Hiérarchies des sources extra-nationales (traité) et nationales (loi, règlements…)

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La hiérarchie entre les sources extra nationales et nationales

Il faut distinguer selon qu’il s’agit des accords ou traités internationaux et du droit communautaires (droit européen)

A.   Les rapports entre les traités et les sources nationales
  • 1) Les rapports entre traités, lois et règlements

C’est une question réglée par l’article 55 de notre constitution : « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont dès leur publication une autorité supérieure à celle des lois ».

 

Il en découle que les traités sont supérieurs aux règlements. Et très logiquement, le juge administratif peut annuler un règlement pour non-conformité aux dispositions d’un traité.

Jurisprudence très ancienne : l’arrêt du 30 mai 1952 Dame Kirkwood. Cependant la supériorité des traités sur les règlements n’a eu jusqu’en 1989 qu’une portée limitée.

 

L’arrêt Nicolo, Conseil d’État assemblée le 20 octobre 1989 a marqué une véritable rupture. En effet jusque là en cas de contrariété entre les dispositions d’un traité et celles de la loi française, le juge faisait prévaloir les dispositions les plus récentes.

La position de principe du Conseil d’État avait été affirmée dans un arrêt du 1er mars 1968 : syndicat des fabricants de semoule.

La position du Conseil d’État consistait en fait à assimiler le traité à la loi. En cas de contrariété entre les dispositions de la loi et celles d’un traité, le juge faisait prévaloir le texte le plus récent. Ce qui est logique.

 

Cette position a été vivement contestée et plus vivement à partir de 1975.

En effet à cette date, le conseil constitutionnel, dans une décision dite IVG, le 15 janvier 1975, a estimé qu’il était incompétent pour exercer un contrôle de conformité de la loi à un traité.

Et que ce contrôle de conformité de la loi au traité relevait de la compétence du juge ordinaire.

C’est-à-dire selon les cas du juge judiciaire ou du juge administratif. La position du conseil constitutionnel est donc très claire.

 

La cour de cassation va immédiatement s’engouffrer dans la brèche ouverte par la décision IVG et dès le 24 mai 1975, dans un arrêt Café Jacques Vabre, la cour de cassation va décider qu’en cas de contrariété entre les dispositions d’un traité et celle d’une loi même postérieure au traité, qu’il convient de faire prévaloir les dispositions du traité.

En 1975, la cour de cassation a décidé d’exercer un contrôle de conformité de la loi à un traité.

 

Le Conseil d’État va néanmoins maintenir sa position. Mais en modifiant le fondement dans un arrêt de principe du 22 octobre 1979 : l’arrêt UDT (union démocratique du travail) : il reconnait implicitement la supériorité des traités sur la loi mais refuse d’en tirer  toutes les conséquences.

Il considère toujours qu’il n’est pas de son rôle d’aller à l’encontre du législateur et d’écarter l’application d’une loi votée par le parlement et qui est considérée comme l’expression de la volonté nationale. le Conseil d’État décide de faire application de la théorie de la loi écran.

Cette décision fait l’objet de beaucoup de critiques. Et sa position devient quasiment intenable à partir de 1988 quand le conseil constitutionnel en tant que juge électoral décide d’exercer un contrôle de conformité d’une loi par rapport aux dispositions d’un traité.

Le Conseil d’État va être obligé de franchir le pas et il va le faire avec l’arrêt Nicolo du 20 octobre 1989.

En 1989, le Conseil d’État pour la 1ère fois affirme qu’en cas de contrariété entre les dispositions d’un traité et celles d’une loi même postérieures, les dispositions du traité prévalent sur celles de la loi.

Cette décision de l’arrêt Nicolo a été considérée comme une décision révolutionnaire.

 

En effet pour la 1ère fois, le conseil d‘état s’est érigé en juge de la loi. La loi contraire aux dispositions d’un traité n’est plus souveraine et le juge en censure l’invalidité juridique.

Jusqu’en 1974, le conseil constitutionnel n’avait été saisi que 9 fois. La loi promulguée était appliquée.

Ce revirement n’est pas fondé sur la supériorité du droit international mais sur le droit interne, il procède directement de l’article 55 de la constitution.

