Le financement de la sécurité sociale (fiscalité, csg…)

Le financement de la sécurité sociale

Il s’agit ici d’une incertitude sur les moyens de financement qui n’est pas un débat théorique mais au contraire une discussion. Il s’agit du débat sur la fiscalisation du financement de la sécurité sociale.

• 1) Le débat sur la fiscalisation

Faut-il continuer à financer la sécurité sociale exclusivement ou majoritairement par des cotisations assises sur le salaire ou faut-il passer à un financement majoritaire ou exclusif par l’impôt, frappant tous les revenus voire le capital ou le patrimoine ?

Depuis 1945, la sécurité sociale a été et reste, majoritairement financée par des cotisations, mais depuis quelques années, est apparu un financement par l’impôt, encore minoritaire mais de plus en plus significatif.

Le débat porte sur les mérites comparés de l’impôt et des cotisations est nettement ouvert. C’est un débat qui porte à la fois sur le terrain de la justice et sur celui de l’efficacité.

a) En termes de justice

Du point de vue de la justice, il faut reconnaître que l’impôt tout au moins, l’impôt direct portant directement sur les revenus ou sur le patrimoine a incontestablement, des mérites supérieurs à ceux des cotisations.

En effet, les cotisations par hypothèse, ne frappent que les revenus du travail alors que l’impôt peut frapper tous les revenus et également le capital ou le patrimoine. A priori, il paraît plus juste de frapper tous les revenus, le capital et le patrimoine que de frapper seulement les revenus du travail.

Cela paraît d’autant plus juste que beaucoup de prestations de sécurité sociale s’adressent aujourd’hui non seulement aux travailleurs mais à des personnes qui n’ont pas nécessairement d’activité professionnelle, comme les prestations familiales et la CMU.

Avec a généralisation de la couverture maladie et l’universalisation de la CMU, il paraît logique que le financement soit élargi à d’autres sources que les seuls revenus du travail.

Sur un terrain plus technique, l’impôt présente aussi un autre avantage en matière de justice dans les prélèvements. En effet, le taux de l’impôt peut être progressif c’est à dire qu’il peut augmenter avec les tranches de revenu alors que le taux des cotisations est toujours fixe quelque soit le montant des revenus.

En définitive, en termes de justice, on ne voit pas ce qui plaide en faveur des cotisations par rapport aux impôts directs. Les impôts indirects c’est à dire ceux sur les dépenses sont beaucoup moins justes.

b) En termes d’efficacité et d’opportunité

Ici, à nouveau l’impôt prend l’avantage mais ce n’est pas, ici, un avantage incontestable. En effet, ayant une assiette plus large c’est à dire frappant tous les revenus et pas seulement ceux du travail mais également le capital et le patrimoine, l’impôt, par hypothèse, est susceptible d’avoir un produit plus important que les cotisations. Par conséquent, à la fin de l’opération des prélèvements, le produit relevé par l’impôt sera plus élevé que celui des cotisations. De plus, cette différence d’efficacité est d’autant plus marquée en période de chômage. En effet, dans une telle période, le produit des cotisations est menacé par le chômage alors que le produit de l’impôt est menacé mais pas dans les mêmes conditions puisqu’il frappe d’autres revenus qui sont autres que le travail. En période de fort chômage, il faut mieux un financement par l’impôt que par les cotisations.

Quels avantages restent-ils pour les cotisations ?

Il y a tout de même des points forts, favorables aux cotisations, le plus important d’entre eux est que les cotisations professionnelles maintiennent un lien étroit entre le travail et la sécurité sociale, construisant ainsi un véritable statut social du travailleur qu’il s’agisse des travailleurs salariés ou aujourd’hui aussi des travailleurs indépendants. C’est aussi le financement par cotisation qui permet aux représentants des assurés sociaux et des employeurs de gérer par l’intermédiaire de leurs représentants les conseils d’administration des caisses de sécurité sociale.

Enfin, c’est ce financement qui donne aux travailleurs, le sentiment que dans une certaine mesure, la sécurité sociale reste leur affaire.

Il est clair que tout cela disparaitrait si le financement par cotisation était entièrement remplacé par un financement par l’impôt. En réalité, une fiscalisation complète du financement de la sécurité sociale modifierait très profondément la nature même de la sécurité sociale qui deviendrait progressivement un service public absolument comme un autre et dont la gestion par les représentants des assurés sociaux, n’aurait plus de sens.

