L’élaboration de la loi en Belgique (procédure législative)

Le processus d’élaboration de la loi en Belgique.

• Le Sénat et la Chambre élaborent des lois. Ils forment le pouvoir législatif fédéral, conjointement avec le Roi. En effet, le Roi doit également signer les lois.
• Pour les lois les plus importantes (comme la Constitution et les lois qui règlent l’organisation de l’État), le Sénat et la Chambre doivent toujours être d’accord sur le même texte de loi.
• La Chambre élabore la plupart des autres lois, contrôle le gouvernement et adopte le budget.

Section 1 : La procédure législative.

1) L’initiative.

Proposition de loi: initiative d’un parlementaire.

Projet de loi: texte déposé par le roi avec contreseing ministériel.

OU texte voté par une assemblée.

2) La prise en considération.

L’assemblée accepte un débat concernant ce texte.

3) La consultation du Conseil d’Etat.

Pour ce projet, il n’y a pas de prise en considération, respect pour le roi.

Section de législative, organe d’avis simplement.

Consultation obligatoire :

– Pour les avants projets de loi (sens technique) suivant l’article 3 §1 LCCE.

– Pour le président de l’assemblée dans les cas de l’article 2 LCCE qui sont :

– Lorsque 1/3 de l’assemblée le demande.

– Lorsque la majorité d’un groupe linguistique le souhaite.

– Lorsque la demande vient d’au moins 12 membres de la commission parlementaire de consultation.

Consultation facultative :

Dans les autres hypothèses, le président peut demander un avis, tout comme les ministres.

Article 84: prévoit comment seront traitées les demandes d’avis. En principe, c’est selon l’ordre d’inscription, mais on peut fixer un délai de 30 jours ou 5 jours avec un motif motivé.

Caractéristiques :

– Avis juridique : Conseil d’Etat ne se penche pas sur l’opportunité.

– Avis motivé : Conseil d’Etat ne va pas seulement indiquer le problème, mais va proposer des solutions ou des alternatives.

– L’avis du Conseil d’Etat n’a aucun effet contraignant.

— Ce que fait le Conseil d’Etat, s’est essayé d’améliorer la qualité législative des textes.

Effectivité des avis :

En matière constitutionnelle, dans 40% des cas, l’avis du Conseil d’Etat n’est pas suivi et dans la plupart des cas les avis non suivi concernaient un projet de loi. Lorsqu’il s’agit d’une proposition de loi, l’avis sera respecté !

4) Examen en commission :

Le projet sera renvoyé devant la commission compétente.

Commission: représentée selon la représentation proportionnelle. Elle va rédiger un rapport et il sera publié dans les documents parlementaires. Elle adopte un texte qui sera celui d’origine ou le modifié. Ce dernier sera débattu en séance plénière.

5) La sonnette d’alarme (art. 54 Constitution).

Pour protéger la minorité francophone au niveau fédéral.

Point de vue mathématique : plus de parlementaires néerlandophones que francophones, donc une loi pourrait être adoptée seulement par les néerlandophones.

Donc on a ce système pour pouvoir suspendre le processus législatif.

Comment ? Il faut au moins ¾ des membres d’un groupe linguistique qui doivent tirer la sonnette d’alarme. Il faut qu’ils estiment que la proposition ou le projet porte atteinte gravement aux relations entre les communautés. La motion doit être motivée et il faut l’introduire après le dépôt du rapport de la commission et avant le vote final !

–> Le dossier sera temporairement suspendu et renvoyé au Conseil des ministres qui est lui paritairement composé et qui devra trouver un compromis dans les 30 jours.

Conséquences :

– Le gouvernement trouve un compromis –> alors c’est ok.

– Le gouvernement n’en trouve pas –> probablement que celui-ci va tomber !

Remarque :

On protège les minorités néerlandophones et francophones. Mais les germanophones alors ? Ils sont dans l’impossibilité de tirer la sonnette d’alarme. Ce qui n’est vraiment pas normal.

Effectivité :

On l’a seulement utilisée une fois en 1985.

On ne peut pas dire qu’elle n’a aucune utilité, elle a un effet préventif. On entamera des négociations pour l’éviter.

Article

54 Constitution: Arrêt temporaire, or que dans les faits c’est plutôt définitif.

Ex: proposition d’un néerlandophone de scinder B-H-V, la sonnette d’alarme est tirée par les francophones. Le dossier est renvoyé au gouvernement, mais il ne trouve pas de compromis. Le dossier est donc renvoyé et il est voté et adopté par les néerlandophones !

En pratique ça aurait des conséquences lourdes, le gouvernement tomberait. C’est un peu comme un droit de veto.

6) Droit d’amendement / droit de division.

Il est attribué à chaque parlementaire, il peut proposer des modifications.

