Administration : définition et droit applicable à l'administration Fiches/Cours

L’Administration ; sa définition, son droit

L’Administration est l’activité par laquelle les autorités publiques pourvoient à la satisfaction des besoins d’intérêt public

Section 1 : La notion d’Administration

C’est l’objet du droit administratif pour procéder a une première délimitation, il faut cerner la notion d’administration. Ce n’est pas une tâche aisée car la notion d’administration n’est pas définie par les textes, la Constitution utilise les termes mais le définit pas, les textes législatifs et réglementaires parlent de personne public mais non pas la notion d’administration (1ère difficulté).

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Une autre difficulté qu’en absence de définitions par les textes, il y a 2 conceptions:

–une conception organique

–une conception matérielle(ou fonctionnelle)

–>Ces 2 définitions sont proches et se recoupent largement mais il faut les aborder successivement pour savoir laquelle on retiendra.

1. La définition organique de l’administration

Dans un sens organique, l’administration peut se définir comme l’ensemble des organes et autorités qui relèvent du pouvoir exécutif. Et, on peut se référer à la constitution à l’article 20 ou il dit “que le gouvernement dispose de l’administration”.

Définie de cette manière, l’administration n’est plus, ni le parlement, ni les juridictions, mais en revanche l’administration englobe tous les autres organes des personnes publics, toutes les autres autorités aussi bien de l’Etat (établissement public, AAI…..), le président de la république, les ministres et les premiers ministres font partis des organes administratives suprêmes.

2. La définition fonctionnelle de l’administration

Dans son acception matérielle, l’administration se définit comme l’ensemble des activités publics autres que celle qui consiste à légiférer ou à juger. Se faisant, la notion d’activité administrative se distingue à la fois des activités privés et de certaines activités publics, cette définition fonctionnelle est une définition qui tente de la définir comme un ensemble d’activités et non un ensemble d’organes.

Elle se distingue des activités privées

L’activité administrative se distingue des activités privés par 3 caractères:

Elle est prise en charge directement ou indirectement par une personne public

L’activité administrative se distingue de l’activité privé par sa finalité, elle tend vers la satisfaction de l’intérêt général et qui transcende les intérêts particuliers des membres qui composent cette société. Il y a aussi un but de rentabilité financière mais elle est seconde par rapport à la satisfaction d’intérêt général.

Elle se distingue par rapport à son objet, il y a des activités foncièrement différentes aux activités privées(service public de distribution de l’eau…) mais cette différence n’est pas totale et absolue, et on s’aperçoit que dans certains secteurs l’administration est la même que celle des privées, celle la modalité et l’exercice permet cette distinction, par exemple, dans le milieu de la santé il y a des cliniques privées alors que grande place de l’administration dans le domaine de la santé comme pour l’éducation.

Elle se distingue des autres activités publics

Conformément à la théorie de la séparation des pouvoirs, l’activité administrative vise à pouvoir aux besoins de la collectivité en mettant en oeuvre la politique définit par les pouvoirs publics, en cela, elle se distingue d’abord de l’activité législative qui consiste uniquement à édicter des règles générales et impersonnelles, et des activités des juridictions qui consistent quand à elle de trancher des litiges. Concrètement, l’activité administrative consiste à poser elle aussi des règles juridiques dans le respect des lois, mais aussi à fournir des prestations matérielles ou intellectuelles, et son activité consiste également à maintenir l’ordre ce qui est la fonction de la police administrative.

Selon certaines analyses, il faudrait distinguer la fonction administrative de la fonction gouvernementale qui consisterait de la part des autorités suprêmes à opérer des choix politiques fondamentaux, et à conduire les relations diplomatiques, ainsi que les relations avec les autres pouvoirs( parlement). Doit donc aussi se distinguer des plus hautes activités administratives.

3. Quels sont les rapports entre ces deux définitions de l’administration??

De prime à bord, ces 2 définitions apparaissent extrêmement proches, ou plutôt des 2 revers d’une simple et même médaille, mais il existe une différence qui tient au fait que l’activité administrative n’est pas exercée par les seuls organes(=personnes) administratifs, il n’y a pas coinicidence entre activité administratives et des organes administratives pour deux raisons:

–d’abord une raison marginale, car il arrive que des organes non administratifs(parlement et juridiction) exercent une active administrative c’est à dire de légiférer ou juger.

