Le gouvernement et l’administration du Royaume de l’Ancien Régime

Le gouvernement et l’administration du royaume de France sous l’Ancien Régime

L’Ancien Régime désigne la société française dans les trois siècles qui précèdent la Révolution française de 1789. L’Ancien Régime concerne aussi bien les différentes composantes de la société et leurs relations les unes avec les autres, que la manière de se gouverner .

L’appareil d’État avec la théorie de l’absolutisme permet au Roi d’affirmer sa souveraineté.

Une institution est à la fois un organe et les hommes qui les font fonctionner.

Section 1 : les organes du gouvernement royal

La période moderne se caractérise par une tendance centralisatrice importante qui est illustrée par le rôle pris par les ministres (en particulier celui des finances, le Contrôleur général des finances) et cette centralisation va conduire à un accroissement de tâches administratives qui va rendre impératif une spécialisation des organes. Concrètement peu d’institution nouvelle et beaucoup d’institutions héritées du Moyen-âge, mais la construction d’un État administratif qui va impliquer une spécialisation à la fois des agents et des institutions.

Paragraphe 1 : le gouvernement par conseil

voir : www.cours-de-droit.net/gouvernement-royal

Paragraphe 2 : les ministres et secrétaires d’État

A l’époque moderne, le Roi se sert de deux catégories bien distinctes de serviteurs au sommet de l’État : les grands officiers de la Couronne et les secrétaires d’État. Les grands officiers sont pour l’essentiel un héritage du Moyen-âge, les secrétaires d’État émergent à partir du XVIe siècle, ce sont des commissaires qui sont spécialisés dans des départements.

Les secrétaires d’État c’est l’équivalent de ministres du Roi.

  • Les grands officiers de la Couronne

Les Grands Officiers de la Couronne échappent jusqu’à la fin de l’Ancien Régime, à la vénalité des offices.

Le Connétable, qui est le commandant en chef de l’armée et perd de sa substance matérielle après les guerres de religion. Le dernier grand Connétable étant un compagnon d’Henri IV.

Le chancelier est le chef de la justice et des bureaux qui s’y rattachent. En outre, il est le Garde des Sceaux, les Sceaux royaux c’est ce qui permet d’authentifier la décision royale.

C’est la raison pour laquelle le Chancelier est le symbole de la continuité de l’État, et ne porte jamais le deuil d’un Roi mort, et il a le droit de remontrance = en tant que conseiller du Roi, compétent sur tout un tas de questions techniques le Chancelier conseil au Roi de revoir sa décision parce qu’elle aurait été mal informée et que donc que la volonté du Roi aurait été trompée.

Le grand maître du palais qui a la juridiction sur la maison du Roi (une 100aine de personne jusqu’à 3 000, 5 000 personnes.

Le grand amiral.

Les maréchaux.

Le grand maître des arbalétriers (la garde du Royaume, du château)

Le grand écuyer de France.

Le chancelier, sa fonction est viagère et il est inamovible.

  • Les secrétaires d’État

Ils apparaissent avec le développement et la spécialisation des départements ou des sections au sein du Conseil. Les premiers secrétaires d’État sont des secrétaires des finances et ils appartiennent à la chancellerie, et au milieu du XVIe siècle, ils se détachent.

Leurs missions vont se développer/clarifier au XVIIe siècle. Quatre secrétaires d’État vont administrer de véritables départements ministériels, parmi eux le secrétaire d’État aux affaires étrangères, le secrétaire d’État à la marine et aux colonies, le secrétaire d’État à la guerre, et le secrétaire d’État à la maison du Roi.

Cette organisation gouvernementale a une spécificité, les secrétaires d’État sont des commissaires. A chaque secrétaire d’État s’ajoute la gestion d’un territoire. En effet, chaque secrétaire d’État a en charge toutes les affaires qui touchent un département défini comme une catégorie théorique mais a aussi en charge toutes les affaires qui touchent un territoire.

Ces secrétaires d’État sont recrutés au sein du collège des conseillers d’État.

