L’incessibilité des biens publics

La protection constitutionnelle des propriétés publiques : incessibilité des biens publics

Cette protection constitutionnelle prend la forme d’une seconde règle qui s‘ajoute à celui de l’insaisissabilité est qui est la règle de l’incessibilité à vil prix d’un bien public. Le Conseil Constitutionnel a soumis les propriétés publiques à un régime spécifique de protection et ce régime de protection est caractérisé par ce principe en vertu duquel les personnes publiques ne peuvent vendre un bien qui leur appartienne à un prix inférieur à leur valeur.

§1 La règle de l’incessibilité des BIENS PUBLICS

Cette règle a été consacré par le Conseil Constitutionnel dans sa décision des 25 et 26 juin 1986 Privatisations 86-207. « La Constitution s’oppose à ce que des biens ou des entreprises faisant partie de patrimoines publics soient cédés à des personnes poursuivant des fins d’intérêt privé pour des prix inférieurs à leur valeur »

Cette règle, le Conseil Constitutionnel la fait découler de plusieurs dispositions de la déclaration des droits. Article 6 et 13 de la déclaration qui concerne le principe d’égalité et également articles 2 et 17 de la déclaration (droit de propriété). Cette règle, le Conseil Constitutionnel lui donne une portée précise puisqu’elle ne concerne que les cessions de BIENS PUBLICS consenties à de personnes poursuivant des fins d’intérêt privé. Cette précision implique qu’il est possible pour une personne publique de céder un bien à un prix inférieur à sa valeur soit à une autre personne publique soit à des personnes privées à condition qu’elles poursuivent une mission d’Intéret Général.

Le Conseil Constitutionnel a fait application de cette possibilité et a admis par exemple le transfert gratuit de biens entre personnes publiques.

Il a admis et mis en application dans une décision du 3 décembre 2009 (2009 594 Loi relative à la régulation des transports ferroviaires). Etait en cause le transfert gratuit de biens du STIF à la RATP. Mais le Conseil Constitutionnel vérifie néanmoins que ce transfert ne porte pas atteinte à la continuité des Service Public, dont les personnes publiques ont la charge. Le Conseil Constitutionnel a également fait application de cette possibilité dans une décision du 9 décembre 2010 (2010

1563 loi de réforme des CT). Concernant la création des métropoles, nouvelles structures de coopération intercommunale qui se traduit mise en commun d’un certain nb de compétence et le transfert de biens nécessaires à l’exercice de ses compétences.

§2 : Les assouplissements de la règle de l’incessibilité des biens publics à un prix inférieur à leur valeur

Cette règle de l’incessibilité a fait l’objet d’aménagements de la part de la JP. Et nous apprécierons la portée de ces assoupissements

• a) Les aménagements jurisprudentiels

Ils résultent de la jurisprudence et notamment celle du Conseil d’Etat qui se concrétise par 2 décisions importantes : arrêt de section du 3 novembre 1997 Commune de Fougerolles. le Conseil d’Etat a en effet aménagé cette règle interdisant la cession des BIENS PUBLICS à un prix inférieur à leur valeur. Conseil municipal de la commune de F avait adopté une délibération en 1994 et l’objet de cette délibération était la cession d ‘un terrain communal à une SARL, moyennant le versement d’un franc symbolique et l’engagement senti par cette société de créer 5 emplois sur le territoire de la commune. Délibération attaqué et le TA de Besançon a considéré que cette délibération était contraire au principe dégagé par le Conseil Constitutionnel et avait annulé cette délibération.

Le CE a été saisi et il vise dans sa décision la décision du Conseil Constitutionnel mais néanmoins, il prend une position toute différente et adopte un considérant de principe «la cession par une commune d’un terrain à une entreprise pour un prix inférieur à sa valeur ne saurait être regardée comme méconnaissant le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé lorsque la cession est justifiée par des motifs d’intérêt général, et comporte des contreparties suffisantes » il n’y pas violation du principe lorsque la cession intervient à un prix inférieur à la valeur du bien mais justifié par des motifs d’Intérêt Général et comporte des contreparties suffisantes. Décision complexe ; il ne se contente pas de se référer à la décision du CC, il place ce litige dans le cadre d’une législation particulière qui concerne les aides indirectes que les communes peuvent apporter aux entreprises pour l’expansion ou la création d’une l’activité éco. Ce sont des aides librement octroyées par les communes en vertu d’une loi de janvier 1982. le Conseil d’Etat articule cette législation avec le principe constitutionnel d’incessibilité à vil prix et considère que l’aide à la création d’une activité économique ou son extension, justifie la cession au rabais d’un BIENS PUBLICS sous réserve des 2 conditions suivantes :

– d’une part, il faut un motif d’Intéret Général, que cette aide qui passe par la cession d’un terrain soit justifié par un Intérêt Général sans quoi la cession s’analyserait comme une libéralité, or pas possible pour personnes publiques de consentir à une libéralité sauf Intéret Général.

