des commissions.
• Section 2 : l’adoption de la loi finance initiale
• §1/ Les délais.
• §2/ Le débat en séance publique.
• §3/ Le vote.
• A.Les contraintes ordinaires.
• B.Les contraintes spécifiques
• §4/ Le contrôle de constitutionnalité de la loi de finance.
• Chapitre 3 : L’exécution de la loi de finance.
• Section 1 : les modalités d’exécution.
• §1/ L’exécution de la loi de finance par le pouvoir exécutif.
• §2/ Les agents et procédure d’exécution.
• B.Les procédures d’exécution.
• Section 2 : la responsabilité des agents.
• §1/ La responsabilité des ordonnateurs.
• A.La responsabilité des ministres (théorique).
• B.La responsabilité des autres ordonnateurs.
• §2/ La responsabilité des comptables publics.
• Chapitre 4 : le contrôle de l’exécution de la loi de finance.
• Section 1 : Le contrôle juridictionnel.
• §1/ La cour des comptes.
• §2/ La cour de discipline budgétaire et financière.
• A.Historique et organisation de la cour.
• B.Les compétences de la cour.
• Section 2 : le contrôle parlementaire.
• §1/ L’information.
• A.Les moyens d’informations financières.
• B.Les moyens d’informations générales.
• §2/ L’évaluation.
• A.La mission d’évaluation et de contrôle.
• B.Les enquêtes effectuées par al cour des comptes à la demande de la commission des finances.
• §3/ Les lois de finance rectificative.
• A.Définition et porté.
• B.La procédure d’adoption.
• §4/ Les lois de règlements.
• 2^ème partie : les finances locales.
• Section 1 : le droit budgétaire local.
• §1/ La notion de budget local.
• A.Les documents budgétaires et le principe d’unité.
• B.L’annualité, l’universalité et la spécialité des budgets locaux.
• §2/ La présentation des budgets locaux.
• §3/ L’élaboration des budgets locaux.
• Section 2 : les dépenses locales.
• §1/ Les dépenses obligatoires.
• A.La nature des dépenses obligatoires.
• B.Le régime juridique des dépenses obligatoires.
• §2/ Les dépenses interdites.
• §3/ Les dépenses conditionnelles/ facultative.
• Section 3 : les ressources locales.
• §1/ Les impôts locaux.
• A.Les impôts directs.
• B.Les impôts indirects.
• §2/ Les dotations et subventions de l’Etat.
• A.Les dotations sous enveloppe.
• B.Les dotations hors enveloppe.
• §3/ Les emprunts des collectivités locales.
• A.La décision d’emprunter.
• Section 4 : le contrôle des finances locales.
• §1/ Le contrôle du préfet.
• A.Le contrôle de légalité.
• B.Le contrôle budgétaire.
• §2/ Le contrôle comptable des chambres régionales des comptes.
• A.Les règles du contrôle comptable.
• B.Le complément du contrôle comptable : le contrôle de gestion.
• §3/ Les autres types de contrôle.
• A.Le contrôle du comptable public.
• B.Le contrôle démocratique des finances locales.
• C.Le contrôle judiciaire.
• Parties 3 : les finances sociales.
• Section 1 : l’élaboration et le dépôt du projet de loi du financement de la sécurité sociale.
• §1/ La nature de la loi de financement de la sécurité sociale.
• §2/ La préparation du projet.
• A.Elaboration par le gouvernement.
• B.Le rôle limité du parlement.
• §3/ Le dépôt du projet.
• A.La priorité de l’assemblée nationale.
• B.Le contenu du projet.
• Section 2 : le rôle des commissions.
• §1/ Les commissions compétentes.
• §2/ Les méthodes de la commission des affaires sociales.
• Section 3 : l’examen en séance publique.
• §1/ Les délais.
• §2/ Le débat.
• §3/ L’adoption de la loi.
• Section 4 : l’exécution et le contrôle de l’exécution de la loi de financement de la sécurité social.
• §1/ L’exécution de la loi.
• §2/ Le contrôle de l’exécution de la loi.
• A.Le contrôle parlementaire.
• B.Le contrôle de la cour des comptes.
• Partie 4 : les finances communautaires.
• Section 1 : les sources et principes de finances communautaires.
• §1/ Les sources du droit communautaire budgétaire.
• A.Le droit primaire en matière budgétaire.
• B.Le droit dérivé en matière budgétaire.
• §2/ Les grands principes des finances publiques communautaire.
• A.Les principes classiques.
• B.Les principes spécifiques au droit communautaire.
• §3/ L’élaboration du budget communautaire.
• A.La procédure d’élaboration avant le traité de Lisbonne.
• B.La procédure d’élaboration après le traité de Lisbonne.
• Section 2 : les ressources communautaires.
• §1/ Le principe des ressources propres.
• .
• L’origine
• B.Le régime des ressources de l’union européenne.
• §2/ La classification des ressources de l’union européenne.
• Section 3 : les dépenses communautaires
• §1/ La classification des dépenses communautaires.
• A.Une structure bipartite avant le traité de Lisbonne.
• B.La suppression de cette classification par le traité de Lisbonne.
• §2/ La répartition des dépenses communautaire.
• A.Les principes de répartition.
• B.L’affectation des dépenses de l’union européenne.
• Section 4 : l’exécution du budget communautaire.
• §1/ Les organes compétents pour exécuter le budget.
• §2/ Le contrôle de l’exécution du budget communautaire.
• A.Le contrôle interne.
• B.Le contrôle externe.

Pour rembourser le déficit, l’état emprunte et forme la dette publique à cause des intérêts, elle approche aujourd’hui les 1500 milliard d’euro, dette publique mondiale = 35 000 milliards.

L’économiste Keynes : la théorie de l’état providence qui contribue au bien être public.

Libéralisme économique : Adam Smith remis en cause en 2008.

Partie 1 : Les finances de l’état.

Section 1 : Le contexte des finances de l’état.

2010 : prévision de dépenser 388 milliards d’euro et ne recevoir que 272 milliard = déficit de 116 milliard soit 84% du PIB.

A.Les dépenses de personnelles : 45% des dépenses.

B.Les dépenses d’interventions : allocations, subvention = facultative 25%.

C.Les dépenses de fonctionnement : gestion quotidienne et matérielle : 15%.

D.La charge de la dette = 15%.

La notion de prélèvement obligatoire : elle regroupe les ressources fiscales (les impôts) = 90% des ressources de l’état et les prélèvements sociaux = 10% des ressources.

A.Les ressources fiscales : l’impôt.

I. La théorie générale de l’impôt.

a) Définition de l’impôt.

Gaston Jèze : « l’impôt est une prestation pécuniaire requise des particuliers par voie d’autorité à titre définitif et sans contre partie dans le but d’assurer la couverture des charges publiques ».

3 critères : obligatoire, définitif, sans contre partie ≠ la redevance, la taxe, la cotisation sociale.

Il y a aussi les impôts de dissuasion et d’incitations.

b) Les notions générales relatives à l’impôt.

1. L’assiette de l’impôt : c’est la base de l’imposition, c’est une richesse.

Impôts réels, personnels, spécifiques, ad valorem, sur le capital/ la richesse en voie d’acquisition.

2. La liquidation de l’impôt : c’est la détermination du montant, quelle est la créance de l’état.

Impôt de répartition, de quotité, proportionnel, progressif.

3. Le recouvrement de l’impôt : c’est le fait de payer l’impôt, clôture de l’opération fiscale.

Impôt en argent, en nature, au comptant, constaté.

II. Les différents impôts d’état.

a) L’impôt sur le revenu.

1. L’impôt sur le revenu des personnes morales.

2. L’Impôt sur le Revenu des Personnes Physiques (IR ou IRPP).

Calculé en f° du foyer fiscal, il faut avoir son foyer fiscal en France/ revenus de source française.

· les contributions social généralisé – CSG depuis 1990

· la contribution au remboursement de la dette social – CRDS, depuis 1995.

b) L’imposition du capital.

L’impôt de solidarité sur la fortune, Les droits de mutation : à titre onéreux ou à titre gratuit.

c) L’imposition de la consommation.

B. Les ressources non fiscale de l’état = 10%.

Ex : ·Les revenus du patrimoine de l’état, les revenus du domaine public.

·Les revenus tirés des activités industrielles et commerciales de l’état.

·Le produit des contraventions.

C’est l’agence France trésor, depuis 1992, traité de Maastricht, obligations de l’article 121.

A.La stabilité des prix ou la maitrise de l’inflation.

Taux d’inflation à 1,5 points au maximum par rapport à la moyenne des taux des meilleurs états.

B.Le déficit public annuel ne doit pas dépasser 3% du PIB.

1997, traité d’Amsterdam, pacte de stabilité et de croissance.

Mécanismes de surveillance :surveillance multilatérale préventive, procédure des déficits excessifs.

C.Interdiction d’avoir une dette publique supérieure à 60% du PIB.

D.Il faut que les taux d’intérêt soit a peu près similaire dans toute l’union.

Section 2 : Les institutions des finances de l’état.

· Le ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi.

· Le ministère du budget, des comptes publics de la fonction publique et réforme de l’état.

Médiateur créé par un décret du 26 avril 2002 reçoit des réclamations des usagers qui rencontrent des difficultés avec les employés du ministère. De plus il remet un rapport annuel aux ministres.

A.L’inspection générale des finances.

L’IGF exerce une mission générale de contrôle, d’audit, d’étude, de conseil et d’évaluation en matière administrative, économique et financière. Elle peut également recevoir des missions du Premier ministre et être autorisée à effectuer des missions à la demande d’autres autorités nationales, d’organismes publics, de collectivités territoriales ou de leurs groupements, de fondations ou d’associations, d’Etats étrangers, d’organisations internationales ou de l’Union européenne

B.La direction du budget.

Objectifs de la direction du budget : le redressement du budget public, la mise en œuvre de la LOLF.

C’est elle qui organise la concertation entre les ministères.

La vocation profonde de la direction du Budget – proposer une stratégie soutenable des finances publiques et agir dans ce cadre pour des politiques publiques performantes – peut être déclinée en sept missions principales :

• proposer une stratégie globale des finances publiques inscrite dans le long terme ;
• élaborer une programmation documentée pour mettre en œuvre cette stratégie ;
• veiller à ce que la budgétisation annuelle s’inscrive dans la programmation et réponde à une logique de performance ;
• s’assurer que la gestion infra-annuelle respecte les objectifs fixés en termes de soutenabilité financière et de performance ;
• participer à l’élaboration du budget communautaire et à son cadrage pluriannuel ;
• définir et faire vivre les principes et outils budgétaires et garantir leur bonne application ;
• assurer la tutelle stratégique et financière des organismes publics.

C. La direction générale du trésor public et de la politique économique.

Sous l’autorité des ministres, la direction générale du Trésor élabore la politique économique française, européenne et internationale. À ce titre, ses missions s’articulent autour d’un large éventail de compétences. La direction générale du Trésor établit des prévisions économiques et conseille les ministres sur les politiques économiques et les politiques publiques dans les domaines financier, social et sectoriel. Elle veille à la régulation et au financement de l’économie et des institutions intervenant en matière d’assurance, de banque et d’investissement sur les marchés financiers et elle gère la trésorerie et la dette de l’État à travers l’Agence France Trésor (AFT). Présente au sein des institutions financières internationales, la direction générale du Trésor participe aux négociations financières et commerciales bilatérales et multilatérales, et supervise l’aide au développement. Acteur important en matière de commerce extérieur, elle assure le soutien à l’export et à l’investissement à l’étranger des entreprises. Elle fournit aussi une expertise en matière de partenariats public-privé à travers la Mission d’appui aux partenariats public-privé (MAPPP).

D. Direction générale de finances publiques.

Décret du 3 avril 2008 : fusion de la direction générale des impôts et de celle de la comptabilité publique, compétente pour tous les textes législatifs ou réglementaires dans le cadre de la fiscalité.

E. La direction générale des douanes et droit indirects.

Rattachée au ministre des Finances et des Comptes publics, les services de la direction générale des douanes et droits indirects exercent une triple mission : tout d’abord, une mission fiscale, puisqu’elle perçoit chaque année environ 13 % des recettes de l’Etat et contribue, comme ses homologues européens, au financement du budget communautaire.

Dans le prolongement de cette mission, la douane a un rôle économique Sur la base des règles fixées pour le commerce international, elle contrôle les flux commerciaux Elle a en charge la protection des intérêts économiques et financiers nationaux et communautaires (mobilisation contre le fléau des contrefaçons, lutte contre les fraudes à la politique agricole commune, etc.).

TC 1997 La fontaine de mars c/ Banque de France,la banque de France est une personne moral de droit public sui generis.

Organisation :

· Un organe de direction : un gouverneur et 2 sous gouverneur, nommé par décret en conseil des ministres pour 6 ans renouvelable.

· Le conseil général qui administre la banque et établi sont budget = organe de direction + 2 membres nommés par le président du sénat, 2 par celui de l’assemblée national, et 2 par le conseil des ministres pour un mandat de 6 ans.

· Un senseur au sein du conseil général qui surveille pour le compte de l’Etat.

· Le comité monétaire du conseil général : loi de 2007 = conseil général moins les deux membres nommé en conseil des ministres.

La banque de France garde des missions au niveau national en relation avec les entreprises et les particuliers :

· La surveillance des activités bancaires : le gouverneur de la banque de France participe à diverse commission qui surveille les banques et les établissements de crédit.

· La lutte contre le surendettement, elle va aider les particuliers qui ont trop de crédit.

· La banque de France aide en cas d’exclusion bancaire.

· Elle gère des fichiers d’incident de paiement pour le bénéfice des entreprises, avec le fichier national des chèques irréguliers.

Créé en 1816, elle gère l’épargne de l’état, et met des fonds privés au profit de l’Etat ou des collectivités locales. C’est un organisme de droit public sous contrôle de l’état avec une commission de surveillance composé de représentant du parlement, du conseil d’état, de la cour des comptes et de la banque de France. Il y a un directeur général et un caissier général chargé du maniement des fonds. Elle participe à des politiques publiques : environnement, logement social, financement des petites/ moyennes entreprises. Pour avoir des fonds, elle investie dans des entreprises et si les actions montent, il y a des bénéfices, mais elle peut aussi avoir des activités privées.

Chapitre 1 : Le budget de l’Etat.

Le budget : c’est un acte de prévision et d’autorisation de la loi de finance, donné par le parlement.

Loi de finance : acte juridique/ support juridique du budget, le budget étant le fond.

Section 1 : Les sources du droit budgétaire.

Le droit budgétaire : toutes les normes relatives au budget.

A.Le droit britannique.

Loi du 15 Juin 1215, la Magna Carta : « aucun impôt ne sera imposé dans notre royaume sans le consentement du conseil commun ».

1628 : la pétition des droits : « nul ne peut être contraint de payer une taxe ou un impôt en dehors du consentement donné par une loi du parlement ».

1689 : Bill of right : « une levé d’argent sans le consentement du parlement est illégale ».

B.L’expérience française.

Embryon de consentement donné par les états généraux mais seulement pour les impôts nouveaux.

Déclaration des droits de l’homme et du citoyen: « tous les citoyens ont le droit constater par eux-mêmes ou par leurs représentant la nécessité de la contribution publique, de la consentir, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, le montant, l’assiette, le recouvrement et la durée ».

1^ère constitution française de 1791, on pose la règle de l’annualité et on approfondie les règles sur le contrôle du budget de l’état par le parlement.

C.La déclaration des droits de l’homme.

Article 14 : principe de consentement et du contrôle parlementaire.

Article 13 : « pour l’entretient de la force publique et pour les dépenses d’administration une contribution commune est indispensable, elle doit être également réparti entre tous les citoyens en raison de leurs facultés ».

Article 15 : « la société a le droit de demander compte à tous agent publique de son administration ».

Conseil Constitutionnel 1971 arrêt libertés d’association : DDHC = valeur constitutionnel.