Exemple: l’assemblée nationale va passer des marchés pour l’équittement audiovisuel donc le conseil état dit que l’Assemblée Nationale exerce une activité administrative et n’est pas une autorité législative mais administratif, donc il se trouve soumis au droit administratif parce qu’elle exerce une activité administrative ( Décision rendu par conseil d’état 5 mars 1999 “président de l’assemblé nationale” numéro 107 des grands arrêts), le conseil d’état a dit que lorsqu’elle se borne à gérer la carrière de son personnel, acquérir de moyen elle exerce une activité d’administration.

–>Il y a pas adéquation totale entre activité administrative et les organes administratives.

L’activité administrative n’est pas exercée par les seuls organes des personnes publics, elle est exercée aussi par des personnes privées qui sont investies, habilités, d’une mission de service public soit par voie unilatéral, soit par voie contractuelle(association, société) et ils interviennent depuis une bonne soixantaine d’années dans des proportions extrêmement importantes( en matière de transport, d’urbanisme). C’est ce qui a fait dire à Weil que “l’administration au sens d’activité n’était plus dans l’administration au sens organique du terme”, et a du faire appel de plus en plus à des personnes privées, et cela conduit à faire un choix entre les 2 définitions, et il faut prendre la notion fonctionnelle comme définition car il s’étend à l’activité administrative dans son ensemble qu’il soit exerce par des personnes privées ou des organes administratifs.

Exemple: les fédérations sportives sont constituées de personnes morales de droits privés, et elles gèrent un service public et prennent des actes qui sont considérés comme administratifs et peuvent être attaqués devant le juge administratif, mais aussi les ordres de médecins, organisations et associations les plus divers.

Section 2: la soumission de l’administration au droit

Cette administration est-elle soumise au droit?? Réponse positive

Il existe deux sortes de régime administratif:

–l’état de police–>sens de l’état arbitraire dans lequel l’administration est affranchie du respect de la règle de droit

l’état de droit qui doit se conformer à la règle de droit

Le système français est un état de droit, l’administration est soumise à un certain nombre de règles qui soit sont faites par elle ou viennent d’un milieu extérieur. Et, cette soumission de l’administration de droit est le “principe de légalité” qui traduit l’obligation pour l’administration de se conformer à la loi et au bloc de légalité, et l’effectivité de ce principe est assuré par les juridictions et notamment par la juridiction administrative qui est compétente pour annuler les actes de l’administration qui lui sont déférés et qui s’avèrent illégaux. Le moyen pour les administrer d’obtenir l’annulation des actes pour violation est le recours pour excès de pouvoir dont la caractéristique est très facilement accessible aux administrés.

Cette soumission de l’administration au droit paraît naturel, mais certains auteurs comme oscar weil disait qu’elle tenait du miracle, car on peut être étonné que l’état détenteur du monopole de la force se soumette à la règle de droit, mais l’état y trouve un intérêt car l’administration y gagne en rationalité.

Ce qui est vrai en général, c’est que entre l’état d’arbitraire et la soumission de l’administration au droit, il y a une gradation, elle s’opère pas brutalement et elle est susceptible de degrés, de perfectionnement, et elle est le résultat d’un long processus qui a commencé à partir du début du XIX siècles, et ce perfectionnement de l’état de droit est fonction de plusieurs caractères du fait de nombreuses règles étoffés qui s’imposent à l’administration (ex: l’autorité des conventions internationales sur les administrations pas établies alors que là se multiplie les contraintes), autre facteurs les degrés d’indépendance des juridictions, mais aussi des conditions d’accès des administrés aux juridictions, de plus, le degré de contrôle que le juge accepte d’exercer sur l’administration(ex: le juge qui est saisi d’un recours contre un acte administratif qui a été pris par l’administration au vu de certains faits, le juge peut dire qu’il n’est pas habilité de juger sur ces faits mais il peut dire aussi qu’il est en tant de juge habilité de dire qu’il peut censurer les règles flagrantes faits par l’administration, mais encore, il peut dire que le juge se substitue à l’administration et si ces faits sont constitutifs d’une faute disciplinaire). Selon le pouvoir que le juge se donne, la soumission de l’administration au droit est variable. C’est pour cela qu’il est très important d’énoncer le principe, et qu’il regroupe une évolution.

