Histoire et définition du Droit Administratif

Le droit administratif est une branche du droit public interne qui s’intéresse à l’organisation et au fonctionnement de l’administration, ainsi qu’aux rapports qu’elle entretient avec les particuliers et entre les différentes administrations. Il se distingue du droit privé par ses finalités et ses spécificités, bien qu’il partage avec ce dernier des origines historiques et des principes parfois communs.

1. L’émergence d’un droit autonome

Le droit administratif trouve ses racines dans le droit constitutionnel, mais il s’en est progressivement détaché pour devenir un droit autonome. Cette autonomie a été consacrée par l’arrêt Blanco du Tribunal des Conflits (8 février 1873). Cet arrêt a posé deux principes fondamentaux :

• L’autonomie du droit administratif : L’administration ne peut être régie par les mêmes règles que celles applicables aux particuliers.
• La spécificité des normes administratives : Le droit administratif doit être distinct du droit privé en raison de ses finalités et de son rôle.

Cependant, l’autonomie n’est pas absolue :

• Le droit administratif s’est historiquement construit en grande partie à partir du droit privé, bien qu’il s’en soit progressivement éloigné.
• Certains aspects de l’activité administrative continuent d’appliquer des règles de droit privé.

2. Un droit essentiellement jurisprudentiel

• Origines jurisprudentielles : Pendant longtemps, le droit administratif a été principalement jurisprudentiel, en raison de l’absence de lois spécifiques. Les juges administratifs, en tranchant les litiges, ont créé de nombreuses règles de toute pièce, formant ainsi le socle du droit administratif.
• Évolution vers une codification :
  • Avec le temps, les législateurs ont confirmé ces règles jurisprudentielles par des textes.
  • La multiplication des lois a conduit à une codification progressive du droit administratif, facilitant son accessibilité et sa mise en œuvre.

 

Chapitre I : Définition du Droit Administratif

Définition générale : Le droit administratif est la branche du droit public qui étudie :

• L’organisation et le fonctionnement de l’administration : les structures administratives (État, collectivités territoriales, établissements publics).
• Les rapports entre l’administration et les particuliers : relations entre les usagers des services publics et les autorités administratives.

Comparaison avec le droit privé : Le droit administratif se distingue du droit privé (qui régit les relations entre particuliers) sur plusieurs points :

• Finalité : L’administration agit pour l’intérêt général, alors que le droit privé protège des intérêts particuliers.
• Moyens : L’administration dispose de prérogatives de puissance publique, lui permettant d’imposer sa volonté dans un cadre légal, comme le pouvoir d’expropriation.

Liens avec le droit constitutionnel : Bien que le droit administratif soit autonome, il reste lié au droit constitutionnel :

• Le droit constitutionnel définit les principes fondamentaux qui encadrent l’organisation et les fonctions de l’administration.
• Le droit administratif applique ces principes dans la gestion des affaires publiques.

 

I – Les définitions proposées par les écoles du service public et de la puissance publique

A. Les grandes écoles de pensée sur le droit administratif

À la fin du XIXᵉ siècle, deux grandes écoles ont proposé des définitions du droit administratif en s’appuyant sur des approches différentes :

• L’école du service public, fondée par Léon Duguit.
• L’école de la puissance publique, défendue par Maurice Hauriou.

1. L’école du service public (Léon Duguit)

• Fondement : Pour Duguit, le droit administratif est défini par sa finalité, qui est le service public.
  • Le service public désigne une mission d’intérêt général assumée par l’administration.
• Caractéristique : Le droit administratif est justifié par l’objectif d’organiser et de garantir ces missions.
• Exemple : Les écoles, les hôpitaux ou encore les infrastructures de transport sont des exemples typiques de services publics.

