L’insaisissabilité des biens publics, principe et limites

La règle de l’insaisissabilité des biens publics

Lorsqu’on parle de propriété publique, cette appropriation publique d’un bien implique un certain régime et un régime protecteur. Ce régime, commun à l’ensemble des propriétés publiques se caractérise par plusieurs règles communes : la règle de l’insaisissabilité des biens ou des propriétés publiques, règle de l’incessibilité à vil prix des propriétés publiques.

Ces règles ne sont pas identiques. La première dérive directement de la qualité de personne publique propriétaire. Règle de protection des BIENS PUBLICS qui trouve son origine et sa justification dans la nature de personnes publiques, propriétaires des biens protection organique des BIENS PUBLICS. La seconde trouve son origine dans le jurisprudence du Conseil Constitutionnel et c’est pourquoi c’est une règle qui renvoie à la protection constitutionnelle des BIENS PUBLICS au titre de la propriété.

Il s’agit de la règle de l’insaisissabilité des biens publics, règle qui figure expressément au CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES, à l’article L 2311-1 du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES qui expose de manière laconique que «Les biens des personnes publiques mentionnées à l’article L. 1 sont insaisissables. ». Le fondement de cette règle réside dans la personnalité publique, la naute publique de la personnalité morale. Le fondement de cette règle, on en trouve les origines bien avant le CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES ; règle que le Tribunal des Conflits avait consacré en 1899 : Association syndicat du canal de Gignac. Possibilité offerte au préfet d’inscrire d’office les dépenses obligatoires de ses associations. Le Tribunal des Conflits y avait vu « l’un des caractères essentiels des Etablissements Publics qui rend par voie de conséquence inapplicable les voies d’exécution institués par le code de procédure civile ». Maurice Hauriou a commenté cette décision et critiquait la solution du Tribunal des Conflits puisque l’activité de ses associations syndicales ne poursuivaient pas un intérêt publique et pourtant elles étaient protégés à l’encontre des créanciers.

La règle est issue de cette décision ancienne. Plusieurs années après, la Cour de Cassation a appliqué ce principe d’insaisissabilité des deniers publics, à un Établissement Public à caractère Industriel et Commercial alors même qu’il s’agit d’une entreprise. Décision chambre civile, société nationale des entreprises de presse du 9 juillet 1951.

Règle ancienne, réaffirmée et consacrée par le CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES.

§1 : Le champ d’application de la règle de l’insaisissabilité

Article 2311-1 pertinent mais il ne vise que les personnes publiques mentionnées à l’article L1 : Etat, Collectivités Territoriales et les Etablissements Publics. Cet article ne fait pas de distinction entre ses différentes personnes publiques peu importe la nature de l’activité, de la mission de ses personnes publiques qu’il s’agisse d’EPA ou d’EPIC.

La rédaction de l’article pose une difficulté puisque le principe d’insaisissabilité ne trouva pas à s’appliquer aux autres personnes publiques (article L2). Ces autres personnes publiques sont –elles également soumises à la règle puisque le CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES ne les inclut pas dans le champ d’application de cette règle protectrice ? SI les biens des personnes publiques autres que celles de l’article L1 sont protégés ce n’est pas en vertu du code mais nécessairement au titre d’un PGD, un principe général de l’insaisissabilité des biens, propriétés publiques. Un tel principe a-t-il été consacré ? Il l’a été non pas par le CE, le Tribunal des Conflits mais par la Cour de Cassation dans une décision de la 1^ère ch civil 1987, BRGM. « s’agissant des biens appartenant à des personnes publiques, même exerçant une activité industrielle et commerciale, le principe de l’insaisissabilité de ces biens ne permet pas de recourir aux voies d’exécution de droit privé. »

Principe auquel se réfère la Cour de Cassation et l’intérêt de cette décision tient surtout au visa sur la base duquel cette décision a été rendu, article 537 al 2 du code civil en vertu duquel « Les biens qui n’appartiennent pas à des particuliers sont administrés et ne peuvent être aliénés que dans les formes et suivant les règles qui leur sont particulières. ». La cour construit un principe plus général : principe d’insaisissabilité, principe général du droit. Principe repris par le Conseil d’Etat dans un avis du 30 janvier 1992.

§2 : Portée de la règle de l’insaisissabilité

Ce principe emporte 3 conséquences principales. Les personnes publiques bénéficient d’une immunité d’exécution qui les empêche de faire l’objet d’un procédure civile d’exécution.