D.Le corps de la constitution.

Article 34 : « La loi fixe les règles concernant : (…) l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ».

Article 72 : principe de libre administration des collectivités locales.

Révision du 28 Mars 2003 : consacre la décentralisation et l’autonomie des collectivités + création de l’article 72-2 : les ressources fiscales des collectivités sont en grande part d’origine fiscale.

Loi organique de 2004 : fixe un seuil min 40 ou 50% des ressources sont d’origine fiscale.

Article 39« Les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale. »

Article 40 : « Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. »

E.La loi organique relative aux lois de finance.(LOLF)

Promulguer le 1^er Aout 2001, modifié en 2005, appliquée dans sa totalité en 2006, remplace l’ordonnance du 2 Janvier 1959 avec laquelle on avait un gros problème de gestion des finances. L’idée est apparus en 1979 et selon la volonté de tous les partis. Un texte issu du groupe de travail mis en place par M. Fabius est proposé en 2000 et adopté dans une décision du 25 Juillet 2001 CC.

Les apports :

· Concept de performance de l’efficacité de la dépense publique.

· Amélioration de l’information auprès du parlement.

· Désormais on regarde combien coute une politique et plus les dépenses du ministère.

Les règlements des assemblées.

Les lois ordinaires (qui doivent respecter les précédentes).

Les règlements (décret de 1862 règlement général sur la comptabilité publique).

F. La jurisprudence constitutionnelle.

Conseil Constitutionnel 2005 porte sur la loi de finance pour 2006 : dégage le principe de l’intelligibilité de la loi de finance, elle doit être compréhensible.

Conseil Constitutionnel 1979 principe de l’équilibre de la loi de finance : la loi de finance doit comporter le déficit et son financement. Il faut voter la partie 1 avant la partie 2 sinon c’est contraire au principe d’équilibre.

G.La jurisprudence administrative et financière (cour des comptes).

La Cour des comptes est l’organe chargé de contrôler la régularité des comptes publics et de vérifier le bon emploi des fonds publics.

Conformément à l’article 47–2 de la Constitution, la Cour « assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du Gouvernement » ; elle « assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques ». La collaboration entre la Cour des comptes et le Parlement prend diverses formes qui se traduisent en particulier par une communication privilégiée des travaux de la Cour à l’Assemblée nationale et au Sénat et par l’assistance de la Cour à divers organes parlementaires (commissions des finances, mission d’évaluation et de contrôle, mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale).

Section 2 : Les principes budgétaires.

Article 6 LOLF : « le budget d’écrit pour une année l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaire de l’état ».

2 systèmes de comptabilité :

· En France, comptabilité d’exercice : on rattache à une année budgétaire, les dépenses et les recettes qui ont juridiquement pris naissance au cours de cette année.

· Comptabilité de caisse : on rattache les dépenses et les recettes à l’année ou elles ont été effectivement réalisées.

Les limites de l’annualité : lois de finance rectificative, les lois de programmations pluriannuelles.

Obligation de présenter le budget dans un texte unique, de plus il y a un principe de non contraction des dépenses et des recettes ainsi qu’un principe de non affectation (pot commun).

Les limites à l’unité : les budgets annexes, les comptes spéciaux, les budgets autonomes.

Les limites à l’universalité : les fonds de concours, les rétablissements de crédit, les prélèvements sur recette au profit des collectivités locales ou de l’union européenne.

Le parlement autorise des dépenses qui ont un objet identifier ou spécialisé,

Mission : c’est un ensemble de programme concourant à une politique définie.

Programme : ce sont les points qui sont précisé au sein de la mission.

Limites du principe de spécialité : le transfert de crédit, le virement de crédit (nécessite un décret spécial après un rapport du ministre des finances et il y a un plafond, on ne peut pas déplacer plus de 2%), les décrets d’annulations, les fonds spéciaux/ secrets (2002 commission de contrôle).

Conseil Constitutionnel 1997 : pose le principe de sincérité s’appliquant au budget de l’état sans le définir.

Définition de l’article 32 de la LOLF 2001 : « les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’état, leurs sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponible et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ».

Chapitre 2 : la loi de finance.

Section 1 : l’élaboration de la loi de finance initiale.

A.La loi de finance est un document unique.

Définition de l’article 1^er de la LOLF : « les lois de finances déterminent pour un exercice la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’état ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte ».

B.Une structure bipartite.

I. 1^ère partie : les conditions générales de l’équilibre financier.

a) Les ressources de l’état.

b) L’article d’équilibre.

II. 2^ème partie : les moyens des politiques publiques.

Projet : texte de gouvernement, jamais la loi de finance ne peut être élaborée par un parlementaire.

A.Le rôle central du gouvernement.

Article 47 de la constitution confirmé par le 38 de la LOLF « sous l’autorité du 1er ministre, le ministre chargé des finance prépare les projets de lois de finance qui sont délibéré en conseil des ministres ».

B.Le rôle accru du parlement.

Article 48 de la LOLF« En vue de l’examen et du vote du projet de loi de finances de l’année suivante par le Parlement, le Gouvernement présente, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, un rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques comportant : (par exemple : une analyse des évolutions économiques constaté depuis le dernier rapport, une description des grandes orientations de sa politique économique au regard des engagements européens de la France, une évolution à moyen terme des finances de l’Etat). Ce rapport peut donner lieu à un débat à l’Assemblée nationale et au Sénat. »

Le bleu général= les annexes explicatives + les fascicules budgétaires + les bleus budgétaires.

Le projet annuel de performance : les annexes générales/ jaunes (données G sur les infos éco et financière de la France) les annexes orange = politiques transversales (regroupent plusieurs missions)

A.Les commissions compétentes, les rapporteurs généraux et spéciaux.

B.Les méthodes de travail des commissions.

Section 2 : l’adoption de la loi finance initiale.

L’ordonnance : texte de gouvernement qui ne nécessite pas le vote du parlement.

A.La discussion de la première partie : les ressources et l’article d’équilibre.

Article 42 de la LOLF : «La seconde partie du projet de loi de finances de l’année et, s’il y a lieu, des projets de loi de finances rectificative, ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant l’adoption de la première partie ».

B.La discussion de la 2^ème partie : les ressources.

A.Les contraintes ordinaires.

I. Le vote bloqué.

Article 44 al 3 de la constitution : « Si le Gouvernement le demande, l’assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement.».

II. L’engagement de la responsabilité du gouvernement sur un texte.

Article 49 alinéa 3 de la constitution : « Le Premier Ministre peut, après délibération du Conseil des Ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée Nationale sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session ».

B.Les contraintes spécifiques.

Cf. article 42 de la LOLF+ le gouvernement demande systématiquement une 2^ème délibération à la fin de la discussion = réexamen total du projet avant le vote définitif.

Article 45 de la constitution : en matière de projet de la loi de finance, l’urgence est de droit.

A.Le conseil constitutionnel effectue un contrôle de forme.

Le respect de la constitution et de la LOLF, l’absence de cavalier budgétaire.

CC 29 décembre 2009 loi de finance rectificative pour 2009 : présence de modifications du code de la construction et du code de l’urbanisme.

B.Le contrôle de fond.

I. Les droits fondamentaux du préambule de la constitution.

CC 1973 loi de finance pour 1974, taxation d’office : seul le petit contribuable n’était pas taxé d’office s’il pouvait prouver qu’il n’avait pas pu déclarer à temps.

CC 2009 sur la loi de finance pour 2010 : le mécanisme de la taxe carbone de la charte de l’environnement est contraire au principe d’égalité.

II. Les règles de répartition des compétences entre lois et règlement.

Chapitre 3 : L’exécution de la loi de finance.

Section 1 : les modalités d’exécution.

Principe : le gouvernement est obligé d’exécuter la loi de finance telle qu’elle a été votée.

A.Les dérogations au caractère limitatif des crédits.

Les crédits évaluatifs, Le principe des rétablissements de crédit, Les fonds de concours.

B.Dérogation dans la répartition des crédits, au principe de spécialité.

Les transferts et virement de crédit, Les reports de crédit, Les décrets d’avance : en cas d’urgence et éventuellement de nécessité impérieuse.

A.Les agents : les ordonnateurs et les comptables publiques.

Le principe de séparation des fonctions entre les deux est issu de la loi du 10 aout 1922 + décret du 29 décembre 1962 = séparation des fonctions ordonnateurs et comptables.

Décrets de 1962: « Les ordonnateurs prescrivent l’exécution des recettes et des dépenses. A cet effet, ils constatent les droits des organismes publics, liquident les recettes, engagent et liquident les dépenses »

Ministre = ordonnance de paiement Þordonnateurs secondaire = mandats de paiement.

Décret de 1962: « Les comptables publics sont seuls chargés : De la prise en charge et du recouvrement des ordres de recettes qui leur sont remis par les ordonnateurs. Du paiement des dépenses soit sur ordres émanant des ordonnateurs accrédité. Du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités. De la conservation des pièces justificatives des opérations et des documents de comptabilité. De la tenue de la comptabilité du poste comptable qu’ils dirigent ».

Comptables généraux : comptables directe du trésor (direction générales des finances publiques).

Comptables spéciaux : chargé d’encaisser certaines recettes comme une sanction pécuniaire.

Comptables des administrations financières : chargés des recettes fiscales.

Responsable de programme : doit vérifier que son programme atteint son objectif de performance.

Gestion de fait : ordonnateur qui empiète sur les fonctions du comptable.

B.Les procédures d’exécution.

I.L’exécution des dépenses.

a) 1^ère phase l’exécution par l’ordonnateur : l’exécution administrative.

1^ère étape l’engagement : le fait générateur de la dépense.

2^ème étape la liquidation : vérifie la réalité de la dette et en fixe le montant.

3^ème étape l’ordonnancement.

b) 2^ème phase l’exécution par le comptable public : l’exécution comptable.

II. L’exécution des recettes.

a)1^ère phase : la phase administrative.

1^ère étape l’établissement de la recette : on la constate et la liquide (calcul).

2^ème étape la mise en recouvrement : ordre de recette.

b)2^ème phase : la phase comptable.

Section 2 : la responsabilité des agents.

A.La responsabilité des ministres (théorique).

I. La responsabilité politique.

Décret de 1962 : « Les ministres, ordonnateurs principaux de l’Etat, encourent, à raison de l’exercice de leurs attributions, les responsabilités que prévoit la Constitution »

Article 49 al 2 : possibilité pour les députés de déposer une motion de censure c/ le gouvernement,

Article 49 al 3 : possibilité d’engager sa responsabilité.

II. La responsabilité pénale.

Loi d’aout 1922 : condamnation des ministres en cas de violation des règles relative à l’engagement des dépenses Þsanctions : la dégradation civique (retrait des droits de vote), interdiction d’exercer.

III. La responsabilité civile.

B.La responsabilité des autres ordonnateurs.

I. Les élus locaux (théoriques).

Cour de discipline financière et budgétaire : intervient lorsqu’un avantage injustifié à été procuré à autrui, qu’une décision juridictionnelle prescrivant une dépense de la collectivité n’a pas été exécuté.

II. Les ordonnateurs fonctionnaire de droit commun.

a)La responsabilité disciplinaire.

b)La responsabilité civile.

c)La responsabilité pénale.

Loi de 1922: « s’il y a une violation délibéré relative à l’engagement des dépenses, le fonctionnaire peut être condamné à la dégradation civique ».

A.Le principe de la responsabilité.

Loi du 23 Février 1963 : « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsable des mouvements de fonds qu’ils effectuent sur les deniers publics ».

B.La mise en jeu de la responsabilité.

La prescription: 30 ans, avec la loi du 28 octobre 2008, elle passe à 5ans.

Pour la gestion de fait : l’ordonnateur est jugé comme le comptable dans un délai de 10 ans.

Les mécanismes d’exonération du comptable : la force majeure, l’admission en non valeur.

Loi du 28 octobre 2008 : la responsabilité du comptable est engagée selon la règle du double arrêt.

Procédure contraire à l’art 6 de la CEDH, désormais il s’agit soit d’un arrêt de débet ou de décharge.

Chapitre 4 : le contrôle de l’exécution de la loi de finance.

Section 1 : Le contrôle juridictionnel.

A.L’historique de la création de cette cour des comptes.

Fonctions de la cour des comptes : juger les comptes publics, rendre un rapport annuel à l’empereur, + fonction consultative, en 1834, possibilité de juger les comptable de fait, loi de 1991 : vérificat° des comptes des Ets qui font appel au dont publics, loi de 1948 vérificat° des comptes des Ets publiques.

B.L’organisation de la cour des comptes.

Un 1^erprésident et 7 magistrats inamovibles qui sortent généralement de l’ENA, les ≠ formations : l’audience solennelle, la chambre du conseil, les chambres réunis le ministère public.

C.Les compétences de la cour des comptes.

I. Les compétences juridictionnelles.

Elles dataient du 22 Juin 1967 et ont été modifié par la loi du 28 octobre 2008.

Les points de réforme : a été jugé contraire à la CEDH, l’habitude que le parquet avait pris d’assister au délibéré, le procureur n’y participe donc plus. Procédure des deux arrêts.

II. Le contrôle administratif.

Organe consultatif, elle rend des rapports sur l’exécution administrative du budget. Il n’y a pas de jugement des ordonnateurs, elle n’est pas compétente mais elle rend un avis sur le domaine de gestion des ordonnateurs. Compétence qui découle d’un décret du 11 février 1985 « les ordonnateurs sont tenu de communiquer tous document et de fournir tous renseignements relatif à la gestion de leurs service à la cour des comptes ». Elle peut aussi procédé à des auditions.

Lorsque la cour des comptes constate des erreurs de gestion, elle envoi des lettres au chef de service. Si l’erreur est plus grave, elle envoi une note au parquet à laquelle l’administration est obligée de donner suite. Enfin lorsque la faute est très grave, la cour des comptes fait appel à la procédure des référés.

La cour des comptes rend un rapport public annuel publié au journal officiel et rendu au président dans lequel la cour des comptes rend public les gaspillages.

2 parties :

· Une partie qui contient les observations des juridictions financièresqui dénonce les irrégularités. Cette année, la cour des comptes dénonce l’aggravation du déficit public. Une partie qui contient les observations concernant les politiques particulières. C’est par exemple le cas des niches fiscales.

· 2^ème partie : les suites données aux observations des juridictions financières, la cour des comptes vérifie si l’état a pris en compte les observations des rapports précédents, en général, les recommandations ont été mises en place mais il y a toujours des manques.

Il y a aussi des rapports rendu sur des thèmes choisis par la cour des comptes qui estime qu’il faut particulièrement insister sur un sujet.

Il y a des rapports sur la gestion des entreprises publiques, ou sur la gestion des organismes de sécurité sociale.

Le rapport annexé à la loi de règlement (elle intervient après l’exécution de la loi de finance pour confirmer ou non la loi de finance initiale) qui contribue à l’information du parlement.

Attention : elle peut être supprimée.

C’est une juridiction qui rend des arrêts, elle est compétente pour juger les ordonnateurs.

A.Historique et organisation de la cour.

I. Historique.

Elle existe depuis 1948 sous le nom à l’époque de cour de discipline budgétaire et obtient son nom définitif en 1963. Depuis l’origine elle est compétente pour juger les ordonnateurs.

II. Composition.

Elle est composée de magistrats et de membres de la cour des comptes et du conseil d’état. Le président est le 1^er président de la cour des comptes et le vice président est un conseillé d’Etat. On trouve comme à la cour des comptes : le ministère public qui est le procureur général qui est aussi celui rattaché à al cour des comptes.

B.Les compétences de la cour.

I. Les compétences.

Elle est compétente pour juger les ordonnateurs mais dans certaines limites. Les ministres sont exclus de la compétence de la cour comme les élus locaux sauf dans deux cas :

· En cas d’inexécution d’une décision juridictionnelle qui condamne la collectivité au paiement d’une somme d’argent.