2. L’école de la puissance publique (Maurice Hauriou)

• Fondement : Pour Hauriou, le droit administratif se distingue par les moyens qu’il confère à l’administration.
  • Ces moyens sont des prérogatives de puissance publique, qui permettent à l’administration d’imposer l’intérêt général.
• Caractéristique : L’administration dispose de pouvoirs exorbitants que les particuliers n’ont pas, mais ces pouvoirs doivent être exercés dans un cadre légal.
• Exemple : Le pouvoir d’expropriation, qui permet de priver un particulier de sa propriété pour des raisons d’intérêt général.

B. Synthèse des deux approches

Malgré leurs divergences, les écoles de Duguit et Hauriou convergent sur plusieurs points :

• Lien entre moyens et finalité :
  • Pour Hauriou, les prérogatives de puissance publique ne sont justifiées que si elles servent à remplir des missions de service public.
  • Pour Duguit, les services publics ne peuvent être organisés sans les moyens exceptionnels conférés à l’administration.
• Évolution de la finalité administrative :
  • Sous la monarchie, les pouvoirs administratifs servaient principalement le roi.
  • Avec l’évolution vers des régimes républicains, ces pouvoirs sont utilisés pour servir les citoyens.

C. Exemple concret : le pouvoir d’expropriation

Le pouvoir d’expropriation illustre parfaitement les caractéristiques du droit administratif :

• Prérogative de puissance publique : L’administration peut imposer la cession d’un bien privé, même contre la volonté de son propriétaire.
• Finalité d’intérêt général : Ce pouvoir est exercé pour réaliser des projets d’utilité publique, comme des routes, des écoles ou des hôpitaux.

 

II – Approche Organique et Approche Fonctionnelle

La définition du droit administratif repose sur deux approches complémentaires qui tentent de cerner son champ d’application et ses spécificités :

• L’approche organique : axée sur les personnes juridiques publiques.
• L’approche fonctionnelle : axée sur les missions et les activités d’intérêt général.

Ces deux visions mettent en évidence les particularités du droit administratif et ses interactions avec le droit privé, tout en soulignant les zones floues entre les deux.

A) Approche Organique

1. Les institutions administratives et les personnes publiques

L’approche organique s’attache aux entités qui exercent des fonctions administratives, en se référant à leur statut de personnes publiques. Ces entités sont dotées de la personnalité juridique et agissent dans un cadre légal pour accomplir leurs missions. Elles incluent :

• L’État : La personne publique la plus importante, source de toutes les autres institutions.
• Les collectivités territoriales :
  • Communes, départements, régions.
  • Elles bénéficient d’un statut de droit commun qui leur permet de gérer des compétences décentralisées au service des populations locales.
• Les établissements publics :
  • Structures sui generis, dotées de missions spécifiques (éducation, santé, culture, etc.).
  • Par exemple, les universités, les hôpitaux publics, ou encore les chambres de commerce.

2. Les limites de l’approche organique

Bien que centrée sur les personnes publiques, cette approche rencontre des difficultés :

• Certaines missions de service public sont confiées à des personnes privées, comme les sociétés concessionnaires d’autoroutes ou les entreprises délégataires d’un service public.
• Dans ces cas, ces entités privées peuvent être soumises au droit administratif pour certaines activités, mais au droit privé pour d’autres, créant une zone d’incertitude juridique.

3. Application au droit administratif

Le droit administratif, selon l’approche organique, regroupe les règles applicables aux personnes morales de droit public dans l’exercice de leurs fonctions administratives.

• Cependant, cette définition est insuffisante pour couvrir toutes les situations, notamment celles impliquant des entités privées.

 

B) Approche Fonctionnelle

1. L’administration et l’intérêt général

L’approche fonctionnelle se concentre sur les missions et les objectifs de l’administration, indépendamment de la nature juridique des entités qui les accomplissent.

• Critère principal : Une activité relève du droit administratif si elle poursuit un objectif d’intérêt général.
• Exemple :
  • La construction et la gestion des autoroutes, bien que confiées à des entreprises privées, sont considérées comme des missions de service public et, à ce titre, peuvent relever du droit administratif.
  • En revanche, les activités purement commerciales ou lucratives de l’administration sont exclues du droit administratif.