– existence de contrepartie suffisante ; l’entreprise qui bénéficie de cette cession doit fournir une contrepartie suffisante à cette cession. En l’espèce, cette contrepartie résultait de l’engagement de l’entreprise à créer dans la commune 5 emplois dans un délai de 3 ans. Il était stipulé dans le contrat de cession que l’entreprise devrait rembourser le prix du terrain à sa valeur réelle en cas d’inexécution de sa part de son engagement. Le prix du terrain est évalué par ‘l’administration.

L’existence d’une telle sanction est considérée comme étant nécessaire pour que soit établie des contreparties suffisantes, pour que la deuxième condition soit respectée.

 assouplissement considérable à la règle constitutionnelle dans l’arrêt. Ici il est possible contrairement au principe de céder à vil prix un BIENS PUBLICS à une personne de droit privé poursuivant des fins personnelles.

Au-delà de la finalité personnelle qui anime l’entreprise, un motif d’Intérêt Général existe et compte tenu des contreparties suffisantes, le Conseil d’Etat estime que la règle n’est pas méconnue.

Deuxième décision : plus récente du 25 novembre 2009, Commune de Mer. ICI, le Conseil d’Etat fait application de sa jurisprudence commune de F à une situation pas tout à fait identique mais ici était en cause la cession d’un ensemble immobilier par la commune de mer à un prix 4 fois inférieur à sa valeur marchande, cession à deux associations dont l’objet consistait à favoriser l’intégration de la communauté turque dans la commune (associations à but culturel).

Le conseil municipal avait adopté une délibération que les juges de fond avait annulé ; la cession ne répondant à aucun intérêt public communal. le Conseil d’Etat considère lui que cette cession est justifiée et doublement justifié par 2 motifs d’Intérêt Général :

– favoriser l’insertion d’habitants d’origine étrangère au sein de la commune

– renforcer la sécurité publique pour la circulation en centre-ville

Ces associations occupaient des locaux qui se trouvaient en centre-ville et l’ensemble se trouvait en dehors. le Conseil d’Etat a relevé également que ce projet s’accompagnait de contreparties suffisantes car cette cession permettait à ses associations de mener à bien leur projet en disposant d’une lieu de réunions adaptés par sa dimension et son accès

Décision contestable mais existe. Ces associations ont une vocation culturelle, elles n’ont pas d’objet éco contrairement à l’arrêt précédent. Donc ici le Conseil d’Etat étend sa jurisprudence commune de F à des personnes privées poursuivant une activité non-économique.

Sur la base de ses 2 décisions, le Conseil Constitutionnel a quelque peu affiné sa jurisprudence par exemple dans une décision du 17 décembre 2010 QPC région Centre.

• b) La portée de ses aménagements jurisprudentiels

Il s’agit de porter une appréciation sur cette jurisprudence du Conseil d’Etat et on verra quelques précisions sur les interventions du législateur qui ont également conduit à aménager cette règle de l’incessibilité

1.Les difficultés soulevées par cette Jurisprudence

Cette jurisprudence composée de 2 arrêts suscite des difficultés au regard du droit des aides d’Etat sachant que cette notion d’aide d’Etat, notion communautaire inclus les aides dispensés par les collectivités infra étatiques et il existe par ailleurs en droit interne, des règles encadrant la possibilité pour les collectivités territoriales d’attribuer des aides, directes ou indirectes.

Il faut voir que le législateur est intervenu par une loi du 13 aout 2004, relative aux libertés et responsabilités locales et le législateur a notamment supprimé le principe de liberté qui prévalait auparavant des aides indirects attribuées par les Collectivité Territoriale. Il s‘agit donc ici d’un changement législatif important, qui intervient après l’arrêt commune de Fougerolles de 1997.

Désormais, le CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES prévoit un encadrement plus strict des aides attribuées par les Collectivité Territoriale, cf. L 1511-3 du code et la partie réglementaire (modifié en 2007 L 1511-3 et suivants du code). Compte tenu de cette intervention du législateur, les ventes à l’euro symbolique, au rabais, sont en principe interdite, le législateur a donc modifié l’environnement juridique en la matière et cette modification était de nature à sonner le glas de l’arrêt commune de F puisque le Conseil d’Etat s’était fondé sur les dispositions applicables en matière d’aides indirectes, dispositions plus libérales.