· Lorsque l’élu exécute une dépense qui procure à autrui un avantage injustifié.

Tous les autres ordonnateurs sont justiciable devant la cour de discipline bugétaire et financière.

La cour est compétente pour les infractions aux règles d’exécution des recettes et dépenses.

Ex : une dépense dissimulé, une dépense engagé par un agent incompétent.

La cour étant sa compétence à toutes les erreurs de gestion que cela soit une action ou une abstention.

II. La saisine.

Pour mettre en œuvre la procédure, il existe un délai de prescription de 5 ans depuis la loi du 28 octobre 2005 ??????? mais la saisine de la cour ne peut être faite que de manière restreinte : seul les présidents des assemblés (ils représente les parlements et le consentement donné par eux à l’exécution de la loi de finance), le 1^er ministre et le ministre des finances (ils sont responsable de la gestion des lois de finance publique), les autres ministres (ils sont les suppérieurs hiérarchiques des ordonnateurs), la cour des comptes (en étudiant les comptes des comptables publics décèle les erreurs des ordonnateurs), le parquets de la cour de discipline (qui put lui aussi décelé des erreurs).

III. La procédure.

Le procureur instruit le dossier ensuite le procès ressemble à un procès pénale, il est oral avec des témoins. La cour peut condamner l’ordonnateur à une amende qui dépend de la gravité de la faute mais aussi des ressources du fonctionnaire, elle peut aller jusqu’à deux ans de salaires. L’ordonnateur peut faire un recours en cassation.

Section 2 : le contrôle parlementaire.

Il y a de nombreux moyen de contrôle parlementaire dont certains sont propre au domaine financier.

A.Les moyens d’informations financières.

I. Les divers rapports.

a)Rapport sur la situation mensuelle des crédits consommés par missions et par programme.

b)Rapport sur la situation mensuelle des recettes encaissées.

c)Rapport sur la situation hebdomadaire, budgétaire et financière de l’Etat.

II. Documents publié au journal officiel.

a)Le rapport du ministère des finances sur l’exécution du budget de chaque ministère.

b)Le rapport du comité interministérielle d’audite.

c)Tous les documents mis à dispositions des parlementaire.

1. Les questionnaires budgétaires auxquels les ministres doivent répondre

2. Rapport mené sur les enquêtes faites par les commissions.

B.Les moyens d’informations générales.

I. Les questions au gouvernement.

a) Question orale le mercredi.

b) Question écrite pour chaque ministres, les ministres répondant par écrit.

II. Les auditions menées par toutes les commissions.

III. La participation à des organismes extraparlementaire.

IV. Les missions d’informations.

V. Les commissions d’enquêtes.

C’est également un petit groupe de parlementaire mais différentes des missions d’informations parce que :

· Elles ont beaucoup plus de pouvoir, ils ont comparable à ceux dun juge d’instruction.

· Elles peuvent convoquer des témoins voir les condamner à une amende.

· Ils peuvent exiger tous document.

· Elles ont été constitutionnalisées depuis la révision du 23 juillet 2008 nouvelle article 51-2 de la constitution. De plus, on laisse une place très importante à l’opposition : elle a une fois par an le droit de déposer une proposition de commission d’enquête qui devra obligatoirement être examiné par l’assemblée.

· Les commissions d’enquête sont le plus souvent mené pour enquété sur des pratiques frauduleuses.

Elle permet de comparer les résultats attendus avec les résultats obtenus, le parlement évalue l’exécution de la loi de finance.

A.La mission d’évaluation et de contrôle.

I. Organisme récent née en 1999 à la suite de l’échec de l’office parlementaire de l’évaluation des politiques publiques créé en 1996.

Il était aussi un organisme parlementaire communs au 2 assemblées avec 2 délégations une au sénat, une à l’assemblée, composé de 8 membre en fonctions des groupes politiques. Cet office pouvait être saisie par chaque assemblée à l’initiative d’une commission au d’un président de groupe. Il choisissait une politique publique et pouvait se voir communiquer tous les documents nécessaires. Il a été supprimé en 2001.

II. La mission dévaluation et de contrôle.

Elle est présidée par un député de la majorité et un de l’opposition, mission propre à l’assemblée nationale. On a un double rapport de la majorité et de l’opposition avec 2 rapporteurs. Mission issue du groupe qui avait formulé une proposition de LOLF, mission assez efficace qui a rendu une trentaine de rapport.

B.Les enquêtes effectuées par al cour des comptes à la demande de la commission des finances.

La cour des comptes procède à des enquêtes sur al gestions des administrations (prévu par l’article 58 de la LOLF al 2 « la mission d’assistance du parlement confié à la cour des comptes comporte la réalisation de toutes enquêtes demandé par les commission des assemblées chargées des finances sur la gestions des services et organisme qu’elle contrôle. Les conclusions de ces enquêtes sont obligatoirement communiqué dans les 8 mois après la formulations de la demande à al commission dont elle émane ».

Ce sont des lois qui modifient les prévisions de la loi de finance initiale. il s’agit de prend en compte des éléments imprévus qui engendre de nouvelles dépenses ou de nouvelles recettes. Elles ont la même structure que les lois de finance initiale.

A.Définition et porté

Les lois de finance rectificative sont aussi appelé collectif budgétaire, ils sont définit à l’article 35 de la LOLF « seule les lois de finance rectificative peuvent en cour d’année modifier les dispositions de la loi de finance de l’année. Le cas échéant elle ratifie les modifications apporté par décret d’avance au crédit ouvert par la dernière loi de finance. »

Les lois de finance rectificative sont adoptées de manière assez variable, il peut ne pas y en avoir dans une année. Le plus souvent c’est lorsqu’il y a un changement de gouvernement. Pour le parlement c’est l’occasion de contrôler l’exécution du budget en cour d’année.

Décret d’avance : modification apporté dans la modification des crédits.

B.La procédure d’adoption.

Loi de finance initiale et loi de finance rectificative sont soumise aux mêmes types de délais.

Le problème : l’examen de la loi de finance rectificative intervient après l’été en même temps que l’examen de la loi de finance de l’année qui suit.

Elles sont des lois de finance à part entière article 1 de la LOLF, elles contiennent des éléments sur les dépenses et les recettes. Elles sont très ancienne, né en 1820, on les appelait les lois des comptes, il s’agissait du moyen le plus important pour le parlement de contrôler l’exécution du budget et de contrôler toute l’activité du gouvernement. Elles étaient souvent lié a la mise en jeux de la responsabilité du gouvernement. Si l’exécution de la loi de finance n’était pas correcte, le parlement tentait de renverser le gouvernement.

A.Définition des lois de règlement.

Elle est définie à l’article 37 de la LOLF « la loi de règlement arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte ainsi que le résultat budgétaire qui en découle ». Elle ne fait que constater les recettes effectivement recouvrés et les dépenses exécuter.

C’est la fonction de constations de la loi de règlement. Mais s’il y a eu des dépenses supplémentaires, l’aspect plus actif de la loi de finance est la régularisation des dépenses. La loi de règlement constate le résultat budgétaire qui en découle, et notamment, s’il y a des dépenses supplémentaires, le déficit est plus important que prévu.

Le conseil constitutionnel a exposé ces deux aspects de la loi règlement dans une décision de 1986.

Le vote de la loi de règlement contribue aussi à l’information des parlementaires puisqu’on trouve plusieurs annexes qui y sont jointe :

· Les rapports annuels de performance : un rapport annuel de performance pour chaque programme, qui analyse les résultats de chacun d’entre eux et les compares à ce qui avait été prévu initialement, on peut donc voir si el programme est performant ou non.

· 2 rapports de la cour des comptes décrits à l’article 58 de la LOLF :

— 1^er rapport, al 4 : rapport relatif au résultat de l’exécution du budget. La cour des comptes qui a une mission d’assistance du parlement dans le contrôle du gouvernement le fait au moyen de se rapport.

— 2^ème rapport, al 5 : rapport qui permet de certifier la régularité, al sincérité et la fidélité des comptes de l’Etat. Le parlement ne va pas seulement faire confiance au gouvernement, il va demander à la cour des comptes d’attester que les chiffres avancés par le gouvernement sont exacte.

B.La portée des lois de règlement.

Dans l’histoire parlementaire, les lois de règlement était voté plusieurs années après l’exécution de la loi de finance initiale. Cela implique le plus souvent un grand désintérêt des parlementaires. Aujourd’hui on remarque que les lois de règlement sont votées dans les 1^er mois de l’année qui suit, de ce fait le parlement peut encore faire des commentaires sur l’exécution de la loi de finance et faire des recommandations qui vont être prises en compte par le gouvernement pour la loi de finance qui va suivre en septembre.

Depuis 2007, à l’occasion de l’examen des projets de règlement, une nouvelle pratique s’est mise en place : l’audition par la commission des finances des responsables de programme (3ème catégorie d’agent, né de la LOLF, à coté des comptables publics et des ordonnateurs en charge de l’application d’un programme) pour avoir une meilleure information.

2^ème partie : les finances locales.

Elles ont un poids assez important car leurs finances représentent environ 200 Milliards d’€, 2/3 des dépenses de l’Etat (300 Milliards d’€). Elles posent un vrai problème, ce sont elles qui augmente le plus avec les dépenses de la sécurité sociale car depuis 1982 la décentralisation s’approfondie. Ce qui signifie que les collectivités locales ont de nouvelles compétences donc font plus de dépenses.

Révision constitutionnelle du 28 Mars 2003 : elle créé un nouvelle article 72-2 de la constitution consacrant l’autonomie financière des collectivités locales. Cette autonomie financière avait été consacrée par le conseil constitutionnel de manière assez tolérante pour le législateur qui pouvait par exemple supprimer des impôts locaux. Désormais, cette autonomie est inscrite dans la constitution, de plus l’article 72-2 décentralise les ressources fiscale des collectivités qui doivent représenter une part essentielle des leurs ressources.

Section 1 : le droit budgétaire local.

A.Les documents budgétaires et le principe d’unité.

Principe d’unité en droit budgétaire étatique : il commande l’adoption d’un seul document qui comprend le budget, qui comprend les ressources et les dépenses de l’état.

Au niveau local, il y a une multiplication des documents budgétaires pour un même exercice annuel. Malgré tout, ces document sont relativement solidaire, ils sont des liens les uns avec les autres le principe d’unité est donc partiellement respecté.

I. Les documents prévisionnels : les budgets.

a) Les documents obligatoires.

1.Le budget primitif.

Il regroupe toutes les recettes et tous les crédits autorisés par l’assemblée délibérante de la collectivité. Ce budget peut être adopté jusqu’au 31 mars parce que beaucoup d’information de ce budget dépendent de la loi finance initiale de l’Etat : les subventions accordées par l’Etat aux collectivités.

Les assemblées délibérantes : le conseil municipal pour la commune, du conseil général pour le département, le conseil régional pour la région.

2.Les états annexes.

Elles fournissent des détailles des explications sur les points importants du budget pour informer l’assemblée délibérante qui va voter ce budget.

Ex : explication sur l’état des emprunts de la collectivité, annexe sur les dépenses de personnel.

b) Les documents facultatifs.

1.Les budgets supplémentaires.

Il s’agit de modifier les budgets pour ajuster les budgets primitifs.

2.Les décisions modificatives.

Qui ouvrent des crédits supplémentaires.

II. Les documents récapitulatifs : les comptes.

Ils vont constater ce qui a été effectivement exécuter ou perçu.

a) Les comptes administratifs.

Etabli par l’ordonnateur de chaque collectivité,en général un élu local (la maire, le président du conseil général, le président du conseil régional) à la clôture de chaque exercice. Il sert a d’écrire l’ensemble des décisions prise par l’ordonnateur en matière de recette et de dépense. Cela permet à l’assemblée délibérante d’effectuer un contrôle des décisions de l’ordonnateur puisse que ce compte doit être voté avant le 30 juin de l’année qui suit.

Le déféré préfectoral : contrôle du préfet sur les actes les plus important des collectivités, acte qui lui sont envoyer. Si le préfet constate une illégalité, il peut déférer la collectivité devant une juridiction administrative. Le compte administratif fait parti de ces actes.

b) Le compte de gestion du comptable public.

C’est la comptabilité tenu par le comptable public. Il décrit tous les titres de paiement et de recouvrement des recettes prient en charge par le comptable pendant l’année. Ce compte est très détaillé, beaucoup plus que le compte administratif et transmis au préfet pour un éventuel déféré préfectorale.

B.L’annualité, l’universalité et la spécialité des budgets locaux.

I. Le principe d’annualité.

a) Principe.

Les dépenses et recettes sont autorisées pour une année et elles doivent exécuter dans cette année. Le budget vaut pour les collectivités locales du 1^er avril au 31 mars et cette date peut être repoussée au 15 avril s’il y a des élections (renouvellement des assemblées locales).

b) Les exceptions au principe d’annualité : Les programmes pluriannuels.

II. Le principe d’universalité.

a) La non compensations des recettes et dépenses.

b) Règle de non affectation des recettes et dépenses.

c) Exception au principe des non affectation : les subvention de l’Etat, ne vont pas dans le pot commun.

III. Le principe de spécialité.

L’assemblée délibérante donne une autorisation d’exécuter des crédits qui se rapporte à des opérations déterminées.

La nomenclature : elle se fait en chapitre qui correspond aux missions et en article qui correspondent aux programmes.

Exception : le crédit pour dépenses imprévues qui ne peut pas être supérieur à 7% du crédit initialement prévue.

A.Les nomenclatures.

Ce sont des modèles qui doivent être respecté par toutes les collectivités d’une même catégorie pour l’établissement de leur budget. Cela s’applique aux budgets primitif, supplémentaire, les comptes administratifs, et de gestion.

Pour les communes se sont les nomenclatures M14. Malgré tout, il ya des points commun :

· une structure bipartite avec 2 sections :

— de fonctionnement : elle retrace les recettes et dépenses annuelles correspondant aux besoins courant/ quotidien de la collectivité,

— d’investissement : elle retrace des opérations qui affectent le patrimoine de la collectivité, des opérations non répétitive/ exceptionnelles et non renouvelable.

Les recettes dans ces deux cas sont totalement différentes.

B.Le principe d’équilibre.

Beaucoup plus contraignant en droit locale qu’en droit étatique, il y a une véritable obligation d’équilibre. Les collectivités peuvent emprunter si elles ont les moyens de payer leurs intérêts. Règle ancienne apparue en 1802 dans la jurisprudence pour les communes et généralisé en 1882 pour toutes les collectivités locales.

C.Le principe de sincérité.

Il existe pour les collectivités locales depuis les lois de décentralisation de 1982. Ce qui signifie que les dépenses et recettes doivent être évalué de façon sincère, ce principe est contrôlé par les préfets et les chambres régionales des comptes avec le contrôle de l’équilibre des budgets.

A.La préparation des budgets locaux.

On a une prééminence de l’exécutif : le maire, président du conseil régional et général sont soumis à des contraintes :

–division du budget :

–section de fonctionnement.

–section d’investissement : dépenses exceptionnelles.

ÊIl faut respecter ces sections sous peine d’irrégularité du budget.

–contrainte de classement : subdivision qui varie en fonction de la taille des collectivités locales :

–petites collectivités : classement par nature.

–plus grandes collectivités : classement par fonction.

–doit se faire aider par des fonctionnaires territoriaux et par le comptable public.

4^ème contrainte : la collectivité ne peut pas emprunter si elle n’en a pas les moyens, c’est le principe d’équilibre, alors que l’Etat emprunte indéfiniment, il rembourse ses emprunts en faisant d’autre emprunts.

B.Le vote des budgets locaux.

Vote par l’assemblée délibérante : conseil municipale, général, régional. Elle vote car c’est le principe de consentement des citoyens à l’impôt. C’est la même chose qu’en droit national à quelques différences près :

· Les assemblées délibérante ne siège pas de manière permanente, elles doivent être réunies par l’exécutif. Des délais sont donc imposé par la loi, plus la collectivité est petite, plus le délai est cour.