2. L’articulation avec l’intérêt général

• Intérêt général vs intérêt privé :
  • Les activités administratives visent à améliorer la vie des citoyens en répondant à des besoins collectifs (santé, éducation, infrastructures).
  • Les activités d’intérêt privé, elles, poursuivent des objectifs personnels ou économiques.
• Certaines missions mixtes, confiées à des entreprises privées mais visant l’intérêt général, brouillent les frontières entre le droit administratif et le droit privé.

3. Limites de l’approche fonctionnelle

• Certaines activités de l’administration, bien qu’effectuées par des personnes publiques, relèvent du droit privé (par exemple, la gestion des biens du domaine privé de l’État).
• Inversement, des personnes privées peuvent être soumises au droit administratif lorsqu’elles exercent des missions d’intérêt général.

 

Chapitre II : L’Historique du Droit Administratif

L’histoire du droit administratif, depuis l’Ancien Régime jusqu’à la période napoléonienne, est marquée par une évolution vers une administration plus organisée et autonome.

• L’Ancien Régime a posé les bases d’un système hiérarchisé et centralisé.
• La Révolution française a introduit des principes fondamentaux d’égalité, de liberté, et de séparation des pouvoirs, tout en interdisant aux juges judiciaires de connaître les affaires administratives.
• La période napoléonienne a structuré le droit administratif en posant les fondations des institutions modernes, notamment le Conseil d’État et les conseils de préfecture, tout en centralisant l’organisation territoriale.

Section 1 – L’Ancien Régime et la révolution

Le droit administratif français s’est structuré progressivement à travers des périodes historiques majeures, chacune marquée par des transformations institutionnelles et idéologiques. Depuis l’Ancien Régime, où le pouvoir était centralisé et hiérarchisé, jusqu’à la période napoléonienne, qui a posé les bases modernes de l’organisation administrative, l’évolution du droit administratif a suivi les mutations politiques, sociales, et économiques.

I. Le droit administratif sous l’Ancien Régime

1. Une administration embryonnaire et centralisée

Sous l’Ancien Régime, l’administration se caractérisait par un pouvoir fortement hiérarchisé et centralisé autour de la personne du monarque :

• Organes centraux :
  • Les secrétaires d’État jouaient un rôle de coordination et de gestion des affaires publiques.
  • Le Conseil du roi, ancêtre du Conseil d’État, conseillait le souverain dans ses décisions.
• Représentation locale :
  • Les intendants, envoyés par le roi, représentaient le pouvoir central dans les provinces. Ils sont les précurseurs des préfets.
• Corps administratifs spécialisés : Certains secteurs comme les ponts et chaussées, les mines, ou les eaux et forêts disposaient d’une organisation dédiée, préfigurant les ministères modernes.

2. Les limitations du système

• Bien qu’efficace pour centraliser le pouvoir, l’Ancien Régime souffrait d’une administration inégalitaire, marquée par des privilèges.

II. La Révolution française : rupture et fondations du droit administratif

1. La rupture avec l’Ancien Régime

La Révolution française a bouleversé l’ordre établi en prônant une table rase des institutions monarchiques :

• Idéaux révolutionnaires :
  • Égalité devant la loi, l’impôt, et l’administration, abolissant les privilèges de l’Ancien Régime.
  • Liberté d’expression, de pensée, et économique.
  • Primauté de la loi, considérée comme l’expression de la volonté générale.

2. Séparation des autorités administratives et judiciaires

La Révolution a posé les bases du droit administratif moderne en instituant une séparation stricte entre administration et justice.

• Contexte : Les révolutionnaires considéraient l’administration comme une émanation du pouvoir exécutif. Permettre au juge judiciaire de traiter les litiges administratifs aurait violé le principe de séparation des pouvoirs.
• Textes fondateurs :
  • La loi du 16-24 avril 1790 interdit aux juges judiciaires de se prononcer sur les affaires administratives.
  • Le décret du 16 fructidor an III (1795) réaffirme cette séparation en retirant aux tribunaux judiciaires toute compétence administrative.