La majorité de la doctrine avait considéré que l’intervention du législateur était le terme de cette jurisprudence du Conseil d’Etat néanmoins le Conseil d’Etat a renoué avec l’arrêt commune de F précisément dans son arrêt Commune de mer qui date de 2009. Puisque le Conseil d’Etat maintien cette possibilité d’une telle cession au rabais pour un motif d’Intérêt Général local et cette deuxième décision pose une véritable question ; par sa jurisprudence le Conseil d’Etat n’a pas réécrit en partie ce nouveau dispositif législatif et réglementaire ? Y-a-t-il une continuité jurisprudentiel qui dépasserait la lettre des textes, hypothèse envisageable.

Cette décision commune de mer ravive la tension qui existe en la matière avec le droit de la concurrence, le droit des aides d’Etat largement entendu. Un auteur, professeur Yolka, a dit que cet arrêt consacré une lasarde juridique de l’arrêt commune de Fougeroles, qui était ressuscité par l’arrêt commune de mer.

Interrogations

La première porte sur la notion même de personne poursuivant des fins d’intérêt privé. Cette notion qui borne la règle de l’incessibilité à vil prix, (les BIENS PUBLICS ne peuvent être cédés à un prix inférieur à leur valeur) à une personne poursuivant une fin d’intérêt mais cette notion se trouve troublé compte tenu notamment de la décision commune de mer. Dans cet arrêt, la commune avait cédé des terrains à prix inférieur à leur valeur, cédés à des associations culturels. Ensemble immobilier. Et le Conseil d’Etat relève l’objet statutaire de ces associations, associations dont l’objet statutaire est de favoriser l’intégration de la population d‘origine turque dans la commune par la création d‘activités culturels, sociales, éducatives et sportives.

Dans l’arrêt, le Conseil d’Etat poursuit son raisonnement en admettant que cette cession au rabais poursuit un motif d’IG, qui tend à une meilleure insertion d’habitants d’origine étrangère au sein de la commune par la création d‘activités collectives. Ces deux formules suscitent le trouble puisque qu’on a l’impression que la mission de ses associations se confond avec l’intérêt général, motif d’Intérêt Général qui vient justifier cette cession au rabais. L’association en cause poursuit donc un motif d‘Intéret Général. C’est ce qui résulte du raisonnement du CE. Amalgame : cette association est une personne poursuivant des fins d’Intéret prive et son objet ne peut se confondre avec le motif d’Intéret Général. Elle n’a pas été habilitée par la personne publique à poursuivre un Intéret Général. le Conseil d’Etat passe au-dessus de cette distinction et appréciation englobante de l’intérêt public local qui tient en échec le principe d’incessibilité à vil prix appréciation à la louche du Conseil d’Etat, il n’entend pas remettre en cause l’existence d’un tel intérêt G local et se désintéresse des modalités qui conduisent la commune à considérer que cette association poursuit in fine un but d’Intérêt Général local.

Autre illustration de ce brouillage : décision du Conseil Constitutionnel 17 décembre 2010 sur QPC Région centre et région PoitouCharentes

Ici cette QPC portait sur l’ANFPA et était en cause la cession d’un certain nombre de biens à cette association nationale, association qui présente une certaine originalité ; elle est un organisme important de dimension nationale, association dont l’activité couvre la plupart des secteurs prof en ce qui concerne les besoins de formation, elle est composée des représentants des pouvoirs publics, (de l’Etat, des régions, partenaires sociaux), association qui demeure sous la tutelle de l’Etat. Donc cette association est chargé d’une mission de Service Public néanmoins, le Conseil Constitutionnel relève qu’une partie de ses missions de Service Public ont été confié à Pôle emploi notamment en ce qui concerne les missions d’orientation professionnelle des demandeurs d’emploi, assuré par PE.

Néanmoins, malgré ce transfert, cette association conserve des missions de Service Public, d’Intéret Général, elle participe au Service Public de l’emploi, participation qui résulte de l’article L 311-2 du code du travail.

Néanmoins dans cette décision, le Conseil Constitutionnel a considéré que l’ANFPA est une personne poursuivant des fins d’intérêt privé et on se demande pourquoi les juges constitutionnels ont adopté cette qualification sauf à restreindre de lanière drastique la notion d’IG. Ici, cette notion de personne publique poursuivant des fins d’IP est brouillé et cela jette un trouble sur la règle de l’incessibilité à vil prix, il n’est plus possible de déterminer avec évidence son champ d‘application ratione personae.

Cette même conclusion peut être faite au sujet de la notion de contrepartie puisque il est possible de céder un BIENS PUBLICS au rabais sous réserve de contreparties suffisantes (arrêt commune de F). Dans cet arrêt, ID que la personne publique consent une réduction de prix qui se trouve être contrebalancée par ses contreparties, puisqu’elles s’analysent comme une charge qui pèse sur l’acquéreur, étant tenu de créer un certain nombre d’emplois sur une certaine période. Qui plus est, cet engagement correspond bel et bien un avantage pour la collectivité cédante la commune, puisque ça lui permet d’assurer son développement économique.