Section 3: le droit applicable à l’administration

L’une des caractéristiques majeurs du système administratif français,c’est que l’administration se trouve soumis à deux sorte de règles:

–des règles de droit privé qui régissent les relations de particulier à particulier

–des règles spéciales distinctes des règles de droit privé

Ce qui le caractérise , c’est cette dualité de droit qui n’est pas un phénomène récent mais forte ancien, dès l’ancien régime (XII siècles), il existait des règles spéciales et spécifiques à l’administration qui étaient “le droit commun”, de sorte qu’à la fin de l’ancien régime, il existait déjà un ensemble élaboré et substanciel de règles qui constitue le droit administratif. La révolution de 1789 n’a pas remis en cause ce principe de la dualité des droits applicables à l’administration, simplement l’influence du code civil a fait que durant la 1ère partie du XIX siècles, le droit privé a pris le pas sur le droit administratif spécial, et faudra attendre la seconde partie du XIX siècles pour que ce droit administratif spécial retrouve toute son importance sous l’impulsion du conseil d’état.

Cette dualité repose sur une autre caractéristique majeure de notre système administratif qui est: la dualité des juridictions compétentes pour juger l’administration.

1. Les fondements de la dualité de droit

Trouve son fondement principal dans l’existence à côté des tribunaux judiciaires d’une juridiction administrative qui est appelé à connaître d’une part importante du contentieux de l’administration, l’autre part relève des tribunaux judiciaires. –>L’existence de cette juridiction administrative est pour l’époque comtemporaine liée au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires.

Le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires

La dualité de juridiction découle du principe de séparation des autorités administratives et judiciaires qui a été proclamé lors de la révolution française. Ce principe de séparation n’a cependant pas été inventé de toutes pièces par le législateur révolutionnaire, il est lié à une tradition qui vient de l’ancien régime. L’édit royal de ST GERMAIN de 1641 interdisait déjà aux parlements de paris et autre cours de connaître des affaires concernant l’état, son administration et son gouvernement. Il s’agissait de lutter contre l’intrusion des parlements, en mettant une partie des contentieux administratifs à des instances administratifs en l’occurrence le conseil du Roi et les intendants eux-mêmes. Le législateur révolutionnaire n’a fait que reprendre cette interdiction à laquelle il a donné une formulation très solennelle dans la loi des 16/24 aout 1790 dont l’article 13 déclare “ les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparés des fonctions administratives” , les juges ne pourront troubler de quelques manières que ce soit les opérations des corps administratifs, ni citaient devant eux les administrateurs en raison de leurs fonctions. C’est ce principe qui sera réaffirmé dans un décret du 16 fructidor an III , et dont l’existence est constitutionnellement garantie.

Il faut préciser que ce principe de séparation des 2 autorités ne doit pas être confondu avec le principe de séparation des pouvoirs, en effet, il impose simplement que le pouvoir judiciaire soit indépendant du pouvoir exécutif et législatif, et qu’il ne s’immisce pas dans leurs exercices, mais il n’implique nullement que l’administration soit juger en toute ou en partie par une juridiction spéciale. Un régime de confusion des pouvoirs peut très bien se combiner avec une dualité de juridiction. La loi de 1790 voulait interdire

l’administration soit juger par les tribunaux ordinaires, et les empêcher de se comporter comme de véritables administrateurs. (Numéro 93 grands arrêts jurisprudence–>le parlement avait adopté une loi qui attribuait à la cour d’appel le contentieux du conseil de la concurrence, et certains députés et sénateurs disaient que le législateur violait le principe de séparation des autorités, le conseil constitutionnel n’admet pas la requête et considère que la loi de 1790 n’a pas valeur consitutionnelle mais il estime qu’il existe une conception française de la séparation des pouvoirs et que cette conception découle d’un principe fondamentale reconnu par les lois de la république garantissant l’existence d’une juridiction administrative ayant pour compétence de connaître des décisions prises par des autorités administratives)

La formation de la juridiction administratives

Trois étapes

–La loi de 1790 ne créant pas de juridictions administratives spéciales, le contentieux a été remis dans un premier temps à l’administration active c’est à dire aux organes qui font fonctionner l’administration, c’est ce qu’on a appelé le système de l’administrateur juge, c’est un système qui était critiquable car n’offrait pas d’impartialité aux administrés.