3. Héritage des parlements d’Ancien Régime

• Les parlements, qui étaient des cours de justice et non des institutions législatives, s’étaient opposés aux réformes royales. Suspectés d’hostilité envers la Révolution, ils furent dissous, renforçant l’idée d’une séparation stricte des fonctions judiciaires et administratives.

Section 2 – La Période Napoléonienne; la fondation des institutions administratives modernes

1. Le système du ministre-juge

Avec l’interdiction faite aux juges judiciaires de traiter les litiges administratifs, une question centrale se posait : qui jugera l’administration ?

• Solution transitoire : L’administration se jugeait elle-même. Ce système, appelé ministre-juge, confiait aux ministres la tâche de trancher les litiges concernant leur propre administration.
• Limites : Bien qu’efficace à l’époque, ce système manquait d’impartialité, puisque l’administration jugeait ses propres actes.

2. Création du Conseil d’État en l’an VIII (1799)

Napoléon Bonaparte mit fin au système du ministre-juge en créant le Conseil d’État, qui deviendra la pierre angulaire de la juridiction administrative française.

• Rôle initial :
  • Conseiller le pouvoir central dans les affaires législatives et administratives.
  • Son rôle était consultatif, mais cette fonction évoluera progressivement vers une compétence juridictionnelle.
• Importance historique : Le Conseil d’État posera les bases de la justice administrative moderne.

3. Les conseils de préfecture

Napoléon instaure également des conseils de préfecture dans chaque département, dotés d’un rôle double :

• Conseiller le préfet, représentant du pouvoir central.
• Juger les litiges administratifs à l’échelle départementale.

4. Organisation administrative centralisée

Napoléon structure le territoire en créant un système administratif uniforme :

• Départements, dirigés par des préfets, véritables relais du pouvoir central.
• Arrondissements, sous la responsabilité de sous-préfets.
• Communes, administrées par des maires.

Les préfets se distinguent par leur rôle clé : ils concentrent de larges pouvoirs dans les départements et incarnent l’autorité de l’État.

 

Section 3 – Le droit administratif à la Fin du XIXe et Début XXe

Le droit administratif français a suivi une évolution marquée par les transformations économiques, sociales et politiques de la société. Il s’est développé sous l’impulsion de la jurisprudence du Conseil d’État, de la systématisation théorique des juristes, et des changements dans le rôle de l’État. Ce droit, initialement limité à l’ordre public, s’est progressivement étendu aux activités économiques, avant de se réadapter à une économie de marché sous l’influence européenne.

I. L’ÉMERGENCE DU DROIT ADMINISTRATIF ET LE RÔLE DU CONSEIL D’ÉTAT

1. La création d’une juridiction administrative

L’arrêt Cadot (1889) marque une rupture : l’administration perd tout pouvoir de jugement. Le Conseil d’État devient une véritable juridiction administrative, avec un rôle dual :

• Fonction consultative : Avis sur les projets de loi et règlements.
• Fonction juridictionnelle : Résolution des litiges entre citoyens et administration.

Le Tribunal des conflits est créé pour départager les compétences entre l’ordre administratif et judiciaire. Ce système garantit une protection des citoyens face à la toute-puissance administrative.

2. Protection des citoyens et équilibre des intérêts

Le Conseil d’État, à travers ses grands arrêts, protège :

• Les droits des citoyens contre les abus de l’administration, notamment grâce au recours pour excès de pouvoir, qui permet de contester les actes administratifs illégaux.
• L’intérêt général, en encadrant les prérogatives des puissances publiques pour éviter les abus.

3. Les théoriciens du droit administratif

• Maurice Hauriou : Explique le droit administratif par les pouvoirs exorbitants de l’administration au service de l’intérêt général.
• Léon Duguit : Met l’accent sur le rôle des services publics comme fondement du droit administratif.
• Édouard Laferrière : Pose les bases du contentieux administratif, consolidant ainsi les mécanismes de contrôle juridictionnel de l’administration.