Ex : Pour les communes de moins de 3500 habitants il faut moins de 3 jours pour réunir l’assemblée. Pour les communes de plus de 3500 habitants il faut 5 jours, pour les départements et régions, au moins 12 jours.

· Il va y avoir un ordre du jour :

Ex : dans les communes de moins de 3500 habitants on a seulement les grandes lignes du budget au moyen d’une note de synthèse, pour les autres collectivités il faut le budget entier.

· Au moment du vote il faut un nombre minimum de délibérant pour voter, c’est ce qu’on appel le Corum.

· Il y a un débat d’orientation budgétaire qui est imposé.

Débat d’orientation budgétaire : imposé des les communes de plus de 3500 habitants, départements, et région, deux mois avant le vote. Il s’agit de donner les grandes lignes du futur budget de la collectivité.

· Le vote peut enfin être voté : on a des amendements, des débats, des irrecevabilités qui peuvent être formulé.

Les irrecevabilités : elle empêche les représentants de présenter des amendements qui permettent d’augmenter les dépenses ou de diminuer les ressources.

Section 2 : les dépenses locales.

On va étudier ce que font les collectivités avec leurs ressources. Ces dépenses locales varient selon le type de collectivité, elle n’emploi l’argent de la même façon pour la bonne et simple raison qu’elles n’ont pas les mêmes compétences, il y a des niveaux de compétences, des spécialités des collectivités locales. Il y a des dépenses communes : des dépenses de personnel, de fourniture, de fonctionnement, elles doivent toutes rembourser leurs dettes. Mais la création des différents services publics sont différents.

Ex : il y a des communes qui sont spécialisé dans les services de proximité : entretien de la voirie, service incendie, traitement des déchets, enseignement primaire.

Il y a des départements qui sont compétent pour l’aide social : les allocations pour les personnes handicapé, le RSA, mais aussi pour l’entretien des voies départementales et pour la construction des collèges.

Les régions sont compétentes pour l’environnement et l’aménagement du territoire, pour les lycées, l’aménagement des réseaux et ce sont elles le plus souvent qui fournissent l’aide économique aux entreprises.

Il y a des projets de réforme des collectivités locales et notamment de la répartition des compétences.

Ex : en Mars 2009, Rapport du comité Balladur (différent de celui auteur du rapport pour la révision constitutionnel) sur la réforme des collectivités locales. Elle propose de supprimer quelques régions et notamment la fusion de la Picardie.

Actuellement on étudie la possibilité de fusionner les exécutifs des régions et des départements pour créer à la place des conseillers régionaux et généraux, des conseillers territoriaux. Cette réforme se situe dans le cadre de la révision générale des politique publiques misent en place en 2007. Le but de cette révision est de supprimer les administrations inutiles qui coutent de l’argent.

Les projets qui sont actuellement étudié :

· Un projet de loi de réforme des collectivités territoriales qui a déjà été voté par le sénat : le conseillé territorial sera élu à partir de 2014. Création de nouveau groupement de collectivité : des métropoles.

· Un projet de loi de clarification des compétences qui va sans doute est présenté incessamment sous peu. La clarification actuelle est un peu compliquée, en matière d’éducation notamment.

Comme leurs noms l’indiquent, il s’agit de dépenses que la collectivité est contrainte d’inscrire dans son budget. Ce sont des charges incompressibles, qui ne peuvent être évité, c’est la loi qui les impose. Si elles sont absentes du budget, ce dernier est irrégulier.

A.La nature des dépenses obligatoires.

Code général des collectivités territoriales, il y en a plusieurs types.

I. Les dépenses nécessaires à l’acquittement de la dette.

Principe d’équilibre : les collectivités doivent avoir les moyens d’emprunter, elles doivent pouvoir rembourser la somme empruntée et ses intérêts.

II. Les dépenses liées aux services publics obligatoires :

Ex : L’état civil est un service obligatoire pour les communes.

Ex : Les dépenses de personnel : la collectivité doit payer son personnel.

III. Les dépenses expressément désigné par la loi :

Ex : S’il y a une loi particulière prévoit une dépense pour les monuments historique.

B.Le régime juridique des dépenses obligatoires.

I. La procédure d’inscription d’office.

C’est l’inscription automatique unilatérale de la dépense si la dépense obligatoire n’est pas inscrite.

Cette procédure fait intervenir le préfet à qui tous les documents importants de la collectivité sont transmis. Avant 1982…, après 1982 le déféré préfectorale, il peut saisir la chambre régionale des comptes s’il constate qu’une dépense obligatoire n’est pas inscrite au budget. Le comptable public de la collectivité peut aussi le faire, de même que tous administrés qui a un intérêt à agir.

Ex : l’administré estime qu’un service public aurait du être mis en place et il veut en bénéficier.

La chambre régionale des comptes à un mois pour vérifier, soit la dépense obligatoire est inexistante ou insuffisante. S’il y a bien irrégularité, la chambre régionale des comptes va mettre en demeure la collectivité pour inscrire la dépense à son budget dans un délai d’un mos. Ce n’est que si al collectivité ne s’exécute pas que la chambre régional des comptes va demander au préfet de l’inscrire lui-même de manière unilatéral ce qui va rendre le budget exécutoire. (Avant 1982, le préfet pouvait modifier lui-même les comptes). Si le préfet refuse d’inscrire la dépense, la responsabilité de l’état peut être engagé, de plus, si la chambre régionale des comptes considère qu’il n’y a pas d’irrégularité le préfet doit s’y conformer.

II. La procédure du mandatement d’office.

Le cas dans lequel la dépense est prévue, mais l’ordonnateur, le maire n’exécute pas ou seulement de manière partielle la dépense. Avec la procédure de mandatement d’office le préfet peut exécuter automatiquement la dépense, il se substitue à l’ordonnateur, après avoir mis en demeure l’exécutif local pendant un mois.

Dans le cas présent, le préfet est déjà ordonnateur ne fait qu’agir en temps que supérieur hiérarchique, mais il ne peut se substituer à ce qu’ont décidé les assemblée délibérante en votant le budget.

III. Lorsqu’une collectivité a été condamnée à verser des dommages et intérêt par une décision de justice.

Cette dépense constitue une dépense obligatoire et exceptionnelle. Si l’ordonnateur n’exécute pas la dépense peut être condamnée par la chambre régionale, de plus, le préfet se substitue à l’ordonnateur dans une mise en demeure de 2 mois.

Certaines dépenses ne doivent pas figurer au budget sous peine de d’irrégularité. Il y a en règles général des principes selon lesquels les collectivités :

· doivent respecter les compétences de l’Etat, elles ne doivent pas dépenser leur ressource dans des compétences qui ne leur appartiennent pas.

· ne peuvent empiéter les compétences ces des autres collectivités.

· ne peuvent faire des dépenses qui sont expressément prohibé par la loi.

Ex : la loi de 1905 sur la séparation de l’Eglise et de l’Etat.

· ne peuvent pas créer des dépenses qui ne correspondent pas à un intérêt public local.

Intérêt public local : un intérêt privé ne peut pas être satisfait, de même qu’un intérêt national, ou d’une autre collectivité.

C’est-à-dire que la collectivité à une liberté de choix dans le cadre prédéfini. Elle peut créer des services publics dans le cadre légale tant qu’elle le fait dans un intérêt public local. Cela correspond en général à la politique locale. Création d’aide social, de centre de santé, de centre culturel (conservatoire, musée…), comme toujours ces dépenses sont contrôlé par le préfet et la chambre régionale des comptes. Lorsque le budget ne respecte pas la loi, le préfet peut emprunter la voie du déféré préfectoral.

Section 3 : les ressources locales.

Elles sont constamment critiquée et réformé : on trouve les impôts locaux qui ne sont insuffisant, il y a donc des dotations et subvention de l’Etat pour compléter les ressources et enfin les collectivités peuvent faire des emprunts.

Ces ressources sont critiqué car croissante et de manière insuffisante, il y a très souvent des hausses d’impôt locaux. Malgré cela, les dotations et les subventions de l’Etat sont toujours nécessaire. Il y a aussi des réformes comme la suppression de la taxe professionnelle en 2010 qui va créer une perte des ressources mais qui va néanmoins être remplacé par un autre impôt qui reste insuffisant.

Enfin, une partie infime des ressources peut être financé par les tarification des services publics.

Ces ressources fiscales se sont accrues après 1982 et la décentralisation.

Les impôts directs sont perçus directement sur le contribuable : impôt sur les revenus, les sociétés.

Impôt indirect : il y a un intermédiaire, celui qui reverse l’impôt n’est pas celui qui le paye.

A.Les impôts directs.

Ils sont très anciens, il date de la révolution française qui a fait table rase du système fiscale de l’ancien régime. Dans l’ancien régime, il y avait une multitude d’impôts direct et indirect mais avec un système très complexe avec des impôts permanents ou exceptionnels (quand il y a une guerre par exemple), ou encore des impôts qui frappe tous les produits de 1^ère nécessité. Enfin, il y a des impôts royaux, municipaux, seigneuriaux, ecclésiastique, mais aussi en nature.

La révolution de supprimer à l’origine tous les impôts indirect, elle instaure 4 principaux impôts/ contributions qui vont perdurer jusqu’à aujourd’hui avec des formes moderne. On les appels les 4 veilles et subsiste sous la forme de nos impôts locaux :

· La contribution foncière créée en Décembre 1790, elle représente 15% sur le revenu des immeubles.

· La contribution mobilière créée en Février 1791, elle frappe les revenus mobiliers. C’est par exemple une taxe sur les revenus d’industrie/ les actions.

· La patente créée en Mars 1791, elle frappe les commerçant ou les industrielles et cet impôt est assit sur la valeur des locaux professionnels.

· La contribution des portes et fenêtre créée en l’an 7, elle frappe les signes extérieur de richesse en fonction du nombre et de fenêtre.

Pendant longtemps, c’était les seul impôts payé, l’impôt sur le revenu est créé en 1914, celui sur les sociétés de 1948, la TVA de 1917, 1954 dans sa forme actuelle.

Ces contributions sont désormais : la taxe foncière sur les propriétés bâtis/ sur les propriétés non bâtis, la taxe d’habitation, la taxe professionnelle qui porte aujourd’hui le nom de contribution économique territoriale.

Ces 4 impôts ont des régimes différents mais on tous de même des points commun :

· Ces impôts ont une assiette/ une base aujourd’hui totalement obsolète : la valeur locative des terrains ou des immeubles concerné, c’est le loyer supposé de l’immeuble ou du terrain. Ces valeurs locatives ont été estimées dans chaque collectivité par les services fiscaux (en fonction de l’emplacement, de l’état du logement) dans les années 1990.

· Leur taux est différent selon chaque collectivité, c’est l’assemblée délibérante qui fixe le taux dans les budgets. Malgré tout, la loi fixe des fourchettes, en matière de taxe d’habitation, si la moyenne est de 15%, la loi dispose que l’impôt ne peut pas dépasser deux fois ce taux. C’est une caractéristique de la décentralisation de fixé ce taux, mais c’est le législateur qui créé et supprime les impôts.

· Le recouvrement de ces taxes est fait par les services de l’Etat, les collectivités locales n’ont pas leurs propres services d’impôts locaux.

Pour conclure, il s’agit bien d’impôts locaux, créé par la loi, taux encadré par la loi, et les recouvrements est assuré par l’Etat.

I. La taxe foncière sur les propriétés bâties.

C’est la 2^ème taxe en termes de rendement. Elle est du tous les 1^er janvier chaque année par un propriétaire d’une propriété bâties sur le territoire français. Certaines constructions ne sont pas frappé de cet impôt et notamment les propriétés qui sont affectés à des collectivités publiques, les propriétés du culte et les immeubles diplomatique. Il y a aussi des exonérations qui concerne les entreprises nouvelles ou innovante, ou encore les exonérations sociales, les personnes de plus de 75 ans et les handicapés ne paye pas cette taxe.

On prend la valeur locative du bien, on enlève une certaine somme : un abattement et on applique un taux et cela donne la somme d’impôt à payer.

II. La taxe foncière sur les propriétés non bâties.

Elle est également du le 1^er janvier par tous les propriétaires d’un terrain constructible. Il y a également des exonérations, lorsque le terrain est affecté à un service public.

On part de sa valeur locative, on applique un abattement et un taux = taxe foncière sur les propriétés non bâties.

III. La taxe d’habitation.

Elle est du le 1^er janvier par toute personne occupant un local meublé à usage d’habitation. Il y a des exonérations comme les bénéficiaires du RMI, les personnes de plus de 60 ans qui ne paye pas l’impôt sur le revenu.

Le calcul se fait à partir de la valeur locative, on applique l’abattement et le taux.

IV. La contribution économique territoriale.

Ancienne taxe professionnelle qui était jugé trop injuste et anti économique, elle ne favorisait pas la croissance parce qu’elle pesait très lourdement sur les entreprises. Les entreprises étrangères ne voulaient pas s’implanter en France et les entreprises françaises se délocalisait. Elle avait le rendement le plus important.

a) L’ancienne taxe professionnelle.

Elle était du chaque année par les personnes physique ou morale exerçant à titre habituelle une activité professionnelle non salarié. Les professions indépendantes qui ont une activité industrielle ou commercial et les entreprises. Cet impôts subissait de nombresues exonération de même que les entreprises qui créé des emplois.

Le calcul : l’assiette de la taxe était toujours la valeur locative des immeubles dont l’entreprise est propriétaire. Cela touchait donc tous les immeubles utilisés par l’entreprise, tous les biens de l’entreprise, et le nombre de salarié.

b) La nouvelle contribution.

Elle a deux composantes :

1. La cotisation foncière des entreprises.

On retrouve toujours les propriétés bâties de l’entreprise mais le taux est réduit.

2. La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.

C’est le chiffre d’affaire de l’entreprise mais aussi avec des taux réduits.

Conséquence : les collectivités locales vont manqué d’argent, en 2010 elle vont recevoir la compensation relais de la part de l’Etat mais en 2011, elles n’auront plus ces ressources, on craint donc une hausse des autres impôts locaux.

V. Les impôts directs accessoires.

Ils viennent compléter les 4 taxes, ce sont des impôts instauré par les collectivités pour financer certains services publics.

B.Les impôts indirects.

Ils font apparaître un intermédiaire. Cet impôt indirect est prélevé à l’occasion de certaines opérations juridiques ou à l’occasion de l’exercice de certaines activités.

Ex : les principales taxes indirectes sont prélevées à l’occasion de certaines opérations d’urbanisme.

Taxe lorsqu’on agrandi un bâtiment, taxe pour la création de bureau.

Ex : les impôts transféré : ce sont des impôts d’état redistribué aux collectivités.

Taxe intérieur sur les produits pétroliers.

Certaines activités sont taxées :

Ex : taxe sur les casinos, sur les emplacements publicitaires….

Les dotations sous enveloppe/ enveloppe normée : on donne une enveloppe aux collectivités, un somme d’argent en général dans un but précis.

Les dotations hors enveloppe : ce n’est pas l’Etat qui donne une somme d’argent, on va créer un fond de concours (organisme qui vont recueillir des financements). Ce sont des organismes créé par l’Etat et ces fonds sont redistribués aux collectivités.

A.Les dotations sous enveloppe.

Elle représente 75% des dotations de l’Etat. 3 types principaux :

I. La dotation globale de fonctionnement.

Elle ne sert que pour les dépenses quotidiennes des collectivités, elle sert aux dépenses de fonctionnement, personnel, fourniture.

On a deux parties dans la dotation globale de fonctionnement :

· On a une part forfaitaire qui est fixe.

· On a une part variable, qui varie tous les ans, elle dépend des difficultés de la collectivité. C’est la part de péréquation.

Péréquation : consacré par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, article 72-2, dernier alinéa : « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favorisé l’égalité entre les collectivités territoriales ».