A partir de Louis XIV commencent à apparaître de véritables dynasties de secrétaires d’État.

Le contrôleur général des finances a la haute main sur les dépenses de l’État, il est celui qui établit et administre les finances de l’État d’où la nécessité d’une ramification de ses services pour prévoir les impôts, les distribuer, savoir comment les augmenter. Même si c’est le Roi qui décide des dépenses, le contrôleur vise préalablement tous les ordres de paiement. Avec le mercantilisme (théorie économique qui fait des bénéfices de la balance commerciale la source des richesses d’un Royaume) toute l’économie devient l’affaire de l’État.

Paragraphe 3 : les organes de la justice déléguée

Le Roi est source de toute justice, il peut à tout moment trancher un litige, quel qu’en soit la nature et les parties, mais le Roi a d’abord délégué à une partie de son Conseil, qui s’est détaché. Le Roi a conservé une partie de la justice, mais le Roi délègue à des juges la mission d’exercer la justice. Deux catégories de juge : des juges royaux et des juges non royaux.

Ces derniers continuent d’exister au début du XVIe siècle mais sont soumises à l’ordre des justices royales.

Les justices royales : on a en bas de l’échelle des prévôtés (1ère instance) au dessus, les bailliages ou sénéchaussées (appel + 1ère instance pour les nobles) =400, au dessus il y a des présilio ( ?) et grands bailliages. Ces présilio( ?) Et les bailliages ont pour but de trancher en dernier recours les bailliages pour désengorger le travail des parlements.

Comme cour de justice, le Parlement exerce la justice royale. Les parlementaires sont des officiers et le Président d’un Parlement est un grand officier c’est à dire que la charge de Président dans le Parlement échappe à la vénalité. Le Parlement rend les arrêts de règlement.

Concernant l’exercice de la justice, le Roi paie des gages qui ne sont pas suffisants d’où la pratique maintes fois interdites par la monarchie sans succès des épices, c’est la somme que les juges se font payés par les partis pour trancher les conflits. Le Roi veut que sa justice soit gratuite, en vain.

A côté des justices royales de droit commun, il y a des justices de droit commun comme la cour des droits des aides qui s’occupent des contentieux fiscales, des justices consulaires pour les contentieux de commerce, une série de tribunaux de la table de marbre avec notamment les tribunaux de l’Amirauté ou du connétable pour les militaires ou pour les marins.

Paragraphe 4 : le gouvernement du territoire

Agents royaux dans les provinces : gouverneurs

Pas de différence ontologique entre gouverneur et Roi, car le gouverneur est lieutenant et tient lieu de Roi.

Puisque le gouverneur est le lieutenant du Roi, le gouverneur peut faire tout ce que pourrait faire le Roi, ainsi on ne lui donne pas de mission très encadrée ou très précise car ce serait limiter la capacité d’action du Roi dans les provinces.

A la fin du XVIe siècle, on commence à avoir une réduction du pouvoir des gouverneurs notamment après les troubles des guerres de religion. Henri IV avait dû payer ¼ des recettes d’État au gouvernant de Bretagne pour acheter sa loyauté au moment ou Henri IV reconquiert son royaume.

Les autres agents sont les intendants. L’intendant (en latin= veiller à) a été imaginé comme un surveillant de l’administration ordinaire (=gouverneurs, organes de la justice déléguées du Roi), donc comme un élément extraordinaire. Dans un premier temps, les intendants sont envoyés par le biais d’une lettre de commission de façon épisodique dans tel ou tel province.

Progressivement, au cours de la seconde moitié du XVIe siècle, les intendants vont commencer à se stabiliser dans les provinces, ils vont donc cesser d’être extraordinaires mais ils vont devenir des agents ordinaires. A partir de Richelieu (années 1630) les intendants deviennent permanents. Les intendants sont recrutés parmi les maîtres des requêtes des différents conseils royaux, ce sont donc des techniciens, des gens formés par opposition aux gouverneurs qui sont des gens de prestige. Et leurs missions sont de trois types :

Elles sont précisées dans la lettre de commission et sont d’ordre judiciaire, de police, de finance.