Pour le Conseil d’État, ce qui est en cause c’est l’article 55. Il considère qu’en faisant application des dispositions de l’article 55, le juge administratif accepte simplement d’être juge de la conformité des lois au principe de cette disposition de la Constitution. Une loi qui méconnait un traité est nécessairement une loi qui enfreint le principe posé par l’article 55 de la Constitution.

On parle dans ce cas de contrôle de conventionalité.

 

A cet égard, il faut préciser que le juge n’exerce pas un contrôle par voie d’action, mais un contrôle par voie d’exception.

Cela veut dire que lorsque le juge estime que les dispositions d’une loi ne sont pas conformes aux dispositions d’un traité, qu’il n’y a pas lieu d’appliquer les dispositions de la loi mais celles du traité.

La loi demeure en vigueur mais elle n’est pas appliquée.

 

L’arrêt Nicolo a eu une portée considérable.

En effet, le contrôle de conventionalité a permis aux juridictions administratives et judiciaires de vérifier la conformité de la législation et de la règlementation française avec les dispositions des traités auxquels la France a adhéré et en particulier avec la Convention Européenne des Droits de l’Homme.

Cet arrêt montre surtout la fin d’un symbole. La loi avant était un acte incontestable avant mais maintenant le juge peut écarter les dispositions d’une loi.

 

  • 2) Les rapports entre constitution et traités

Question de l’autorité respective des traités de la constitution :

Il s’agit d’une question difficile et d’une question controversée.

En effet, la lecture de la constitution ne permet pas de dire avec certitude si un traité ratifié doit ou non prévaloir sur une règle de valeur constitutionnelle.

 

Pour le droit international, les traités priment sur les normes nationales même constitutionnelles. Et les juridictions internationales ont consacré très clairement cette suprématie.

 

En droit interne français, c’est une opinion différente qui s’impose. On affirme le principe de la supériorité de la constitution sur les traités. Le conseil d’état et la cour de cassation, le conseil constitutionnel sont d’accord sur ce point.

Le Conseil d’État a été le 1er a affirmé la suprématie de la constitution sur les traités, dans un arrêt du 30 octobre 1998, l’arrêt Sarran : Il estime que la suprématie conférée aux engagements internationaux par l’art 55 ne s’applique pas dans l’ordre juridique interne aux dispositions de nature constitutionnelles.

Le Conseil d’État fait prévaloir la constitution sur les dispositions des traités.

 

La cour de cassation s’est ralliée à cette solution dans un arrêt du 2 juin 2000, l’arrêt demoiselle Fraisse. Le conseil constitutionnel l’a fait dans une décision du 19 novembre 2004.

 

B.   L’articulation entre le droit communautaire et les sources nationales

Il convient de distinguer le droit communautaire originaire et le dérivé.

 

  • 1) Le droit communautaire originaire :

Il s’agit des traités constitutifs de l’union européenne. Le conseil d’état a fait application de la jurisprudence Nicolo. En cas de contrariété entre les dispositions du traité et de la loi française même postérieure, ce sont les dispositions du traité qui prévalent.

Le CE a estimé que la constitution primait sur les traités communautaires, CE 3 décembre 2001, syndicat national de l’industrie pharmaceutique.

  • 2) Le droit communautaire dérivé

a) Les règlements communautaires

Les règlements communautaires sont directement applicables dans les états membres.

Dans un arrêt du 24 septembre 1990, CE, « arrêt Boisdet », il les assimile à des traités et fait prévaloir les règlements communautaires sur la loi française même postérieure.

Antérieurement le juge annulait des actes administratifs contraires aux règlements communautaires quand la loi ne faisait pas écran.

 

b) Les directives communautaires

Les directives ne lient en principe les états membres qu’uniquement aux résultats à atteindre. Elles définissent des objectifs et laissent à chaque état membre le choix des moyens juridiques pour parvenir aux buts poursuivis.

Chaque état membre doit transposer la directive dans son ordre juridique interne dans un délai défini par la directive.

En France la transposition peut se faire soit par voie législative soit par voie réglementaire.

Le problème est la place de la directive dans la hiérarchie des normes.

Jusqu’en 1992, en cas de contrariété entre une loi et une directive, le juge faisait prévaloir la loi.

En 1992, le conseil d’état a transposé la jurisprudence Nicolo dans un arrêt du 28 février 1992, l’arrêt Rothmans.

En 1992, en cas de contrariété entre une loi et une directive, le juge applique la directive.