C’est une répartition des richesses entre les collectivités, les collectivités les plus riches vont aider les plus pauvres. L’article 72-2 nous dit que cela favorise l’égalité pour avoir un même niveau de ressources, en réalité ce mécanisme découle plutôt d’une obligation de solidarité entre les collectivités locales.

II. La dotation générale de décentralisation.

Elle vise à compenser les transferts de compétence du à la décentralisation. Elle permet de financer l’exercice d’une nouvelle compétence.

III. La dotation d’équipement.

Elle va aider la collectivité à financer des investissements pour s’équiper.

B.Les dotations hors enveloppe.

On va essayer de recueillir des fonds grâce au fond de concours. C’est un organisme qui va recueillir des fonds et qui va ensuite les répartir. C’est fond peuvent peser sur des entreprises.

Ex : fond de solidarité des communes de la région iles de France.

Fond de développement durable.

Il y a un principe d’équilibre qui signifie que les collectivités ne peuvent emprunter que dans les limites de leurs capacités de financement.

A.La décision d’emprunter.

Elle obéit à des règles juridiques particulières. C’est l’assemblée délibérante locale qui autorise l’emprunt qui sera ensuite souscrit par l’exécutif local. Cette autorisation fixe les détails de l’emprunt (montant, choix du prêteur, objectif de l’emprunt…).

L’exécutif va signer le contrat d’emprunt et prend la décision d’emprunter, cela prend la forme de deux actes :

–contrat : pas de possibilité de REP.

–acte administratif unilatéral : décision prise par l’administration d’emprunter. Tout administré peut former un REP contre cette décision.

B.L’emprunt doit être exceptionnel et servir à financer des dépenses exceptionnelles.

C.Le contrat d’emprunt.

C’est un contrat en général privé : entre le collectivité et un organisme de financement.

Exception : s’il y a une clause exorbitante de droit commun.

Lorsqu’une commune signe un contrat d’emprunt et ce pour un projet d’intérêt départemental ou régional, la région ou le département peut se porter garant.

Il y a donc un contrôle par le juge judiciaire ou administratif, ouvert aux parties, les tiers peuvent seulement contester la décision d’emprunter. Le 3^ème moyen est le déféré préfectoral.

Conclusion :les ressources locales sont insuffisantes et on cherche à les réformer et notamment les 4 veilles font l’objet de réflexion. Il faudrait notamment revoir les valeurs locatives. Le 2^nd problème est l’inégalité des taux. Pour que les collectivités locales dépensent moins il faudrait leur fixer des objectifs de dépense dans la loi. Mais cela poserait un problème de constitutionnalité, une telle mesure porte atteinte au principe constitutionnel d’autonomie des collectivités, mais aussi de savoir comment sanctionné les collectivités qui le dépasse.

Section 4 : le contrôle des finances locales.

Fait intervenir deux acteurs : le préfet et les chambres régionale des comptes.

C’est le contrôle du représentant de l’Etat, il est donc important et symbolique. Ce contrôle est prévu à l’article 72 de la constitution, il traduit un principe constitutionnel, l’Etat doit surveiller les collectivités. Mais il faut concilier contrôle de l’Etat et libre administration des collectivités. Ce contrôle se fait sur deux aspects : un contrôle de légalité des actes qui se rapporte au budget de l’Etat par rapport aux normes supérieur, mais aussi un contrôle budgétaire qui s’effectue avec la chambre régional des comptes. Ce contrôle est un peu plus particulier, les deux agents vont contrôler que les normes édictées respectent les normes de droit budgétaire.

A.Le contrôle de légalité.

Il prend sa forme actuelle avec la loi du 2 mars 1982. Elle consacre se contrôle de légalité qui concrétise la décentralisation. En effet, avant 1982, on avait une tutelle exercé par le préfet sur les collectivités : les actes des collectivités étaient contrôlés a priori, le préfet exerçait un contrôle de légalité par rapport à normes supérieures mais aussi un contrôle d’opportunité (des choix politiques d’une collectivité). Depuis 1982, ce contrôle d’opportunité a disparu, enfin le préfet pouvait lui-même modifié ou annuler les actes des collectivités. La tutelle a elle aussi été supprimé.

Le contrôle de légalité s’effectue désormais a postériori, les actes pour entrer en vigueur doivent être transmis au préfet, après l’entré en vigueur le préfet peut exercer son contrôle. Le contrôle ne se fait plus en opportunité mais seulement en légalité, et surtout le préfet ne peut plus annuler ou modifier lui-même les actes, s’il constate une illégalité, il va saisir le tribunal administratif par le biais du déféré préfectoral. Ce déféré est exercé dans les deux mois de la prescription, c’est l’équivalent du recours pour excès de pouvoir. Tous les documents budgétaires sont envoyés au préfet.

B.Le contrôle budgétaire.

Le budget est transmis, il fait l’objet d’un contrôle de légalité et il y a des cas spécifiques dans lesquels le préfet agit avec la chambre régionale des comptes lorsque la collectivité ne respecte pas le droit budgétaire. Il y a 4 cas dans lesquels le préfet peut agir :

· Lorsque le budget de la collectivité est adopté en retard.

· Lorsque le budget est adopté en déséquilibre.

· Lorsque le budget est exécuté en déséquilibre.

· Lorsqu’il y a une absence d’inscription au budget d’une dépense obligatoire.

Ce contrôle ne vise pas à annuler les actes, mais à les modifier avec la chambre régionale des comptes. Dans ces cas, le préfet agit TOUJOURS avec la chambre régionale des comptes qui va recommander une action au préfet et c’est ensuite lui qui va procéder à la modification.

I. Hypothèse du retard dans l’adoption du budget.

Le principe d’annualité impose l’adoption du budget avant le 31 mars, éventuellement le 15 avril en cas d’élections locales. Si le budget est adopté après ces dates, le préfet peut saisir la chambre régionale des comptes qui va rendre un avis, des recommandations et le préfet va disposer de 30 jours pour appliquer ces recommandations. Le préfet va pouvoir adopter le budget lui-même si la chambre le recommande et le rendre exécutoire sans intervention de l’assemblée délibérante de la collectivité. Le représentant de l’Etat se substitue à al collectivité en cas de défaillance.

II. Hypothèse du déséquilibre du budget voté.

Le budget affiche trop de dépenses par rapport aux recettes, un déséquilibre ou un déficit, ou encore un emprunt qui ne peut pas être financé. Déséquilibre qui est affiché dans le document lui-même. Dans ce cas le préfet saisi la chambre régional des comptes dans les 30 jours de l’adoption de ce budget, le chambre dispose encore de 30 jours pour formuler des recommandations, la collectivité est mise en demeure et a 30 jours pour exécuter les modifications, si elle ne le fait pas le préfet effectue lui-même la modification, il règle d’office le budget, le rend exécutoire.

III. Hypothèse du budget exécuter en déséquilibre.

Le budget a bien été voté en équilibre mais des dépenses supplémentaires sont intervenues en cours d’année créant un déséquilibre d’exécution. Le préfet se rend compte de cette exécution en déséquilibre car il examine les comptes administratifs des ordonnateurs (qui retracent toutes les décisions des ordonnateurs). Et les chambres régionales des comptes examinent les comptes de gestion des comptables.

Le préfet qui observe un déséquilibre dans les comptes administratifs, il saisi la chambre régional des comptes qui va donner des recommandations. Le préfet ne va saisir la chambre que lorsque le déséquilibre est significatif, c’est un déficit qui représente 5% du budget. 30 jours pour la saisine, 30 jours pour la recommandation, 30 jours pour s’exécuté après mise ne demeure, modification par la préfet, mise en exécution.

IV. Le défaut d’inscription d’une dépense obligatoire.

Le préfet saisi la chambre régional des comptes s’il y a une insuffisance ou un défaut d’inscription d’une dépense obligatoire, la procédure est la même que dans les 2 hypothèses précédentes.

Conclusion : on essaye de concilier contrôle de l’Etat et libre administration. Avant le préfet pouvait tout faire lui-même, depuis 1982, il intervient avec les chambres régionales des comptes.

Même chose pour la cour des comptes :

Comme elle, les chambres régionales examine les comptes des comptables publics des collectivités locales. C’est un contrôle juridictionnel, ce sont des juridictions qui vont rendre un jugement comme la cour des comptes. Enfin, elle examine tous les comptes de toutes les collectivités. Comme pour la cour des comptes, ce contrôle juridictionnel est complété par un contrôle non juridictionnel, il s’agit d’un contrôle sur la gestion des ordonnateurs.

A.Les règles du contrôle comptable.

C’est un contrôle juridictionnel, exercé par ces chambres régionales des comptes qui existe depuis 1982 avec une chambre par région. Ce sont des juridictions financière comme la cour des comptes ou la cour de discipline budgétaire et financière, elles sont composées de magistrats inamovibles. On a des sections au sein de ces chambres composées de 3 membres, mais aussi des sections spécialisés. Le président de la chambre répartie les comptes entre les chambres. On a également le ministère public : le commissaire du gouvernement, et des juges rapporteurs qui fait son rapport sur chaque compte.

Tous les comptes des collectivités sont transmis au chambre régionales des comptes et pour les toutes petites communes de – de 3500 habitants on a une procédure simplifié. C’est l’apurement administratif : on a un contrôle préalable du trésorier payeur général du département et c’est seulement si’ le compte est irrégulier qu’il va saisir la chambre régionale des comptes.

La chambre reçoit les comptes, il y a une instruction par les juges rapporteurs, il y a ensuite une procédure écrite inquisitoire (le juge rapporteur cherche les preuves à charge et à décharge) contradictoire. Avant la loi du 28 octobre 2008, on avait la règle du double jugement avec un jugement provisoire et un jugement définitif. Désormais il n’y a qu’un seul jugement, le jugement de décharge et le jugement de débet qui condamne le comptable. Lorsque le comptable veut interjeté appel, il y a une possibilité d’appel devant le cour des comptes puis cassation possible devant le conseil d’état.

B.Le complément du contrôle comptable : le contrôle de gestion.

C’est l’équivalent du contrôle administratif de la cour des comptes, il n’est possible de juger les ordonnateurs, mais leur gestions peut être analysé dans des rapports, dans des enquêtes, les chambres vont étudier la performance de la gestion des finances locales. Ce n’est pas un contrôle juridictionnel, effectué par un juge.

Particularité : la procédure de contrôle ressemble beaucoup à un contrôle juridictionnel, il y a une instruction, une procédure contradictoire mais qui va aboutir à un rapport.

La procédure : la chambre régionale des comptes est saisie par un préfet qui estime que la gestion d’un élu n’est pas performante. Il faut une demande motivé, le préfet doit expliquer pourquoi il estime que le contrôle n’est pas performant. Le contrôle est définit par une loi du 22 décembre 2001, il s’agit d’un contrôle sur l’évaluation du résultat atteint par les ordres de l’ordonnateur par rapport aux objectifs fixé. La chambre va d’abord procédé à une instruction effectué par un magistrat qui va faire une enquête sur pièce et sur place (comme le contrôle comptable), le magistrat peut s’entretenir avec l’ordonnateur (respect du principe du contradictoire), le juge d’instruction établit ensuite un rapport (comme pour le contrôle comptable), on a d’abord une délibération de la chambre sur ce rapport et un 1^er rapport provisoire, la chambre délibère a nouveau et rend un 2^ème rapport définit (ce n’est pas un jugement). Ce rapport est transmis à l’ordonnateur concerné et il est obligé de le transmettre à l’assemblée délibérante de la collectivité concerné.

Objectif : l’assemblée effectue un contrôle politique de l’élue locale. On adopte plus ses décisions, on modifie ses budget, on ne le soutien plus politiquement.

Limite : la procédure étant très lourde les rapports sont peu nombreux.

Trois types de contrôle viennent compléter ceux de la chambre régionale des comptes et du préfet.

A.Le contrôle du comptable public.

Comme en droit national, le comptable public dès qu’il exécute les décisions de l’ordonnateur fait toujours un contrôle des ordres. Le comptable vérifie que l’ordonnateur dispose des fonds pour faire une dépense par exemple. S’il constate une anomalie, il doit suspendre l’opération jusqu’à la régularisation.

B.Le contrôle démocratique des finances locales.

Il se fait soit grâce à un intermédiaire c’est-à-dire les représentants locaux, l’assemblée délibérante, soit directement par les administrés qui ont aussi un pouvoir de surveillance des dépenses locales.

I. Le contrôle indirect par l’intermédiaire de l’assemblée délibérante.

Les assemblées qui sont directement élus par les administrés, vont effectuer un contrôle politique sur l’exécution des finances locales mais c’est un contrôle a posteriori et interne (car l’assemblée est interne à la collectivité). L’assemblée peut contrôler le budget car c’est elle qui la autorisé.

L’assemblée délibérante contrôle les comptes administratifs qui retracent toutes les décisions prise par l’ordonnateur et les comptes de gestion des comptables. De plus, l’assemblée peut s’informé, des questions orales à l’exécutif sont possibles et elles peuvent portée sur l’exécution des budgets. Enfin, dans les départements et région, on a un rapport annuel sur la situation financière des départements et régions, il est remis aux assemblées délibérantes.

II. Le contrôle direct des citoyens, des administrés.

La source est également l’article 14 de la déclaration droit de l’homme : « les citoyens doivent consentir à l’impôt ». Depuis 1982, les grandes lois de décentralisation, de très nombreux droits sont attribués aux contribuables locaux. Ils sont un droit à l’information sur toutes données budgétaires et comptable de la collectivité, la collectivité doit mettre à dispositions les documents qui se rapportent au budget et l’Etat rend aussi des rapports. Les contribuables locaux peuvent aussi faire des recours contres les décisions relatives au budget.

C.Le contrôle judiciaire.

On a plusieurs types de juge qui interviennent :

· la cour de discipline budgétaire et financièrecompétente pour juger les ordonnateurs locaux dans deux cas :

— Lorsqu’ils procurent à autrui un avantage injustifié

— Lorsqu’ils n’ont pas exécuté une décision de justice qui condamne la collectivité à payer des dommages et intérêts.

· Le juge pénal : avec la décentralisation, de nombreuses infractions pénales ont été découverte :

— La prise illégale d’intérêt : lorsque les élus locaux qui sont dans les conseils de surveillance des entreprise et qui favorise ces entreprises.

— Délit de favoritisme en matière de marché public.

— Détournement de fonds.

— Corruption.

· Le juge administratif : par la voie du recours pour excès de pouvoir ou par la voie du déféré préfectoral.

Parties 3 : les finances sociales.

Ce sont les finances des administrations sociales. Elles gèrent la sécurité sociale, les assurances sociales (ex : l’assurance chômage), et la protection social (les allocations). Elles ont faits l’objet d’une réforme importante en 1996, puisqu’il y a une révision constitutionnel qui créé les lois de financement de la sécurité sociale.

Avant 1996, le parlement était totalement écarté de la gestion et du contrôle de ces finances sociales parce que l’article 34 de la constitution ne donne compétence au parlement que pour les impositions de toutes natures et le conseil constitutionnel a toujours estimé que les cotisations sociales, qui finance les administrations sociales ne sont pas des impositions. C’est donc le règlement qui devait régir le financement social. Dès les années 70 on veut donner une compétence plus importante au parlement et notamment avec une loi du 24 décembre 1974 qui prévoit de présenter au parlement des documents sur l’effort social de la nation, mais ce n’est qu’une information. Mais aussi avec une loi de 1979 qui prévoit que le parlement doit se prononcer chaque année sur l’évolution des recettes et dépenses sociales, mais cette loi n’a jamais été appliquer.

La révision constitutionnelle du 22 Février 1996 découle d’une décision du conseil constitutionnel 7 Juillet 1988 selon laquelle il faut créer une nouvelle catégorie de loi pour que le parlement puisse se prononcer. Il y a donc un nouvel alinéa à l’article 34 : « les lois de financement de la sécurité sociales déterminent les conditions générales de son équilibre financier et compte tenu de leurs prévisions de recette fixe ses objectifs de dépense, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». La loi organique a été adopté le 2 aout 2005 « LOLF de la sécurité sociale ».