1^ère conséquence : fermeture des voies civiles d’exécution.

2^ème conséquence : ces propriétés publiques ne peuvent faire l’objet d’une sureté réelle

3^ème le droit des procédures collectives ne leur est pas applicable

• a) Exclusion des voies civiles d’exécution

Ces personnes publiques bénéficient d’une immunité d’exécution qui est prévu à l’actuel article L 111-1 al 2 du code des procédures civiles d’exécution. Code spécial qui rassemble les règles applicables aux voies d’exécution. « L’exécution forcée et les mesures conservatoires ne sont pas applicables aux personnes qui bénéficient d’une immunité d’exécution». L’immunité d’exécution se définit comme un privilège personnel accordé à certains débiteurs qui les soustrait aux voies d’exécution, aux procédures civiles d’exécution. Les personnes publiques comptent parmi les personnes qui jouissent d’une telle immunité d’exécution, d’un tel privilège personnel les soustrayant des voies d’exécution civiles.

Ces mesures d’exécution (mesures de contrainte, mesures d’exécution forcée ou mesures conservatoires) ne leur sont pas applicables.

Distinction : mesure d’exécution forcée tend à la vente ou à l’attribution d’un bien tandis que les mesures conservatoires ont pour objet d’assurer la conservation d’un bien au bénéfice d’un créancier en vue d’une exécution future. Ces procédures d’exécution on les trouve mentionnés au code des procédures civiles d’exécution ; ce sont des saisies : les saisies mobilières, immobilières (saisie attribution qui porte sur une somme d’argent, ou saisie vente qui porte sur un meuble corporel.

La personne publique sera donc immunisé contre ses voies d’exécution pour autant qu’elle est propriétaire du bien, que le bien par exemple la somme d’argent est propriété de cette personne publique. Ce qui implique que lorsqu’un bien ou une somme d’argent a été confié à une personne publique mais cette fois-ci en tant que tiers, cette personne publique pourra faire l’objet d’une procédure d’exécution car elle n’est plus proprio.

Cela a été affirmé par l’avis du Conseil d’Etat du 30 janvier 1992 qui concernait la caisse centrale de coopération économique et les fonds détenus par cette caisse centrale.

• b) L’interdiction des suretés réelles

Il est en effet, interdit de constituer des suretés sur les biens de personnes publiques sachant que la sûreté dans son acceptation juridique de droit civil, consiste à inscrire un bien en garantie du paiement d’une dette et l’utilité des sûretés est évidente ; si le débiteur n’honore pas sa dette, le créancier saisira le bien qui est inscrit en garantie du paiement de la dette contractée par le débiteur.

Mécanisme courant de la vie civile, vie des affaires. 3 grandes catégories de suretés en droit civil :

– le privilège

– le nantissement

– l’hypothèque

Il existe d’autres suretés réelles par exemple le droit de rétention, tout cela est régi par le code civil. En vertu du principe d’insaisissabilité, les créanciers des personnes publiques ne peuvent constituer de telles garanties sur les BIENS PUBLICS et il existe au CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES un certain nombre de procédures dites « de purge » des privilèges et hypothèques lorsqu’un bien entre dans le patrimoine des personnes publiques. Un bien, propriété privée, devient propriété publique, il et purgé des privilèges et hypothèques. Article 1212-2 lorsqu’une personne publique acquiert un immeuble. D’autres dispositions du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES concernent cette procédure de purge.

Cette interdiction des suretés est logique et découle de la règle d’insaisissabilité mais cette interdiction peut apparaitre inopportune dans une perspective de valorisation éco des BIENS PUBLICS. Cette conséquence de la règle de l’insaisissabilité peut être contestée si on assiste sur cet objectif de valorisation du patrimoine public. Suretés courantes en droit civil et droit des affaires. Ce type d’instruments juridiques peut être bénéfique.

Cette perspective de valorisation conduit à un certain nombre de tempéraments dans cette conséquence de la règle de l’insaisissabilité. Ils résultent non pas de l’ordonnance de 2006 mais de dispositions de lois antérieurs qui sont les premières à imprimer une logique de valorisation éco des BIENS PUBLICS : loi du 5 janvier 1988 et loi du 25 juillet 1994. La première se rapport au bail emphytéotique administrative, contrat administratif important en matière de BIENS PUBLICS. La deuxième crée un régime d’autorisation temporaire du domaine public mais autorisation constitutive de droits réels sur le domaine public. En vertu de ses 2 lois, elles autorisent le cocontractant de la personne publique, titulaire du bail ou celle titulaire de l’autorisation, à constituer des hypothèques sur les biens propriétés de la personne publique régime dérogatoire.