Celui-ci est garanti par l’article 76 al. 2 Constitution

Et les ministres alors ? Ils ne sont pas mentionnés par l’article 76, mais dans l’article 100 Constitution qui prévoit le droit d’entrer des ministres dans chacune des assemblées, on en déduit donc le droit d’amandement.

Droit de division: c’est une variante du droit d’amandement. Il implique que l’assemblée peut scinder un texte, voter une partie et pas l’autre.

Pourquoi ? Car exclus par la loi fondamentale de 1814.

7) Procédure de vote.

On le votera en 2 fois. Une fois article par article et une fois un vote sur l’ensemble. Pour être sur que l’assemblée est favorable au texte.

Comment voter au parlement ?

– Appel nominatif : abstention / pour / contre = droit commun.

– Vote assis / levé : c’est rapide, ceux qui sont debout sont pour. On constate tout de suite, mais le vote est anonyme.

– Scrutin secret : obligatoire pour les nomination et présentation. Les bulletins de vote sont déposés dans une urne qui sera dépouillée. Ceci prend beaucoup de temps.

– Assemblée unanime : utilisée pour des questions de procédure parlementaires uniquement.

8) Pairage.

On ne peut voter à distance, ni par mandataire. Chacun doit donc voter personnellement. Il y a donc un accord qui peut être passé entre parlementaires.

Ex: 1 majorité 1 opposition

+ –

Absent abstention –> accord de pairage.

9) Effet de dissolution des assemblées : loi du 5 mai 1999 relative aux effets de la dissolution des chambres.

10) Sanction / promulgation / publication.

Le texte est envoyé au roi après la séance plénière. Il va sanctionner et promulguer le texte avec une seule signature, pour deux actions différentes.

Sanctionner: acte posé par le roi en tant que membre du pouvoir législatif.

Promulguer: le roi intervient en tant que chef du pouvoir exécutif.

Effet juridique de la promulgation :

– La loi devient exécutoire.

– Le roi confirme l’authenticité de la loi –> moment important, c’est définitif.

Publication: en néerlandais et français et les 2 textes ont une valeur identique.

11)Loi d’égalité (1898).

12) Le mythe du parlement.

« Le cœur de la démocratie serait le parlement »

C’est faux ! Car presque 9/10 des lois sont d’origine gouvernementale. Les réelles décisions sont prises au niveau du gouvernement. Le parlement ne fait qu’exécuter ce qui a été décidé autre part. Et lorsqu’une proposition du parlement devient loi, c’est toujours avec l’accord du gouvernement.

Section 2 : La loi.

1) La loi au sens formel / au sens matériel.

Loi au sens formel: norme adoptée par le parlement fédéral, sanctionnée et promulguée par le roi.

Loi au sens matériel: règles juridiques générales.

2) En vertu de la loi.

Il s’agit d’une matière réservée au législateur. C’est une méfiance à l’égard du gouvernement.

3) Par la loi.

Doctrine moderne:

– En vertu : le législateur peut attribuer cette compétence à d’autres organes législatifs.

– Par : matière qui doit être réglée par le législateur lui-même.

4) Signification du mot loi dans la constitution.

1830-1831: on vote la constitution, le constituant indique que telle matière doit être réglée par la loi.

Idée: intervention d’une assemblée, d’un parlement. La loi > < arrêté royal.

–> Ca ne peut être réglé par le pouvoir exécutif.

1970: loi > < arrêté royal et donc aussi à décret.

Problème: décret est aussi voté par un parlement, car il n’y a pas de hiérarchie entre eux.

Loi ? = par une assemblée délibérante élue OU par le législateur fédéral ??

Enjeu: la constitution prévoit que telle matière doit être réglée par la loi. Comment attribuer cette compétence aux entités fédérées ?

– En modifiant la constitution.

– En mettant dans la loi spéciale, qu’on attribue la compétence aux communautés ou régions qui vont voter des décrets.

Si le mot loi > < décret : inconstitutionnel.

Point de vue Cour d’arbitrage: personne ne le sait.

Mais Verhofstadt a réglé le problème :

Art. 19 de la loi du 8 août 1980 : introduit un critère

–> Avant cette loi : loi > < arrêté royal, intervention d’une assemblée démocratiquement élue.

–> Après cette loi : loi > < décret, on confirme la compétence du parlement fédéral.

5) Loi ordinaire / spéciale.

Spéciale: si prévue par la constitution.

6) Loi interprétative / loi interprétée.

La loi interprétative fait corps avec la loi interprétée. Le législateur veut redire sa volonté, car sa loi est interprétée de manière différente de ce qu’il le voulait.

Ceci n’est pas très démocratique, on pourrait avoir tendance à déguiser une loi rétroactive en loi interprétative.

Arrêt cour de cassation.

Critère pour les différencier :

Une loi est adoptée et les juges vont donner des interprétations différentes.