Les dépenses sociales : elles sont composées des trois actions de ces administrations sociales :

· Les dépenses de sécurité sociale.

Elles sont très importantes puisqu’elle représente 450 milliards d’euro. Elles sont surveillées par la commission des comptes de la sécurité sociale qui est présidé par le ministre chargé de la sécurité social, tous les ans cette commission produit un rapport qui est discuté au parlement.

On compte dans la sécurité sociale :

· Deux types d’organismes, deux régimes obligatoires,

— le régime général de la sécurité sociale qui fut le 1^er créé en 1945 et qui comprenant 4 branches qui sont toutes géré par une caisse

> Famille

> Vieillesse

> Accident du travail

> Maladie, maternité, invalidité, décès.

— les organismes de recouvrements : les Urssaf, union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocation familiale.

— Les régimes spéciaux : SNCF, EDF, ils permettent de partir à la retraite plus tôt.

— Des régimes autonomes : certaines professions n’ont pas voulu être intégré dans le régime général de la sécurité sociale.

· Des régimes complémentaires se sont surtout des régimes complémentaires de retraite.

· Les dépenses d’assurance sociale.

Elles sont notamment constituées des régimes d’indemnisations du chômage.

Assedic + ANPE = pole emploi.

· Les dépenses de protection sociale.

Ce sont toutes les prestations des collectivités publiques à caractère sociale. RSA à la place du RMI.

Les recettes sociales : elles sont de trois ordres qui ont évolué dans l’histoire.

· Les cotisations sociales : elles font parties des prélèvements obligatoire mais ce ne sont pas des impôts. C’est le pouvoir réglementaire qui est compétent pour fixer leur taux et le recouvrement de ces cotisations est effectué par l’URSSAF qui est un organisme de droit mais qui a des prérogatives de puissance publique et qui peut procéder au recouvrement forcé si les employeurs ne paient pas les cotisations. Elles représentent les majeures parties des ressources mais elles sont insuffisantes donc elle a été complétée.

· La CSG, contribution sociale généralisé créé en 1990, à l’origine il était de 1%, il et désormais de 7, 5% des revenues.

· La CRDS, contribution en remboursement de la dette sociale, créé en 1996 sont taux est de 0,5% des revenus. Elle est géré par la caisse de remboursement de la dette sociale.

· Les contributions publiques : ce sont des contributions de l’Etat, il aide financièrement.

La CADES : caisse d’amortissement de la dette social.

Plus le temps passe plus le déficit s’accroit depuis le début des années 1990, et notamment en 2010 avec la crise.

Le gouvernement se satisfait de la stabilisation des dépenses et inculpe la faute au manque de recette. Pour réduire cette crise, le gouvernement a décidé d’augmenter le forfait hospitalier. On ne rembourse plus certains médicaments ou on abaisse leur taux de remboursement.

Section 1 : l’élaboration et le dépôt du projet de loi du financement de la sécurité sociale.

C’est le support juridique du budget des administrations sociales.

A.Un cadre pour le législateur et pour le gouvernement.

La loi de financement de la sécurité sociale ne fait que fixer des grands objectifs et ne va pas détailler les recettes et dépenses. Ces grandes lignes ne sont pas contraignantes pour le gouvernement, on a seulement des objectifs qui sont fixé par branches.

La révision constitutionnel a fixé des grands principes en matières sociales et notamment le principe d’équilibre, il faut réussir à financer les régimes de sécurité social.

B.La loi de financement de la sécurité sociale

La loi de financement de la sécurité social est une prévision. A la différence du budget de l’état, la loi de financement de la sécurité social n’a pas un rôle d’autorisation de recouvrement. La perception des différentes recettes relève principalement du gouvernement par un acte réglementaire. C’est également le gouvernement qui fixe les taux de ces cotisations. Parmi les recettes on retrouve les impôts sociaux : CSG, CRDS, leur recouvrement n’est pas non plus autorisé dans la loi de financement de la sécurité social. Enfin, les contributions de l’état sont autorisées par la loi de finance de l’état. Aucune des ressources des administrations sociales ne sont prélevé grâce à la loi de financement de la sécurité sociale.

Les objectifs de dépenses.

ODAM : objectif national de dépense d’assurance maladie.

Ces objectifs sont prévus par la loi de financement de la sécurité social mais il ne s’agit que d’objectif, ils n’ont pas de force contraignante, si les plafonds des objectifs de dépenses sont dépensé, les administrations sociales ne sont pas sanctionnées.

Les dispositions qui autorisent l’emprunt pour financer les déficits des administrations sociales.

C’est le seul article qui a une valeur normative et donc une portée juridique.

C.La structure de la loi de financement de la sécurité sociale.

Elle est fixée par la loi organique du 2 aout 2005, la petite LOLF de la sécurité sociale. Il y a 4 parties dans la loi de financement de sécurité sociale.

– La 1^ère partie : elle approuve les comptes de l’année précédente et explique les modalités de compensation des déficits. Cette 1^ère partie est l’équivalent de la loi de règlement au niveau de l’état.

– La 2^ème partie : elle modifie les prévisions de recette et les objectifs de dépenses pour l’année en cours. C’est l’équivalent de la loi de finance rectificative.

– La 3^ème partie : elle détermine les prévisions de recette et l’équilibre. C’est l’équivalent de la 1^ère partie de la loi finance de l’état.

– La 4^ème partie : elle fixe les objectifs de dépenses. C’est l’équivalent de la 2^ème partie de la loi de finance de l’état.

On retrouve également une série de dispositions à al fin de la loi de financement, cette série concerne la programmation pluriannuelle des finances sociales qui permet de fixer des objectifs de dépense sur 4 ans. Au final, le parlement dans une même loi de financement a une vision globale sur 6ans.

Ex : en 2010, vers Septembre, le parlement va examiner la loi de financement pour 2011, on aura la partie qui approuve les comptes de l’année précédente : 2009, il va modifier les prévisions de 2010 et va prévoir les recettes et dépenses 2011, enfin il va fixer la programmer les objectifs sur 4 ans : 2011, 2012, 2013, 2014.

Cette programmation est nécessaire pour tenter de respecter le pacte de stabilité et de croissance, c’est un engagement communautaire, parce que les finances sociales font partie des finances publiques qui doivent être comprises dans ce pacte de stabilité.

Cette préparation est presque calquée sur la procédure de celle de la loi de finance. Le projet est élaboré par le gouvernement et le parlement a un rôle très réduit.

A.Elaboration par le gouvernement.

Article 47-1 de la constitution qui fixe la procédure et qui nous dit bien que le parlement vote le projet de la loi de financement de la sécurité sociale.

Projet = issue du gouvernement.

C’est le ministre des affaires sociales qui est chargé de ce projet sous l’autorité du 1^er ministre mais il y a aussi une coordination avec tous les autres ministères concernées telle que le ministère de l’agriculture qui dit qu’il y tant d’agriculteur cotisant. Ces ministères font des prévisions sur la base de statistiques données par les caisses de sécurité sociale.

B.Le rôle limité du parlement.

Le rôle du parlement est accessoire mais il y a quelques possibilités d’intervention du parlement.

– 1^ère possibilité créé par l’article 52 de la LOLF : elle créé un rapport sur l’évolution des prélèvements obligatoire, rapport qui est rendu au parlement avant le vote de la loi de financement, et il s’organise un débat sur la base de se rapport. Ce débat est destiné à influencer l’élaboration du projet de la loi de financement, mais en réalité tous est joué.

– Il y a depuis 2005, loi organique sur la sécurité sociale, un débat tous les ans sur les orientations des finances sociales sur la base d’un rapport du gouvernement, cela à surtout un impact politique.

– Les parlementaires participent à des organismes qui peuvent influencer l’élaboration du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Parmi ces organismes on retrouve la commission des comptes de la sécurité sociale qui contrôle les comptes de la sécurité sociale et rend un rapport sur ces comptes. Le but est notamment que les recommandations prise dans le rapport soit comprise dans l’élaboration du projet, mais aussi la conférence national sur la famille.

Conclusion : les organismes de sécurité sociale on presque plus de pouvoir que le parlement sur l’élaboration du projet, puisse qu’ils donnent un avis sur le projet.

A.La priorité de l’assemblée nationale.

Comme pour l’état, l’assemblée nationale a la priorité dans l’examen du projet de loi, article 39 de la constitution, et ce parce que l’assemblée nationale représnete directement le peuple. Le conseil des ministres adopte le projet, ensuite le ministre des affaires sociales se rend à l’assemblée nationale et va auditionner par deux commissions : celle des affaires sociales et celle des finances. Il présente ce projet aux commissions et les parlementaires lui pose des questions, mais la encore le projet n’est pas imprimé, les parlementaires ne peuvent pas encore le consulter, il pose donc des questions sur la base de ce que dit le ministre.

B.Le contenu du projet.

Le projet est composé de divers documents :

– le projet en lui-même avec ses 4 parties et qui doit être déposé au plus tard le 15 octobre, en général il est déposé à al fin du mois de septembre et les annexes sont déposées aux derniers moments.

– Les annexes sont prévues par la loi du 2 aout 2005, il y en a une dizaine : une sur l’ODAM par exemple, sur l’emprunt, les besoins de trésorerie, une dernières annexes sur les programmes de qualité et déficience relatif aux dépenses et recette de chaque branche qui fixe des objectifs de performance.

Section 2 : le rôle des commissions.

En France, le texte va directement en commission, mais dans d’autres pays il est d’abord discuté rn séance publique une 1^ère fois.

La principale : la commission des affaires sociales dans chaque assemblée.

La commission des finances intervient aussi, elle va donner un avis sur les conséquences du projet sur les finances publiques en générales.

Dans chaque assemblées, dans chaque commission on désigne 4 rapporteurs pour les 4 branches du régime de l’assurance sociale : accident du travail, famille…. Qui vont rendre un rapport.

Les 4 rapporteurs envoient des questionnaires budgétaires au ministre des affaires sociales, mais aussi aux caisses nationales de sécurité sociale. Ces questionnaires sont envoyés avant le 10 juillet de chaque année et les réponses doivent intervenir avant le 8 octobre, mais il n’y a aucune sanction si les délais ne sont pas respectés ou que les ministres décident de ne pas répondre.

Les rapporteurs vont ensuite effectuer des auditions qui concernent un public très large, les partenaires sociaux peuvent être auditionné : les syndicats qui représentent les employeurs et les salariés, et pour cause se sont eux qui sont toujours en contact avec les organismes. Les organismes sont eux même auditionné, de même que les professionnels de santé qui sont depuis une dizaine année mis à contribution. Il y a aussi une audition du 1^er président de la cour des comptes parce que en septembre, la cour des comptes rend un rapport sur la sécurité sociale. Cette audition est particulière puisque c’est l’ensemble de la commission en formation plénière qui va auditionner le 1^er président. La commission délibère sur ce rapport, propose des recommandations.

Section 3 : l’examen en séance publique.

Ils sont prévus par l’article 47-1 de la constitution. Il y a un 1^er délai global qui est de 50 jours pour les lois de financement de la sécurité sociale. Dans ce délai global on a des délais spéciaux, 20 jours pour la 1^ère lecture pour l’assemblée nationale puis 15 ours pour le sénat, dans les 15 jours qu’il reste il y a souvent la réunion de la commission mixte paritaire pour trouver un texte commun. Si le parlement ne s’est pas prononcé dans les 50 jours, le projet peut être mis en œuvre par ordonnance du gouvernement.

A.L’organisation de la discussion.

Cette discussion commence par l’intervention du ministre des affaires sociales qui présente le projet interviennent ensuite les 4 rapporteurs de la commission des affaires sociales et les rapporteur général de la commission des finances. Le débat peut enfin s’ouvrir avec les parlementaires sur le projet lui-même. L’examen des 4 parties se fait dans l’ordre et chacune des parties est votées successivement.

Rappel : la discussion porte bien sur le projet du gouvernement, il s’agit d’une exception à la nouvelle compétence des commissions issue du 23 Juillet 2008 selon laquelle pour tous les projets sauf ceux que nous étudions le débat peut porter sur le texte remanié par les commissions.

B.Les irrecevabilités.

Il y a comme dans tous les débats des amendements. Les irrecevabilités portent sur ces amendements. Ce sont les irrecevabilités de l’article 40 qui interdit au parlementaire de déposer un amendement qui diminuerait les ressources publiques, ou qui aggraverai une dépense publique. Le conseil constitutionnel considère que cet article s’applique à la loi de financement de la sécurité sociale ce qui n’était pas précisé dans l’article 40.

Un assouplissement est permis par la loi organique du 2 aout 2005, les objectifs de dépenses sont déclinés en sous objectifs, et la loi organique permet aux parlementaires d’augmenter les dépenses ou de diminuer les ressources d’un sous objectif s’il y a une compensation dans un autre objectif, ce qui fait que dans le montant global de l’objectif général n’est pas modifié.

Enfin, les parlementaires et les membres du gouvernement ne peuvent introduire des cavaliers sociaux. Le conseil constitutionnel les définit comme une disposition qui a un effet trop indirecte ou pas d’effet du tout sur les recettes et dépenses de la sécurité sociale.

Comme en matière de loi de finance de l’état, l’urgence est appliquée de droit. L’urgence est précisée dans l’article 45 de la constitution selon lequel il n’y a qu’une lecture du texte dans chaque assemblée.

Section 4 : l’exécution et le contrôle de l’exécution de la loi de financement de la sécurité social.

Comme pout toutes lois le gouvernement a un rôle important dans l’exécution mais le gouvernement a un rôle d’autant plus important que la loi de financement est un cadre.

2 particularités :

– Le gouvernement va conclure des conventions directement avec les caisses nationales de sécurité sociale, ce sont des conventions d’objectif et de gestion pluriannuelle. Ces conventions vont venir concurrencer la loi de financement de la sécurité social puisqu’elle fixe aussi des objectifs de dépenses et recette plus précise et plus adapté à chaque caisse.

– Un mécanisme d’alerte : le parlement est alerté en cour d’exécution de la loi de financement par un comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurances maladie. Ce comité a été créé en 2005, il est composé de 3 experts et il indique avant le 1^er juin de chaque année s’il y a un risque sérieux de dépassement de l’ODAM. Le parlement doit alors essayer de contraindre le gouvernement à agir pour ne pas dépasser l’objectif.

A.Le contrôle parlementaire.

Les rapporteurs des 4 branches ont des pouvoirs d’enquête, ils vont contrôler l’exécution des lois de financement sur place et sur pièce. Le refus de communication d’un document ou l’obstacle à une investigation entraine des sanctions pénales.

La mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité social qui a été créé dans chaque assemblée, la mission est co présidé par 2 parlementaires : l’un de la majorité, l’autre de l’opposition. La composition reflète la composition de chaque assemblée. Elles enquêtent et élabore des rapports d’informations sur les domaines qu’elles choisissent.

Office parlementaire d’évaluation de politique de santé : organe commun à l’assemblée et au sénat créé en 2003. Il rend des rapports.

Le droit à l’information des commissions : ce droit à été créé avec la loi organique de 2005, toutes les commissions peuvent se renseigner sur l’exécution de la loi de financement de la sécurité sociale. Mais il y a aussi des obligations comme rendre certains rapports à la commission des affaires sociales.

Les parlementaires participent à des organismes qui contrôlent l’exécution de la loi de financement de la sécurité sociale comme la commission des comptes de la sécurité sociale.

B.Le contrôle de la cour des comptes.

Il est consacré à l’article 47-2 de la constitution issue de la révision du 23 juillet 2008 : « la cour des comptes assiste le parlement et le gouvernement dans le contrôle de l’application des lois de financement de la sécurité sociale ».