Néanmoins, si la constitution d’hypothèques est possible, elles suivent un régime différent du régime de droit commun ; c’est un régime extrêmement encadré et dérogatoire au droit commun des sûretés réelles. Par exemple, la possibilité de constituer des hypothèques sur les biens publics, cette possibilité est soumise à un contrôle très étroit de la personne publique, proprio du bien et la durée de ses hypothèques est ellemême encadrée et limitée puisqu’elle dépend de la durée du contrat de bail ou de la durée de l’autorisation d’occupation temporaire. Ces hypothèques doivent être nécessaires afin de réaliser un certain nombre d’ouvrages.

• c) La non application des procédures collectives

Il n’est donc pas possible de soumettre une personne publique aux dispositions législatives concernant le redressement et la liquidation judiciaire. C’est un trait saillant des personnes publiques qui avait été souligné par Maurice Hauriou dans sa note concernant la décision du Tribunal des Conflits Canal de Gignac (1899). MH disait un établissement privé marche librement …

C’est encore le cas aujourd’hui ; le droit des procédures collectives n’est pas applicable aux personnes publiques parce que ce droit conduit, lorsque l’entreprise fait l‘objet d’une telle procédure, à la vente forcée des biens de l’entreprise, à la saisie des biens de l’entreprise lorsque celle-ci a cessé ses paiements, et lorsque le plan de redressement a échoué. C’est pourquoi les dispositions du Code de commerce limitent expressément le champ d ‘application des procédures collectives aux personnes de droit privé exclusion de la part du législateur. Article L 620-2, L631-2 et L 640-2 du code de commerce.

 Importance de ces procédures collectives

Difficulté au regard du droit de l’UE, des règles de concurrence et c’est pourquoi la commission européenne a considéré que cette impossibilité de placer une personne publique en état de liquidation judiciaire, s’analyse comme une garantie illimitée au profit des personnes publiques, elle-même constitutive d’une aide d’état ; avantage au profit des Etablissements Publics. Cet élément fait l’objet de contestations au regard du droit de l’Union Européenne spécialement parce que la personne publique est en charge d’une activité éco et parce qu’il s’agit d’un Etablissement Public à caractère IC. On trouve plusieurs décisions concernant les Établissements Publics à caractère Industriel et Commercial : décision 26 janvier 2010 concernant La Poste et plus récemment, le Tribunal de l’Union Européenne dans une décision du 20 septembre 2012 a confirmé cette approche de la commission, Commission c/ France.

Sont en cause des Établissements Publics à caractère Industriel et Commercial mais il y en a très peu qui demeure puisque la plupart des Établissements Publics à caractère Industriel et Commercial ont été transformé en sociétés anonymes. Le droit de l’Union Européenne a eu une influence considérable dans ce mouvement de sociétisation. Cas d’EDF GDF, La Poste. Restent néanmoins 3 grands Établissements Publics à caractère Industriel et Commercial : la SNCF, RFF, RATP. Il existe un projet de réforme du secteur ferroviaire et peut être que la SNCF se transformera en société anonyme.

Appréciation sur cette transformation : la transformation de l’EPIC en société anonyme let telle fin à l’application de la règle de l’insaisissabilité ?

Le législateur national peut prévoir de maintenir ce principe pour des biens appartenant désormais à des sociétés anonymes ; il a maintenu ce principe d’insaisissabilité pour Aéroport de Paris transformé en société anonyme par une loi du 20 avril 2005. Ce principe ne concerne pas tous les biens d’AP mais ceux nécessaires à la bonne exécution de ses missions de Service Public, biens soumis à régime protecteur alors même que ses biens sont devenus propriétés d’une personne privée.

La loi est codifiée au code des transports à l’article L 6326-6 du code des transports. On peut considérer que le législateur prévoit par une disposition spéciale l’application des règles relatives aux procédures collectives aux personnes publiques ou à certaines d’entre elles. Il peut décider de soumettre des personnes publiques à un régime spécifique, équivalent à celui des procédures collectives.