–Mais ce système qui ne présentait pas de garanti a été abandonné par loi du 28 Pluvios an VIII qui donnait les contentieux administratifs à des organes consultatifs distincts de l’administration active c’est à dire le conseil d’état et les conseils de préfecture dont sont issus les actuels tribunaux administratifs. Le changement ainsi opérait été cependant limité dans la mesure ou ces organes étaient étroitement liés à l’administration et ou ils rendaient leurs décisions que sous l’autorité du chef de l’état et avec son aval, c’est ce qu’on appelle le système de la justice retenue.

-Dans les faits, le conseil d’état va progressivement affirmer son indépendance croissante du pouvoir exécutif, et cette évolution vers l’indépendance sera consacré par la loi du 28 mai 1872 qui hôte au chef de l’état le pouvoir de s’opposer aux décisions du conseil d’état, elle opère le passage à un nouveau système qui est celui de la justice déléguée.

Jusqu’à la fin du XIX siècles, la juridiction administrative n’était compétente que pour les litiges que les textes lui attribués expréssémment=compétence d’attribution et non compétence de principe. Et les contentieux pas attribués par les textes devaient être apportés devant les ministres compétents. Cette théorie du ministre juge était une survivance(critiquable) du système initial de l’administrateur juge est sera abandonné par le Conseil d’état dans un arrêt “CADOT” du 13 décembre 1889 ou le conseil d’état se reconnaît juge de droit commun en premier et dernier ressort des recours en annulation et en indemnité formés contre les collectivités publics(arrêt numéro 5).

Au terme de la loi de 1790 et de l’évolution, le contentieux de l’administration s’est trouvé partagé entre les juridictions judiciaires et administratives, et c’est cette dualité qui explique en grande partie la dualité de droit

Rapport entre dualité de juridiction et dualité de droit

Il existe un rapport étroit, c’est le lien qu’on exprime comme “liaison” entre la compétence juridictionnelle et le fond du droit.

La liaison entre la compétence juridictionnelle et le fond du droit

Elle se traduit par le fait que saisit par un contentieux concernant l’administration, la juridiction judiciaire applique généralement le droit privé, tandis que le juge administratif applique des règles spéciales. Cette situation s’explique par le fait que ces textes sont gravement lacunaires en matière de contrat…. Cette dualité de droit si les textes avaient prévu le régime applicable à l’administration en tout secteur, il n’aurait eu qu’à appliquer ces textes quelque soit la juridiction, mais régit par aucun texte, et le juge judiciaire s’est tourné logiquement vers le droit privé qu’il applique, et il l’a fait d’autant plus naturellement que pour l’essentiel le contentieux qu’il avait à connaître ne se distinguer pas fondamentalement par leur objet des contentieux opposants les particuliers.

Le juge administratif lui de son coté avec le choix, soit il appliquait à l’administration les règles de droit privé, soit il forgeait des règles spéciales pour laquelle il a opté pour deux raisons, dans un premier temps par tendance naturelle, et dans un second temps pour tenir compte des exigences particulières du droit administratif. Le droit privé repose sur une conception égalitaire des rapports entre les sujets de droit, or l’action administrative pour être efficace suppose au contraire que l’administration puisse imposer sa volonté, et applique donc une inégalité des rapports entre l’administration et les administrés.

C’est ainsi qu’à partir de la fin du XIX siècle renouant avec la tradition d’Ancien régime, le juge administratif a forgé un droit administratif spécial couvrant les matières d’étendus considérables (actes unilatéraux, responsabilité, contrats, droit des propriétés publics….)

Il existe donc bien un lien entre la dualité de juridictions et la dualité de droit, il existe un débat entre la liaison de compétence et le fond. Les litiges qui sont attribué aux juges judiciaires sont ceux qui ont les problèmes les moins spécifiques (plus semblables aux entreprises privées) et donc logique qu’appliquent le droit privé alors que ceux devant les juridictions administratives ce sont ceux qui ont les aspects les plus spéciaux, et il est de plus en plus naturel qu’ils tentent de les régler en utilisant des règles spéciales.

–>“Arrêt BLANCO” rendu le 8 février 1873, arrêt important, mais rétroactivement on en a fait la pierre angulaire du droit administratif, car “il affirme que la responsabilité de l’état du fait de son activité de service public ne peut être régit par les principes qui sont établis par le code civil pour les rapports de particulier à particulier et doit par conséquent être régit par des règles spéciales appliquées par le juge administratif”.