En septembre de chaque année la cour des comptes rend un rapport sur la sécurité sociale dans lesquels elle analyse tous les comptes de la sécurité sociale, elle ne les juges mais rend seulement un rapport qui retrace l’exécution de la loi de financement de l’année précédente. Elle rend un rapport sur des enquêtes qu’elle aura mené, ces enquêtes peuvent être demandées par les commissions parlementaires sur toutes questions relatives à l’application des lois de financement.

La cour des comptes a une mission de certification des comptes du régime général.

La cour des comptes rend un avis sur l’équilibre de la sécurité sociale, elle vérifie que l’équilibre a bien été respecté.

Partie 4 : les finances communautaires.

Le budget communautaire pour 2009 était de 134 milliard d’euro. Ce budget est en constante augmentation. Le droit budgétaire communautaire a connue une évolution majeur avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne le 1^er décembre 2009.

Section 1 : les sources et principes de finances communautaires.

Il y a en droit budgétaire deux sources de droit : le droit originaires, les traités, le droit secondaire, les règlements et directives.

A.Le droit primaire en matière budgétaire.

Dans le traité de Rome du 25 mars 1957, il y a un titre sur les dispositions financières mais il s’agit de dispositions basiques. C’est à partir des années 70 qu’on va modifier les traités et s’intéressé au droit budgétaire communautaire, les compétences sont de plus en plus importantes et on cherche à démocratisé l’élaboration du budget en donnant plus de pouvoir au parlement européen.

Traité du Luxembourg du 22 avril 1970 qui révise le traité de Rome et accroit les compétences du parlement européen en matière budgétaire.

Traité de Bruxelles du 22 juillet 1975 qui augmente les compétences du parlement et qui confie le contrôle des finances communautaire à une nouvelle institution : la cour des comptes européenne.

Le traité de Maastricht du 7 février 1992 consacre pour la 1^ère fois les grands principes du droit budgétaire communautaire : l’annualité, la spécialité, les principes de discipline budgétaire et de bonne gestion financière, article 268 à 280 du traité. De plus, il fait de la cour des comptes une véritable institution de l’union européenne au même titre que le conseil, la commission ou le parlement. Ce qui engendre qu’elle peut saisir la CJCE.

Le traité constitutionnel européen qui a été rejeté, il comprenait déjà certaines dispositions financière permettant au parlement européenne d’acquérir une compétence plénière ne matière budgétaire. C’est finalement le traité de Lisbonne qui consacre cette évolution article 310 ett suivant du traité.

B.Le droit dérivé en matière budgétaire.

Il ressemble à la LOLF, c’est la constitution financière de l’union européenne.

Règlement du 21 décembre 1977, il précise toutes les dispositions budgétaires de la communauté. Il a été modifié en 2002 par deux règlements qui mettent en place plus de souplesse au travers d’exceptions.

Enfin, il y a des accords interinstitutionnels (spécialité communautaire) : ce sont des conventions entre les institutions qui viennent préciser la procédure, cela ressemble à des conventions de la constitution.

A.Les principes classiques.

I. Le principe d’unité.

C’est l’un des seuls principes déjà proclamé en 1957 par le traité de Rome.

Principe : toutes les dépenses et toutes les recettes doivent être réunis dans un seul document.

Pendant longtemps se principe a été bafoué, il avait jusqu’en 1970, jusqu’à 5 document différents.

En 1970, les dépenses des 3 communautés originaires sont retracées dans un document unique : le budget général. Ce principe est de nouveau proclamé des le traité de Maastricht.

Exception : l’union européenne comme la France connaît la débudgétisation : c’est la création d’une personne morale qui va endosser certaines opérations financières, cette personne morale a son propre budget.

II. Le principe d’annualité.

Les prévisions sont encadré dans un délai de 12 mois : du 1^er janvier au 31 décembre. Mais la programmation pluriannuelle est permise par une décision du conseil du 21 avril 1970. Cette programmation était à l’origine de 3 ans puis portée à 5 ans par la suite.

Un accord interinstitutionnel du 24 juin 1988 porte sur la discipline budgétaire.

III. Le principe d’universalité.

Principe du pot commun, toutes les recettes sont affecté au pot commun puis redistribué, c’est la non contractassions et de non affectation des recettes. 2 aspects :

· Principe de non contraction des recettes et des dépenses,

· Principe de non affectation des recettes aux dépenses. Dérogation au principe : les fonds, ils sont créés et cela permet d’affecter des recettes à des dépenses.

IV. Principe de spécialité budgétaire.

Les crédits sont autorisés pour des buts spécifiques, identifiés. Ce principe entraine une certaines classifications dans les dépenses, en droit communautaire on a des titres et des chapitres.

Exception :

· Les virements de crédit, on peut utiliser un crédit originairement prévu pour un titre ou un chapitre dans un autre titre ou un autre chapitre, il y a des conditions de plafond.

· Les réserves : ce sont en droit français les fonds secret, se sont les fonds dont l’objet n’est pas identifié, dans l’union européenne, ces réserves servent aux actions humanitaire ou pour aider des pays tiers à l’union, récemment Haïti.

V. Le principe d’équilibre budgétaire.

Signification différentes pour l’état (dans la loi de finance équivalence entre les recettes + l’emprunt {l’emprunt est indéfini} et dépenses), les collectivités (recettes + emprunt ‘l’emprunt est proportionnel aux dépenses} = dépenses) et l’union européenne. Dans l’union européenne, l’emprunt est interdit, les recettes et les dépenses doivent est égale, elle doit se financer par ses propres ressources. Parfois l’union européenne accuse des excédants, il faut donc dans ce cas adopter un budget rectificatif pour adapter les nouvelles recettes aux dépenses.

B.Les principes spécifiques au droit communautaire.

I. Le principe de bonne gestion financière.

On connaît se principe en France, il évoqué par les économistes et la doctrine, il commence a être mis en œuvre par la LOLF. En Europe, il est prévu par le règlement du 21 décembre 1977, c’est la LOLF européenne. Ce règlement dispose que la cour des comptes européenne contrôle la bonne gestion financière des communautés.

Ce principe est repris dans le traité de Maastricht en 1992, mais il n’est toujours pas défini, et c’est le règlement du 25 Juin 2002 le définit : « les crédits budgétaire sont utilisés conformément au principe de bonne gestion financière, à savoir conformément au principe d’économie, d’efficience et d’efficacité (ce sont les 3 E), le principe d’économie prescrit que les moyens mis en œuvre par l’institution communautaire en vue de la réalisation de ses activité sont rendu disponible le en temps utilise dans les quantités et qualités approprié et au meilleur prix, l’efficience vise le meilleur rapport entre les moyens mis en œuvre et les résultats obtenue, l’efficacité vise l’atteinte des objectifs fixés et l’obtention des résultats escomptés ».

Le principe d’économie vise les moyens, c’est le rapport qualité prix, on tente d’utilisé le moins de moyens financiers possible pour la meilleur qualité possible.

L’efficience, c’est la comparaison entre les moyens financiers et les résultats qu’on attend.

L’efficacité, on compare les résultats attendus avec les résultats obtenus.

Les problèmes que présente le principe : Le principe de bonne gestion financière ne peut être évalué que de manière pluriannuelle. On ne sait pas quels sont les critères pour évaluer le respect du principe de bonne gestion financière, la cour des comptes européennes n’a pas de référentielle, il y a simplement quelque avancé qui ont été mis en place pour aider la cour des comptes :

· La fiche financière : pour chaque projet communautaire, une évaluation de son impact financier est contenue dans la fiche. Cette fiche a été étendue à chaque acte communautaire. Cela a été consacré par le traité de Maastricht. L’article 270 du traité de maastricht : « en vue d’assurer la discipline budgétaire, al commission européenne ne fait pas de proposition d’acte communautaire, ne modifie ses propositions, et n’adopte pas de mesures d’exécution susceptible d’avoir des incidences notables sur le budget sans donné l’assurance que cette proposition ou cette mesure peut être financé dans la limite des ressources propres ».

II. Le principe de transparence.

Ce principe n’est pas formalisé au niveau de l’état ou des collectivités, il s’agit de la publication de tous les actes budgétaires au journal officiel de l’union européenne : aussi bien le budget lui-même qui est publié dans les deux mois que les budgets rectificatifs et des rapports sur la gestion financière de chaque institutions.

III. Le principe d’unité de compte.

Tous les pays de l’union européenne n’ont pas la même monnaie. A l’origine le budget de la CEE était en franc belge, alors que le budget de la CECA était en dollars américain. En 1999, on est passé à l’euro. Il n’y a désormais plus qu’une seule monnaie : l’euro.

Cette élaboration a évolué depuis 1957 parce que le rôle de chaque institution a lui aussi évolué. En 1957, c’était la commission qui avait un rôle prépondérant dans le budget, puis on a donné le pouvoir au conseil des ministres qui pouvait après avis consultatif du parlement européen adopté le budget. Avec le traité de Bruxelles du 22 juillet 1975, le rôle du parlement n’est plus seulement un pouvoir consultatif mais un pouvoir de décision partagé avec le conseil des ministres. Finalement le traité de Lisbonne entrer en vigueur le 1^er décembre 2009 qui donne un rôle égal au parlement et au conseil des ministres, c’est la codécision.

A.La procédure d’élaboration avant le traité de Lisbonne.

Cette procédure est compliquée, elle est longue, elle est source de blocage, et surtout elle est inégalitaire entre le conseil des ministres et le parlement. Les étapes de l’adoption :

I. L’adoption par la commission d’un avant projet de budget.

C’est le texte avant le projet lui-même. La commission européenne avait le monopole de l’initiative en matière budgétaire, cela résulte du monopole de 1957. Pour élaboré cet avant projet, toutes les institutions communautaire envoyaient à la commission avant le 1^er juillet un état prévisionnelle de leurs recettes et dépenses à partir desquels la commission élaborait son avant projet et envoyait des circulaires budgétaires qui mentionnaient les grandes orientations et les institutions pouvait donner leurs avis, et la commission faisait des négociations avec les institutions sous la forme de conférence. Elle pouvait ensuite arrêter le budget et l’envoyé au conseil des ministres.

II. L’étape auprès des ministres.

Ils doivent dès qu’ils le reçoivent étudier le projet et l’adopter avant le 5 octobre date à laquelle le projet adopté en conseil des ministres doit être envoyé au parlement. Si le délai n’est pas respecté, la CJCE peut être saisie d’un recours en carence qui permet de sanctionné une institution communautaire qui ne respecte pas ses obligations.

III. La 1^ère lecture au parlement européen.

Le parlement doit faire une première lecture, mais il y a une inégalité des pouvoirs du parlement et du conseil des ministres en fonction du type de dépenses. Il y a une distinction entre les dépenses obligatoire (ce sont celles qui sont imposées par les traités comme les dépenses de personnel) et les dépenses non obligatoires (ce sont celles qui correspondent aux choix politique des institutions communautaire).

Si le parlement européen veut modifier les dépenses :

· Pour les dépenses obligatoires : le parlement peut proposer des modifications mais le conseil des ministres aura toujours le dernier mot.

· Pour les dépenses non obligatoires : c’est le parlement qui a le dernier mot.

La procédure peut s’arrêté ainsi si le conseil des ministres et le parlement sont d’accord, sinon il y a une deuxième lecture.

IV. La 2^ème lecture en conseil des ministres tout d’abord.

V. La deuxième lecture au parlement.

a) La possibilité d’adopter le texte.

b) La possibilité de le rejeté au 3/5^ème des suffrages exprimés.

Dans ce cas la procédure doit reprendre entièrement. C’est la possibilité de blocage.

C’est pourquoi le traité constitutionnel européen avait prévu une procédure de conciliation. Il s’agissait d’un comité de conciliation composé de député européen et de membre du conseil des ministres, ce comité aurait été convoqué soit par le président du parlement, soit par le président du conseil des ministres, il aurait disposé de 21 jours pour adopté un texte commun et s’il parvenait, le parlement et le conseil aurait eu 14 jours pour voter ce texte. C’est seulement en cas d’échec que la commission aurait du présenté un nouvel avant projet.

Possibilité de retard dans l’adoption du budget, les crédits du budget précédent sont reconduits par mois de retard.

VI. L’adoption définitive par le président du parlement européen.

Cette décision peut être soumise à la CJCE par la voie du recours en annulation sorte de recours pour excès de pouvoir communautaire. C’est arrivé en 1986, et dans ce cas la commission doit élaboré un nouvel avant projet de budget.

Les budgets rectificatifs sont adoptés selon les mêmes procédures.

B.La procédure d’élaboration après le traité de Lisbonne.

Il vise à simplifier la procédure, éviter les blocages et donner plus de pouvoir au parlement européen.

I. La suppression de la distinction entre dépenses obligatoire ou non.

Le parlement européen et le conseil des ministres co-décident.

II.La disparition de l’avant projet.

Il y a directement un projet du conseil qui est transmis au parlement avant le 1^er octobre.

III. La consécration d’une lecture unique.

Le parlement européen a ainsi 42 jours à partir du 1^er octobre pour examiner le texte :

· S’il l’accepte, la procédure s’arrêt.

· S’il amende le texte, dans ce cas la conciliation peut être mise en place si le conseil n’est pas d’accord avec ces modifications. Le conseil a 10 Jours pour exprimer son désaccord. La procédure de conciliation est celle qui était prévu dans le traité constitutionnel européen, le comité de conciliation à 21 jours pour faire adopter un texte commun.

· Si le conseil des ministres accepte les amendements, la procédure s’arrête également.

IV. L’augmentation des pouvoirs du parlement s’agissant du cadre pluriannuelle.

Auparavant il s’agissait de décision du conseil, désormais le parlement doit aussi donner son accord.

Section 2 : les ressources communautaires.

Toutes les organisations internationales sont financées par les Etats. La particularité de l’union européenne est qu’elle a ses propres ressources, elle a créé ses propres impôts. Historiquement seul la CECA avait créé ses ressources propres dès l’origine en 1951. Elle prélevait des impôts sur la production du charbon et de l’acier, quant à la CEE, elle était uniquement financer par les contributions des états et ce n’est quand 1970 qu’elle décide de créer des ressources propres.

A.L’origine de ce principe des ressources propres.

L’origine de ce principe est le traité de Paris du 18 Avril 1951 qui créé la CECA qui est financer par les impôts qu’elle prélève sur la production du charbon et de l’acier. Le traité de Rome de 1957 quant à lui, indique que la CEE est financée par les contributions des états mais elle devra être financée un jour par des ressources propre. Dans son article 201 on peut lire « la commission étudiera dans quelle conditions, les contributions financières des états membres pourront être remplacé par des ressources propres, notamment par des recettes du tarif douanier commun ». Le but est de remplacer les contributions par des ressources propres. C’est finalement une décision du 21 Avril 1970 qui pose le principe et la procédure de création des ressources propres.

La procédure : c’est la commission européenne qui propose ces ressources qui sont ensuite voté par le conseil des ministres à l’unanimité après avis du parlement européen.

Il y a aujourd’hui 4 ressources propres dont deux sont propres : les recettes douanières, et les ressources agricole, mais aussi la ressources TVA qui n’est pas totalement propre et enfin la RNB (ressources national brut) c’est une ressources en fonction du PIB des états.

B.Le régime des ressources de l’union européenne.

I. La mise en place des ressources.

Le principe des ressources propres a été créé en 1970 et ensuite il faut une décision pour chaque nouvelle ressource. La ressource TVA a été créée dans une décision de 1979, cette TVA est une petite partie prélevée sur la TVA des états.

II. Les inégalités entre les ressources.

Parmi les ressources il y a des grandes inégalités et notamment avec le ressources RNB qui est un pourcentage du PIB de chaque état. Il est aujourd’hui inférieur à 1%. Il ressemble a l’ancien mode de financement. Les inégalités sont aussi illustrées par le fait que certains pays donnent beaucoup et n’en reçoivent pas assez sous forme d’aides. Les principales aides sont des aides agricole et ceux qui n’ont pas une agriculture développé ne reçoivent pas beaucoup.