Ex : loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital subordonne les établissements publics de santé à un régime qui équivaudrait au régime de liquidation juridique mais il s ‘agit d‘un régime spécifique adapté aux établissements publics de santé lorsqu’ils sont regroupés au sein d’une structure de coopération.

Règle qui rencontre des limites, tempéraments nombreux puisque des personnes publiques peuvent être soumis à cette règle. A l’inverse elles peuvent faire l’objet d’un régime pas loin de rappeler celui des procédures collectives.

§3 : Les limites au principe d’insaisissabilité

Ces limites sont liées à l’existence de voies d’exécution administratives. Elles sont applicables. C’est ce qui avait été souligné en 1899 puisque le préfet pouvait et peut inscrire d’office au budget de ces associations syndicales de propriétaire des dépenses obligatoires. Hauriou expliquait qu’on applique « aux associations syndicales, le procédé de la voie d’exécution administrative …

9 décembre 1899, Association Syndicale du Canal de Gignac, le Tribunal des conflits a jugé qu’un établissement public se caractérise par les prérogatives de puissance publique dont celui-ci pouvait faire usage. En l’espèce, les associations syndicales autorisées constituent des établissements publics, à l’encontre desquels ne peuvent être exercées les voies d’exécution du droit commun

Procédé qui recouvre des procédures particulières qui ont pour but de contraindre une personne publique à exécuter ses obligations financières.

Ces voies d’exécution particulières résultent essentiellement de la loi du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative. Cette loi, prévoit un certain nombre de voies d’exécution administratives ; procédure d’inscription d’office qui fait intervenir le préfet qui peut inscrire d’office dans le budget d’une collectivité territoriale, une dépense obligatoire nécessaire pour l’acquittement des dettes exigibles. Article 1612-15 du CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES.

Autre procédure : procédure de contrainte au paiement qui concerne la condamnation d’une personne pulque au paiement d’une certaine somme d’argent par une décision de justice, passée en force de chose jugée. Il est possible de recourir le mandatement ou l’ordonnancement de la somme e question dans un délai de 2 mois à compter de la notification de la décision de justice. Cette procédure ne s’impose qu’aux Collectivités Territoriales et aux établissements publics et procédure non applicable à l’Etat.

Procédure intéressante lorsque la collectivité n’a pas assez d’argent, ça l’oblige à créer les ressources nécessaires pour que le créancier soit désintéressé.

Décision du Conseil d’Etat de section du 18 novembre 2005 : Société fermière de Campoloro. Affaire intéressante concernant la commune de Santa Maria Pogio en Haute Corse. Le TA de Bastia avait condamné cette commune a indemnisée des sociétés qui avaient subi un préjudice en raison de la résiliation de conventions (concessions de ports de plaisance). Cette résiliation avait occasionné un préjudice à ses sociétés. Le préfet devant l’inertie de la commune avait fait joué cette procédure de contrainte au paiement et avait obligé la commune à augmenter les impôts locaux car ne vertu de la procédure de contrainte, l’autorité de tutelle peut obliger la commune à créer les ressources nécessaires. La commune n’avait toujours pas honoré ses dettes. Donc les sociétés se sont retournées contre le préfet et lui ont demandé d’obliger la commune à procéder à la vente de ses biens. Vente justifié par la nécessité d’obtenir l’exécution du jugement du TA de

Bastia qui avait condamné la commune. Le préfet a refusé et donc les sociétés ont attaqué la décision de refus du préfet. Les sociétés ont été débouté devant les juridictions administratives et ont saisi le Conseil d’Etat : 18 novembre 2005.

Le CE casse la décision de la CAA de Marseille qui avait refusé de faire droit à la demande des sociétés. Interprétation constructive de la loi du 16 juillet 1980 du CE. Il rappelle d’abord l’objectif de ce dispositif ; « le législateur a entendu donné au préfet en cas de carence d’une collectivité territoriale à assurer l’exécution d’une décision de justice passée en force de chose jugée, le pouvoir de se substituer aux organes de cette collectivité afin de créer les ressources permettent la pleine exécution de cette décision de justice ». Il va en déduire, les obligations qui pèsent sur le préfet dans une telle hypo. Le préfet a l’obligation de prendre compte tenu de la situation de la collectivité et également des impératifs d’intérêt général les mesures nécessaires après avoir réalisé une conciliation, le préfet a la possibilité de procéder à la vente (forcée) des biens appartenant à la collectivité débitrice mais sous réserve que ses biens ne soient indispensables au fonctionnement des Service Public. Possibilité pour le préfet 

Décision importance parce que d’une part le Conseil d’Etat se livre à une interprétation audacieuse de l’intention du législateur, constructive. Et, le Conseil d’Etat fait primer ici le principe de la nécessaire exécution des décision de justice sur un autre principe de rang constitutionnel à savoir le principe de libre administration des Collectivité Territoriale.