Arrêt commune de mer introduit le trouble puisque on ne sait plus en quoi consistent ces contreparties. le Conseil d’Etat considère que cette cession au rabais, permet aux association qui en bénéficient de mener à bien dans le cadre de leur statut leurs projets et de disposer d’un lieu de réunions adapté à la réalisation de leurs projets. Cette cession est donc à l’avantage de l’acquéreur mais on ne voit pas en quoi il s’agit d’une contrepartie pour la commune qui cède les terrains. Arrêt discutable car décision qui semble élargir considérablement la notion de contreparties suffisantes au point qu’on ne sait plus très bien ce qu’il faut ranger dans cette catégorie.

L’opération présente un avantage pour la commune puisque les bâtiments qu’occupaient ces associations, avant la cession étaient des locaux qui se trouvaient dans le centre-ville, qui servaient de salle de prière à la communauté turque et les terrains cédés se trouvaient plutôt en périphérie de la commune. Cette opération se justifiait par l’amélioration de la sécurité dans le centre-ville, de la sécurité routière, de la circulation en centre-ville. Ila peut être un avantage pour la commune mais on ne voit en quoi il s’agit d’une contrepartie. L’application de la jurisprudence Commune de F à cet arrêt trouve même difficultés il aurait plus simple d’examiner la régularité de l’opération en se contentant d’apprécier le motif d’ordre public lié à l’amélioration de la circulation en centre-ville

 atténuation de la notion de contreparties suffisantes, qui conduit à rendre peu intelligible les limites de la règle de l’incessibilité à vil prix, sa portée

Arrêt commune de mer : très polémique et a donné lieu à de nombreux commentaires, décision contraire rendu contraire aux conclusions du rapporteur public. Le vice-président du Conseil d’Etat a avoué que le Conseil d’Etat avait fait preuve d’une telle créativité dans cette affaire.

2.Les interventions sporadiques du législateur

Le législateur est intervenu de manière sporadique et contribue à aménager cette règle de l’incessibilité à vil.

Principe important lié à la protection constitutionnelle des propriétés publiques mais le CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES est mué sur ce principe, il ne prévoit pas d’articles qui disent clairement que les propriétés publiques sont incessibles à vil prix. On trouve en revanche des références, tellement ponctuel qu’on ne voit pas le reflet d’un véritable principe auquel le législateur aurait voulu consacré l’existence ; L 3211-18 du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES : «Les opérations d’aliénation du domaine mobilier de l’Etat ne peuvent être réalisées ni à titre gratuit, ni à un prix inférieur à la valeur vénale» : règle de droit qui est posé ici, mais portée relative puisque qu’elle ne porte que sur le domaine mobilier de l’Etat

On est loin de la consécration d’un principe d’incessibilité à vil prix qui devrait concerner toutes les propriétés publiques. Il faut voir que le législateur a prévu dans le code u certain nombre de dispositifs autorisant la vente au rabais, la cession à un prix inférieur.

Cas de l’article L 3211-7 du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES qui concerne la réalisation de logements sociaux et le législateur indique dans cet article que l’Etat peut aliéner des terrains à un prix inférieur à leur valeur vénale lorsque ses terrains sont destinés à la réalisation de programmes de construction qui comportent essentiellement des logements sociaux.

Il faut voir que le CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES autorise, de manière sporadique, les cessions à titre gratuit de propriétés publiques. A fortiori des cessions inférieurs à un prix de rabais, sans contrepartie monétaire : L 3212-1 qui permet à l’Etat de céder à titre gratuit un terrain à une commune pour l’édification d’un monument aux morts pour la France. Autres dispositions : L 3121-2 qui permet en effet aux personnes publiques, (Etat, Collectivités Territoriales et EP) de céder à titre gratuit du matériels informatiques dont ses personnes publiques n’ont plus l’emploi à des associations de soutien scolaire. Et enfin dernière intervention du législateur qui concernent des propriétés publiques, autrefois affectées à la défense nationale et ce patrimoine peut être vendu dans les conditions prévues par la loi, à l’euro symbolique loi de finances pour 2009, article 67 : « les immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministre de la défense dans le cadre des opérations de restructuration de la défense réalisées entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2014 peuvent faire l’objet de cessions à l’euro symbolique et avec complément de prix différé aux communes les plus fortement affectées par les restructurations et qui en font la demande ». Dispositif très encadré et il y a un décret qui prévoit cela et la cession doit être elle-même autorisé par décret et doit avoir pour finalité la réalisation d‘une opération d’aménagement.