La loi interprétative ne l’est que lorsque le législateur choisit une des interprétation possible par les juges. S’il prend une autre interprétation, c’est considéré comme une loi rétroactive.

Arrêt cour d’arbitrage :

N’est pas d’accord. Il y a loi d’interprétation à une seule condition : lorsqu’elle retient la signification qui était à l’origine de la loi.

–> 2 points de vue différents !

Loi interprétative: donne une signification à la loi interprétée.

Loi interprétée: doit toujours avoir eu la même signification.

7) Loi modificatrice.

La modification est d’application après sa modification.

8) loi rétroactive

En vigueur aussi sur le passé.

Garanties :

– article 2 code civil : interdit la rétroactivité de la loi.

– article 7 de la convention européenne des droits de l’homme.

– article 15 du pacte international relatif au droit civil et politique.

–> Ils interdisent aussi la rétroactivité de la loi pénale.

9) Loi d’amnistie.

Acte du pouvoir législatif, pas prévu par la constitution, mais le parlement édicte la loi pénale et peut donc la déroger.

Conséquences :

– Des poursuites en cours sont définitivement interrompues.

– De nouvelles poursuites sont irrecevables.

– Les condamnations déjà prononcées sont anéanties.

10) Loi de réparation.

C’est une variante de la loi modificatrice. Le parlement vote une loi et 6 à 8 mois plus tard, on la modifie et ça rentre en vigueur. On utilise cette loi quand il y a une erreur par exemple ou pour améliorer une loi récente.

11) Loi budgétaire / loi programme / loi portant des dispositions diverses.

Loi budgétaire: contient les recettes et dépenses de l’Etat et rien d’autre.

Loi programme: fourre tout, contient toutes les mesures nécessaires à l’exécution du budget.

Loi avec dispositions diverses : même chose que la loi programme, mais en plus des lois qui ne concernent pas le budget.

12) Loi organique.

Loi qui organise un service public.

Ex: CPAS, service de police.

13) Lois de cadre.

Le législateur fixe un cadre qui sont des règles générales et le pouvoir exécutif va exécuter la loi et préciser le cadre.

Point de vue technique : législateur vote une loi et le pouvoir exécutif exécute la loi suivant l’article 108 Constitution

Ceci pour attribuer plus de compétences au gouvernement.

14) Lois d’habilitation (au sens strict).

But: attribuer plus de compétences au pouvoir exécutif.

Bas juridique: article 105 Constitution –> Le législateur peut attribuer certaines compétences au roi.

Lorsque la compétence supplémentaire est précise et bien délimitée. Le pouvoir législatif dispose d’une marge d’appréciation étroite.

Ex: le roi fixera l’entrée en vigueur de la loi.

15) Lois de pouvoirs spéciaux / lois de pouvoirs extraordinaires.

Lois de pouvoirs spéciaux :

Base légale: article 105 Constitution –> Attribue au pouvoir exécutif la compétence de compléter, abroger ou modifier la loi.

Lorsqu’on attribue cette compétence, on parle d’arrêtés de pouvoir spéciaux.

Attention : peut-on résumer cela en disant qu’on attribue le pouvoir législatif à l’exécutif ? NON –> la norme édictée reste un arrêté qui n’a qu’une valeur réglementaire.

Cette loi est très peu utilisée, la dernière fois date de 1995.

Ex: pour modifier la législation du chômage.

Loi de pouvoirs extraordinaires :

Lorsque la marge d’appréciation est particulièrement large. Le pouvoir exécutif intervient par arrêté-loi.

Norme édictée par le pouvoir exécutif.

Ex: uniquement montrer le but à atteindre.

Arrêt cassation 27 janvier 1943.

16) Les arrêtés-lois des gouvernements de guerre.

Chez nous, une loi est édictée par les 3 branches du législatif.

Pendant la 1^ère guerre mondiale, on ne pouvait convoquer le parlement.

On était donc l’impossibilité de légiférer, mais le roi était toujours là, donc on prend la décision de laisser le roi légiférer seul, il prend des arrêtés-loi.

Ces arrêtés-lois ont une valeur législative.

Pendant la 2^ème guerre mondiale, on ne pouvait convoquer le parlement et le roi était prisonnier, aucune branche du pouvoir législatif n’était disponible.

–> article 93 Constitution: concerne l’impossibilité du roi, et lorsque le gouvernement le constate, il faut convoquer les chambres pour désigner un régent. Comme la chambre était aussi dans l’impossibilité, elle ne pouvait désigner de régent.

–> article 90 Constitution: prévoit l’hypothèse de la mort du roi, et à ce moment là, les ministres exercent la fonction royale jusqu’à la prestation de serment du successeur. Entre 40-44, le gouvernement a exercé la fonction royale, c’était la seule branche du pouvoir législatif et ils ont édicté des arrêtés-loi.