Du reste, il est aujourd’hui assez peu vraisemblable que l’on aille rapidement vers une fiscalisation complète du financement, le financement par l’impôt est encore aujourd’hui assez nettement minoritaire. Cependant, il ne faut pas se cacher que la fiscalisation a déjà connu des progrès importants qu’il faut examiner en droit positif.

• 2) L’émergence de la fiscalisation du financement de la sécurité sociale

Cette émergence n’est pas toujours complètement ni suffisamment perçu, car à coté d’une fiscalisation déclarée c’est à dire une fiscalisation explicite, il y a une fiscalisation masquée qui est en effet, masquée par des procédés ou des techniques qui n’évoquent pas directement l’impôt mais qui en définitive accroissent le rôle de l’impôt dans le financement de la sécurité sociale.

a) La fiscalisation masquée

On peut parler de fiscalisation masquée chaque fois qu’un dispositif revient au moins indirectement et implicitement à accroitre la part de l’impôt dans le financement de la sécurité sociale. Les exemples de fiscalisation masquée sont assez nombreux. Le principal d’entre eux, étant celui qui est constitué par les différentes exonérations de charge sociale entrainées par les politiques de l’emploi.

En effet, les politiques qui tendent à favoriser l’emploi et à inciter à l’embauche, n’ont pas beaucoup d’armes mais elles ont celles de l’exonération temporaire des cotisations de sécurité sociale pour les employeurs qui acceptent d’embaucher dans des conditions difficiles ou qui acceptent d’embaucher des publics et des demandeurs d’emplois, en situation difficiles (séniors et jeunes demandeurs d’emplois). En contrepartie de ce risque, les employeurs se voient pour l’emploi ainsi crée, bénéficier d’une exonération temporaire de cotisations patronales et parfois, celles ci concernent aussi les cotisations salariales.

Ce type de dispositif s’explique par la considération qu’une des causes du chômage se trouve dans le cout trop élevé du travail salarié et notamment dans le poids trop important des charges sociales. C’est la raison pour laquelle ces exonérations sont mises en place.

Évidemment, ces exonérations qui relèvent de la compétence du législateur, ont pour conséquence immédiate, une réduction des ressources de la sécurité sociale, en une période où la sécurité sociale est pourtant gravement déficitaire. Dès lors, de deux choses l’une, ou bien ces exonérations ne sont pas compensées et elles aggravent le déficit de la sécurité sociale et en définitive, la politique de l’emploi est financée au détriment de la sécurité sociale ou bien ces exonérations sont compensées par l’État qui va verser une subvention aux caisses de sécurité sociale à hauteur du produit des exonérations (l’État paye aux caisses, l’équivalent que les cotisations donnaient). Évidemment, cette compensation se fait sur le budget de l’État avec des sommes qui sont financées par l’impôt. Dans les exonérations de cotisations, on voit comme si c’était l’impôt qui payait les cotisations. Évidemment, cela revient à augmenter la part réelle de l’impôt dans le financement de la sécurité sociale.

Or, ils e trouve que le législateur est allé faire de la compensation financière, une règle de principe puisque la loi du 25 juillet 1994 a précisé que «toute mesure d’exonération totale ou partielle de cotisation de sécurité sociale donne lieu à compensation intégrale au régime concerné par le budget de l’État pendant toute la durée de son application». → Article L 131-7 du Code de la sécurité sociale. C’est à dire que lorsqu’il y a exonération, il y a compensation par l’État.

Il est vrai que, d’une part, la disposition de l’article L 131-7 n’a qu’une valeur législative, elle n’a pas à priori de valeur constitutionnelle. Le principe de compensation financière n’est pas un principe de valeur constitutionnelle donc rien n’empêche le législateur à l’occasion d’une exonération de préciser qu’elle ne sera pas compensée mais il faudra qu’il le précise sinon il y a lieu à compensation. Cet article issu de la loi de 1994 dispose que si le législateur ne dit rien, il y a lieu à compensation. D’autre part, même s’il y a lieu à compensation, celle ci peut tarder à venir, les pouvoirs publics peuvent ne pas la verser tout de suite. Par conséquent, il ne faut pas penser que le vote de cette loi a réglé le problème. Quand c’est le cas, il s’agit d’une fiscalisation masquée. Certes, ces exonérations sont provisoires mais vu qu’elles se renouvellent, il y a quand même une part des cotisations qui sont concernées.

b) La fiscalisation déclarée

L’exemple type est la fameuse CSG (contribution sociale généralisée) crée par la loi de financement de 1991, du 29 décembre 1990. La CSG est devenue un impôt majeur dans le système français puisque son produit est assez largement supérieur à celui de l’impôt sur le revenu. Il faut savoir que le budget de la sécurité sociale est supérieur à celui de l’État.