III. Classification des contributeurs.

· Les contributeurs nets : pays qui donnent plus qu’ils ne reçoivent, c’est le cas du royaume unis, de la Suède.

· Les petits contributeurs nets : pays qui donnent beaucoup et qui reçoivent pas mal mais tout de même moins, c’est le cas de la France et de l’Italie.

· Les bénéficiaires nets ; ce sont les états qui reçoivent plus qu’il ne donne, ce sont les petits états qui ont une agriculture très développé et qui ont besoin d’aide économique, c’est le cas de l’Espagne, le Portugal, les pays de l’Est.

· Les bénéficiaires nets administratifs : ils bénéficient du fait que les administrations communautaires sont situées sur leur territoire ce qui engendre un certain bénéfice de ces états.

Du fait des grandes inégalités il y a eu des mécanismes de correction et des ristournes.

IV. La perception des ressources.

Elle repose sur les états membres. Il y a des décisions du conseil qui harmonise les modes de perception et les parlements nationaux doivent aussi approuver ces modalités. La commission exerce un contrôle sur la perception des ressources, elle peut vérifier la façon dont un état membre calcule la perception des ressources. Si un état ne veut pas payer, la commission peut saisir la CJUE d’un recours en manquement. La commission a aussi mis en place des mécanismes de lutte contre la fraude et notamment pour vérifier que les contribuables ne fraudent pas. En 1988, on a créé un organisme chargé de cette lutte, mais il n’a pas vraiment fonctionné c’est pourquoi, le traité de Maastricht confit au parlement européen des pouvoirs d’enquête en matière financière. En 1999, l’office européen de lutte anti fraude est créé, c’est un organisme indépendant, composé d’expert en matière financière qui ne peuvent pas recevoir d’instruction. Cet organisme fait des enquêtes sur pièce et sur place et qui collabore avec les états pour lutter contre la fraude des administrés.

Les ressources agricoles et les droits de douanes ont été créés en 1970 et ce sont les deux vrai ressources propres de l’union, ce sont aussi des ressources fiscales. Mais le rendement de ces impôts est insuffisant, on a donc du trouver d’autre ressources qui ne sont pas réellement des ressources propres, c’est la TVA et le RNB. Enfin on trouve les ressources résiduelles.

A.Les ressources agricoles.

Ce sont de véritables impôts sur la production agricole. Ils sont peu important en terme de rendement, à l’origine il était deux mais le 1^er a été supprimé.

I. L’impôt perçu lors de l’importation de produit agricole venant de pays tiers.

L’OMC réglemente aujourd’hui les exportations et les importations des produits agricoles, et le fait que ces produits étaient une violation de la libre concurrence, il a donc été interdit.

II. L’impôt sur le sucre.

Il représente 1% des ressources européennes.

B. Les droits de douanes.

Ce sont aussi des ressources fiscales propres, elles ont été mise en place en 1975 avec l’instauration d’un tarif douanier commun. Ce tarif n’existe qu’à la frontière entre l’union et les pays tiers. Chaque état qui a une frontière avec un pays hors union, prélève les droits de douanes et les reverses à l’union. Cette ressource représente environ 10% des ressources de l’union.

C.La ressource TVA.

Elle a été mise en place en 1979 parce que les deux première ne suffisait pas et grâce à une harmonisation de la TVA dans tous les pays de l’union européenne. Cette harmonisation porte sur les régimes de la TVA mais pas sur son taux. Cette harmonisation a été réalisée grâce à la 6^ème directive du 17 Mai 1977. On prélève donc une partie de la TVA qui de lors aujourd’hui de 1% au profit de l’union européenne.

Dans les années 80, la ressource TVA représente 70% des ressources communautaires. Aujourd’hui, il s’agit de 15% des ressources. Ce pourcentage a baissé parce que le budget lui a considérablement augmenté car les compétences de l’union ont-elles aussi considérablement été développées.

D.La ressource revenu national brut.

Elle a été créée en 1988 à l’origine seulement pour compléter les autres ressources, aujourd’hui, elle est devenue la plus importante. Ce RNB ressemble aux anciennes contributions des états, c’est une contribution en fonction de la richesse, du PIB, elle n’est donc pas du tout dans la logique des ressources propres.

Un accord de Bruxelles en 2005 permet pour la période 2007-2013 à certains états de bénéficier d’un mécanisme de correction. Les Pays-Bas ont reçus une correction de plusieurs million d’euro.

E.Les autres ressources.

Se sont des ressources résiduelles, environ 0,5% des ressources.

· Les amendes perçues lorsqu’un état est condamné par la CJUE.

· Les excédants budgétaires éventuelles.

· Les intérêts que l’union perçoit sur les prêts à des pays tiers.

Conclusion : l’idée est de créé un impôt général européen qui viendrai remplacer toutes ces ressources. Plusieurs pistes pour créé cet impôt :

· Un impôt européen sur les sociétés.

· Un impôt écologique européen sur l’émission de CO₂ , cela a été partiellement mis en place sur les émissions des sociétés. Des cotas ont été posé, elles n’ont pas le droit des les dépasser et peuvent éventuellement les échanger avec des entreprises, et si elle les dépasses quand même elles payent des taxes.

Mais il y a toujours le problème de la souveraineté des états, aucun état ne peut se voir imposer un impôt sans son accord.

Section 3 : les dépenses communautaires.

A.Une structure bipartite avant le traité de Lisbonne.

I. Les dépenses obligatoires.

Elles découlent des traités. Ex : les dépenses de personnel, la politique agricole commune

II. Les dépenses non obligatoires.

Ce sont des choix politiques, la communauté, l’union, décide de se focaliser sur une politique publique.

III. Une distinction source de contentieux entre le conseil des ministres et le parlement.

En effet chacun voulait avoir el dernier mots sur le maximum de dépense.

B.La suppression de cette classification par le traité de Lisbonne.

I. La situation en 1957.

Elle était différente de celle d’aujourd’hui. Il n’y avait quasiment pas de dépenses non obligatoire, les dépenses obligatoires représentaient 90% des dépenses. De plus le parlement européen n’était démocratique, donc personne ne se souciait du fait que les dépenses principales, obligatoire, étaient décidé par le conseil.

II. L’union démocratique ave cde grandes compétences.

En effet, l’union est devenu est démocratique et l’union a développé ses compétences.

Il y a eu des luttes entre le parlement et les conseil et c’est la CJCE qui devait tranché, et elle a même une fois annulé le budget car le parlement avait abusé de sa compétence, c’est pourquoi le traité de Lisbonne supprime la distinction et donne des pouvoirs égaux.

A.Les principes de répartition.

La répartition a été modifiée en 2008, elle se rapproche de la logique de performance.

I. Avant 2008.

Le principe avant 2008, il y avait une répartition des dépenses entre institutions communautaires et il avait des dépenses de fonctionnement et des dépenses administratives. Toutes les politiques publique était placé dans le chapitre commission car c’est elle qui exécutait toutes ces politiques publiques.

Ex : la PAC, la cohésion économique et sociale.

II. Depuis 2008.

Cette répartition a été modifiée et il y a 5 grandes catégories de dépense.

a) Les dépenses de fonctionnement.

Ce sont des dépenses de fonctionnement, de personnel, de loyer. Après l’union partenaire mondial elle est 4^ème sur l’echelle des dépenses.

b) La croissance durable.

Cela renvoi au développement durable qui permet de concilier des exigences économiques, sociales et écologiques. Pour l’union européenne le progrès économique ce fait grâce à une concurrence libre, c’est la cohésion économique et sociale, mais aussi l’action en faveur de l’environnement. Elle est 2^ème sur l’échelle des dépenses.

c) Ressource naturel.

Cela inclus aussi des mesures en faveur de l’environnement, mais surtout en faveur de l’agriculture et de la pêche. Elle est la plus important, elle l’a toujours été avec la PAC.

d) Citoyenneté, liberté, sécurité et justice.

Ce sont les politiques en faveur des citoyens européens. C’est celle qui fait le moins de dépenses.

e) Partenaire mondial.

Ce sont les actions extérieures de l’union européenne, principalement l’aide aux autres pays. Cette politique est la 3^ème sur l’échelle des dépenses.

B.L’affectation des dépenses de l’union européenne.

I. La PAC.

Les plus importantes sont celles faites dans le cadre de la politique agricole commune. Après la guerre l’union veut augmenter la productivité, garantir un niveau de vie raisonnable aux agriculteurs et garantir des prix bas pour les consommateurs.

Les mesures qui ont été prises : l’abolition des barrières douanières, l’harmonisation des normes de production, la préférence communautaire, la régulation des prix par l’union.

Ces aides sont permises grâce à la création d’un fond : le fond européen d’orientation et des garanties agricoles, ce fond représente la 1^ère dépense communautaire.

II. Les politiques de cohésion économique et sociale, politique structurelles.

Elles sont financées grâce à des fonds structurels régis par des grands principes fixés par un règlement de 1999.

a) Le principe de concentration.

L’union européenne doit se concentré sur des zones prioritaire qui sont fortement défavorisé.

b) Principe de programmation.

Il faut une programmation pluriannuelle sur 7 ans pour ces politiques.

c) Principe de partenariat.

L’union européenne collabore avec les états membres pour mettre en œuvre ces actions.

d) Principe de d’additionnalité.

Les aides communautaires ne peuvent que s’ajouté aux aides nationales, les états doivent d’bâbord essayer d’agir et si c’est insuffisant l’union interviendra.

Section 4 : l’exécution du budget communautaire.

A. La commission européenne.

Elle est l’organe d’exécution de droit commun du budget communautaire. Article 274 « la commission exécute le budget sous sa propre responsabilité et dans la limite des crédits alloués ». La commission elle autorise également les autres institutions communautaire à exécuté les opérations rattaché à leur budget. La commission exécute ses propres dépenses de fonction mais aussi toutes les politiques publiques.

B. Les autres agents d’exécution.

I. Séparation entre ordonnateurs et comptable.

Les ordonnateurs décident, les comptables manient les fonds.

a) Les présidents des institutions : des ordonnateurs principaux.

Les ordonnateurs secondaires : il bénéficie d’une délégation des ordonnateurs principaux.

b) Un comptable principal par institution.

Là aussi il peut y avoir des comptables subordonné.

c) La responsabilité des agents.

En droit français la responsabilité des ordonnateurs est presque fictive est celle des comptables ne portent que sur les comptes. Au niveau européen, il existe deux types de responsabilité :

Une responsabilité disciplinaire.

Elle concerne les ordonnateurs et les comptables, cette responsabilité entraine des sanctions qui portent sur la carrière des agents comme la suspension ou la révocation des fonctions.

Il y a aussi une responsabilité pénale

Elle s’applique en cas d’infraction, de fraude et de corruption.

II. Les opérations d’exécution du budget communautaire.

a) La perception des recettes.

1.La phase administrative qui relève de l’ordonnateur.

Cette phase administrative impose à l’ordonnateur de constater la créance dans son existence et dans son montant. Il émet ensuite un ordre de recouvrement à l’attention du comptable.

2.La phase comptable qui relève du comptable.

Le comptable contrôle l’ordre de l’ordonnateur et il procède ensuite à la perception de la recette.

b) L’exécution des dépenses.

1.La phase administrative.

L’ordonnateur engage la dépense. L’engagement est d’abord budgétaire, l’ordonnateur vérifie que les crédits sont disponible, engagement juridique, on vérifie qu’un acte juridique justifie la dépense. L’ordonnateur procède ensuite à la liquidation de la dépense : c’est le calcul du montant. Enfin, il émet un ordre de paiement à destination du comptable.

2.La phase comptable.

Il contrôle l’ordre de l’ordonnateur et procède au décaissement de la dépense.

A. Le contrôle interne.

C’est une particularité de l’union européenne puisque dans chaque institution communautaire, un auditeur interne est nommé par l’institution elle-même, mais il est tout de même indépendant par rapport à l’institution, il ne peut pas recevoir d’instruction et il est indépendant également par rapport à l’ordonnateur et au comptable qui son notamment des fonctions qui sont avec la sienne incompatible. De plus, l’auditeur qui commet des fautes voit sa responsabilité engagé si l’institution le demande. Un enquête va donc être effectué et une mesure de sanction peut être prise, l’auditeur peut faire un recours contre la décision dans les 3 mois devant la CJUE.

Le contrôle de l’auditeur.

Il procède à des enquêtes en matière budgétaire, il se saisit lui-même, il a presque des pouvoirs d’ordre judicaire, il peut des contrôles sur pièce et sur place dans les institutions et les états eux-mêmes. Mais il va seulement émettre des avis et des recommandations sur l’exécution du budget, il n’a qu’un rôle consultatif et ne peut pas prendre de sanction. Tous les ans il rend un rapport sur ses enquêtes

B. Le contrôle externe.

Il est effectué par un organe extérieur à l’institution.

I. La cour des comptes européenne.

Elle n’existe pas depuis 1957, mais par le traité de Bruxelles de 1975. A l’origine elle n’a pas le rang d’institution communautaire, elle ne peut pas agir devant la CJCE, elle devient institution communautaire en 1992 avec le traité de Maastricht.

La cour des comptes européenne siège au Luxembourg, elle est composé d’un membre par état qui ne sont pas des magistrat parce qu’elle n’est une juridiction comme la cour des comptes française. Les membres sont nommés pour 6 ans après avis du parlement, se sont généralement des experts. La cour des comptes à un rôle consultatif, elle est consultée par le conseil sur tous textes ayant des incidences budgétaire et elle peut être consultée par toutes institutions communautaires qui peut demander un avis sur tous sujet. La cour à aussi une mission de contrôle dé régularité des comptes. Tous les comptables de chaque institution rendent leurs comptes chaque année ainsi que tous les documents justificatifs avant le 31 Mars. Avant le 15 juin la cour des comptes doit formuler des recommandations, elle ne peut pas juger les comptables qui peuvent modifier leurs comptes en fonction des recommandations. Ces comptes deviennent définitif et son transmis à la commission européenne qui doit les approuver avant le 31 juillet et son publié au journal officiel de l’union européenne. La cour des comptes à des pouvoirs d’enquête, d’information sur les institutions et sur les états membres, elle peut aussi procéder à des auditions de fonctionnaires communautaires ou nationaux. Tous ces contrôles sont retracés dans un rapport annuel publié avant le 31 octobre.

II. Le parlement européen.

Deux types de contrôle qui sont des procédures de contrôle politique.

a) Le contrôle pendant l’exécution du budget.

Le parlement a un droit d’information, divers rapports lui sont rendu pendant l’année et la commission européenne doit communiquer tous les mois au parlement des informations sur l’exécution du budget.

Au parlement la commission de contrôle budgétaire à un rôle important, comme en France cette commission a un rôle dans l’examen du projet du budget, mais elle a aussi un droit d’interpellation à l’encontre de la commission européenne se qui se traduit par le fait que les parlementaires posent des questions, demandent des explications, celle-ci est tenue d’y répondre et peut engager sa responsabilité devant la parlement. C’est déjà arrivé en 1999 : une commission a démission, celle présidé par Jacques Santerre parce qu’elle accusé de mauvaise gestion et de corruption.

Au parlement, i existe également des commissions d’enquête qui peuvent être formé sur tous sujet, et enfin tous les ans en novembre, est organisé un débat sur l’exécution du budget en cour et ceux depuis 1976.

b) Le contrôle a posteriori.

C’est la procédure de décharge, le parlement doit examiner l’exécution des comptes après l’exécution, si le compte est régulier, le parlement approuve la décharge, sinon il refuse la décharge. C’est arrivé en 1999 avec al commission Santerre. Cette procédure a lieu deux ans après l’exécution du budget parce que le parlement doit avoir el temps de prendre connaissance des conclusions de la cour des comptes européennes.

Conclusion : aujourd’hui le déficit avoisine les 130 milliards d’euro, la dette publique s’élève à 80% du PIB. Deux solutions pour remédier à cette solution, réduire les dépenses publiques ou augmenter les ressources.