Le rôle de l’intendant en terme de justice est d’exercer une justice extraordinaire mais aussi, mais aussi pour la justice ordinaire et ils s’attireront très souvent l’hostilité du Parlement qui sont les Cours souveraines qui exercent la Justice délégué par le Roi. Le siège de l’intendance ne se trouve jamais dans les villes de Parlement.

La police est une notion large, c’est toute l’action qui se fait pour l’utilité du bien public. La salubrité des rues qui peut conduire à la construction d’égouts ou de fossés, le maintien de l’ordre, il y a des missions de police économique : les intendants sont chargés d’impulser la construction de manufactures, la construction et la gestion des routes.

La question des attributions des finances concerne les provinces : dans les pays d’élection l’intendant a la répartition de l’impôt, la surveillance de la ferme et tout le contentieux fiscal ; dans les pays d’état, l’intendant a tout de même la mission de surveiller les rentrées d’impôt, de surveiller l’action de l’assemblée des états et de tout le contentieux fiscal.

La ferme = pour répartir les impôts lorsqu’on ne dispose pas d’un réseau d’agents royaux solide, le Roi délègue à des compagnies privées la mission de récolter l’impôt. Et la ferme c’est le nom que porte le financier qui donne de l’argent au Roi puis ensuite récolte cet argent sur les communautés. Avantage => cela met une barrière entre le Roi et les sujets.

L’intendant reçoivent les ordres qui lui viennent des secrétaires d’état, ils diffusent les ordres et surveillent le respect des ordres du Roi. L’intendant effectue une tournée où il circule dans son intendance pour surveiller mais aussi pour récolter des données de connaissance sur la province : telle communauté est plus pauvre et doit payer moins d’impôt etc.

L’intendant a le double rôle d’être l’homme de la province vis à vis de l’intendance mais aussi vis à vis du Roi.

Dans les provinces, ils sont mal vus car ils sont vus comme les relais du despotisme ministériel et bon nombre d’intendants perdront leur vie au cours de l’été 1799.

Pour éviter qu’ils ne soient trop l’homme de la province, les commissions ne durent que 3 5 ans.

A partir du XVIIIe siècle les intendants vont rester très longtemps dans leur généralité devenant plus des hommes de la province que du Roi et on aura des dynasties d’intendant (famille Phelipeau1 siècle et demi).

Ces intendants vont être le contre modèle de l’administration territoriale. En effet, les intendants sont des petits Rois, ils sont les hommes du Roi. Mais Napoléon 1er qui reconstruit l’État après la RF, s’inspira de ce que fut les intendants pour mettre en place les préfets.

Section 2: les catégories d’agents de la monarchie

Deux catégories vont nous intéresser : les officiers et les commissaires.

Paragraphe 1 : les officiers au service de l’État

Les officiers sont les premiers agents royaux qui apparaissent avec un statut ordinaire. Dès le XIIIe siècle (dès que le Roi commence à construire l’État royal) le Roi nomme des agents révocables auxquels il délègue une partie de son autorité pour combattre les velléités d’indépendance des seigneurs féodaux. Le nb de ses agents croît au fur et à mesure que le pouvoir royal s’étend et leurs tâches vont se spécialiser. Le statut de l’office achève de se constituer au XVIe siècle. C’est donc une évolution coutumière qui va définir le statut de l’office.

Puis à partir du XVIe-XVIIe siècle, les officiers chercheront à remettre en cause le prince de révocabilité et même vont chercher à transformer l’office en une charge patrimoniale.

L’office permet tout d’abord d’agir au nom du Roi. Charles Loyseau (né en 1566 à Nogent-le-Roi (près de Chartres) et décédé en 1627 à Paris, est un jurisconsulte français) dans son traité des offices de 1608 définit l’office de la façon suivante : l’office est une dignité ordinaire avec fonction publique. Dignité car l’office confère une qualité particulière à son titulaire. C’est une qualité qui le rehausse par rapport au commun et qui rehausse l’officier en raison de la mission qu’il effectue. L’office est conféré par une lettre de provision qui émane du Roi, et du Roi seul.