Cela ne veut pas dire que le droit de la sécurité sociale est devenue la branche du droit la plus importante mais dans l’organisation actuelle de l’État, le système de sécurité sociale est une pièce majeure. Mais la CSG n’est pas la seule, il existe également une fiscalisation déclarée hors CSG.

1. La fiscalisation déclarée hors CSG

Il s’agit de toutes les impositions qui participent au financement de la sécurité sociale et qui ne rentrent pas dans la contribution sociale généralisée. Ces impositions ont toujours plus ou moins, existé. Il y a sans doute, depuis 1945, jamais eu de période où l’impôt n’ait en rien participé. Il y a toujours eu des contributions frappant certaines boissons alcoolisées ou médicaments au profit de la sécurité sociale.

La nature juridique exacte de ces contributions a pu faire difficulté et leur qualification en impôt a pu être parfois contestée pour deux raisons :

— ces taxes et contributions sont souvent affectées directement et explicitement au système de sécurité sociale ou d’un régime de sécurité sociale. Or, l’une des caractéristiques de l’impôt est qu’en principe, il n’a pas d’affectation spécifique. Le fait que ces contributions aient une affectation, a fait douter l’impôt.

— La raison d’être de ces taxes est étroitement liée aux problèmes financiers de la sécurité sociale. S’il y a une contribution au profit de la sécurité sociale sur certains alcools c’est parce que la consommation de ces produits créée un certain nombre de maladies qui vont représenter autant de charges pour les caisses de sécurité sociale.

Pour autant, le Conseil Constitutionnel a le plus souvent considéré que ces contributions faisaient parties des impositions de toute nature visées par l’article 34 de la Constitution, qui suivent le régime juridique des impôts purs et simples c’est à dire qui sont de la compétence exclusive du Parlement. Par conséquent, ces contributions sont bien un élément de fiscalisation déclarée du financement de la sécurité sociale même si leur produit est assez modeste.

Toujours dans cette fiscalisation déclarée hors CSG, il faut citer une contribution proche de celle ci qui est la CRDS (contribution aux remboursements de la dette sociale). La CRDS a été institué dans le cadre du plan Juppé par une ordonnance du 24 janvier 1996. Elle était au départ destinée à apurer le déficit des années 1994 à 1996 en finançant la nouvelle caisse d’amortissement de la dette sociale appelée la CADES. Cette dernière est financée par la CRDS et destinée à apurer le déficit.

Cette disposition était présentée comme provisoire. On a levé cet impôt, le temps de rembourser le déficit. Une fois fait, l’impôt disparaitrait, une période de 13 ans était prévu donc jusqu’à 2009. Aujourd’hui, la CRDS existe encore, certes elle a abondé les caisses mais le déficit a continué dans les années ultérieures.

C’est un impôt assez bien pensé parce qu’il correspond bien à ce que les spécialistes de la fiscalité considèrent comme les meilleurs standards de l’impôt. Il existe deux standards dont, l’impôt de taux très modeste mais sur une assiette très large. La CRDS correspond à ce profit puisqu’elle porte sur l’ensemble des revenus du travail ou du capital et son taux est de 0,5%. La CRDS fait également partie des impositions de toute nature en dépit de son affectation exclusive au remboursement de la dette sociale et la CRDS relève de la compétence exclusive du législateur tant pour la détermination de son assiette que de son taux.

1. La CSG

Elle a été créée par la loi du 29 décembre 1990. L’originalité de la CSG ne doit pas laisser penser que la CSG n’aurait eu aucun précédent. Déjà en 1983, J.Delors ou en P.Seguin, avait mis en œuvre des mesures qui annonçaient déjà, d’une certaine façon, la CSG. En 1987, sous le Gouvernement de J.Chirac, les États généraux de la sécurité sociale avaient proposé la création d’une mesure très comparable à la future CSG.

Pour autant, le mérite principal de la création de la CSG revient à Rocard, c’est une création importante qui a modifié sensiblement la physionomie du financement de la sécurité sociale. C’est en même temps, au moins au départ, une idée originale.

Dès sa naissance, la CSG est en effet, présentée comme un impôt qui est appelé à se substituer en partie aux cotisations de sécurité sociale, parce que l’impôt est à la fois plus juste et plus efficace, que les cotisations. Le produit de la CSG est dès le départ, affecté exclusivement au financement de la sécurité sociale. Cela signifie que dès le départ, la nature juridique de la CSG a fait difficulté. En raison de cette affectation exclusive au financement de la sécurité sociale.