Les limites de la liaison entre la compétence juridictionnelle et du fond du droit

Cette liaison n’est pas absolue car les juges ne l’appliquent pas systématiquement et mécaniquement. Ils tiennent compte de la nature des litiges qui sont mis devant eux, et dérogent à l’occasion lorsque ces litiges s’y prêtent au principe de liaison entre la compétence juridictionnelle et le fond du droit.

Lorsqu’elles sont compatibles avec l’exigence de l’action administrative, le juge administratif n’hésite pas à appliquer des dispositions ou des théories appliquées au droit privé(ex: intérêt qui censure le retard d’un débiteur, théorie de l’enrichissement sans cause). Il lui arrive souvent d’appliquer les mêmes solutions que le juge judiciaire. Ils arrivent aussi aux juges judiciaires de pas appliquer les règles du droit privé et de se référer aux règles de droit public appliqués par le juge administratif (origine arrêt de la cour de cassation ,23 novembre 1956 “Trésor Public contre Docteur Giry” numéro 73 des grands arrêts de la jurisprudence)–> à lire. Le 6 février 2007 Mmme. De panafieux qui avait refusé de célébrer un mariage dont elle suspectait l’insincérité, et le couple avait formé une action en réparation contre Mme. De panafieux est la Constitution.C a cassé en l’arrêt en disant qu’il faut appliquer les règles de droit public, jurisprudence que la personnalité d’un agent peut être engangé si cela a été fait hors des fonctions ou que ce soit d’une gravité telle que ça engageait le pouvoir public dedans, mais la Constitution.C a décidé le contraire, et cela n’engageait pas la responsabilité personnelle mais celle de l’état, cela montre que le juge judiciaire applique des règles de droit public quand il est nécessaire.

Cette solution est pas isolée car on constate depuis quelques années, quelques décennies, le juge judiciaire connaît de nombreux contentieux d’un point de vue de la responsabilité,et appliquant des règles qui dérogent au droit public, ce sont quand même des éléments minoritaires.

Paragraphe 2: la portée de la dualité de droit

La dualité de droit est l’application du droit privé par les juridictions judiciaires à l’administration ne constituent pas un phénomène de portée réduite et marginale, des pans entiers de la structure administrative sont régis par ce droit privé. De la même manière, la responsabilité administrative a été largement attribué aux tribunaux judiciaires. Il est rare de trouver en droit administratif une activité qui soit actuellement soumis au droit administratif spécial. La plus part du temps droit administratif et droit privé se combine.

La dualité du droit est une composante essentiel du régime administratif, il ne faut pas croire que la soumission au droit privé est marginal, c’est aussi important.

L’avenir de cette dualité de droit, depuis que la juridiction administrative existe c’est à dire début du XIX siècle, son existence est mise en cause et elle est critiquée, et on s’interroge sur l’opportunité qu’il y aurait de supprimer la juridiction administrative et pourrait le cas échéant résultait d’une diminution de la spécificité du droit administratif. Ce débat ressurgit régulièrement.

Loi de modernisation du 23 juillet 2008, à l’occasion de l’élaboration de cette loi, il y avait un amendement qui avait pour objet de confier au législateur selon l’article 34 , la répartition des contentieux entre les 2 ordres de juridiction, cet amendement s’est trouvé justifié né par la dualité de juridiction et la dualité de droit, et à chercher à simplifier cette dualité. Son auteur voulait permettre à la loi le contentieux administratif aux juridictions judiciaires, mais cet amendement n’a pas été retenu.

Ni la dualité de juridiction et la dualité de droit ne semblent menacer, car les critiques fondamentales se sont déplacées, ce qui est en cause ce n’est plus l’existence d’une justice administrative mais l’organisation de cette justice.

De fait, si la justice administrative n’est pas dans son principe même contestée, c’est parce qu’elle existe dans tous les pays de l’Europe d’une forme ou d’une autre. Même si il y avait une réorganisation de la justice administrative, elle ne ferait pas disparaître des chambres ou des tribunaux spécialisés car on en reçoit le besoin et on en a admis la nécessité. Si certains aimeraient une réorganisation ce serait pour:

–Supprimer les problèmes de compétence

–on conteste l’indépendance de la juridiction administrative par rapport à l’exécutif