Une directive communautaire peut être invoquée à l’appui d’un recours exercé devant le juge administratif contre un acte administratif. Si la directive prime sur la loi elle prime sur les actes administratifs. Il faut distinguer s’il s’agit des actes règlementaires ou individuels.

 

  • Les actes réglementaires

Le conseil d’état a toujours admis qu’une directive puisse être invoquée à l’appui d’un recours exercé contre un acte réglementaire. Il peut s’agir d’un règlement qui a été édicté postérieurement à la directive invoquée. Les autorités compétentes ne peuvent prendre un règlement contraire aux objectifs de la directive. Si c’est le cas, le juge annulera le règlement ou en écartera l’application.

Il peut aussi s’agir d’un règlement antérieur à la directive. Les autorités compétentes ne peuvent laisser subsister une fois le délai de transposition expiré des dispositions incompatibles avec les objectifs définis par la directive. Le conseil d’état considère qu’il y a une obligation d’abrogation du règlement.

La jurisprudence est fixée depuis un arrêt du 3 février 1989, arrêt Alitalia.

 

  • Les actes individuels

Depuis l’arrêt du 22 décembre 1978, l’arrêt « Cohn bendit » : le Conseil d’État affirme qu’un particulier, qu’un administré ne peut pas invoquer directement les dispositions d’une directive à l’encontre de l’administration.

Un particulier, un administré ne peut obtenir du juge administratif l’annulation d’un acte individuel incompatible avec les objectifs d’une directive si le recours est exclusivement fondé sur l’incompatibilité qui existe l’acte individuel et les objectifs de la directive.

 

Cette position parait est en contradiction avec la position adoptée par la cour de justice des communautés européennes qui estime qu’une directive, peut être invoquée directement par un à la seule condition que les dispositions de la directive soient inconditionnelles et suffisamment précises.

 

En réalité, l’opposition entre le Conseil d’État et la CJCE est loin d’être tranchée.

En effet, le Conseil d’État considère que l’effet juridique des directives dépend de leur transposition.

Les  directives sont subordonnées à l’existence d’une réglementation nationale de mise en œuvre.

 

Cela signifie que les particuliers, que les administrés, lorsqu’ils contestent une mesure individuelle qui leur parait incompatible avec les objectifs d’une directive, ne peuvent pas se fonder directement sur le non respect des objectifs définis par la directive.

 

Mais en revanche qu’ils ont la possibilité de faire valoir la non compatibilité avec la directive de la mesure de transposition qui sert de fondement à la mesure individuelle. La reconnaissance de cette incompatibilité rejaillit alors sur la légalité de la mesure individuelle.

On a une circulaire indicative, on ne peut l’opposer à l’administration et contester le contenu de la circulaire car elle ne fait que rappeler une disposition d’une loi.

 

La directive doit être transposée par une loi ou un règlement. La mesure individuelle a été prise sur le fondement d’une loi qui est incompatible. L’irrégularité de la loi ou du règlement rejaillit sur l’acte individuel.

 

L’administré ou le particulier peut demander au juge l’annulation de la mesure individuelle qui le concerne au motif que cette mesure est prise sur le fondement d’un acte législatif ou réglementaire contraire aux objectifs de la directive.

Le juge va annuler l’acte individuel pour défaut de base légale de celle-ci.

C’est une démarche ultra classique mais il y a interférence entre la procédure et le fond.

Pour que la directive soit opposable il faut qu’elle soit transposée.

 

Le conseil d’état a élaboré une jurisprudence dans un arrêt du 30 octobre 2009, dame Perreux a rappelé que la transposition des directives communautaires était une obligation qui résultait à la fois du traité instituant l’union européenne et de l’article 88-1 de la constitution.

Il appartient au juge national, juge de droit commun du droit communautaire de garantir l’effectivité des droits que toute personne tient de cette double obligation. Il en résulte que tous justiciable peut demander l’annulation de disposition réglementaire contraire aux objectifs d’une directive mais aussi d’un acte individuel en se fondant sur les dispositions d’une directive non transposée à la double condition que les délais de transposition soient expirés et que les dispositions invoquées soient suffisamment précises et inconditionnelles.

Quand la directive a été transposée on ne peut pas toujours l’invoquer (mais le texte qui a été transposé), quand la directive n’a pas été transposée, on peut l’invoquer.

Une simple directive communautaire primait sur la constitution.

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