II. TRANSFORMATIONS DU RÔLE DE L’ÉTAT ET LE DROIT ADMINISTRATIF

1. Avant la Première Guerre mondiale : L’État gendarme

• L’État se limite à des fonctions régaliennes : maintien de l’ordre public, sécurité, salubrité et tranquillité publiques.
• Il n’intervient pas directement dans l’économie, laissant ce domaine aux acteurs privés. Cependant, dans certaines situations, l’État s’implique de manière discrète dans des activités économiques.

2. Entre-deux-guerres : L’État interventionniste

• Contexte : Les crises économiques et les pénuries dues à la guerre obligent l’État à prendre en charge des activités économiques essentielles.
• L’intervention de l’État se fait au nom de l’intérêt général, marquant le début de son rôle actif dans l’économie.

3. Après la Seconde Guerre mondiale : L’État providence

• Reconstruction économique et sociale :
  • L’État prend en charge des secteurs stratégiques pour répondre aux besoins de la population (logement, infrastructures, services essentiels).
  • Il exerce des activités économiques en situation de monopole, comme l’énergie ou les transports.
• Nouveaux services publics : Le droit administratif évolue pour encadrer ces activités, devenant le droit des services publics.

III. LES TRANSFORMATIONS DES ANNÉES 1980 : DÉCENTRALISATION ET CONSTRUCTION EUROPÉENNE

1. La décentralisation

• Réformes de 1981 : Sous François Mitterrand, des collectivités territoriales acquièrent une autonomie accrue.
  • Des personnes morales décentralisées partagent désormais des compétences avec l’État, notamment dans les domaines éducatifs, sociaux, et économiques.
• Cette décentralisation modifie le droit administratif en multipliant les acteurs et les échelons de décision.

2. L’influence de la construction européenne

• Économie de marché et libéralisme :
  • La fin des monopoles publics est imposée par l’Union européenne pour garantir la concurrence.
  • Les opérateurs privés accèdent à des secteurs autrefois réservés à l’État, comme les télécommunications ou les transports.
• Réduction du rôle de l’État :
  • L’État se désengage de certaines activités économiques, transférant ces compétences soit aux opérateurs privés (privatisation), soit aux collectivités territoriales (décentralisation).
  • Cependant, il conserve des prérogatives dans les domaines stratégiques et sociaux (santé, éducation, sécurité).

3. Impacts sur le droit administratif

• Adaptation à la concurrence : Le droit administratif doit désormais coexister avec le droit européen de la concurrence, qui encadre strictement les subventions publiques et les monopoles.
• Régulation et contrôle : L’État devient un arbitre de l’ordre économique, s’assurant que les opérateurs privés respectent les règles du marché tout en maintenant les services essentiels.

IV. PERSPECTIVES D’ÉVOLUTION DU DROIT ADMINISTRATIF

1. Un rôle évolutif de l’État

• Réduction de l’intervention directe : L’État n’est plus omniprésent dans l’économie, mais intervient dans les domaines sociaux, sanitaires et environnementaux.
• État régulateur : L’État gendarme renaît sous une forme économique, avec des agences de régulation et des autorités indépendantes pour surveiller les marchés.

2. Influence européenne accrue

• Harmonisation juridique : De nombreuses règles administratives nationales sont désormais soumises à des directives européennes, notamment dans les domaines de la concurrence et des marchés publics.
• Création de régions européennes : Les collectivités territoriales pourraient évoluer vers des structures supranationales, comme des régions de taille européenne, modifiant encore les bases du droit administratif.

 

Conclusion : Le droit administratif s’est développé comme un instrument au service de l’État et de l’intérêt général. Depuis ses origines, il reflète les transformations du rôle de l’État :

• De l’État gendarme limité à l’ordre public.
• À l’État providence garant des besoins économiques et sociaux.
• Vers un État régulateur, intégré à un cadre européen, où les opérateurs privés participent aux services publics.