Décision importance car on se rend compte que la vente forcée des biens des communes par l’Etat, cette possibilité avait disparu par les textes en raison de l’allègement de la tutelle retour en arrière, atteinte à la libre administration des Collectivités Territoriales justifiée.

Cette décision du Conseil d’Etat a entrainé un certain nombre d’interrogations, liées notamment à cette formule « possibilité de procéder à la vente des biens … du Service Public » Cette vente forcée pouvait porter sur des biens du domaine public de la commune c’est-à-dire des biens qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit des biens indispensables au fonctionnement des Service Public. Si tel était le cas, cela porterait atteinte à un principe lié à la domanialité publique, c’est le principe d’inaliénabilité des biens du domaine public principe qui se surajoute au principe d’insaisissabilité.

Le CE a apporté des précisions sur cette question à travers un avis de la section de l’intérieur du 25 mars 2008 où il a été indiqué que cette procédure de vente forcée ne pouvait pas porter sur un bien appartenant au domaine public, le principe d’inaliénabilité s’y oppose. En revanche, il est possible d’obtenir la vente forcée des biens, qui sont les biens du domaine privé de la Collectivités Territoriales et s’agissant des biens relavant du domaine public, ce n’est pas possible. Tant que le bien fait partie du domaine public, il n’est pas possible de procéder à la vente forcée du bien.

Pour inciter le préfet à faire droit à ce type de demande, le Conseil d’Etat ajoute dans la décision de 2005, que si le préfet ne s’exécute pas, ne met pas en œuvre cette procédure, la responsabilité de l’Etat pourra être engagé certes sur le terrain de la forte lourde. Le régime de principe est la responsabilité pour faute lourde mais si le préfet refuse d’obliger la commune à vendre ses biens, alors on tombe dans un autre régime de responsabilité, responsabilité sans faute de l’Etat., si refus justifié par un Intérêt Général suffisant.

Cette affaire a donné lieu à un autre contentieux devant la cour européenne des DH et cela s’est traduit par une décision de la Cour, du 26 septembre 2006 condamnant la France au double visa de l’article 6§1 de la convention qui porte sur les exigences du procès équitable et au regard de l’article premier du 1 ^er protocole additionnel (droit au respect des bines). La cour a sanctionné la France en considérant que l’exécution d’une décision de justice fait partie intégrante du droit à un procès équitable et l’Etat viole cet stipulation de la convention en cas d’inexécution d’une décision de justice par une commune et la cour ajoute que l’Etat ne peut être exonéré de cette obligation en prétextant le manque de ressources d’une collectivité infra étatique. Condamnation de la France à raison de l’obligation

La cour ajoute en second lieu que cette absence d’exécution de la décision de justice avait duré trop longtemps, avait excédé le délai raisonnable d’exécution d’une décision de justice (affaire a commencé début 1990 donc plus de 10 années pendant lesquelles sociétés ont essayé d’obtenir l’exécution) méconnaissance de l’article 6§1 exécution dans un délai raisonnable.

Une atteinte établie au regard du droit au respect des biens étant donné que les sociétés requérantes n’ont pas pu profiter du droit légitime de recouvrer leurs créances, elles ont été privés de leurs espérances légitimes de recouvrer leurs créances dans un délai raisonnable : condamnation demander de l’Etat à rembourser l’intégralité des sommes que la commune leur devait ;

C’est également un litige qui a suscité l’intérêt de la commission européenne. Dans sa décision du 26 janvier 2010, décision dans laquelle elle a interprété la décision de la Cour EDH comme la reconnaissance d’une garantie de l’Etat sur les dettes contractées par les Collectivités Territoriales et les Etablissements Publics. Paradoxe de cette affaire : d’un côté l’Etat français exerce un pouvoir de tutelle sur les B des Collectivités Territoriales et cela d’une manière difficilement conciliable avec la logique de la décentralisation et d’autre part, l’Etat se trouve transformé en une sorte d’assureur obligé des communes sachant que ce rôle malgré lui se transforme en un avantage difficilement compatible avec le fonctionnement du marché intérieur.