Cette lettre de provision est enregistrée dans les cours souveraines. La lettre de provision se contente de désigner la personne titulaire de l’office et ne fait que dire qui est le titulaire de l’office. Les fonctions et les prérogatives de l’officier sont liées à la charge et donc n’ont pas besoin d’être définies dans la lettre de provision. Elles sont définies dans des ordonnances royales.

Puis la coutume est intervenue pour préciser les contours : il y a des conditions d’âge pour exercer un office (au moins 25 ans pour une office de judicature = juge, au moins 30 ans pour présider une cour souveraine), il y a des conditions de moral, de mœurs ou d’honorabilité qui sont liées au caractère de la dignité, la monarchie étant catholique les officiers doivent être catholiques ( …) et il y a des conditions de compétence.

La rémunération des offices se fait de deux façons : il y a les gages et les rémunérations casuelles (au cas par cas) qui sont perçues en fonction de l’activité de l’officier, pour les offices de judicature c’est ce qu’on appelle les épices (payer le juge pour faire pencher la balance), ce qui est interdit.

Que va être l’enjeu de cela ?

Dans un premier temps, les officiers sont révocables mais comme il y a des conditions pour être officier et que ces conditions impliquent pour les officiers de faire un sacrifice (les gages sont mal payés, et parfois avec beaucoup de retard), les officiers vont chercher à être protégés des destitutions arbitraires. En parallèle à cela, la construction de l’État implique une permanence et donc, ces officiers permettent ou contribuent à la permanence de l’État. Ainsi va s’affirmer le principe de l’inamovibilité des officiers. Ce principe s’ébauche d’abord dans la pratique et les révocations d’officiers se font de plus en rares. En 1467, Louis XI consacre dans une ordonnance la limitation des possibilités de révocation : quand prend fin le rôle d’officier ?

  • La mort de l’officier
  • Lorsque l’officier renonce et que le Roi accepte
  • Lorsque l’officier est renvoyé pour cause de forfaiture qui doit être jugé en suivant les règles normales d’un procès.

Cela va conduire, non pas en droit mais en fait à une inamovibilité, car jusqu’à la fin de l’Ancien Régime le Roi a le droit de révoquer des officiers.

Concernant la vénalité elle apparaît en trois étapes :

  • Première étape : la vénalité apparaît comme une pratique officieuse à l’initiative des officiers et avec l’assentiment du Roi. En réalité les officiers cherchent à disposer de leur office en faveur d’un parent et même parfois d’un tiers. Les officiers vont détourner une règle du droit canonique qui permettait aux ecclésiastiques de renoncer de leur vivant à leurs charges gratuitement et en faveur d’un tiers. Dans un premier temps, on détourne les institutions ecclésiastiques en faveur des enfants afin qu’ils soient héritiers de la charge, dans un deuxième temps, on a passé à transmettre la charge à des tiers moyennant finances. Le Roi condamne formellement la vente des offices mais en même temps le Roi va surtout chercher à ce que la vente des offices lui rapporte à lui aussi. Dans le cadre de cette pratique, le Roi va même commencer à la fin de la guerre de 100 ans, à vendre des offices. Il y a donc une évolution tout un faisceau d’indices qui permet de créer des précédents, une confusion pour savoir si oui ou non l’office peut être quelque chose qui se vend. Dans la règle le Roi peut toujours refuser un titulaire pour un office.
  • Deuxième étape : pour éviter d’augmenter les impôts en 1499, Louis XII distribue les offices vacants moyennant finances. François 1er qui lui succède va donner tellement d’ampleur à ce phénomène de ventes qu’il finira par créer un bureau des parties casuelles destinées à vendre les offices, soient des offices vacants soient de nouveaux offices. Cette tendance va s’amplifier au point que sous Luis XIV on finira par créer des offices de toutes sortes qui parfois n’ont pas d’autre intérêt que d’être vendu (office de saleur de la soupe du Roi).
  • Troisième étape : au début du XVIIe siècle lorsque suite à une série de tentatives de trouver une solution permettant de concilier les intérêts des officiers et ceux du Roi, en 1604, Charles Paulet (secrétaire de la Chambre du roi de France qui laissa son nom à l’impôt la Paulette) un financier élabore le principe d’une taxe annuelle de 1 soixantième de la valeur de l’office que les officiers paieront tous les ans pour pouvoir léguer leur office avec des frais de succession limités et en échappant à la règle des 40 jours (= l’office doit se transmettre au moins 40 jours avant la mort de l’officier). L’avantage pour le Roi c’est qu’il va fidéliser des familles d’officier à son service et même au service de l’État. L’inconvénient c’est que la transmission des offices va bloquer l’ascension sociale.