Le Conseil Constitutionnel dans sa décision relative à la CSG a vu dans celle ci, une imposition relevant des impositions de toute nature et depuis d’ailleurs, le Conseil Constitutionnel n’a jamais abandonné cette jurisprudence.

En même temps, l’affectation exclusive au financement de la sécurité sociale a entretenu un doute persistant, aggravé par la jurisprudence de la CJCE puisque dans l’interprétation des règlements communautaires de coordination de système de sécurité sociale, notamment du règlement du 14 mars 1971, la CJCE a interprété la CSG comme une cotisation empêchant de la sorte, la France, de prélever la CSG sur les revenus du travail d’une personne domiciliée en France mais travaillant à l’étranger.

La Cour de cassation, de son coté, a commencé dans ses arrêts initiaux à considérer qu’il s’agissait d’une imposition, puis depuis quelques années, elle s’est rangée sur la position de la CJCE, comme estimant qu’il s’agissait d’une cotisation. Dans un arrêt du 31 mai 2012, la chambre sociale de la Cour de cassation énonce que si la CSG est bien un impôt du point de vue du droit français, elle peut être considérée comme une cotisation pour ce qui est de l’application des règlements communautaires en matière de coordination des systèmes européens de sécurité sociale. Depuis cet arrêt, la chambre sociale semble considérer que la nature de la CSG est une nature fonctionnelle qui peut varier en fonction du cadre juridique concerné.

Cet impôt particulier est en réalité, constitué de quatre contributions sociales différentes :

— la contribution sociale sur tous les revenus professionnels (salariés ou indépendants) d’activité et de remplacement

— la contribution sociale sur les revenus du patrimoine

— la contribution sociale sur les produits de placement

— la contribution sociale sur les gains de jeux, depuis 1996

Ces contributions figurant aux articles L 131-6 s. du Code de la sécurité sociale.

En effet, la CSG tente de toucher l’ensemble des revenus d’une personne (assiette large) même si quelques revenus, aujourd’hui de moins en moins nombreux, échappent à son emprise. Au fond, c’est un impôt sur le revenu ou plutôt un impôt sur les revenus.

A l’origine, le taux de la CSG était très réduit puisqu’il était de 1,1%. Du reste, la CSG à l’origine, ne devait pas augmenter le montant global des prélèvements puisque en compensation de l’affectation originelle de la CSG au financement des prestations familiales, les cotisations d’allocation familiale était réduite d’autant.

Enfin, il faut signaler que le Gouvernement était resté très ferme sur la règle selon laquelle, le montant de la CSG payé par le contribuable, ne pourrait pas être déduit de l’assiette de l’impôt sur le revenu, précisément en raison de son caractère fiscal.

Par conséquent, on se trouvait en présence d’un impôt bien pensé, d’assiette très large, de taux bas, se substituant des cotisations concurrentes et ne pouvant pas être déduit de l’impôt sur le revenu.

Cependant, pour comprendre l’évolution de la CSG, il faut savoir qu’aujourd’hui, son taux est de 7,5%.

En 1993, sous la 2^nd cohabitation Mitterrand/Balladur, le Gouvernement fait passer le taux de 1.1% à 2.4%. La raison invoquée était les graves difficultés financières de la branche vieillesse et notamment la distinction mise en place par la loi de 1993, de l’assurance et de la solidarité en matière de vieillesse. En 1993, est crée un fonds de solidarité vieillesse destiné à servir les prestations vieillesse non contributives notamment le minimum vieillesse et les avantages non contributifs s’ajoutant à la pension de retraite. Ce fonds serait désormais financé par le 1.3% de CSG s’ajoutant au 1.1% qui lui, continuerait à financer les prestations familiales.

En 1997, nouvelle augmentation du taux qui passe 2.4% à 3.4%, le point supplémentaire étant affecté au financement de la branche maladie.

En 1998, présidence de J.Chirac, taux qui passe de 3.4% à 7.5% ce qui est une augmentation extrêmement sensible. Le système mis en place est que l’augmentation profite à la branche maladie et en contrepartie quasiment plus de cotisation pour les prestations maladie.

La CSG n’est pas, quand même, du point de vue de la justice, irréprochable puisque son taux n’est pas progressif. C’est un taux qui n’augmente pas en fonction des revenus. La CSG n’est pas ce qui peut s’imaginer de mieux, certains proposent de passer à une CSG au taux progressif comme pour l’impôt sur le revenu. D’autres proposent de fusionner la CSG et l’impôt sur le revenu, il est évident que cette fusion aurait pour effet de doter ce nouvel impôt, d’un taux progressif.

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