Quel est le prix d’un office ?

En réalité, l’office ne se vend pas, mais en rentrant en charge de son office, l’officier prête de l’argent au Roi et si le Roi renvoie son officier il doit lui rembourser cet argent. Donc en réalité ce n’est pas l’office qui est venue mais la reconnaissance de dette, c’est le droit à une créance sur les finances royales et c’est pour cela qu’en droit officiellement l’office ne se vend pas.

D’où à la fin de l’Ancien Régime, les officiers qui avec l’appui de doctrines constitutionnelles qu’ils élaboreront, bloqueront les réformes royales contraires à leurs intérêts.

Paragraphe 2 : les commissaires

Loyseau dans le même traité des offices donne la définition suivante « ‘est une dignité avec des fonctions publiques extraordinaires de l’État ».

Les commissaires sont d’abord apparus pour des missions ponctuelles, spéciales, particulières confiées à des personnes de confiance de l’entourage royale. La commission est confiée à une personne en particulier par le biais d’une lettre de commission quid définit avec exactitude la tâche du commissaire, sa nature et l’objet de sa mission. Les prérogatives du commissaire et l’étendue de sa mission aussi bien sur le plan spatial que temporel sont aussi précisé dans la lettre de commission. C’est donc là l’une une des différences fondamentales entre la lettre de commission et la lettre de provision. Les deux sont enregistrées par la cour de justice, l’enregistrement permet de rendre publique la mission confiée à u personnage. Et le commissaire est révocable à tt instant par le toi, il suffit d’une lettre de révocation.

Si le Roi ne choisit plus ses officiers, le Roi choisit toujours ses commissaires.

Les commissaires n’ont pas de droit de remontrance, ils ne sont pas les gardiens des lois fondamentales, ce sont des agents soumis, raison pour laquelle, systématiquement on trouve au XVIIIe siècle une critique des commissaires.

Les présidents des cours souveraines sont toujours des commissaires.

Paragraphe 3 : les employés publics

Ce n’est que vers 1770 qu’apparaissent des commis et des techniciens avec le nom de « fonctionnaires ». On est dans l’espèce en train d’évoquer tous ces agents qui font fonctionner les services sans détenir de pouvoir (ceux qui construisent les routes etc.) ces gens vont former un début de fonction publique car ils exercent leur mission dans le cadre du développement de l’État. Un autre cas, les professeurs de droit français qui rentrent dans ce cadre là, ils sont nommés par le Roi dans les universités pour enseigner le droit français c’est à dire le droit royal. Parmi les commis, il y en a qui sont financés par l’État et d’autres sur les (,) propres des commissaires par exemple les intendants qui ont beaucoup de choses à faire dans leur province, engagent des scribes, des cochers…

Mais comme ces gens vont devenir compétents, vont commencer à connaître la routine et le bon fonctionnement des bureaux, et donc vont commencer à constituer un corps au sein de l’État. En 1789, les secrétaires les commis, pour la plupart vont rester en place contrairement aux intendants.